ECLI:CZ:NSS:2009:9.AS.1.2009:141
sp. zn. 9 As 1/2009 - 141
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
Ing. Mgr. L. M., proti žalovanému: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, se
sídlem nám. Curieových 7, Praha 1, proti rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 1. 2007, č.
PF/114/2007, a ze dne 5. 12. 2006, č. PF 112/8/2006, ve věci přezkumu státní zkoušky,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 4. 2008,
č. j. 6 Ca 181/2007 - 84,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) se podanou kasační stížností domáhal zrušení
v záhlaví označeného pravomocného usnesení Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí děkana
Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, v zastoupení proděkana pro magisterský
studijní program JUDr. Jiřího Hřebejka, ze dne 18. 1. 2007, č. PF/114/2007.
Tímto rozhodnutím bylo stěžovateli, v reakci na jeho dopis d atovaný
dne 8. 11. 2006 (správně zřejmě dne 8. 12. 2006, pozn. Nejvyššího správního soudu)
a označený jako „žádost o přezkoumání rozhodnutí PF/112/8/2006“, mimo jiné sděleno,
že klasifikace zkoušky není správní rozhodnutí, a proto se na ní nemohou vztahovat
předpisy o správním řízení. Podání stěžovatele, datované dne 19. 10. 2006 (označené
jako žádost o změnu kvalifikace III. SSZK z „neprospěl“ na „dobře“, žádost o omluvu
od zkoušejících z občanského a trestního práva a návrh o propracování procesního
postupu státních zkoušek), proto nemohlo být posuzováno podle správního řádu (zákona
č. 500/2004 Sb.) a proto také ani výše citovaná odpověď děkana Právnické fakulty
Univerzity Karlovy v Praze, Prof. JUDr. Aleše Gerlocha, CSc., č. PF/112/8/2006,
ze dne 5. 12. 2006, není koncipována jako rozhodnutí, a z tohoto důvodu nemůže
obsahovat ani poučení o opravném prostředku a nelze ji přezkoumat.
Napadeným usnesením shledal městský soud žalobu jako nepřípustnou a odmítl
ji podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“),
s tím, že v daném případě Právnická fakulta Univerzity Karlovy v Praze nerozhodovala
jako správní orgán. Dle jeho závěru žalobou napadené rozhodnutí děkana Právnické
fakulty Univerzity Karlovy v Praze ze dne 18. 1. 2007, č. PF/114/2007, jimž byla vyřízena
podání stěžovatele, kterými brojil proti postupu a klasifikaci u státní souborné zkoušky,
nepředstavuje rozhodnutí vydané v oblasti veřejné správy, které by podléhalo přezkumu
ve správním soudnictví. Zkušební komise není orgánem, kterému bylo svěřeno
rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné správy.
Klasifikace státní zkoušky je posouzením odborné úrovně odpovědí studenta, tento úkon
je činěn v průběhu studia, v jehož rámci státní zkouška probíhá. Klasifikací
není rozhodováno o právech a povinnostech, pouze jsou hodnoceny vědomosti
studentem při zkoušce prezentované. Z těchto důvodů se nelze domáhat toho, aby soud
zrušil klasifikaci státní souborné zkoušky stěžovatele stupněm „neprospěl“. Stejně
tak se dle městského soudu nelze domáhat soudního přezkumu v případě shora
uvedených rozhodnutí (přípisů) děkana. Odkázal přitom na zákon č. 111/1998 Sb.,
o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách),
ve znění pozdějších předpisů, s tím, že není stanoveno, že student má právo žádat
o změnu klasifikace udělené při státní zkoušce; takový postup neupravuje ani Studijní
a zkušební řád. Naproti tomu zákon o vysokých školách taxativně vyjmenovává případy,
kdy je třeba rozhodnutí o žádosti studenta odůvodnit a kdy jsou proti zamítavému
vyřízení žádosti připuštěny opravné prostředky (§68 odst. 3 a 4).
Dle názoru městského soudu se změny klasifikace při státní zkoušce nelze
domáhat, neboť se nejedná o práva a povinnosti studenta, nýbrž o hodnocení jeho
znalostí. Fakticky samozřejmě nelze zabránit tomu, aby nespokojený student projevil
nesouhlas s hodnocením svých znalostí, tj. klasifikací, a podal si stížnost k funkcionáři
vysoké školy, jak to učinil stěžovatel. Vyřízení takové stížnosti je pak písemným
stanoviskem představitele školy, není však úkonem, kterým by bylo rozhodováno
o konkrétních právech či povinnostech stěžovatele. Žalobou napadeným rozhodnutím
děkana ze dne 18. 1. 2007, č. PF/114/2007, bylo stěžovateli pouze sděleno jeho
stanovisko k obsahu podané stížnosti, čímž došlo k formálnímu ukončení „stížnostního
řízení“. Závěrem, ve vztahu k argumentaci stěžovatele rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 8 As 26/2006 – 71, městský soud uvedl, že citovaný
rozsudek řeší zcela jinou problematiku, a to otázku nepřijetí ke studiu. Vztahuje se tedy
k době, kdy dosud nedošlo k zahájení studia.
V kasační stížnosti a v jejím následném doplnění stěžovatel uvedl, že právnická
fakulta jako součást Univerzity Karlovy v Praze (dále také „právnická fakulta“) vykonává
v rámci své působnosti určité pravomoci orgánu veřejné správy v oblasti vzdělávání
svěřené jí zákonem o vysokých školách. Dle §1 písm. b) zákona o vysokých školách
umožňuje v souladu s demokratickými principy získání odpovídající profesní kvalifikace,
přičemž mezi demokratické principy dle stěžovatele jistě patří i fundamentální zásady
správního řízení a podmínky pro složení závěrečné státní souborné zkoušky musí být
proto předem určeny a musí vycházet z principu rovnosti příležitostí. Stejně
tak rozhodnutí zkušební komise při závěreční státní zkoušce známkou neprospěl nemůže
být v demokratickém státě otázkou libovůle, nýbrž věcí vyžadující objektivizovatelná
hlediska. To v případě stěžovatele nebylo dodrženo, neboť samotná právnická fakulta
v rámci žalobou napadeného rozhodnutí děkana a jemu předcházejících písemností
přiznala ne zcela vlídné a laskavé prostředí v průběhu zkoušky stěžovatele
s tím, že jednotliví členové zkušebních komisí mohou mít specifický styl projevu, včetně
způsobu zkoušení, a že stěžovatelova zkouška z občanského práva trvala cca 28 minut
namísto obvyklých 10 až 15 minut. Z toho stěžovatel dovozuje, že právnická fakulta
přiznala porušení principu rovnosti stěžov atele v porovnání s jinými studenty
a neodůvodněné zacházení s ním, když mu nevytvořila prostředí vhodné k vykonání
závěrečné státní zkoušky, ačkoliv tak učinit měla a své rozhodnutí ani formálně
neodůvodnila.
V této souvislosti stěžovatel připomněl, že soudní řád správní, zákon o vysokých
školách ani jiný zvláštní zákon rozhodnutí zkušební komise o závěrečné státní souborné
zkoušce ze soudního přezkumu nevylučuje a tudíž je proti jejímu rozhodnutí (potažmo
proti rozhodnutí děkana o tom, že žádný opravný prostředek proti ní není) v souladu
s ustanovením čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod přípustná žaloba
ve správním soudnictví. Dále uvedl, že pokud mají soudy ve správním soudnictví
přezkoumávat rozhodnutí vydaná v oblasti veřejné správy, je z povahy věci nutné,
aby byla odůvodněna. U stěžovatele navíc byla situace taková, že prospěl pouze dvěma
hlasy ze čtyř, tj. jeden hlas mu chyběl k tomu, aby vykonal státní zkoušku a i z tohoto
důvodu bylo nanejvýš namístě, aby rozhodnutí zkušební komise bylo odůvodněno
a pokud proti němu není přípustný opravný prostředek, měly by to příslušné předpisy
jasně stanovovat. Vnitřní předpisy právnické fakulty, ani Univerzity Karlovy v Praze,
dokonce ani zákon o vysokých školách však nic takového neuvádějí a nevylučují existenci
opravného prostředku proti rozhodnutí státní zkušební komise, zvláště pokud řízení
před touto komisí probíhalo nestandardně tak, jako v případě stěžovatele.
Jádrem sporu je v daném případě rozhodnutí zkušební komise ze dne 16. 10. 2006,
které nebylo nijak odůvodněno, a v této souvislosti stěžovatel poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 8 As 26/2006 – 71, kterým bylo
přezkoumáno rozhodnutí vydané taktéž v rámci výchovně vzdělávacího procesu
a vzdělávací subjekt pouze formálně (ale alespoň nějakým způsobem) zdůvodnil nepřijetí
žalobkyně ke studiu. V jeho případě se sice nejedná o zkoušku nutnou k přijetí ke studiu,
ale o závěrečnou zkoušku, která má však dle stěžovatele stejně zásadní (ne-li zásadnější)
význam pro jeho další život.
V tomto ohledu stěžovatel dále poukázal také na ustanovení §105 zákona
o vysokých školách, podle něhož platí, že nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje
se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem podle obecných předpisů o správním
řízení. Rozhodnutí zkušební komise ze dne 16. 10. 2006 je tak rozhodnutím
nepřezkoumatelným, neboť v něm zcela chybí důvody, o něž se dané (negativní)
rozhodnutí opírá. V souvislosti s tím stěžovatel rovněž upozornil, že Právnická fakulta
Univerzity Karlovy v Praze teprve dne 7. 2. 2007, opatřením děkana č. 1/2007,
o organizaci státní zkoušky v magisterském studijním programu „právo a právní věda“,
v čl. 13 uvádí, že: „V případě klasifikace neprospěl/a komise stručně tuto kvalifikaci
odůvodní. Do protokolu může komise zaznamenat i jiné skutečnosti z průběhu zkoušky,
které považuje za důležité.“
K absenci odůvodnění rozhodnutí zkušební komise stěžovatel dále doplnil,
že předsedu zkušební komise výslovně o řádné odůvodnění předmětného rozhodnutí
žádal a rovněž požadoval, aby jeho námitka vztahující se k průběhu zkoušky a následně
i ke konečnému rozhodnutí byla uvedena do protokolu. To se ovšem nestalo a předseda
zkušební komise stěžovatele pouze odkázal s celou záležitostí na děkana právnické fakulty
s tím, aby si k němu podal žádost. To také stěžovatel učinil s tím, že toto i své následné
podání jednoznačně formuloval jako žádosti (dle Studijního a zkušebního řádu právnické
fakulty, části IV. Rozhodování ve věcech studia, čl. 26 odst. 1 a odst. 4) a nikoli jako
stížnosti, jak se snaží tvrdit žalovaný potažmo městský soud. Z tohoto důvodu
byl stěžovatel nucen podat žalobu nikoliv ihned přímo proti rozhodnutí zkušební komise
ze dne 16. 10. 2006, ale až proti následnému rozhodnutí děkana, kterým byla zam ítnuta
jeho žádost.
Na základě shora uvedeného má tedy stěžovatel za to, že žalovaný nepochopil
význam svého rozhodování, tedy že rozhoduje o individuálních právech a povinnostech
fyzických osob a že jeho rozhodování musí být transparentní, odůvodněné a podléhající
kontrole. Řízení o průběhu a vyhodnocení závěrečné státní zkoušky, po které může
žalovaný (v případě úspěšného složení) udělit akademický titul Mgr., je dle stěžovatele
typickým druhem správního řízení, které se řídí zvláštními právními předpisy, konkrétně
zákonem o vysokých školách a vnitřními předpisy univerzity a fakulty nebo dle obecných
správních předpisů. Na obsah takového řízení je pak nutné klást určité nároky,
a to přinejmenším takové, že by se zkoušející student měl jasně a srozumitelně dozvědět,
z jakých konkrétních důvodů závěrečnou státní zkoušku nesložil. Tím více to dopadá
na rozhodnutí děkana Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, které je výsledkem
skutečnosti, že stěžovatel s rozhodnutím zkušební komise nesouhlasil a byl poučen
předsedou této komise o tomto opravném prostředku (podat žádost o změnu klasifikace
děkanovi Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze). V opačném případě by tento
opravný prostředek postrádal smysl.
V tomto směru stěžovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu vydanou ještě
ve vztahu ke staré úpravě správního soudnictví v části páté o. s. ř. (zákona č. 99/1963 Sb.,
v jeho znění účinném do 31. 12. 2002) – viz nález ze dne 13. 12. 2000, sp. zn. I. ÚS
620/2000, a nález ze dne 26. 3. 2002, sp. zn. I. ÚS 282/01. Současně poukázal taktéž
na judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se otázek soudního přezkumu
rozhodnutí, která jsou založena na správním uvážení, a sice zejména rozsudek
ze dne 30. 1. 2004, č. j. 3 As 24/2004 – 79, a usnesení ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 – 42; v neposlední řadě stěžovatel odkázal taktéž na rozsudky
Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 3 As 73/2006, 2 As 37/2006 a 3 As 10/2003.
Závěrem stěžovatel požádal Nejvyšší správní soud, aby nařídil k projednání kasační
stížnosti jednání, neboť považuje za nezbytné zdejšímu soud objasnit případné nejasnosti,
a to i vzhledem k tomu, že žalovaný po celou dobu jednal značně neurčitě, nesprávně,
zmatečně a opožděně. Na základě všech výše uvedených skutečností pak navrhl,
aby Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu č. j. 6 Ca 181/2007 – 84,
ze dne 11. 4. 2008, zrušil (tj. uznal kasační stížnost důvodnou) a věc mu vrátil k dalšímu
řízení s tím, že městský soud zaváže k projednání věci samé.
Žalovaný prostřednictvím děkana právnické fakulty, Prof. JUDr. Aleše Gerlocha,
CSc., ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zcela souhlasí s napadeným usnesením
městského soudu a trvá na již dříve vysloveném právním názoru, že klasifikace u státní
zkoušky není rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy. Právo na vzdělání
je subjektivním právem fyzické osoby, rozhodně však nelze koncipovat právo na úspěšné
vykonání státní zkoušky. Žalovaný trvá na tom, že stěžovatel nemůže objektivně posoudit
svůj výkon u státní zkoušky a toto posouzení je plně v kompetenci řádně ustavené
komise.
Dále žalovaný uvedl, že stěžovatel ve druhém termínu při státní závěreční zkoušce
uspěl, čímž byla předchozí klasifikace „neprospěl“ zkonzumována. Podanou žalobu
i kasační stížnost považuje za účelovou, když ji stěžovatel opírá o neexistenci odůvodnění
rozhodnutí o klasifikaci „neprospěl“ u státní zkoušky dne 16. 10. 2006,
neboť ani stěžovatel se nikdy nedomáhal odůvodnění klasifikace pro něj příznivé,
která se rovněž oficiálně neodůvodňuje. Stanoví-li opatření děkana č. 1/2007 (ode dne
účinnosti 19. 2. 2007) povinnost odůvodňovat do protokolu klasifikaci „neprospěl/a“,
není možné z toho dovozovat, že předešlá úprava a praxe byly pochybením.
Závěrem žalovaný poukázal na to, že zákon o vysokých školách zakládá odlišný
právní režim pro přijímání ke studiu (§48 až §50) a pro státní zkoušky (§53) a tudíž není
možné oba režimy slučovat, resp. argumentovat analogií legis; z tohoto důvodu není
ani na místě odkaz na judikát Nejvyššího správního soudu pod č. j. 8 As 26/2006 – 71,
který se klasifikace při zkouškách netýká.
Z těchto důvodů žalovaný navrhuje podanou kasační stížnost odmítnout
a tím potvrdit usnesení městského soudu ze dne 11. 4. 2008, č. j. 6 Ca 181/2007 – 84.
Z obsahu předloženého soudního spisu vyplývají následující podstatné skutečnosti.
Stěžovatel neuspěl u státní souborné zkoušky na Právnické fakultě Univerzity Karlovy
v Praze, která se konala dne 16. 10. 2006 před zkušební komisí složené z předsedy
Doc. JUDr. V. M. (správní právo – hodnocení 3), Doc. JUDr. J. M. (občanské právo –
hodnocení 4), Prof. JUDr. O. N., CSc. (trestní právo - hodnocení 4) a JUDr. M . Z., CSc.
(obchodní právo – hodnocení 3). Následně se podáním ze dne 19. 10. 2006, označeným
jako žádost o změnu klasifikace III. SSZK z „neprospěl“ na „dobře“, žádost o omluvu
od zkoušejících z občanského a trestního práva a návrh o propracování procesního
postupu státních zkoušek, obrátil na děkana uvedené fakulty, Prof. JUDr. Aleše Gerlocha,
CSc., s tím, že brojil především proti výsledku zkoušky v oboru občanského a trestního
práva a v důsledku jejího nestandardního průběhu žádal o změnu své klasifikace.
Z obsahu přípisu ze dne 5. 12. 2006, č. PF/112/8/2006, děkana Právnické fakulty
Univerzity Karlovy je patrné, že komise, před kterou stěžovatel dne 16. 10. 2006 od 13.
hod. skládal III. část státní zkoušky, byla řádně ustanovena, všichni její členové měli
oprávnění státní zkoušky zkoušet, stěžovatel byl do dané komise řádně vylosován a sám si
vylosoval v jednotlivých oborech legitimní, předem zveřejněné otázky. Dále je zde popsán
průběh zkoušky, jakož i uvedení důvodů, dle kterých není stěžovatelem požadovaná
změna klasifikace „od stolu“ možná. Pokud jde o samotný protokol o průběhu státní
zkoušky, založený na listu č. 6 0, jsou v něm zaznamenány otázky, které si stěžovatel
vylosoval, jakož i ohodnocení jednotlivých zkoušejících. Děkan připustil, že jednotliví
členové zkušebních komisí mohou mít specifický styl projevu včetně způsobu zkoušení,
který ne vždy musí všem vyhovovat, a však neshledal žádný důvod, proč by dva členové
dané komise právě v daný den a právě stěžovatele chtěli jakkoliv poškodit či ponížit.
To, že stěžovatel chtěl uplatnit svou připravenou odpověď, kdežto zkoušející trval
na jiném zaměření odpovědi a na reakci stěžovatele na jeho námitky, ještě nemusí
znamenat, že měl stěžovatel pravdu a jím připravená odpověď byla perfektní. Současně
z toho lze stěží objektivně dovodit, že došlo ke stěžovatelem namítanému hrubému
zásahu do jeho ústavně zaručených základních prá v a svobod a k porušení jeho veřejných
subjektivních práv. Dále uvedl, že změna klasifikace z „neprospěl“ na „dobře“ není
možná, neboť hodnocení přísluší pouze komisi, která studenta zkoušela. Určení
klasifikace „od stolu“ nepřísluší ani děkanovi fakulty, který u zkoušky nebyl přítomen,
nepřísluší však ani studentovi samotnému, který může jen stěží objektivně posoudit svůj
výkon. Závěrem pak na stěžovatele apeloval s tím, aby na danou věc pohlédnul
s odstupem času a bez emocí a zvážil i argumenty druhé stra ny, proč byl klasifikován
„neprospěl“.
Žádostí datovanou dne 8. 11. 2006 (správně zřejmě 8. 12. 2006, pozn. Nejvyššího
správního soudu) se stěžovatel domáhal přezkoumání daného přípisu, který označil
za rozhodnutí, s tím, že pokud ho děkan nezmění, žádal o postoupení věci rektorovi
nebo o poučení o podání žaloby proti napadenému rozhodnutí. K samotné věci
pak mj. uvedl, že není zřejmé, proč byl klasifikován stupněm neprospěl,
neboť mu to nebylo řečeno. Podle čl. 19 odst. 2 Studijního a zkušebního řádu prá vnické
fakulty se mají důvody, kdy je student klasifikován známkou „neprospěl“, uvést
do protokolu. V něm však kromě známek není žádné vysvětlení uvedeno. Stěžovatel
proto trval nadále na tom, že postupem zkoušejících došlo k hrubému porušení
jeho ústavně zaručených základních práv a svobod a k porušení jeho veřejných
subjektivních práv.
Přípisem ze dne 18. 1. 2007, č. PF/114/2007, proděkan pro magisterský studijní
program, JUDr. Jiří Hřebejk, odkázal na závěry osobního rozhovoru stěžovatele
s děkanem uskutečněného dne 21. 12. 2006, jemuž byl přítomen. Současně stěžovateli
sdělil, že klasifikace u zkoušky není správní rozhodnutí, proto se na ni nemohou
vztahovat předpisy o správním řízení včetně jejího přezkoumání. Stejně tak jeho podání,
datované dne 19. 10. 2006, formálně nazvané jako „žádost“, nemohlo být posuzováno
jako podání podle správního řádu. Proto ani odpověď děkana není koncipována
jako rozhodnutí, čímž nemůže obsahovat ani poučení o opravném prostředku a nelze
ji ani přezkoumat.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel má vysokoškolské právnické vzdělání,
které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené
usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2,
3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že jediným a současně rozhodným důvodem
kasační stížnosti je důvod uvedený pod ustanovením §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Ve shodě
s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu – srov. např. rozsudek
ze dne 27. 5. 2004, č. j. 3 Azs 32/2003 - 92 (všechna zde cit. rozhodnutí zdejšího soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz) – totiž platí, že v případě, kdy je kasační stížností
napadeno usnesení o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení, lze podat kasační stížnost
pouze z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
I v této věci je proto třeba jako určující považovat ustanovení §103 odst. 1 písm.
e) s. ř. s., přičemž otázkou, kterou je třeba v rámci posouzení zákonnosti napadeného
usnesení vyřešit, je, zda se v případě rozhodování (děkana) ohledně klasifikace u státní
zkoušky jedná o rozhodování v oblasti veřejné správy, které podléhá přezkumu
ve správním soudnictví. Pro odpověď na tuto otázku je přitom určující povaha tohoto
rozhodování, jakož i postavení vysokých škol.
Vysoké školy jsou – jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy – vrcholnými centry
vzdělanosti, nezávislého poznání a tvůrčí činnosti a mají klíčovou úlohu ve vědeckém,
kulturním, sociálním a ekonomickém rozvoji společnosti s tím, že mj. umožňují v souladu
s demokratickými principy přístup k vysokoškolskému vzdělání, získání odpovídající
profesní kvalifikace a přípravu pro výzkumnou práci a další náročné odborné činnosti
[§1 písm. b) zákona o vysokých školách].
Přístup k vysokoškolskému vzdělání a získání odpovídající profesní kvalifikace
pramení z práva na vzdělání zakotveného v čl. 33 Listiny základních práv a svobod,
které je třeba vnímat především tak, že nikomu nesmí být a priori odmítána možnost
vzdělávání. Vzdělání je velmi důležitým faktorem v životě jednotlivce a vůbec celé
společnosti, jejíž další vývoj je významně ovlivňován právě úrovní dosaženého vzdělání
(a s tím souvisejícího vědeckého pokroku, duchovního a kulturního bohatství,
ekonomického rozvoje, zvyšování konkurenceschopnosti atd.). Právo na vzdělání
tak patří mezi základní priority státu, které jsou považovány za zásadní, neopominutelné
a závazné pro školy a školská zařízení všech zřizovatelů; a je veřejnou službou
(srov. Klíma, K. a kol., Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství
Aleš Čeněk, 2005, s. 876).
Z tohoto pohledu je tedy nutno nazírat i na právo na vzdělání na vysoké škole,
a to při zachování rovnosti šancí na dosažení této úrovně vzdělání, jež je ovšem
podmíněna schopnostmi občana a možnostmi společnosti (čl. 33 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod). Právo na vysokoškolské vzdělání totiž nelze chápat
jako základní právo v tom smyslu, že by každý byl oprávněn studovat na vysoké škole,
jakou si sám zvolí, a že by stát byl povinen zaručit komukoliv takové vzdělání, jaké si přeje
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 32/95, publikovaný
pod č. 112/1996 Sb., jakož i pod č. 26 Sb. n. u. US, sv. 5, s. 215, všechna
zde cit. rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná též z http://nalus.usoud.cz).
Právo na vysokoškolské vzdělání je, jakožto součást široce formulovaného práva
na vzdělání zakotveného v čl. 33 Listiny základních práv a svobod, zařazeno mezi práva
hospodářská, sociální a kulturní a jeho konkrétní obsah určuje prováděcí
zákon, a sice zákon o vysokých školách. Právo na vysokoškolské vzdělání je tedy primárně
určováno citovaným zákonem, v jehož mezích lze dané právo realizovat a dovolávat
se ho (čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
Zákon o vysokých školách stanoví, že vysokoškolské vzdělání se získává studiem
v rámci akreditovaného studijního programu podle studijního plánu, je nž stanoví časovou
a obsahovou posloupnost předmětů, formu jejich studia (prezenční, distanční nebo jejich
kombinaci) a způsob ověření studijních výsledků. Studijní programy se rozlišují
na bakalářský, magisterský a doktorský, přičemž studium se ukončuje absolutoriem
příslušného studijního programu, tj. dnem, kdy byla vykonána státní zkouška předepsaná
na závěr studia nebo její poslední část. Státní zkouška se koná před zkušební
komisí a má veřejný charakter, neboť její průběh i vyhlášení výsledků jsou veřejné. Právo
zkoušet při státní zkoušce mají pouze profesoři, docenti a odborníci schválení příslušnou
vědeckou radou, případně i další významní odborníci v daném oboru jmenovaní
Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“). Dokladem
o absolvování studijního programu v příslušném studijním oboru je vysokoškolský
diplom.
Podle zákona o vysokých školách je vysoká škola právnickou osobou a rozlišuje
se na dva typy: univerzitní nebo neuniverzitní. V souzené věci se jedná o vysokou školu
univerzitního typu, která je jako veřejná vysoká škola zřízena zákonem o vysokých
školách, jenž upravuje jak samosprávu, tak i veřejnou správu na úseku vysokého školství.
Samosprávný charakter veřejné vysoké školy je zvláště patrný z možnosti vydávat
vnitřní předpisy veřejné vysoké školy, z nichž nejvýznamnější je statut, jenž obsahuje
mj. i podmínky studia v rámci některého ze studijních programů. Jejich tvorba
a uskutečňování, stejně jako organizace studia a rozhodování o právech a povinnostech
studentů, tedy patří do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy. Tato skutečnost,
která výslovně vyplývá z ustanovení §6 odst. 1 písm. c), d) a e) zákona o vysokých
školách, však nic nemění na tom, že studijní programy podléhají akreditaci, neboť není-li
studijní program akreditován, nelze k jeho studiu přijímat uchazeče, konat výuku, zkoušky
ani přiznávat akademické tituly. O udělení akreditace rozhoduje ministerstvo
(v návaznosti na stanovisko Akreditační komise), které v rámci své působnosti,
jež mu byla svěřena jako ústřednímu orgánu státní správy, rovněž registruje výše zmíněné
vnitřní předpisy vysokých škol.
Touto formou státní správa zabezpečuje realizaci základních úkolů veřejné správy
v oblasti vysokého školství, mezi které patří i umožnění přístupu k vysokoškolskému
vzdělání a získání odpovídající profesní kvalifikace. Ministerstvo tak v rámci své zákonem
svěřené působnosti určitým způsobem garantuje zákonnost vysokoškolského
vzdělávacího systému. Přístup k vysokoškolskému vzdělání a získání odpovídající profesní
kvalifikace vysoká škola tedy umožňuje prostřednictvím akreditovaných studijních
programů, v jejichž rámci ověřuje znalosti, jež jsou vyústěním její pedagogické činnosti
na straně jedné a přípravy samotného studenta na straně druhé. Součástí tohoto systému
je mimo jiné i státní zkouška, při které se jedná o finální ověření znalostí studenta
získaných během studia v příslušném studijním programu.
S konáním každé zkoušky přitom není spojeno pouze její ohodnocení, ale zákon
s konáním zkoušky spojuje také subjektivní veřejné právo studenta na to, aby daná
zkouška proběhla za podmínek stanovených studijním programem nebo studijním
a zkušebním řádem [§62 odst. 1 písm. d)], přičemž tomuto právu studenta odpovídá
povinnost vysoké školy stanovené podmínky dodržet. V tomto kontextu lze v kontrole
jejich dodržení spatřovat výkon státní správy. Jinými slovy veřejná vysoká škola,
resp. její orgán rozhodující ve věci dodržení podmínek stanovených studijním programem
nebo studijním a zkušebním řádem pro konání státní zkoušky je vykonavatelem veřejné
správy, která na něho byla přenesena právě prostřednictvím akreditace daného studijního
programu a registrace vnitřních předpisů, včetně studijního a zkušebního řádu.
Rozhodování ve věci dodržení stanovených podmínek během zkoušky
se tedy nepochybně týká rozhodování o právech a povinnostech studenta, na které
se vztahuje ustanovení §68 zákona o vysokých školách; to znamená, že pokud student
v tomto směru podá žádost, musí být o této žádosti rozhodnuto a student o tom musí být
prokazatelně uvědoměn (§68 odst. 1 a 2 uvedeného zákona). Příslušný orgán vysoké
školy přitom rozhoduje jako orgán veřejné správy.
Dle Nejvyššího správního soudu je proto nutné vnímat veřejnou vysokou školu
jako právnickou osobu svého druhu s charakteristickými rysy veřejnoprávní korporace,
a to právě s ohledem na výše zmíněné smíšené formy činnosti představující jednak státní
správu a jednak korporativní veřejnou samosprávu v oblasti výzkumu a výuky. Veřejná
vysoká škola, resp. její orgány rozhodující o právec h a povinnostech studentů vystupují
nikoli nezávisle na svém charakteru veřejné korporace, ale právě z důvodu svého
charakteru veřejné korporace, tedy jako nositelé pravomocí. Adresáti jejich
veřejnoprávního působení jsou potom dotčení studenti, kteří se proti takovým
rozhodnutím mohou bránit, neboť nelze akceptovat, aby se v tomto ohledu veřejná
vysoká škola vymkla jakékoliv kontrole a svému účelu, k jehož plnění je zavázána státu,
jakožto primárnímu nositeli vrchnostenské pravomoci.
Podpůrně lze k výše uvedeným závěrům odkázat rovněž na rozhodnutí
prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, který opakovaně judikoval, že funkce
univerzity, resp. její fakulty jsou jednou funkce orgánu korporace, po druhé funkce
státního úřadu (např. Boh. A 1596/22, Boh. A 15040/22, Boh. A 8836/34). Obdobně
je možné připomenout usnesení federálního Ústavního soudu ze dne 19. 3. 1992,
sp. zn. II. ÚS 18/92, dle kterého je vysoká škola orgánem veřejné moci v případech
jí zákonem svěřených, či stěžovatelem zmiňované usnesení Ústavního soudu
ze dne 13. 12. 2000, sp. zn. I. ÚS 620/2000, vycházející z toho, že rektor Univerzity
Karlovy, resp. děkan Filozofické fakulty Univerzity Karlovy, ve věci týkající se výsledků
přijímacího řízení rozhodoval v postavení orgánu veřejné správy.
V obecné rovině má tedy rozhodnutí ve věci dodržení podmínek (stanovených
studijním programem nebo studijním a zkušebním řádem) pro konání státní zkoušky
charakter rozhodnutí ve věcech veřejné správy, které podléhá přezkumu ve správním
soudnictví. Městský soud proto pochybil, pokud v části svého odůvodnění dospěl
k opačnému závěru. Skutečnost, zda se jedná o problematiku týkající se přijímacího řízení
či problematiku zákonného průběhu zkoušky, přitom není rozhodná. Rozhodné
je i s ohledem na ratio decidendi výše citovaného rozhodnutí Ústavního soudu
pod sp. zn. I. ÚS 620/2000, že v obou zmíněných případech lze vycházet z autoritativní
povahy rozhodnutí rektora, resp. děkana. Ten zde vystupoval jako nositel pravomoci
propůjčené státem vysoké škole jako veřejnoprávní korporaci, což je pro posuzovanou
věc podstatné.
Za situace, kdy děkan veřejné vysoké školy rozhoduje v postavení orgánu veřejné
správy, je z povahy věci nutné, aby své rozhodnutí odůvodnil, bez ohledu na to , zda dané
rozhodnutí spadá do zákonem taxativně vyjmenovaných případů, kdy je třeba rozhodnutí
o žádosti studenta odůvodnit a kdy jsou proti zamítavému vyřízení žádosti připuštěny
opravné prostředky (§68 odst. 3 a 4). Pokud by tomu bylo naopak, postrádal by soudní
přezkum rozhodnutí svůj smysl a napadené rozhodnutí by bylo nutné
pro nepřezkoumatelnost zrušit, neboť by v řízení před soudem – při neznalosti důvodů
či úvah, jimiž se děkan při posuzování dané věci řídil – nebylo co přezkoumávat; nehledě
na to, že nedostatečné odůvodnění svým zp ůsobem eliminuje i smysluplný výkon práva
na podání žaloby podle soudního řádu správního.
Současně je zde i ústavní rovina celého problému, neboť právo na řádné
odůvodnění a jemu odpovídající povinnost správního orgánu je jedním ze základních
principů materiálního právního státu, kterým je respektování zásady předvídatelnosti
zákona, právní jistoty a vyloučení prostoru pro případnou svévoli ze strany exekutivní
moci, respektive rozhodujících správních orgánů. Zásadu zákazu libovůle Ústavní soud
formuloval v několika svých rozhodnutích tak, že jedním z principů, představujícím
součást práva na řádný proces a vylučujícím libovůli při rozhodování, je nezbytná
návaznost mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné
a právními závěry na straně druhé (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997,
sp. zn. III. ÚS 271/97, publikovaný pod č. 24 Sb. n. u. US, svazek 7, str. 153).
Navíc je třeba připomenout i stěžovatelem uváděné úvodní ustanovení §1 písm. b)
zákona o vysokých školách, které konstatuje, že vysoké školy jako nejvyšší článek
vzdělávací soustavy umožňují přístup k vysokoškolskému vzdělání v souladu
s demokratickými principy. Mezi demokratické principy ve smyslu, v němž je tento pojem
zákonem o vysokých školách užit (tedy v podstatě principy rovnosti a zákazu diskriminace
a neodůvodněně nerovného zacházení jako esenciální zásady materiálního právního státu),
jistě patří i fundamentální zásady správního řízení, dle kterých je nutno zohlednit
při rozhodování věci konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to,
aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné
rozdíly, přičemž tyto zásady nacházejí svůj výraz právě v odůvodnění rozhodnutí (blíže
viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, č. j. 2 As 37/2006 - 63,
publikovaný pod č. 1112/2007 Sb. NSS).
Podstatná pro posouzení předmětu sporu v nyní projednávané věci je však otázka
jiná, a to otázka přezkumu rozhodnutí děkana ve věci klasifikace státní zkoušky.
Zákon o vysokých školách nestanoví, že student má právo na úspěšné vykonání
zkoušky a z toho plynoucí právo žádat o změnu klasifikace udělené při státní zkoušce.
Zjednodušeně řečeno student při konání státní zkoušky nemá právo na „výsledek“,
ale na „řádný proces“ s ní související, který je primárně určován podmínkami danými
studijním programem, resp. studijním a zkušebním řádem [§62 odst. 1 písm. d) zákona
o vysokých školách]. „Řádný proces“ garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení
se všemi studenty za obecným způsobem stanovených podmínek.
Hodnocení vědomostí uplatněných studentem u zkoušky náleží pouze zkušební
komisi, před níž ji student koná, jak ostatně stěžovateli ve svém rozhodnutí z 5. 12. 2006
sdělil děkan Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze. Jak již bylo výše uvedeno,
právo na vzdělání v sobě (bez dalšího) negarantuje právo na dosažení určité úrovně
vzdělání. To je, zvláště u vysokoškolského vzdělání, jakožto nejvyšší formy vzdělání,
podmíněno řadou faktorů, včetně vědomostí studenta, které jsou výslednicí jeho
předchozí přípravy a pedagogické činnosti vysoké školy a které lze zvláště při ústní formě
zkoušek zpětně jen obtížně hodnotit, a to tím spíše, že hlediska odborná mohou převážit
nad právními. V tomto směru tedy Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem,
že klasifikací státní zkoušky jsou hodnoceny vědomosti studenta, které nemohou
být podrobeny soudnímu přezkumu.
Princip přezkumu (státních) zkoušek na vysoké škole nespočívá a ani spočívat
nemůže v přezkumu vědomostí uplatněných studentem při výkonu zkoušky a přezkumu
tomu odpovídajícího ohodnocení ze strany zkoušejícího, nýbrž v přezkumu zákonnosti
těch postupů, které lze ve smyslu shora uvedeného podřadit pod výkon státní správy.
V závislosti na zjištěném porušení podmínek „řádného procesu“ stanovených
pro konání státní závěrečné zkoušky (či jiné zkoušky) by bylo možné např. z důvodu
neúplného či chybného obsazení zkušební komise, případně jiného porušení pravidel
stanovených právními či studijními předpisy, rozhodnout o anulaci příslušné zkoušky
(práva studenta by byla obnovena analogicky v souladu s §68 odst. 5 zákona o vysokých
školách).
V souzené věci však stěžovatel dovozoval dotčení svých práv od výsledku své
státní zkoušky, tj. dotčení svých zákonných veřejných práv spat řoval v klasifikaci
„neprospěl“ a žádal její změnu na „prospěl“, a to jak ve své žádosti, tak v následné žalobě
podané městskému soudu dne 8. 2. 2007, tj. poslední den běhu dvouměsíční lhůty,
započaté doručením shora uvedeného přípisu děkana ze dne 5. 12. 2006. V této
souvislosti je nutno připomenout, že u stěžovatele nedošlo k přerušení státní zkoušky
ve smyslu ustanovení čl. 19 odst. 2 Studijního a zkušebního řádu, a proto důvody,
pro které byl student klasifikován známkou „neprospěl“, nemusely být v protokolu
o průběhu státní zkoušky výslovně uváděny. Následná žádost stěžovatele a replika děkana
prostřednictvím proděkana pro magisterský studijní program již byl y za situace,
že se nejednalo o rozhodování ve smyslu §68, z hlediska striktně právního nadbytečné
(viz výše), byť replika děkana byla samozřejmě projevem základní zásady správního řízení,
podle níž správní orgány mají povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile
a podle možností jim vycházet vstříc (§4 odst. 1 in fine správního řádu).
Pokud jde o argumentaci žalovaného, spočívající v „konzumaci“ klasifikace
„neprospěl“ úspěšným vykonáním státní zkoušky ve druhém termínu,
pak tuto argumentaci kasační soud nesdílí. Se žalovaným lze souhlasit v tom smyslu,
že nedomáhal-li se stěžovatel anulace prvního neúspěšného pokusu u státních zkoušek
z důvodu porušení stanovených podmínek, ale požadoval změnu své klasifikace, ačkoliv
v den podání žaloby již měl na základě druhého úspěšného pokusu ukončené
vysokoškolské vzdělání na právnické fakultě, postrádá jeho žaloba hlubší smysl. V obecné
rovině však eventuální nezákonný postup při prvním konání státních zkoušek (porušení
„řádného procesu“) nemůže být zkonzumován úspěšným vykonáním zkoušky na druhý
pokus. Jinými slovy počítal–li by se neúspěšný pokus zkoušk y, která probíhala
nezákonným způsobem, do platných pokusů, nelze bez dalšího vyloučit, že by taková
zkouška sama o sobě nemohla zasáhnout právní sféru dotčeného studenta.
Nejvyšší správní soud i přes výše uvedené (dílčí) nesprávné odůvodnění městského
soudu dospěl ke stejnému závěru jako městský soud, a to, že v souzené věci možnost
věcného přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí děkana ve věci klasifikace u státní
zkoušky dána nebyla. Vědomosti uplatněné studentem při výkonu zkoušky nepodléhají
přezkumu ve správním soudnictví.
Pokud by Nejvyšší správní soud pro pouhé dílčí nedostatky v argumentaci
městského soudu jeho usnesení zrušil a věc mu vrátil k dalšímu rozhodnutí, jednalo
by se o formalistický přístup, jehož jediným výsledkem by bylo převzetí pří slušné části
argumentace Nejvyššího správního soudu městským soudem, aniž by tato skutečnost
měla jakýkoliv vliv na samotný výrok rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v této souvislosti
již dříve vyslovil (srov. rozsudek ze dne 19. 1. 2006, č. j. 2 Afs 100/2005 - 106), že pokud
je rozhodnutí krajského, resp. městského soudu ve výsledku (co do výroku) věcně
správné, lze jeho dílčí nesprávné závěry (za předpokladu, že jsou přezkoumatelné)
korigovat právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ,
aniž by napadené rozhodnutí bylo zrušeno (srov. např. rozsudek ze dne 16. 2. 2005,
č. j. 1 Afs 20/2004 – 51, publikovaný pod č. 1045/2007 Sb. NSS, a rozsudek
ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 23/2005 – 93, publikovaný pod č. 781/2006 Sb. NSS.).
Závěrem, ve vztahu k návrhu stěžovatele na nařízení jednání, Nejvyšší správní
soud odkazuje na ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti
rozhoduje zpravidla bez jednání. Jednání nařizuje, jen uzná-li za vhodné nebo provádí-li
dokazování, tj. provádí-li nebo opatřuje-li sám důkazy, které stěžovatel nemohl
v předchozím řízení před krajským, resp. městským soudem navrhnout, ale které jsou
podstatné pro rozhodnutí o kasační stížnosti. Z výše uvedeného je přitom zřejmé,
že zdejší soud v projednávané věci dokazování neprováděl, neboť k řádnému objasnění
věci to s ohledem na vyslovenou argumentaci nebylo třeba.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že přes některé dílčí rozdíly v argumentaci
neshledal napadené usnesení městského soudu nezákonným, a proto kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první,
s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalované Univerzitě Karlově v Praze,
Právnické fakultě, náklady řízení nad rámec její činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud
proto rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti za použití §120 s. ř. s.
tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu