ECLI:CZ:NSS:2009:9.AS.72.2008:69
sp. zn. 9 As 72/2008 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: M.
Č., proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor dopravy a silničního
hospodářství, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 4. 2008, sp. zn. KUJCK 12696/2008/ODSH/Ol, ve
věci přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze
dne 27. 6. 2008, č. j. 10 Ca 93/2008 - 33,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 6. 2008,
č. j. 10 Ca 93/2008 - 33, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále též „krajský soud“) ze dne
27. 6. 2008, č. j. 10 Ca 93/2008 - 33, kterým tento soud zrušil jeho rozhodnutí ze dne
28. 4. 2008, sp. zn. KUJCK 12696/2008/ODSH/Ol, a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Uvedeným rozhodnutím stěžovatele bylo zamítnuto odvolání žalobce (dále též „účastník
řízení“) a současně potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Milevsko, odboru dopravy
(dále též „Městský úřad Milevsko“ či „prvostupňový správní orgán“), ze dne 8. 4. 2008,
č. j. MM 11752/2008 SZ MM 19512/2007/24, kterým byl žalobce uznán vinným
z porušení ust. §4 písm. a) a b) a §21 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu),
ve znění pozdějších předpisů, čímž naplnil skutkovou podstatu přestupku proti
bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích uvedeného v ust. §22
odst. 1 písm. l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o přestupcích“). Citovaného přestupku se dopustil tím, že dne 16. 5. 2007
ve 21.10 hod. na silnici I/19 v km 60,479 staničení u obce Orlík na Vltavou
při odbočování vlevo s vozidlem Škoda 105 na místo ležící mimo komunikaci nedbal
zvýšené opatrnosti a odbočoval v době, kdy již byl předjížděn řidičem vozidla Škoda
Octavia, který do něj narazil, čímž způsobil při odbočování vlevo na místo ležící mimo
komunikaci dopravní nehodu, při které nebylo jinému ublíženo na zdraví a při které
nebyla způsobena na některém ze zúčastněných vozidel včetně přepravovaných věcí nebo
na jiných věcech hmotná škoda převyšující zřejmě částku 50 000 Kč. Za uvedený
přestupek mu byla podle ust. §22 odst. 8 zákona o přestupcích uložena pokuta ve výši
1500 Kč a povinnost nahradit náklady řízení v částce 2500 Kč. Rozhodnutí Městského
úřadu Milevsko ze dne 8. 4. 2008 bylo vydáno poté, co bylo jeho předchozí rozhodnutí ze
dne 23. 7. 2007, č. j. MM 24692/2007 SZ MM 19512/2007/4, zrušeno rozhodnutím
stěžovatele ze dne 12. 10. 2007, sp. zn. KUJCK 30686/2007/ODSH/O1, z důvodu
nepřezkoumatelnosti a věc byla prvostupňovému správnímu orgánu vrácena k novému
řízení.
Jako právní důvody kasační stížnosti stěžovatel uvedl důvody obsažené v ust. §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel připomíná, že žalobou napadené
rozhodnutí krajský soud zrušil pro vady řízení bez jednání rozsudkem z důvodů
uvedených v ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť podle názoru krajského soudu
představuje rozhodnutí správního orgánu vydané nepříslušným správním orgánem vadu
řízení, která ve svém důsledku zakládá nezákonnost příslušného rozhodnutí. K žalobcem
namítané věcné nepříslušnosti prvostupňového správního orgánu stěžovatel v rozhodnutí
o odvolání ze dne 28. 4. 2008 uvedl, že sice v postupu prvoinstančního orgánu shledává
pochybení, avšak takové, které nemá vliv na správnost rozhodnutí ve věci samé, neboť
stěžovatel přezkoumal v rámci odvolacího řízení i věcnou správnost napadeného
rozhodnutí. Podle stěžovatele nelze na základě v řízení pořízených důkazních prostředků
a provedených důkazů, technického zkoumání a právního hodnocení dospět k jiným
věcným a právním závěrům, než k těm, které jsou uvedeny v žalovaném rozhodnutí.
Zároveň stěžovatel vyslovil názor, že v řízení před místně nepříslušným správním
orgánem nedošlo k poškození práv žalobce jako účastníka přestupkového řízení.
Stěžovatel namítá, že krajský soud v tomto ohledu pouze zkonstatoval, že v rozhodnutí
správního orgánu vydaném nepříslušným správním orgánem spatřuje vadu řízení,
která ve svém důsledku zakládá nezákonnost příslušného rozhodnutí a ke které musí
správní orgán či soud přihlédnout z úřední povinnosti, aniž by dále rozvedl, z jakých
důvodů shledává nezákonnost meritorního rozhodnutí pominutím formálních náležitostí
řízení před správním orgánem, jež se nedotýkají procesních práv žalobce. Z uvedených
důvodů považuje stěžovatel rozhodnutí krajského soudu za nepřezkoumatelné. Aby totiž
bylo možno aplikovat ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. , je nutné splnění dvou podmínek,
a to podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem a dále nezákonné
rozhodnutí ve věci samé. Krajský soud zkoumal splnění pouze prvé podmínky, avšak
splněním podmínky druhé se vůbec nezabýval, když měl za to, že pokud je splněna
podmínka prvá, automaticky nastává i podmínka druhá. To však neodpovídá právní
struktuře uvedeného ustanovení, ani právní logice. Splnění druhé podmínky měl podle
názoru stěžovatele krajský soud zkoumat a prokázat samostatně, to však neučinil,
ani se o to nepokusil, a proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné. Stěžovatel
se domnívá, že toliko místní nepříslušnost, a specificky za situace, kdy si projednání před
konkrétním, byť místně nepříslušným, avšak věcně příslušným správním orgánem vyžádal
sám účastník řízení, nemusí a podle jeho názoru v daném případě neměla vliv
na správnost meritorního rozhodnutí a ani na jeho zákonnost. Stěžovatel v této
souvislosti zmiňuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2008,
č. j. 2 Afs 159/2006 - 138, v němž předmětný soud uvedl, že vada řízení, kdy rozhodnutí
vydá správní orgán k tomu místně nepříslušný, mnohdy nemá vliv ani na zákonnost
rozhodnutí, neboť je rozhodováno orgánem věcně příslušným a tedy odborně i jinak
vybaveným k posouzení určité otázky. Takové pochybení nijak nezasáhne do veřejných
subjektivních práv adresáta tohoto aktu, neboť pro jeho právní sféru není vůbec
podstatné, zda bylo rozhodnutí vydáno místně příslušným orgánem či nikoliv. Stěžovatel
má proto za to, jak uvedl v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí a dále
ve vyjádření k podané žalobě, že i s ohledem na shora citovaný právní názor Nejvyššího
správního soudu žalobou napadené rozhodnutí není nezákonné, neboť ze strany, byť
místně nepříslušného, správního orgánu prvního stupně bylo žalobci umožněno uplatnit
veškerá jeho procesní práva a na základě v řízení zjištěného skutkového stavu nebylo
možno bez ohledu na místní příslušnost projednávajícího správního orgánu dospět
k jiným věcným i právním závěrům. Stěžovatel měl na zřeteli nejen hájení práv žalobce,
ale zároveň hájil veřejný zájem, jenž spočívá v zájmu na potrestání toho, kdo se dopustí
deliktního jednání, a kdo se i v průběhu jednání snažil o procesní průtahy, aby byla
zmeškána roční prekluzivní lhůta k projednání přestupku. V tomto ohledu hodnotil
stěžovatel námitku místní nepříslušnosti uplatněnou žalobcem až v průběhu druhého
odvolacího řízení. S ohledem na výše uvedené navrhl zrušení rozsudku krajského soudu
a vrácení věci tomuto soudu zpět k dalšímu řízení.
Účastník řízení se v podání ze dne 26. 8. 2008 ztotožnil s názorem krajského
soudu. Uvedl, že nikdy nenamítal věcnou nepříslušnost prvostupňového správního
orgánu, jak konstatuje stěžovatel v podané kasační stížnosti. Podle jeho názoru došlo
na straně stěžovatele k záměně pojmů „věcná příslušnost“ a „věcná nesprávnost“.
Účastník řízení se domnívá, že prvotní povinností odvolacího správního orgánu
v odvolacím řízení je zkoumat soulad napadeného rozhodnutí a řízení s právními
předpisy. Podle jeho názoru tedy nemůže obstát složitá argumentace stěžovatele, kterou
vysvětluje, proč došlo k porušení zákona, tedy, že si účastník řízení vyžádal projednání
věci před „konkrétním, byť místně nepříslušným, avšak věcně příslušným správním
orgánem.“ Zákon jistě nepředpokládá, že by si účastník řízení mohl určovat, který věcně
příslušný správní orgán má o jeho záležitosti rozhodnout. Účastník řízení opakovaně
vyjádřil pochybnosti o potvrzení Policie ČR o jeho požadavku na změnu místní
příslušnosti prvostupňového správního orgánu, které se ve správním spise objevilo až dne
23. 4. 2008, tedy den po podání jeho odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu
Milevsko ze dne 8. 4. 2008, a současně upozornil na to, že z odůvodnění rozhodnutí
stěžovatele, kterým bylo zrušeno původní rozhodnutí Městského úřadu Milevsko ze dne
23. 7. 2007 je patrno, že stěžovatel věděl, že zákon vyžaduje splnění podmínky místní
příslušnosti prvostupňového správního orgánu. Účastník řízení dále uvádí, že stěžovatel
mu v rozhodnutí o odvolání vytkl, že námitku místní nepříslušnosti uplatnil až v odvolání
proti rozhodnutí Městského úřadu Milevsko ze dne 8. 4. 2008. Podle něj však není
povinností účastníka řízení zkoumat místní příslušnost, ale jedná se o jednu ze základních
povinností správního orgánu, nehledě na to, že mu bylo nejenom v rozporu s ust. §36
odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), odepřeno právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, ale i že po celou
dobu řízení neměl možnost nahlédnout do kompletního spisu. Účastník řízení namítá,
že mu bylo prvostupňovým správním orgánem bezdůvodně odpíráno právo dané
ust. §38 správního řádu, ale i ztěžováno, a to tím, že byl nucen v rozporu s ust. §2 odst. 2
zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, donucen
zaplatit „správní poplatek” za pořízení fotokopie s tím, že v případě neuhrazení
předepsané částky mu tyto nebudou vydány. Účastník řízení proto nesouhlasí
s vyjádřením stěžovatele, že mu bylo místně nepříslušným prvostupňovým správním
orgánem umožněno uplatnit veškerá procesní práva, přičemž na tato porušení zákona
upozornil účastník řízení v podané žalobě. Závěrem se účastník řízení ohrazuje proti
vyjádření stěžovatele, že se „i v průběhu jednání snažil o procesní průtahy“. I toto tvrzení
je podle něj pouze účelové, když ze spisu je zřejmé, že z jeho strany k žádným průtahům
v řízení nedocházelo: „k jedinému ústnímu jednání, které bylo v novém řízení nařízeno, jsem se včas
dostavil, navrhoval jsem pouze to, co mi zákon umožňuje, písemnosti, které mi byly doručované
jak správním orgánem, který v řízení rozhodoval v prvním stupni, tak i stěžovatelem jsem převzal vždy
nejdéle druhý den, kdy mi bylo jejich uložení oznámeno.“ Účastník řízení připomíná, že sám
stěžovatel ve vyjádření k obsahu žaloby ze dne 13. 6. 2008 uvedl: „žalobce se sám nebo
prostřednictvím svých zmocněnců aktivně účastnil projednání přestupků.“ Průtahy v řízení naopak
spatřuje účastník řízení na straně prvostupňového správního orgánu, zejména v tom,
že nové řízení ve věci – první ústní jednání – nařídil až na den 12. 3. 2008, tedy zhruba
4 měsíce poté, co mu bylo stěžovatelem doručeno rozhodnutí o odvolání (dne
9. 11. 2007), kterým bylo rozhodnutí Městského úřadu Milevsko ze dne 23. 7. 2007
zrušeno. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené
rozhodnutí krajského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podle ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. soud zruší napadené rozhodnutí pro vady
řízení bez jednání rozsudkem pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Podle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Zásadní a v podstatě jediná stížní námitka stěžovatele se týká nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí krajského soudu, kterou spatřuje v tom, že předmětný soud nikterak
nezkoumal, zda podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, v daném
případně místní nepříslušnost prvostupňového správního orgánu (Městského úřadu
Milevsko), mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní
soud proto přistoupil k posouzení této stížní námitky.
Jak vyplývá z výše citovaného ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., důvodem
pro zrušení rozhodnutí správního orgánu podle tohoto ustanovení je okolnost, že v řízení
před správním orgánem byla podstatně porušena ustanovení zákona o řízení (tj. procesní
právní předpisy) a toto podstatné porušení procesních pravidel mohlo mít, resp. mělo
za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, tedy porušení práva hmotného.
Podle Nejvyššího správního soudu je v nyní projednávané věci pochybení
prvostupňového správního orgánu spočívající v tom, že ve věci rozhodoval místně
nepříslušný správní orgán, vadou, resp. podstatným porušením ustanovení o řízení před
správním orgánem. To však ještě bez dalšího neznamená, že se jedná o takovou procesní
vadu, která mohla mít ve smyslu ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé, a pro níž měl tedy krajský soud žalobou napadené rozhodnutí
zrušit. Tomuto závěru totiž musí vždy předcházet úvaha krajského soudu ve smyslu
ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tj. zda takové podstatné porušení ustanovení o řízení před
správním orgánem mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. V nyní
projednávané věci však takový vliv krajským soudem konstatovaného porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem zkoumán nebyl a odůvodnění rozhodnutí
krajského soudu v tomto směru absentuje jakoukoliv úvahu.
Nejvyšší správní soud zvažoval, zda má výše uvedenou otázku posoudit sám,
tj. má-li posoudit, zda toto podstatné porušení procesních pravidel mohlo mít, resp. mělo
v daném případě za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, tedy porušení práva
hmotného. Zdejší soud však posléze dospěl k závěru, že by takový postup nebyl korektní,
neboť by ve skutečnosti nahrazoval závěry krajského soudu a vyloučil by tímto postupem
možnost účastníků řízení před krajským soudem bránit se takto formulovaným právním
závěrům kasační stížností. Rovněž by se ve svém důsledku musel vyjádřit k žalobním
námitkám účastníka řízení, neboť tyto obsahují základní rámec práv a povinností
účastníka řízení (žalobce), jež měla být podle jeho tvrzení rozhodnutím správního orgánu
dotčena. Přitom zjištění výše uvedené skutečnosti je v posuzované věci stěžejní, neboť
je základním předpokladem pro úvahu o tom, zda jsou splněny podmínky pro zrušení
rozhodnutí správního orgánu krajským soudem podle ust. §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud v návaznosti na shora citované dospěl rovněž k závěru, že pokud
by danou věc posuzoval z výše uvedených hledisek, posuzoval by danou věc ze zcela
jiných právních aspektů, než učinil krajský soud, což by ve svých důsledcích mohlo
znamenat, že by se stěžovatel, který by nemusel s názory Nejvyššího správního soudu
souhlasit, již v dalším řízení nemohl změny takového názoru dovolávat.
Nejvyšší správní soud proto v návaznosti na výše uvedené uzavírá, že jestliže
v předmětném správním řízení rozhodoval místně nepříslušný správní orgán, není pochyb
o tom, že se jedná o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem.
Na druhou stranu však nelze konstatovat, že každé procesní pochybení správního orgánu,
resp. podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, má bez dalšího
za následek závěr o nezákonnosti rozhodnutí ve věci samé a tedy i o důvodnosti podané
žaloby. Vždy je třeba zkoumat, zda to které porušení vede rovněž ke zkrácení
subjektivních veřejných práv žalobce, k němuž může dojít nejenom porušením procesních
práv účastníka řízení, ale též nesprávnou aplikací hmotněprávních předpisů.
V této souvislosti proto neobstojí závěr krajského soudu, že vytýkané pochybení
je natolik zásadní, že má vždy za následek závěr o nezákonnosti žalobou napadeného
rozhodnutí. Absentující úvaha krajského soudu, zda takové pochybení mohlo mít,
resp. mělo za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, v kasační stížností
napadeném rozhodnutí způsobuje nepřezkoumatelnost předmětného rozhodnutí
pro nedostatek důvodů podle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Ve vazbě na výše uvedené
je tedy na krajském soudu, aby zkoumal, za jakých okolností nastalo v dané věci tvrzené
procesní pochybení a zda mělo za následek zkrácení žalobce na jeho veřejných
subjektivních právech a tedy i nezákonné rozhodnutí ve věci samé.
Ostatně tento závěr potvrzuje i stěžovatelem zmiňovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 6. 2008, č. j. 2 Afs 159/2006 - 138, www.nssoud.cz, v němž
zdejší soud zdůraznil, že „v žádném případě nemůže nicotnost rozhodnutí způsobit to, že je vydá
správní orgán k tomu místně nepříslušný, jak se domnívá stěžovatel. Taková vada mnohdy nemá vliv ani
na zákonnost rozhodnutí, natož aby způsobovala jeho nicotnost, neboť je rozhodováno orgánem věcně
příslušným a tedy odborně i jinak vybaveným k posouzení určité otázky. Jak správně uvádí ve svém
rozsudku městský soud, takové pochybení nijak nezasáhne do veřejných subjektivních práv adresáta
tohoto aktu, neboť pro jeho právní sféru není vůbec podstatné, zda bylo rozhodnutí vydáno místně
příslušným orgánem či nikoli. Rozdělení věcně příslušných správních orgánů k rozhodování podle místní
příslušnosti má totiž za cíl jediné, a to přiměřeně rozložit určitou agendu mezi více správních orgánů podle
určitého územního klíče a zejména „zpřístupnit“ správní orgán účastníkům příslušných správních řízení,
tedy zajistit rychlost a hospodárnost řízení.“
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu
s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná. Proto dle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek
krajského soudu pro nepřezkoumatelnost dle ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zrušil a věc
mu současně vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud podle odst. 3 téhož
ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. O věci přitom rozhodl
bez jednání postupem dle ust. §109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti
rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Českých
Budějovicích v novém rozhodnutí (ust. §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. června 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu