ECLI:CZ:NSS:2009:9.AS.65.2008:66
sp. zn. 9 As 65/2008 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
RNDr. S. D., zastoupeného Mgr. Tomášem Gartšíkem, advokátem se sídlem
Novobranská 14, Brno, proti žalovanému: Celní ředitelství Brno, se sídlem Koliště 21,
Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 7. 2007, č. j. 4249-02/07-010100-21, ve věci
přestupku, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
12. 5. 2008, č. j. 57 Ca 67/2007 - 36,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 12. 5. 2008, č. j. 57 Ca 67/2007 - 36,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), jímž byla
zamítnuta jeho žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí Celního ředitelství v Brně (dále
jen „odvolací orgán“). Citovaným rozhodnutím odvolací orgán změnil k odvolání žalobce
rozhodnutí Celního úřadu ve Vyškově (dále jen „celní úřad“) ze dne 20. 4. 2007,
č. j. 241-06/07-0163-02, kterým byl stěžovatel uznán vinným přestupkem podle §42a
odst. 2 písm. a) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném
od 1. 1. 2007 (dále jen zákon o pozemních komunikacích“), kterého se dopustil tím,
že v rozporu s ustanovením §21e zákona o pozemních komunikacích užil dne 3. 1. 2007
v 10.20 hod. osobní motorové vozidlo registrační značky X v systému časového
zpoplatnění (210,5 km dálnice D1 ve směru Praha), aniž by uhradil časový poplatek.
Za toto jednání mu byla uložena sankce podle ustanovení §42a odst. 7 písm. a) zákona
o pozemních komunikacích ve výši 1500 Kč a dále podle ustanovení §79 odst. 1 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném pro posuzované období (dále jen
„zákon o přestupcích“), mu byla uložena povinnost uhradit náklady řízení ve výši
1000 Kč. Změna napadeného rozhodnutí provedená odvolacím orgánem spočívala
ve snížení uložené pokuty z 1500 Kč na 500 Kč.
Krajský soud dospěl k závěru, že v dané věci bylo jednoznačně prokázáno,
že se stěžovatel dopustil shora popsaného přestupku, neboť v rozporu s ustanovením
§21e zákona o pozemních komunikacích užil vozidlo v systému časového zpoplatnění,
aniž by byl uhrazen časový poplatek. Dle názoru soudu novelizace zákona o pozemních
komunikacích provedená zákonem č. 80/2006 Sb., který nabyl účinnosti 1. 1. 2007 a který
omezil dosavadní platnost dálničních kupónů o jeden kalendářní měsíc, tj. z původního
data 31. ledna 2007 na 31. prosince 2006, znamená toliko tzv. nepravou retroaktivitu,
která je v určitých případech přípustná. Soud uvedl, že zákon č. 80/2006 Sb. byl přijat dne
8. února 2006, zveřejněn dne 15. března 2006, účinnosti nabyl k 1. lednu 2007 a platnost
časového poplatku pro kalendářní rok 2006 omezil k témuž datu a nikoliv zpětně. Pokud
tedy tento právní předpis stanoví, že platnost dálničního kupónu pro kalendářní rok 2006
je omezena do 31. prosince 2006 a stěžovatel přesto použije zpoplatněnou kombinaci
po 31. 12. 2006 s tímto již neplatným dálničním kupónem, potom se dopouští shora
uvedeného přestupku, za který je po právu sankcionován. V závěru svého rozhodnutí
soud zdůraznil, že se odvolací orgán zabýval všemi okolnostmi případu, přičemž snížením
původně uložené sankce zohlednil dosavadní bezúhonnost stěžovatele, okolnost,
že se jednalo o krátké období po účinnosti novelizované úpravy a připustil skutečnost,
že získání nové dálniční známky nemuselo být v určitých místech jednoduché. Žalobu
soud dle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl.
Ve včas podané kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje zákonné důvody obsažené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., když namítá, že krajský soud nesprávně
vyložil otázku pravé retroaktivity a nedostatečně své závěry odůvodnil, když
se nevypořádal s podstatnou částí žalobní argumentace.
Stěžovatel uvádí, že v době, kdy zaplatil poplatek za užívání dálnice (dále jen
„dálniční kupón“), tj. v červenci roku 2006, byla platnost tohoto kupónu platným
a účinným zákonem stanovena do 31. ledna 2007. Pokud později účinná norma tuto
platnost kupónu zkrátila, jednalo se dle stěžovatele o zásah do právních vztahů, které
vznikly před účinností této právní normy, a tedy o nepřípustnou retroaktivitu. Počínaje
rokem 1997 až do konce roku 2006 vždy platily dálniční kupóny zakoupené v běžném
kalendářním roce i v lednu roku následujícího a navíc i v následujících letech, počínaje
rokem 2008, tomu bude stejně. Nemohlo dojít k porušení nebo ohrožení zájmu veřejnosti
a tedy ke spáchání přestupku skutkem, který jak do minulosti , tak do budoucnosti
s výjimkou ledna 2007 je jednáním zákonem povoleným a předpokládaným.
Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy dopadající na právní vztahy uzavřené
v minulosti je nutně doprovázeno zásahem do principu rovnosti a ochrany důvěry občana
v právo. Tento zásah je ospravedlnitelný pouze v případě, pokud je zdůvodněn jiným
veřejným zájmem vyšší intenzity (viz nález Ústavního soudu České republiky
sp. zn. 63/1997 Sb).
Z důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o pozemních komunikacích
vyplývá, že k předmětné novelizaci došlo z důvodu zavedení mýtného systému
pro nákladní vozidla. S ohledem na to, že evropská pravidla zakazují ukládat více typů
poplatků za užívání téže komunikace, bylo nutno omezit dosavadní platnost dálničních
časových kupónů. Vozidla do 3,5 tun však novému mýtnému nepodléhala , a proto
neexistuje žádný racionální důvod pro zrušení platnosti dálničních kupónů pro tato
vozidla. Tím méně se mohlo jednat o veřejný zájem takové intenzity, aby převážil princip
důvěry občana ve stabilitu právního řádu. Naopak z informací uveřejněných v tisku
včetně informací poskytovaných ústavními i vládními činiteli vyplývalo, že k omezení
platnosti dálničních kupónů i pro vozidla nepodléhající mýtnému systému došlo
nedopatřením, tj. chybou v zákoně, přičemž po zjištění této chyby již nebyl čas chybu
napravit. Trestat na základě takto chybně přijatého nepřípustně retroaktivního ustanovení
je porušením principů právního státu.
Jedním z principů právního státu je zákaz i tzv. nepravé retroaktivity (působí
na v minulosti založené vztahy, ale do budoucnosti) bez toho, aniž by taková retroaktivita
byla odůvodněna výrazně vyšším veřejným zájmem. Nepravá retroaktivita by tedy měla
úspěšně projít tzv. testem poměrnosti cíle a prostředku. V daném případě však ani takový
test nelze provést, když zkrácení platnosti dálničních kupónů žádný cíl, který by mohl být
testován, neměl, jednalo se o zřetelnou navíc před účinností předmětné novely veřejně
přiznanou chybu zákonodárce.
Porušení zásady retroaktivity je o to flagrantnější, že dálniční kupón představuje
státní ceninu, která požívá maximální důvěry veřejnosti. Tato státní cenina je opatřena
ochrannými prvky, údaj o platnosti je na ni vyjádřen česky, anglicky a německy (Platnost,
Gültigkeit, Validity 1. 12. 2005 – 31. 1. 2007). Lze si jen těžko představit, že by český
občan v jiné unijní zemi zakoupil známku na tímto státem na známce deklarované období
a následně byl pokutován pro nesprávné užívání dálnice s odůvodněním, že se mezitím
změnil zákon a že tuto skutečnost měl držitel dálničního kupónu vědět.
Stěžovatel navrhuje napadený rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
Odvolací orgán se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského
sodu, žalobní námitky považuje za vypořádané. Výkonná moc nemůže nahradit moc
zákonodárnou, tj. výkladem práva nelze dojít k opačným závěrům než k těm, které jsou
v zákoně. Stěžovateli nepřísluší hodnotit, zda je zákonodárcem přijatá úprava vhodná
či nikoliv, jeho povinností je se jí řídit.
Dle názoru odvolacího orgánu nemá novelizovaná úprava zpětnou účinnost,
pouze novým způsobem upravuje právní vztahy s účinností do budoucnosti. V daném
případě právní norma nabyla účinnosti k 1. 1. 2007 a platnost časového dálničního
kupónu omezila pro kalendářní rok 2006 k témuž dni, nikoli zpětně. U retroaktivity pravé
působí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky
přípustnosti, u retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které
existují výjimky její nepřípustnosti.
Mezi platností a účinností předmětné novely byla dostatečně dlouhá doba
legisvakance, která má umožnit, aby se adresáti nové právní úpravy s touto úpravou
náležitě seznámili. Jak novinové články, tak důvodová zpráva jsou ve vztahu k zákonným
ustanovením bezvýznamné, výklad stěžovatele je v přímém rozporu se zákonem.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 s. ř. s. řádně zastoupen. Poté
přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.); zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Poté dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ze soudního a správního spisu kasační soud ověřil, že mezi stranami není sporné,
že stěžovatel dne 3. 1. 2007 užil vozidlo v systému časového zpoplatnění, přičemž
uhrazení časového poplatku prokazoval dálničním kupónem zakoupeným v červnu
či červenci 2006, tj. za účinnosti zákona o pozemních komunikacích ve znění
do 31. 12. 2006. Na předmětném kupónu bylo mimo jiné uvedeno česky, anglicky
a německy: Platnost, Gültigkeit, Validity 1. 12. 2005 – 31. 1. 2007. Takto vyznačená
platnost odpovídala ustanovení §20a odst. 2 zákona o pozemních komunikacích
účinného do 31. 12. 2006. Dne 15. března 2006 byl zveřejněn zákon č. 80/2006 Sb., který
s účinností od 1. 1. 2007 novelizoval zákon o pozemních komunikacích a který současně
omezil platnost časového poplatku pro kalendářní rok 2006 k 31. 12. 2006. Správní
orgány dospěly k závěru, že prokazoval-li stěžovatel úhradu časového poplatku neplatným
dálničním kupónem, dopustil se přestupku podle §42a odst. 2 písm. a) zákona
č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích ve znění účinném od 1. 1. 2007. Krajský soud
se ztotožnil se závěry správních orgánů, neboť dospěl k závěru, že předmětné omezení
nepředstavuje nepřípustnou zpětnou retroaktivitu s tím, že novelizovaný zákon upravuje
předchozí právní vztahy toliko do budoucna, nikoli zpětně, došlo pouze tedy k nepravé
retroaktivitě a tato je v určitých případech přípustná.
Předmětem sporu je tak otázka, zda časové omezení platnosti dálničního kupónu
stanovené v ustanovení §21b zákona o pozemních komunikacích představuje
nepřípustný zpětný zásah do právních vztahů a z nich vyplývajících nároků vzniklých
za účinnosti předchozí právní úpravy či nikoli.
Krajský soud k námitce nepřípustné zpětné působnosti uvedl, že: „v případě
stěžovatele došlo k přestupku v době, kdy došlo ke časovému střetu staré a nové právní normy
a kdy od účinnosti nové právní normy se právní vztahy vzniklé podle zrušené právní normy řídí právní
normou novou a vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní normy
a vykonané právní normy se řídí zrušenou právní normou. Aplikuje se tedy princip ochrany minulých
právních skutečností, zejména právních jednání. Soud souhlasí s právním názorem žalovaného,
že k nepřípustné retroaktivitě nedošlo, došlo pouze tedy k nepravé retroaktivitě a tato je v určitých
případech přípustná. Tento zákon v novém znění platí nadále, novela ZoPK byla přijata dne
8. února 2006, zveřejněna dne 15. března 2006, přičemž účinnosti nabyla 1. lednu 2007. Platnost
časového poplatku pro kalendářní rok 2006 omezila k témuž datu a nikoliv zpětně. Pokud tedy tento
právní předpis stanoví, že platnost dálničního kupónu pro kalendářní rok 2006 je omezena
do 31. prosince 2006 a stěžovatel přesto použije zpoplatněnou kombinaci po 31. 12. 2006 s tímto již
neplatným dálničním kupónem, potom se dopouští shora uvedeného přestupku, za který je po právu
sankcionován“.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností
napadeného rozhodnutí krajského soudu. Nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost
či nedostatek důvodů je totiž vadou tak závažnou, že se jí soud musí zabývat i tehdy,
pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti. Nelze se zabývat
hmotněprávní argumentací, pokud přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstojí ani
po formální stránce, tedy pokud soud nevyčerpal celý předmět řízení, jak byl vymezen
v žalobě, a ve svém rozhodnutí se nevypořádal se všemi žalobními námitkami.
Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze v obecné rovině považovat
zejména ta rozhodnutí, která vůbec neobsahují právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou jednoznačné ve vztahu k výroku.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů rozhodnutí pak musí být založena
na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního
rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své
rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat například ty případy, kdy soud opřel
důvody rozhodnutí o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem, nebo také případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v průběhu
řízení provedeny.
Dle názoru kasačního soudu je napadené rozhodnutí na samé hranici
přezkoumatelnosti. Závěr, že novelizovaný zákon působí s účinky nepravé retroaktivity,
je odůvodněn tak, že omezení časového poplatku pro kalendářní rok 2006 není
nepřípustnou retroaktivtou, neboť sporná platnost je omezena k témuž datu, kdy novelizovaný
zákon nabyl účinnosti, tj. k 1. 1. 2007, na druhé straně však v další větě krajský soud
konstatuje, že platnost dálničního kupónu pro kalendářní rok 2006 je omezena do 31. prosince 2006.
Výše uvedená tvrzení si navzájem odporují. Z právní úpravy je navíc zcela zřejmé,
že zákon č. 80/2006 Sb. nabyl účinnosti 1. 1. 2007, platnost dálničních kupónů
na kalendářní rok 2006 však omezil nikoli k 1. 1. 2007, ale k 31. 12. 2006. Zákonnost
uložené sankce krajský soud odůvodnil tak, že v souzené věci se jedná o tzv. nepravou
retroaktivitu, která je v určitých případech přípustná, neboť upravuje vztahy až po té,
co nabyla účinnosti a nikoliv zpětně. Blíže tuto úvahu krajský soud žádným způsobem
nerozvedl.
S ohledem na skutečnost, že i přes velmi sporé a nepřesvědčivé odůvodnění
je právní závěr krajského soudu z napadeného rozhodnutí seznatelný, odpovídá výroku
rozsudku a nebyly zjištěny nedostatky v důvodech skutkových, či opomenutí některého
ze žalobních bodů, přiklonil se Nejvyšší správní soud k dílčímu závěru, že napadené
rozhodnutí přezkoumatelné je.
Při řešení sporné otázky, tedy zpětné působnosti zákona č. 80/2006 Sb., vycházel
kasační soud z konstantní judikatury Ústavního soudu [např. nález Ústavního soudu
ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, publikovaný pod č. 63/1997 Sb., jakož i pod č. 13
Sb. n. u. ÚS, sv. 7, str. 87, (všechny zde citované nálezy Ústavního soudu jsou dostupné
na http://nalus.cz)].
Ústavní soud opakovaně konstatoval, že k základním principům vymezujícím
kategorii právního státu patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související
princip zákazu zpětné účinnosti právních norem. Právní teorie i praxe činí přitom rozdíl
mezi pravou a nepravou retroaktivitou, přičemž je obecně akceptováno vymezení této
distinkce právní doktrínou.
O pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu) jde tehdy, jestliže se novým právním
předpisem má řídit vznik právního vztahu a nároky účastníků z tohoto vztahu také
v případě, kdy právní vztah nebo nároky z něj vyplývající vznikly před účinností nového
právního předpisu. Nepravá zpětná účinnost (retroaktivita) znamená, že novým právním
předpisem se sice mají řídit i právní vztahy, vzniklé před jeho účinností, avšak až ode dne
jeho účinnosti. Nepravá zpětná účinnost tedy ve skutečnosti zpětnou účinností zákona
není; v důsledku nepravého zpětného působení zákona totiž dochází pouze k tomu,
že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé skutečnosti nebo že se dotýká
(modifikuje, ruší) existujících právních následků, avšak vždy do budoucna. Pokud nová
právní úprava modifikuje určitá pravidla nikoli zpětně, ale do budoucnosti, aplikuje
se princip ochrany minulých právních skutečností, zejména právních konání.
Rozlišení pojmů pravé a nepravé retroaktivity akceptuje nejen doktrína a judikatura
Ústavního soudu, nýbrž i judikatura Nejvyššího soudu (Jc 28/2003, Jc 200/2003,
Jc 178/2005, Jc 12/2006).
Problém retroaktivity je problém zpětné účinnosti pravé, u níž platí zásada obecné
nepřípustnosti (lex retro non agit), ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti.
Naopak u retroaktivity nepravé platí zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky
její nepřípustnosti. Z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip
nepřípustnosti retroaktivity nelze vztáhnout na zpětné působení právních norem, jež
nepředstavují zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv. Příkladem takového zpětného
působení je situace, v níž za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době
spáchání skutku a v době rozhodování o něm se skutek posuzuje dle právní úpravy, jež
je pro pachatele výhodnější (čl. 40 odst. 6, věta druhá, Listiny základních práv a svobod).
Pravá retroaktivita „zahrnuje v podstatě dvě odlišné situace“, a to za prvé „stav,
že nová úprava dává vznik (novým právním) vztahům před její účinností za podmínek,
které teprve dodatečně stanovila“, a za druhé „novela může měnit právní vztahy vzniklé
podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona“ (L. Tichý, K časové
působnosti novely občanského zákoníku, Právník, č. 12, 1984, s. 1104). Jak konstatoval
Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/92, pro pravou retroaktivitu tudíž platí,
že lex posterior ruší (neuznává) právní účinky v době účinnosti legis prioris, popřípadě
vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době
účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností. Za zpětně působící (pra vá
retroaktivita) by bylo přitom možné novou úpravu považovat pouze tehdy (Pl. ÚS 9/95),
kdyby měnila samotný vznik určitého právního vztahu nebo následky právního vztahu,
které nastaly přede dnem její účinnosti.
K vazbě mezi pojmem zákazu retroaktivity a kategorií ochrany nabytých práv
pak Ústavní soud zformuloval důležitou tezi (Pl. ÚS 51/2000): „Právní věda rozeznává
tzv. pravou retroaktivitu, která zahrnuje případy, kdy právní norma reglementuje i vznik
právního vztahu a nároky z něho vzešlé před její účinností, a retroaktivitu nepravou,
spočívající v tom, že právní vztahy, které vznikly za platnosti práva starého, se spravují
tímto právem až do doby účinnosti práva nového, poté se však řídí tímto novým právem.
Vznik právních vztahů, existujících před nabytím účinnosti nové právní úpravy, právní
nároky, které z těchto vztahů vznikly, i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní
normou (důsledkem opačné interpretace střetu právních norem by byla pravá
retroaktivita). Aplikuje se tady princip ochrany minulých právních skutečností, zejména
právních jednání. Princip ochrany minulých právních skutečností zahrnuje jak zákaz
zpětného působení zákonů, tak zákaz zásahu do práv nabytých .“
Kasační soud je přesvědčen, že v souzené věci jde ve svých důsledcích
o nepřípustnou pravou retroaktivitu.
Podle ustanovení §20a zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném
do 31. 12. 2006 se poplatek platil před užitím dálnice nebo rychlostní silnice motorovým
vozidlem nebo jízdní soupravou. Zaplacení poplatku se prok azovalo platným dvoudílným
kupónem, jehož jedna část měla být přilepena celou plochou v motorovém vozidle
nebo v prvním vozidle jízdní soupravy na místě určeném prováděcím předpisem
a který odpovídá vzoru stanovenému prováděcím předpisem.
Platnost kupónu prokazujícího zaplacení poplatku na kalendářní rok pak počínala
1. prosincem roku, který předchází kalendářnímu roku vyznačenému na kupónu, a konč ila
31. lednem bezprostředně následujícího kalendářního roku. Platnost kupónu byla tedy
vymezena na 14 kalendářních měsíců.
Změna provedená zákonem č. 80/2006 Sb., v ustanovení §21b, tj. omezení
původně platného kupónu o jeden kalendářní měsíc zpětně, zhoršuje právní postavení
adresátů právní normy, tedy i stěžovatele. Ten se totiž důvodně domníval, že v červnu
či červenci roku 2006, kdy za užití dálnice uhradil časový poplatek, mu touto
úhradou vzniklo právo, respektive nárok na užívání předmětné komunikace,
a to až do 31. ledna 2007. Peněžní prostředky získané z placení časových poplatků
a mýtného jsou příjmem státního rozpočtu (§20 zákona o pozemních komunikacích).
Jak vyplývá z důvodové zprávy k novele zákona o pozemních komunikacích, časový
poplatek a mýtné představuje platbu za službu, nikoli daň, resp. poplatek ve smyslu
zákona č. 337/1992 Sb., o správně daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů.
V daném případě jak právní vztah, tak nárok z něho vyplývající, vznikl za účinnosti
předchozí právní úpravy. Avšak nový zákon v minulosti platící subjektivní povinnosti
a práva zpětně modifikoval. Zákaz retroaktivity nepřipouští změnu minulého právního
účinku ex tunc.
V souvislosti s analýzou nepřípustné pravé retroaktivity je dále nutné zabývat
se otázkou možných výjimek z nepřípustnosti retroaktivity. Od zásady zákazu
retroaktivity se lze odchýlit zcela výjimečně, a to výslovným pozitivním ustanovením.
Kritériem přípustnosti výjimek z principu zákazu pravé retroaktivity je legislativní zásada
ochrany oprávněné důvěry ve stálost právního řádu.
Jak Ústavní soud uvedl ve shora citovaném nálezu Pl. ÚS 21/96 „rozhodnutí
zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy nemůže být věcí nahodilou nebo
věcí libovůle, ale je věcí zvažování v kolizi stojících ústavněprávních principů. Zrušení staré a přijetí nové
právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází
k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto
konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu
legislativního řešení časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak,
že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru
zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Platí tu zároveň
maxima přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4
odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality
tudíž sehrává svou roli nejen míra odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská naléhavost
zavedení nové právní úpravy ap.“ (.).
Z důvodové zprávy k zákonu č. 80/2006 Sb. však žádný rozumný důvod či veřejný
zájem pro omezení platnosti dosavadních dálničních kupónů nevyplývá. K předmětné
novelizaci zákona o pozemních komunikacích došlo z důvodu zavedení systému
elektronického mýtného pro nákladní vozidla s tím, že vozidla do 3, 5 tun novému
mýtnému skutečně nepodléhala. Důvodová zpráva uvádí, že základním principem
navrhované právní úpravy je princip spravedlnosti v oblasti užívání pozemních
komunikací, resp. snaha o zavedení existence užší vazby mezi rozsahem užívání
pozemních komunikací a zpoplatněním tohoto užívání. Zavedení systému elektronického
mýtného má umožnit existenci spravedlivé vazby mezi rozsahem užívání pozemních
komunikací a jejich zpoplatněním. V rámci zpoplatnění obecného užívání pozemních
komunikací podle ustanovení §20 a násl. zákona o pozemních komunikacích je vedle
dosavadního časového poplatku (tzv. časové zpoplatnění) navrhovanou právní úpravou
umožněno rovněž zpoplatnění na základě ujeté vzdálenosti po zpoplatněné pozemní
komunikaci, tj. na základě skutečného rozsahu užití zpoplatněné pozemní komunikace
zpoplatněným motorovým vozidlem (mýtné neboli tzv. výkonové zpoplatnění).
V důsledku zavedení mýtného nadále časovému zpoplatnění podléhají pouze
silniční motorová vozidla nejméně se čtyřmi koly a jízdní soupravy s největší povolenou
hmotností nižší než 12 tun, která se pohybují na zpoplatněné pozemní komunikaci. Tato
vozidla se označují jako vozidla v systému časového zpoplatnění. V návaznosti
na vymezení vozidel v systému časového zpoplatnění je přizpůsobena i horní hranice výše
časového poplatku. Navrhuje se rovněž nové nastavení délek časových kupónů.
Důvodem zavedení kratších časových kupónů na 1 měsíc a 7 dnů je dosažení vyššího
souladu s požadavky směrnice ES 1999/62.
Stěžovateli tak lze přisvědčit, že k omezení platnosti dálničních kupónů
i pro vozidla nepodléhající mýtnému systému ze 14 kalendářních měsíců na 13 došlo
nahodile, bez jakéhokoliv racionálního důvodu, natož pak z důvodu ochrany veřejného
zájmu. O tom kromě shora uvedené důvodové zprávy svědčí jak předchozí, tak současná
právní úprava. Podle předchozí i současně právní úpravy byla a opět je platnost
dálničního časového kupónu pro vozidla do 3,5 tun stanovena na 14 kalendářních měsíců,
tj. platnost kupónu prokazujícího úhradu časového poplatku na kalendářní rok počíná
1. prosincem roku, který bezprostředně předchází kalendářnímu roku vyznačenému
na kupónu, a končí 31. lednem bezprostředně následujícího kalendářního roku.
Vzhledem k absenci jakéhokoliv veřejného zájmu na zpětném omezení platnosti
dálničních kupónů nelze než konstatovat, že omezení platnosti dálničního kupónu
pro kalendářní rok 2006 představuje pro stěžovatele zcela nepřípustnou změnu
dosavadních poměrů. Stěžovatel za užití vybrané komunikace řádně poplatek uhradil
a mohl se tedy důvodně domnívat, že nárok užívat vybrané komunikace trvá
až do 31. 1. 2007. Jakýkoliv zpětný zásah do právem chráněných vztahů nemůže být
nahodilý. Míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou
právní regulací je nutno vždy poměřovat se stupněm intenzity veřejného zájmu na této
regulaci. Platí tu zároveň maxima přikazující v případě omezení základního práva,
resp. svobody, šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).
Při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality tudíž sehrává svou roli nejen
míra odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská naléhavost zavedení nové
právní úpravy.
Nejvyšší správní soud proto dále zvažoval, zda vůbec lze posuzované ustanovení
novelizovaného zákona o pozemních komunikacích ve znění o d 1. 1. 2007 interpretovat
ústavněkonformním způsobem, či zda je na místě postup ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy
[návrh Ústavnímu soudu na vyslovení protiústavnost části ustanovení §21b zákona
č. 13/1997 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2007]. V souladu s konstantní judikaturou
Ústavního soudu má totiž ú stavněkonformní výklad příslušného ustanovení přednost
před postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu je takový výklad možný. Nově vložené
ustanovení §21b zákona o pozemních komunikacích je nutno interpretovat následujícím
způsobem. Vznikl-li právní vztah a nárok z něho vyplývající před účinností nového
právního předpisu, řídí se tento nárok, tj. právo užívat dálnici, dosavadním právním
předpisem. Naopak pokud by nárok užívat dálnici vznikl za účinnosti nové právní úpravy,
řídil by se právní úpravou novou. Novou právní úpravou by se tedy řídily pouze
ty nároky, jež vznikly za účinnosti nového předpisu. Pokud by si tedy dáln iční kupón
s platností vymezenou do 31. ledna 2007 zakoupil uživatel dálnice počínaje
1. lednem 2007, novelizované ustanovení §21b zákona o pozemních komunikacích
by na něj plně dopadalo. Za těchto okolností by se uživatel dálnice v systému časového
zpoplatnění účinků nepřípustné retroaktivity nedovolal. Rozsah hypotézy
interpretovaného ustanovení je tedy nutno vykládat tímto restriktivním způsobem,
šetrným k ochraně právní jistoty adresátů právní normy. Protože takováto
ústavněkonformní interpretace je možná, není na místě ani postup podle čl. 95 odst. 2
Ústavy.
K argumentaci krajského soudu, týkající se interpretace zákona, dle které „výkonná
moc nemůže nahradit moc zákonodárnou, tj. výkladem zákona nelze dospět k opačným závěrům,
než těm, které jsou v zákoně“, kasační soud uvádí, že státní moc si musí bezpochyby počínat
v mezích stanovených zákonem, to ovšem neznamená, že orgán veřejné moci je oprávněn
uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc jakýmkoliv způsobem, nýbrž
je třeba tuto pravomoc vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci
při výkonu své pravomoci co nejvíce respektoval ochranu základních práv jednotlivce.
Opačný aplikační či interpretační postup znamená porušení čl. 4 odst. 4 Listiny.
Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského
soudu v Brně podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil soudu k dalšímu řízení, v němž
je tento soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 s. ř. s.
krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. července 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu