ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.44.2010:103
sp. zn. 1 As 44/2010 - 103
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Mgr. M. Š., proti
žalovanému: Městské státní zastupitelství v Praze, se sídlem náměstí 14. října 9, Praha 5 -
Smíchov, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 4. 2007, čj. SIN 1/2007-6, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 1. 2010, čj . 10 Ca
226/2007 - 48,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 1. 2010, čj. 10 Ca 226/2007 - 48,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce dne 26. 1. 2007 požádal Obvodní státní zastupitelství pro Prahu 1
mj. o poskytnutí informace o obsahu usnesení o zahájení trestního stíhání bývalého příslušníka
Policie ČR T. Č. pro jednání, kterého se dopustil dne 1. 5. 2006 v Praze 2 na Palackého náměstí
proti poškozené K. J., dále o obsahu usnesení nadřízeného státního zastupitelství, kterým bylo
případně rozhodováno o stížnosti proti usnesení o zahájení trestního stíhání obviněného T . Č.,
dále o usnesení státní zástupkyně Obvodního státního zastupitelství pr o Prahu 1 Mgr. Martiny
Ševčíkové čj. SV 27/2006 ze dne 16. 11. 2006, kterým bylo trestní stíhání obviněného T . Č.
zastaveno a konečně o obsahu usnesení nadřízeného státního zastupitelství, kterým bylo případně
rozhodováno o stížnosti proti usnesení o zastavení trestního stíhání obviněného T. Č. Žádost
podal s odvoláním na §13 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
(dále též „informační zákon“).
[2] Rozhodnutím Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 1 (dále též „správní orgán
I. stupně“) ze dne 14. 3. 2007, sp. zn. SIN 1/2007, nebylo žádosti žalobce vyhověno,
a to s odkazem na §15 odst. 1 informačního zákona. Požadované informace jsou totiž
podle správního orgánu I. stupně takového charakteru, že se na ně vztahuje omezení práva
na informace podle §11 odst. 4 písm. a) téhož zákona.
[3] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání,
o kterém rozhodoval žalovaný. Ten napadené rozhodnutí zrušil a řízení podle informačního
zákona zastavil. Žádost žalobce totiž nesplňovala podmínky k zahájení správního řízení, bylo
ji třeba posoudit a vyřídit dle zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství. S odkazem
na trestní řád pak žalovaný uzavřel, že žalobce nemá v trestním řízení postavení ani obviněného,
ani poškozeného, ani zúčastněné osoby, proto mu nesvědčí právo nahlížet do spisu ve smyslu
předpisů o trestním řízení.
[4] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou podanou městskému soudu. Ten jeho
žalobu zamítl. Odkázal přitom na §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona, podle něhož
povinné subjekty mj. neposkytnou informace o probíhajícím trestním řízení. Podle §12 téhož
zákona všechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne
požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací,
u nichž to stanoví zákon. Právo odepřít informaci trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod
odepření. Informování veřejnosti poskytováním informací sdělovacím prostředkům o činnosti
orgánů činných v trestním řízení upravuje §8a trestního řádu. Zákonná úprava §11 odst. 4
písm. a) není ústavně nekonformní. Je naopak jedním ze zákonných omezení práva na informace,
které český ústavní pořádek předpokládá. Zákon poskytování informací o probíhajícím trestním
řízení vylučuje z režimu poskytování informací podle informačního zákona. Podřazuje
jej totiž pod režim trestního řádu. Informační zákon se na poskytování informací o probíhajícím
trestním řízení vůbec nevztahuje, neboť jeho úprava výslovně povinnost povinných subjektů
poskytovat takovéto informace vylučuje. Proto v případě podané žádosti o tento typ informací
není možný jiný postup, než v režimu informačního zákona tuto žádost považovat za žádost
zjevně nepřípustnou, a proto řízení o takové žádosti zastavit [s odkazem na §66 odst. 1 písm. b)
správního řádu]. Rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informace lze učinit jen v případech, kdy jde
o takové informace, jejichž poskytování není z režimu informačního zákona explicitně vyloučeno.
[5] Další námitky žalobce, týkající se aplikace vnitřního předpisu ž alovaného, soud neshledal
relevantními pro tuto věc. O daný vnitřní předpis se ostatně rozhodnutí žalovaného vůbec
neopírá.
II.
Argumenty obsažené v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) ve své obsáhlé kasační stížnosti uvádí, že ji podává
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nejprve na prvních devíti stranách kasační
stížnosti velmi obsáhle rekapituluje dosavadní průběh řízení. Dále pak zdůrazňuje, že městský
soud se s jeho žalobními námitkami vypořádal „jen částečně a především povrchně“.
[7] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem, že poskytování informací o probíhajícím trestním řízení
se řídí výlučně příslušnými ustanoveními trestního řádu. Správným kritériem podle něj není,
zda jde o trestní řízení probíhající nebo neprobíhající (skončené), nýbrž zda žádost podává strana
trestního řízení (pak se její žádost řídí režimem §65 trestního řádu) nebo zda žádost podává
osoba jiná, od obviněného, poškozeného a zúčastněné osoby, resp. jejich obhájců a zmocněnců
odlišná (pak se její žádost řídí režimem podle informačního zákona). Stěžovatel v projednávané
věci není žádnou z osob, vyjmenovaných v §65 trestního řádu. Proto nebylo žádného důvodu,
aby jeho žádost žalovaný vyřizoval v režimu trestního řádu namísto informačního zákona.
Žalovaný tedy neměl řízení zastavovat, stejně jako správní orgán I. stupně neměl stěžovatelovu
žádost odmítat přípisem. Naopak oba měli rozhodnout o věci meritorně podle §15 informačního
zákona. Stěžovatel upozorňuje, že závěry městského soudu jsou ve skutečnosti rozporné
i s jeho vlastní judikaturou.
[8] Městský soud se dále podle stěžovatele vůbec nezabýval jeho řádně uplatněnou námitkou,
zda o jeho odvolání vůbec rozhodoval k tomu příslušný orgán. Rozhodnutí o odvolání totiž vydal
žalovaný, tedy Městské státní zastupitelství v Praze, nikoliv Ministerstvo spravedlnosti. To souvisí
s aplikovatelností Instrukce Ministerstva spravedlnosti čj. M-1827/99 ze dne 21. 12. 1999,
o čemž žaloba rovněž detailně hovořila. K instrukci dále uvádí, že v daném případě, v rozporu
s tím, co uvádí městský soud, aplikována byla. Právě na základě tohoto předpisu totiž o odvolání
rozhodoval žalovaný a nikoliv Ministerstvo spravedlnosti. Vymezení nadřízeného orgánu,
povolaného rozhodovat o odvolání podle §16 informačního zákona, by mělo jednoznačně
vyplývat ze zákona (stěžovatel v tomto odkazuje na §20 odst. 4 informačního zákona a §178
správního řádu), nemělo by být upraveno až interním předpisem, a to navíc nejednotně.
Co se týče této nejednoty, stěžovatel odkazuje na §2 písm. a) až e) shora cit. instrukce.
[9] Městský soud se pak dle názoru stěžovatele vůbec nevypořádal s žalobní námitkou, podle
níž žalovaný porušil §71 odst. 2 písm. a) správního řádu. Rozhodnutí žalovaného bylo
totiž vydáno s průtahy. Vydáno ve smyslu cit. ustanovení správního řádu bylo o dva týdny
později, než jak je na tomto rozhodnutí uvedeno. Této námitce však městský soud nevěnoval
žádnou pozornost.
[10] Nedostatečně se podle stěžovatele městský soud zabýval rovněž namítan ou
protiústavností §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona. Neposkytnutí informací
o probíhajícím trestním řízení je totiž obligatorní, nikoliv fakultativní. V projednávané věci
přitom orgány činné v trestním řízení o obsahu svých rozhodnutí informovaly veřejnost
průběžně. Podanou žádostí o informaci proto stěžovatel nežádal o sdělení, jak bylo rozhodnuto
(tato informace byla zveřejněna), ale proč bylo takto rozhodnuto. Žádost tedy směřovala
na důvody rozhodnutí orgánů činných v trestním řízení. Navíc šlo o netypický případ, těšící
se velkému veřejnému zájmu – trestní stíhání policisty pro útok na neozbrojenou mladou ženu,
poslankyni Parlamentu České republiky, která se na rozdíl od policist ů nebála projevit
svůj nesouhlas s radikálními projevy pochodujících extrémistů. Jednalo se tedy o věc veřejného
zájmu, o níž lze veřejně diskutovat, na kterou nelze vztáhnout jinak obvyklé zásady ochrany
soukromí jednotlivce. Ust. §11 odst. 4 písm. a) je neproporcionální, paušálně vylučuje
poskytnout jakoukoliv informaci o probíhajícím trestním říze ní, bez ohledu na specifika
individuální kauzy, bez zřetele na to, v jakém stádiu řízení se věc nachází, a je-li to nezbytné.
Přinejmenším rozhodnutí, která se vyhlašují veřejně (rozhodnutí soudu) nebo se povinně
zveřejňují na úřední desce, mohou být po ev entuálním vyloučení těch informací,
u kterých to stanoví zákon, poskytnuta žadateli postupem podle informačního zákona.
Totéž by mělo podle stěžovatele platit též o rozhodnutích, o kterých byla veřejnost informována
sdělovacími prostředky. Byla-li veřejnost seznámena s tím, jak státní zastupitelství rozhodlo,
pak není důvodu upírat veřejnosti právo dozvědět se důvody, proč tak rozhodlo.
[11] V doplnění kasační stížnosti pak stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ze dne 30. 3. 2010. Z tohoto nálezu detailně citoval. Ústavní soud
v něm shledal neústavním §11 odst. 4 písm. b) informačního zákona, resp. jeho část, vylučující
poskytnutí informací o nepravomocných soudních rozsudcích. V nyní projednávané věci
je situace do značné míry podobná, neboť jde o informaci o rozhodnutí státního zastupitelství,
kterým se trestní řízení končí a které v době, kdy o informaci bylo žádáno, nebylo pravomocné,
tzn. jednalo se o probíhající trestní řízení ve smyslu §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona.
[12] Žalovaný ve svém vyjádření toliko uvedl, že se zcela ztotožňuje s odůvodněním
rozhodnutí městského soudu. Proto navrhl, aby zdejší soud kasační stížnost zamítl.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud nejprve shledal dílčí nepřezkoumatelnost rozsudku městského
soudu [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] (III.A.). Následně posoudil jako nesprávný právní názor
městského soudu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], podle něhož §11 odst. 4 písm. a) informačního
zákona vylučuje poskytnutí jakékoliv informace o trestním řízení, dokud toto není pravomocně
ukončeno (III.B.).
III.A.
Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu
[15] Stěžovatel vytýká městskému soudu, že se nevypořádal s námitkou, podle níž žalovan ý
porušil §71 odst. 2 písm. a) správního řádu, neboť jeho rozhodnutí bylo vydáno o dva týdny
později, než jak je na tomto rozhodnutí uvedeno.
[16] Jak zjistil zdejší soud ze soudního spisu, tuto námitku uplat nil stěžovatel ve své žalobě,
a to na straně 4. S touto námitkou se ovšem městský soud ani náznakem nevypořádal.
[17] Městský soud tedy uvedený žalobní bod úplně po minul, v odůvodnění rozsudku
se k němu nikterak nevyjádřil. Nevysvětlil ani, proč by tato námitka byla pro věc eventuálně
bez významu. Tím zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů
(srov. rozsudek NSS ze dne 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004 - 74, všechna zde cit. rozhodnutí NSS
jsou dostupná na www.nssoud.cz). Bude proto na městském soudu, aby v dalším řízení
tuto žalobní námitku řádně posoudil. Teprve tímto postupem bude respektováno právo
stěžovatele na spravedlivý proces, neboť budou vypořádány všechny jeho žalobní body
a z odůvodnění rozsudku budou zřetelné veškeré důvody rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
se nemůže touto námitkou zabývat sám jako první namísto městského soudu,
neboť by tím porušil právo stěžovatele na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem
předpokládaným způsobem podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
[srov. k tomu nález sp. zn. I. ÚS 1534/ 08 ze dne 17. 12. 2008 (N 225/51 SbNU 807), bod 14].
[18] Tato kasační námitka je proto důvodná.
[19] Ze stejných důvodů je nutno dát stěžovateli za pravdu, že městský soud se vůbec
nezabýval jeho řádně uplatněnou námitkou, zda o jeho odvolání rozhodoval k tomu příslušný
orgán, resp. zda rozhodnutí žalovaného není nicotné (viz s. 9 žaloby). S ohledem na právní závěry
podané v bodě [17] shora nebyl zdejší soud ani tuto námitku s to posoudit jako první namísto
městského soudu, proto i v tomto bodě je kasační stížnost důvodná.
[20] Rozhodnutí městského soudu je proto dílem nepřezkoumatelné, což již samo o sobě
je důvodem jeho zrušení. Dílčí nepřezkoumatelnost rozsudku nicméně nebránila zdejšímu soudu
posoudit zákonnost klíčové otázky, se kterou se městský soud vypořádal způsobem plně
přezkoumatelným, totiž správnosti interpretace §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona (blíže
viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006 - 74, ve věci
SÜD, s. r. o., publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS) .
III.B.
Výklad §11 odst. 4 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
[21] Podle §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona povinné subjekty dále neposkytnou
informace o probíhajícím trestním řízení. Městský soud má za to, že toto ustanovení vylučuje
jakékoliv informace o trestním řízení, dokud toto není p ravomocně ukončeno. Navíc
se na žádosti směřující o informaci o probíhajícím trestním řízení podle městského soudu vůbec
nevztahuje informační zákon. S těmito závěry stěžovatel nesouhlasí.
[22] Nejvyšší správní soud z níže uvedených důvodů dává za pravdu stěžovateli. Nejprve vzal
v úvahu ústavněprávní premisy svého rozhodnutí (III.B.1.), dále pak podpůrně zvážil argumenty
vyplývající ze srovnávacího práva (III.B.2.).
III.B.1.
Ústavně konformní interpretace informačního zákona
[23] Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 As 28/2010 - 86 (Oživení, o. s.
proti Technické správě komunikací hl. města Prahy), publ. pod č. 2128/2010 Sb. NSS, je třeba důsledně
odlišovat případy, kdy se při poskytování informací vůbec nepostupuje dle informačního zákona,
neboť se postupuje podle zvláštního zákona (§2 odst. 3 tohoto zákona), a případy,
kdy se postupuje podle informačního zákona a zvláštní zákon obsahuje pouze některé zvláštní
normy (blíže bod 24 tamtéž). První okruh případů představuje např. nahlížení do spisu
ve správním řízení, které je komplexně upraveno podle §38 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(viz detailně rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 As 38/2007 - 78). Zvláštní zákon, aby byl
vskutku zvláštním zákonem, musí poskytování informací upravit komplexně ( srov. text §2
odst. 3 informačního zákona ve znění novely č. 61/2006 Sb.). Druhý okruh případů, jak bude
vysvětleno níže, zahrnuje poskytování informací o probíhajícím trestním řízení, jak je upraveno
v §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona a §8a trestního řádu.
[24] Ustanovení §65 trestního řádu ve spojení s §2 odst. 3 informačního zákona vylučuje
aplikaci posléze uvedeného zákona v situaci, kdy se určitá osoba domáhá nahlédnutí do trestního
spisu. Nahlédnout do trestního spisu lze toliko v režimu §65 trestního řádu, nikoliv v režimu
informačního zákona. Požadavek komplexnosti úpravy splňuje toliko institut nahlížení do spisu
podle §65 trestního řádu, nikoliv ovšem §8a trestního řádu (srov. k tomu bod [26] níže),
kterého se městský soud a žalovaný dovolávají. Ustanovení §65 trestního řádu totiž upravuje
jak okruh osob, jimž právo nahlížet do spisu svědčí (odst. 1), ta k práva spojená s nahlížením
do spisu (odst. 1 a odst. 5), postup v situacích, kdy je nahlížení do spisu odepřeno (odst. 2) atd.
Z uvedeného je patrné, že ustanovení §65 zakotvuje natolik komplexní postup při poskytování
informací, že je podřaditelný pod ustanovení §2 odst. 3 informačního zákona (srov. též Rothanzl,
L. In Furek, A. – Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha :
Linde, 2010, s. 286). Ostatně informační zákon počínaje účinností novely č. 61/2006 Sb.
poskytnutí požadované informace formou nahlédnutí do (správního, soudního či jiného) spisu
vůbec nezná. Nahlížení do spisu jako speciální forma seznámení se s informacemi ve spise
je proto zásadně vyhrazeno toliko účastníkům řízení, resp. osobám, které osvědčí právní zájem,
a je upraveno jednotlivými procesními řády.
[25] Nutno nicméně zdůraznit, že stěžovatel se nahlédnutí do trestního spisu nedomáhal,
domáhal se pouze informace o důvodech rozhodnutí učiněných státním zastupitelstvím v dané
věci. V takovémto případě není možné z níže podaných důvodů dát za pravdu městskému soudu
a žalovanému, podle nichž na probíhající trestní řízení informační zákon nedopadá vůbec.
[26] Vedle §65 upravuje poskytování informací trestní řád též v §8a. Podle §8a odst. 3
orgány činné v trestním řízení informují o své činnosti veřejnost poskytováním informací
veřejným sdělovacím prostředkům (srovnatelně do 31. 3. 2009, §8a odst. 1). Jak již uvedl
ke vztahu informačního zákona a trestního řádu Nejvyšší správní soud v rozsudku
čj. 2 As 38/2007 - 78 (cit. v bodě [23] shora), trestní řád v §8a neobsahuje komplexní úpravu
týkající se poskytování informací. Proto ani nemůže být zvláštním právním předpisem ve smyslu
§2 odst. 3 informačního zákona, jenž by vylučoval možnost domáhat se poskytnutí informací
podle informačního zákona. Jinými slovy, §8a trestního řádu nelze vykládat tak, že vylučuje
poskytování informací o probíhajícím trestním řízení jinou formou než poskytováním informací
veřejným sdělovacím prostředkům ve smyslu §8a odst. 3 (do 31. 3. 2009 odst. 1). Doktrína
k tomu obdobně poukazuje na to, že §8a trestního řádu upravuje speciální důvody,
pro něž orgány činné v trestním řízení neposkytnou informace o své činnosti,
ačkoliv při vyřizování žádosti o poskytnutí informace postupují d le informačního zákona
(viz též Rothanzl, L. In Furek, A. – Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím.
Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 287).
[27] Ve své dosavadní judikatuře se k interpretaci §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona
Nejvyšší správní soud vyslovil zejména v rozsudku ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 97/2009 - 119
(Šalamoun - Spolek na podporu nezávislé justice v ČR proti Ministerstvu spravedlnosti). V tomto rozsudku
soud dospěl mj. k závěru, že podmínky omezení práva na informace ve smyslu čl. 17 Listiny
základních práv a svobod a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jsou
v případě aplikace §11 odst. 4 písm. a) splněny. Právo na informace je omezeno zákonným
ustanovením a současně je omezení poskytnutí informace z důvodu probíhajícího trestního řízení
v demokratické společnosti nezbytné, právě z důvodů zachování veřejné bezpečnosti,
předcházení nepokojům a zločinnosti či ochrany práv a svobod druhých. Omezení práva
na informace podle §11 odst. 4 písm. a) tak je legitimní, to však nic nemění na tom, že musí být
interpretováno restriktivním způsobem v souladu s cílem daného omezení.
[28] Jak v cit. rozsudku ve věci Šalamoun soud dále uvedl, podstatný je obsah a okamžik
doručení žádosti o informaci: „Po obdržení žádosti o informaci povinný subjekt nejprve posoudí,
zda v konkrétním čase probíhá trestní řízení ohledně informace, která je požadována. O ukončených trestních
řízeních informaci poskytne. Jedná-li se o informaci o probíhajícím trestním řízení, povinný subjekt
uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen předmět a účel trestního řízení, tedy
zpochybněna role státu při zjišťování trestných činů, odhalování, stíhání a odsuzování pachate lů
trestných činů či obecně při upevňování zákonnosti. Jedině z tohoto důvodu je ospravedlnitelné
veřejnosti požadované informace nezpřístupnit. Pokud nemůže být poskytnutím informace cíl
trestního řízení zmařen nebo ohrožen, povinný subjekt informaci poskytne, neboť neexistuje
důvod jejího dalšího utajení“ (zvýraznění doplněno).
[29] Z cit. rozsudku tedy vyplývá opačná interpretace, než ke které dospěl městský soud.
Ustanovení §11 odst. 4 písm. a) nelze interpretovat automaticky tím způsobem,
že jakékoliv informace z probíhajícího trestního řízení nebudou žadateli poskytnuty.
Právě naopak, povinný subjekt s ohledem na ústavní zásady práva na informace musí vždy zvážit,
zda by poskytnutím informace o probíhajícím trestním řízení mohl být zmařen předmět a účel
trestního řízení, tedy zpochybněna role státu při zjišťování trestn ých činů, odhalování, stíhání
a odsuzování pachatelů trestných činů či obecně při upevňování zákonnosti. Obdobně ostatně
judikoval zdejší soud již v rozsudku ze dne 14. 9. 2009, čj. 6 As 18/2009 - 63
(publ. pod č. 1957/2009 Sb. NSS). V něm uvedl, že „[p]odle §11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném
přístupu k informacím […] nelze poskytovat informace, které mají vazbu a vztah k probíhajícímu trestnímu
řízení a jejichž poskytnutí by mohlo jeho účel zmařit či ohrozit“ (zvýraznění doplněno).
[30] S právním názorem vysloveným ve věci Šalamoun (stejně tak i v rozsudku
čj. 6 As 18/2009 - 63, cit. v bodě [29] shora) je proto neslučitelný závěr městského soudu,
podle něhož se na případy probíhajícího trestního řízení informační zákon vůbec nevztahuje.
Městský soud má totiž nesprávně za to, že s ohledem na text §11 odst. 4 písm. a) je aplikace
tohoto zákona pro probíhající trestní řízení vyloučena, neboť kompletní úprava přístupu
k informacím z probíhajícího trestního řízení je upravena toliko v trestním řádu. Takovýto závěr
však není správný. Trestní řád neupravuje problematiku žádosti o informace komplexně
ve všech jejích ohledech, ale komplexně normuje pouze žádosti o nahlédnutí do spisu
(viz bod [24] shora). Jak uvádí správně stěžovatel, správní orgán I . stupně a žalovaný měli
o jeho žádosti rozhodnout meritorně postupem upraveným v §15 a 16 informačního zákona.
[31] Správnost premis vedoucích k závěru NSS vyslovenému v kauze Šalamoun byla potvrzena
nálezem ÚS sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ze dne 30. 3. 2010 (č. 123/2010 Sb.), ve věci návrhu na zrušení
slova „pravomocných“ v §11 odst. 4 písm. b) informačního zákona, ve znění pozdějších
předpisů, spojeného s ústavní stížností proti rozsudku NSS ze dne 29. 4. 2009,
čj. 8 As 50/2008 - 75.
[32] Nálezem Pl. ÚS 2/10 zrušil Ústavní soud v §11 odst. 4 písm. b) adjektivum
„pravomocných“. Současně odmítl dosavadní restriktivní judikaturu NSS v oblasti interpretace
výluk podle §11 odst. 4 informačního zákona. Paušální vyloučení poskytovat na základě
informačního zákona nepravomocné rozsudky nesplňovalo podmínku nezbytnosti omezení
základního práva a svobody jednotlivce v demokratické společnosti, tedy naléhavé společenské
potřeby (čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy) . Norma obsažená v §11 odst. 4 písm. b)
totiž neumožňovala zkoumat v každém konkrétním případě existenci „naléhavé společenské
potřeby“ omezení základního práva, tedy nezbytnost omezení základního práva. Naopak, norma
znamenala, že vždy (automaticky) budou upřednostněny hodnoty uvedené v čl. 17 odst. 4 Listiny
a čl. 10 odst. 2 Úmluvy oproti základnímu právu jednotlivce na svobodu projevu ve formě práva
na informace. Norma tedy v každém případě (a priori) základní právo jednotlivce prolam ovala
(bod 38 nálezu). Ústavní soud nevyloučil, že některé neprav omocné rozsudky nebude možno
na základě ochrany jiných základních práv nebo z důvodu ochrany relevantních ústavních hodnot
poskytnout. V každé jednotlivé věci (podle okolností konkrétního případu) však bude nutné
zkoumat naplnění podmínky nezbytnosti omezení základního práva jednotlivce na informace,
tedy i omezení práva na poskytnutí rozsudku nepravomocného (srov. body 33 a 40 cit. nálezu,
srov. k tomu též senátní nález ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09, část VII., který vyhověl
ústavní stížnosti proti rozsudku NSS čj. 8 As 50/2008 - 75).
[33] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že vývo dy Ústavního soudu v nálezu
Pl. ÚS 2/10 jsou přiměřeně aplikovatelné též na nyní posuzovanou věc.
[34] Doslovný výklad §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona vylučuje poskytnutí jakékoliv
informace z probíhajícího trestního řízení. Takovýto doslovný a z kontextu vytržený výklad
je však nepřijatelný. V případě takového výkladu by totiž – slovy shora cit. nálezu ÚS – zákon
neumožnil vůbec zkoumat pohledem okolností dané věci existenci „naléhavé společenské
potřeby“ omezení základního práva, tedy nezbytnost omezení základního práva.
Navíc by takovýto výklad opomíjel §8a odst. 1 a 2 trestního řádu, který je nutno aplikovat nejen
na §8a odst. 3 trestního řádu, ale též na poskytování informací podle informačního zákona
(viz bod [26] shora; viz k tomu též srovnatelný §8a odst. 1 a 2 ve znění do 31. 3. 2009, který měl
být aplikován pro nyní posuzovaný případ). Je nutno zdůraznit, že přípravné trestní řízení je jistě
co do informační otevřenosti vůči veřejnosti kvalitativně odlišné jednak od trestního řízení
před soudem, podřízeného zásadě veřejnosti, na straně jedné, jednak od plnění úkolů
zpravodajských služeb [§11 odst. 4 písm. c) téhož zákona], v druhém pólu téhož spektra,
kde utajení je podstatou samotného pojmu zpravodajských služeb (srov. obecně k přípravnému
řízení trestnímu Musil, J. In Musil, J. – Kratochvíl, V. – Šámal, P. a kol. Kurs trestního práva.
Trestní právo procesní. 3. přepracované a doplněné vydání, Praha: C. H. Beck, 2007, s. 541 – 542;
dále též Jelínek, J. In Jelínek, J. a k ol. Trestní právo procesní. Praha: Leges, 2010, s. 453 - 454).
Proto omezení práva na informace z probíhajícího trestního řízení, zejména v jeho přípravné fázi,
bude spíše pravidlem než výjimkou. Přesto nelze paušálně říci, že např. poskytnutím informace
o obsahu jakéhokoliv rozhodnutí státního zástupce bude vždy ohrožen ústavně chráněný zájem.
Ostatně právě projednávaný případ je toho nejlepší ukázkou – nepravomocné rozhodnutí
o zastavení trestního stíhání v široce medializované kauze napadení vrcholné političky službu
konajícím policistou. Lze si jen obtížně představit, jak by vydáním informace o obsahu
tohoto rozhodnutí mohl být ohrožen zájem na vyšetření činu, který v době podání žádosti plnil
přední stránky denního tisku včetně všech svých detailů.
[35] Doslovný výklad §11 odst. 4 písm. a), podle něhož se bez ohledu na specifika dané
situace nikdy neposkytne žádná informace o probíhajícím trestním řízení, proto není ústavně
akceptovatelný. Nejvyšší správní soud tudíž dále zvažoval, zda lze prima facie protiústavní význam
§11 odst. 4 písm. a) překlenout výkladem ústavněkonformním, který má přednost
před postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Dospěl přitom ke kladné odpovědi.
[36] Zásadní vyloučení informací o probíhajícím trestním řízení je samo osobě jistě ústa vně
konformní. To ostatně nezpochybňuje ani sám stěžovatel. Takováto výluka totiž plní funkce
shora obsažně rozebrané (viz bod [27]). Z hlediska ústavního proto není problémem samotné
znění §11 odst. 4 písm. a). Problémem je jeho na první pohled paušální a bezvýjimečná aplikace.
Cestou k odstranění tohoto ústavního problému není zrušení §11 odst. 4 písm. a),
které by ohrozilo dosažení jiných ústavních hodnot, totiž cíle trestního řádu, aby trestné činy byly
náležitě zjištěny a jejich pachatelé podle zákona spravedlivě potrestáni (srov. §1 odst. 1 trestního
řádu a čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Ústavně konformní cestou
je taková interpretace §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona ve spojení s §8a odst. 1 a 2
trestního řádu, která připustí dle okolností poskytnutí informace o probíhajícím trestním řízení
tam, kde neposkytnutí informace nebude možno odůvodnit „naléhavou společenskou potřebou.“
[37] Bude proto vždy na zvážení povinného subjektu, nakolik je důvod neposkytnutí
informace vskutku ospravedlněn „naléhavou společenskou potřebou“. Takovouto „naléhavou
společenskou potřebou“ pravidelně bude role státu při zjišťování trestných činů, odhalování,
stíhání a odsuzování pachatelů trestných činů, případně ochrana práv a svobod druhých
(např. obětí trestného činu). Tyto důvody jsou vedle dalších ustanovení informačního
zákona v zákonné rovině zachyceny rovněž v §8a odst. 1 trestního řádu v platném znění,
podle něhož při poskytování informací o své činnosti veřejnosti orgány činné v trestním řízení dbají na to, aby
neohrozily objasnění skutečností důležitých pro trestní řízení, nezveřejnily o osobách zúčastněných na trestním
řízení údaje, které přímo nesouvisejí s trestnou činností, a aby neporušily zásadu, že dokud pravomocným
odsuzujícím rozsudkem není vina vyslovena, nelze na toho, proti němuž se vede trestní řízení, hledět, jako by byl
vinen. Podle platného znění odst. 2 téhož ustanovení při poskytování informací podle odstavce 1 orgány
činné v trestním řízení zvlášť dbají na ochranu osobních údajů a soukromí osob mladších 18 let.
Nutno podotknout, že podle stávajícího znění je, ve srovnání se zněním §8a trestního řádu
do 31. 3. 2009, ještě patrnější, že dnešní odstavec 1 a 2 se vztahuje nikoliv pouze na poskytování
informací sdělovacím prostředkům (odst. 3, dříve odst. 1), ale též na poskytování informací
podle jiných zákonů včetně informačního zákona.
[38] Zdejší soud tak např. již judikoval, že v případě poskytnutí požadovaných informací
v režimu informačního zákona obviněnému z trestného činu v průběhu přípravného řízení
by došlo k tomu, že „povinný subjekt by byl povinen poskytnout žadateli i informaci o takových skutečnostech,
s nimiž v probíhajícím trestním řízení nebyla z důvodu možného ohrožen í objasnění a vyšetření věci seznámena
ani osoba trestně stíhaná. To by vedlo k naprosto absurdním důsledkům, které by se míj ely s posláním práva
na informace jako politického práva“ (viz rozsudek čj. 6 As 18/2009 - 63 cit. v bodě [29] shora).
Poskytování informací v režimu informačního zákona tedy nesmí obcházet omezení vyplývající
z podstaty samotného trestního řízení. Na druhou stranu není důvodu neposkytnout informace
o nepravomocném trestním rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení tam,
kde takováto „naléhavá společenská potřeba“ shledána nebude, typicky v případech veřejného
zájmu, kde půjde o trestné činy úředních osob ve smyslu §127 platného trestního zákoníku,
resp. veřejných činitelů ve smyslu §89 odst. 9 starého trestního zákona. Z hlediska
komparativního je třeba poznamenat, že některé zahraniční informační zákony výslovně hovoří
o informacích z trestního řízení proti úředním osobám ve zvláštních ustanoveních a vylučují
jako důvod pro neposkytnutí informace z trestního řízení ochranu osobnostních práv úředních
osob (srov. čl. 5 odst. 3 polského zákona o přístupu k veřejným informacím, cit. v bodě [47]
níže).
[39] Nejvyšší správní soud si je vědom možné kritiky shora uvedených závěrů,
podle níž takto interpretovaný §11 odst. 4 písm. a) zakládá diskreci v rozhodování státního
zastupitelství „o poskytnutí nebo neposkytnutí nepravomocného [rozhodnutí], a to – podle soudního řádu
správního – pod soudním přezkumem […] a to s tak paradoxními důsledky, kdy postup [orgánu činného
v trestním řízení] bude přezkoumávat soud správní“ [disent soudců Pavla Holländera a dalších
k nálezu Pl. ÚS 2/10, kritizující výklad §11 odst. 4 písm. b) předestřený většinou ÚS] . Zdejší
soud je nicméně vázán právním názorem většiny Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 2/10. Shora
uvedené závěry jsou přitom jedinou možností, jak učinit §11 odst. 4 písm. a) slučitelný
s požadavky ústavního pořádku, interpretovanými většinou pléna ÚS.
[40] Nejvyšší správní soud podpůrně a pro srovnání odkazuje rovněž na §8 odst. 2 písm. c)
zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, podle něhož zpřístupnění
informace může být rovněž odepřeno, pokud žadatel se domáhá informací opatřovaných v rámci
přípravného řízení (vyšetřování) v trestních věcech. Tento zákon tedy výslovně stanoví diskreci ohledně
vydání informace z probíhajícího trestního řízení. Není žádného rozumného důvodu,
proč by měla být norma zakotvená v §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona vykládána jinak
(nadto způsobem ústavně zjevně nekonformním) než srovnatelná explicitně vyjádřená norma
zákona o právu na informace o životním prostředí.
III.B.2.
Přístup k informacím z probíhajícího trestního řízení ve světle práva srovnávacího
[41] Informační zákon provádí právo EU, konkrétně směrnici Evropského parlamentu a Rady
2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru
(česky publ. v Úř. věst. Kap. 13 Svazek 32, s. 701 - 707). Na právě projednávaný případ
však cit. směrnice nedopadá, protože se týká dokumentů, které nejsou přístupné podle režimů
přístupu v členských státech z důvodu ochrany veřejné bezpečnosti [čl. 1 odst. 2 písm. c) tamtéž].
[42] Nejvyšší správní soud vzal v úvahu jako argument podpůrné povahy též poznatky
komparativní, tedy způsob, jak je srovnatelná problematika upravena v jiných evropských zemích.
[43] Přístup k informacím z probíhajícího trestního řízení podle informačních zákonů
je standardem v řadě evropských zemí. Např. slovenský zákon č. 211/2000 Z. z., o slobodnom
prístupe k informáciám, žádné omezení poskytování informací z probíhajících trestních řízení
vůbec nezná. Ustanovení §11 odst. 1 písm. d) zákona sice vylučuje zpřístupnění informace,
pokud se tato týká mj. rozhodovací činnosti orgánů činných v trestním řízení, to však neplatí
ohledně informace o rozhodnutí, anebo výsledku řízení (srov. k tomu též rozhodnutí NS SR
ze dne 24. 11. 2009, sp. zn. 1 Sžo/184/2008, dostupné na ‹‹http://nssr.blox.sk››).
[44] Ve Francii dokumenty, jejichž poskytnutí by mohlo ohrozit průběh řízení vedených
před soudy, nebo činnosti předcházející takovým řízením (včetně činnosti vyšetřujícího soudce),
mohou být poskytnuty pouze se souhlasem příslušného orgánu, který takové řízení vede
[srov. k tomu detailně stanovisko Rady pro přístup ke správním dokumentům (Commission d´Acces
aux Documents Administratifs) „Fiche thématique: les documents relevant des juridictions et les
document a caractere juridictionnel“, dostupné na ‹‹http://www.cada.fr/fr/acces/frame2.htm››].
[45] Některé systémy jdou ještě dále, a umožňu jí poskytnout nejen informace
o nepravomocném rozhodnutí v trestním řízení, ale dokonce i poskytnutí informací jinýc h.
Příkladem je Německo a Polsko.
[46] Německý Spolkový zákon o svobodném přístupu k informacím z 5. 9. 2005
[Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722)] výslovně stanoví, že na přístup
k informacím není nárok mimo jiné v situaci, kdy by zveřejnění požadovaných informací mělo
negativní vliv na průběh neskončeného soudního řízení, na právo na spravedlivý proces nebo na průběh
trestněprávního, přestupkového nebo disciplinárního vyšetřování [§3 I písm. g)]. V situaci, kdy zveřejnění
informace mít negativní vliv na průběh trestního řízení nebude, takováto informace poskytnuta
být musí.
[47] Obdobně v Polsku zákon o přístupu k veřejným informacím z roku 2001 (Ustawa o dostępie
do informacji publicznej, Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) je aplikován též na informace
z probíhajícího trestního řízení; odepřít takovéto informace lze s ohledem
na ochranu zájmů účastníků trestního řízení nebo ochranu veřejného zájmu
(srov. k tomu např. Trzaska P. - Żurek, M. Czy prokurator może powiedzieć nie?,
in: Stefanowicz J. Dostęp do informaci publicznej - orzecznictwo i piśmiennictwo.
Transparency International Polska 2005, s. 9 násl. [Online, přístup dne 8. 11. 2010]. Dostupné
na: ‹‹http://www.transparency.pl/files/468b2462540c791f7ddc0312adf82770.pdf››). Podle čl. 5
odst. 3 polského zákona však nelze omezovat přístup k informacím o věcech,
o kterých je rozhodováno před státními orgány mj. též v trestním řízení z důvodu ochrany zájmů
strany řízení, pokud se řízení týká orgánů veřejné moci nebo jiných subjek tů plnících veřejné
úkoly, a to v rozsahu těchto úkolů nebo funkcí.
[48] S ohledem na shora obsažně analyzovanou judikaturu Ústavního soudu ČR je přitom
patrné, že ústavní hodnoty stojící za českým informačním zákonem jsou srovnatelné
s právě uvedenými státy, nikoliv s právními systémy restriktivními ve vztahu k poskytování
informací o probíhajícím trestním řízení (např. Rakousko).
[49] Závěrem lze tedy shrnout, že i argumenty ko mparativní povahy prokazují,
že ústavněkonformní interpretace §11 odst. 4 písm. a) informačního zákona provedená shora
je souladná s evropskými trendy informačního práva.
IV.
Závěr a náklady řízení
[50] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že rozhodnutí městského soudu je dílem
nepřezkoumatelné, dílem je založeno na nesprávném právním názoru. Povinný subjekt
neposkytne informace o probíhajícím trestním řízení podle §11 odst. 4 písm. a) informačního
zákona pouze poté, co zváží, nakolik je důvod neposkytnutí informace vskutku ospravedlněn
naléhavou společenskou potřebou. Tou bude pravidelně zájem státu na tom, aby poskytnuté
informace neohrozily objasnění skutečností důležitých pro trestní řízení, nezveřejnily o osobách
zúčastněných na trestním řízení údaje, které přímo nesouvisejí s trestnou činností,
a aby neporušily zásadu, že dokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem není vina vyslovena,
nelze na toho, proti němuž se vede trestní řízení, hledět, jako by byl vinen. Povinný subjekt
vezme v potaz též ochranu práv a svobod druhých, např. obětí trestného činu [srov. §8a odst. 1
zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)].
[51] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná,
a tak dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí pak městský soud rozhodne
také o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti ( §110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. prosince 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu