ECLI:CZ:NSS:2010:5.AS.69.2009:86
sp. zn. 5 As 69/2009 - 86
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: FORTIS-DB, spol. s r.o., se sídlem Toužimská 1705/25, Plzeň, zastoupený JUDr.
Pavlem Roubalem, advokátem se sídlem Mikulášská 9, Plzeň, proti žalovanému: Česká
obchodní inspekce, Inspektorát Plzeňský a Karlovarský, se sídlem Houškova 33, Plzeň,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajsk ého soudu v Plzni ze dne
30. 6. 2009, č. j. 30 Ca 62/2008 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen z a p l a t i t žalobci na náhradě nákladů řízení částku
2880 Kč, a to do třiceti (30) dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám JUDr. Pavla
Roubala, advokáta.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 7. 4. 2008, č. j. 1008/2008/2200/TK, zamítl ředitel Inspektorátu
Plzeňského a Karlovarského České obchodní inspekce námitky žalobce proti opatření inspektorů
České obchodní inspekce, Inspektorátu Plzeňského a Karlovarského ze dne 17. 3. 2008
vydanému na základě §7 odst. 1 písm. a) zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci,
ve znění pozdějších předpisů. Opatření spočívá v zákazu prodeje 1400 ks zapalovačů označených
v kontrolním protokolu ze dne 17. 3. 2008, jehož je opatření součástí, jako „jednorázový
zapalovač PROF XHD8303“ v celkové hodnotě 16 800 Kč, dále 1300 ks zapalovačů označených
jako „jednorázový zapalovač Love you prince NO. 36.022 37“ v celkové hodnotě 15 600 Kč
a konečně 2300 ks zapalovačů označených jako „jednorázový zapalovač Spiders NO. 36.022 47“
v celkové hodnotě 27 600 Kč. Dále jsou v kontrolním protokolu označeni dovozci těchto
zapalovačů do Evropské unie.
Žalovaný dospěl k závěru, že se jedná o tzv. „novelty zapalovače“, tj. zapalovače
neobvyklého typu ve smyslu čl. 3.2 technické normy ČSN EN 13869:2002, neboť jsou vybaveny
světlem, jež zobrazuje obrázek zábavného charakteru a jehož funkce není závislá na zapálení.
Zapalovače neobvyklého typu se podle §3 odst. 2 nařízení vlády č. 198/2007 Sb., o bezpečnosti
zapalovačů uváděných na trh (dále jen „nařízení vlády č. 198/2007 Sb.“) považují za nebezpečné
a nesmějí být uváděny na trh. Prodejem těchto zapalovačů žalobce podle žalovaného porušil
rovněž §5 odst. 4 zákona č. 102/2001 Sb., o obecné bezpečnosti výrobků a o změně některých
zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obecné bezpečnosti výrobků“).
Proti uvedenému rozhodnutí ředitele žalovaného podal žalobce u Krajského soudu
v Plzni žalobu podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Podle žalobce je závěr žalovaného o tom, že se jedná o „novelty
zapalovače“ svévolný a neodborný, neboť dodavatel žalobce získal na tyto výrobky prohlášení
o shodě s technickou normou EN 13869:2002 a splnění požadavků přís lušných norem
je deklarováno i vyznačením na obalech a doprovodných materiálech k těmto výrobkům. Na tyto
skutečnosti také žalobce v námitkách proti opatření inspektorů žalovaného upozorňoval, ředitel
žalovaného však tyto námitky zamítl, přičemž bez dalšíh o převzal závěry inspektorů žalovaného.
Žalobce upozornil na to, že zapalovače označené v kontrolním protokolu jako „Love you prince“
a „Spiders“, které byly shledány vedle zmiňovaných zapalovačů zn. PROF jako nevyhovující,
nesou značku ATOMIC, byť tak není v kontrolním protokolu uvedeno. Přesto ředitel
žalovaného v žalobou napadeném rozhodnutí konstatuje, že zapalovače zn. ATOMIC nebyly
předmětem zákazu prodeje a že naopak splňují požadavky nařízení vlády č. 198/2007 Sb. Pokud
skutečně splňují podmínky tohoto nařízení, neměly být podle žalobce námitky proti zákazu
prodeje těchto zapalovačů zamítnuty. Podle žalobce v každém případě všechny zapalovače
zn. PROF a ATOMIC s modelovým označením XHD 8303, které byly předmětem zákazu,
splňují požadavky technické normy EN 13869:2002 a jsou uv áděny a distribuovány na trh
ve většině zemí Evropské unie. Tyto zapalovače vyhovují rovněž americké technické normě,
která byla podkladem pro normu evropskou a je dokonce přísnější.
Krajský soud rozsudkem ze dne 30. 6. 2009, č. j. 30 Ca 62/2008 - 42, žalobou napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud především konstatoval, že žalobou napadené rozhodnutí
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Mezi účastníky řízení je sporné, zda před mětné
zapalovače odpovídají požadavkům nařízení vlády č. 198/2007 Sb., zda jsou tedy výrobkem
bezpečným nebo nebezpečným ve smyslu zákona o obecné bezpečnosti výrobků, k jehož
provedení bylo nařízení č. 198/2007 Sb. vydáno. Odůvodnění napadeného rozhodnutí
neobsahuje podle krajského soudu dostatečná skutková zjištění ani dostatečné právní hodnocení
pro závěr, že se jedná o nebezpečné výrobky. Žalovaný tak nedostál svým povinnostem
uvedeným v §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Odůvodnění žalob ou napadeného
rozhodnutí, stejně jako kontrolní protokol ze dne 17.3. 2008 obsahují totiž pouze jakýsi obecný
skutkový závěr o tom, že se jedná o zapalovače neobvyklého typu, tedy tzv. „novelty – žertovné
zapalovače“ ve smyslu čl. 3.2 technické normy ČSN E N 13869:2002 vybavené světlem, které
zobrazuje obrázek zábavného charakteru, a jehož funkce není závislá na zapálení. Předmětné
zapalovače nejsou nijak konkrétně popsány, není tudíž možné ověřit správnost těchto skutkových
závěrů žalovaného.
Nedostatečné právní hodnocení spatřuje krajský soud v tom, že žalovaný dospěl
na základě uvedených skutkových zjištění bez dalšího odůvodnění k závěru, že se jedná
o zapalovače neobvyklého typu a tedy zapalovače nebezpečné ve smysl u §3 odst. 2 nařízení vlády
č. 198/2007 Sb. Krajský soud připomněl, že podle §2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb.
se pro účely tohoto nařízení zapalovačem neobvyklého typu rozumí zapalovač definovaný
ve specifikaci 3.2 evropské normy. Legislativní zkratkou „evropská norma“ je v §2 písm. c)
nařízení vlády č. 198/2007 Sb. označena národní technická norma zavádějící evropskou normu
EN 13869:2002. Podle čl. 3.2 technické normy ČSN EN 13869:2002 je zapalovačem
neobvyklého typu (novelty lighter) „výrobek vytvářející plamen, běžně používaný spotřebiteli pro zapalování
cigaret, doutníků a dýmek, včetně jakéhokoli držáku, který může být zabudován později, nebo včetně jakéhokoli
doplňku, který může být připevněn později a který jakýmkoli způsobem připomíná jiný předmět určený k získání
pozornosti dětí mladších než 51 měsíců nebo předmět jimi přímo používaný, nebo vydávající zábavné zvukové
efekty či zkonstruovaný s pohyblivými efekty, zapalovač neobvyklého typu může používat jakékoli palivo, včetně
butanu nebo kapalného paliva, zahrnuje, není však omezen na, zapalovače, ne bo držáky nepochybně určené
pro uchycení zapalovačů, jejichž tvar zřetelně připomíná karikatury postav, hračky, zbraně, hodinky, telefony,
hudební nástroje, dopravní prostředky, lidské tělo nebo jeho části, zvířata potraviny nebo nápoje; patří sem
zapalovače hrající melodii, blikající nebo obsahující pohyblivé předměty či jiné zábavné prvky; nejsou sem zahrnuty
zapalovače, na kterých je natištěno nebo nakresleno logo, zapalovače s nálepkou, obtiskem, uměleckou kresbou
nebo s teplem smrštitelným návlekem“.
Krajský soud měl za to, že pokud žalovaný použil citované ustanovení technické normy
ve spojení s nařízením vlády č. 198/2007 Sb., bylo jeho povinností přesně podřadit zjištěný
skutkový stav pod konkrétní typ zapalovače považovaný technickou normou za zapalovač
neobvyklého typu. Vzhledem k tomu, že citované ustanovení technické normy nezná pojem
„žertovný zapalovač vybavený světlem, které zobrazuje obrázek zábavného charakteru, a jehož funkce není
závislá na zapálení“, nebylo možné právní hodnocení omezit na holé tvrzení, že takovýto zapalovač
je bez dalšího zapalovačem neobvyklého typu. Žalovaný byl tedy povinen upřesnit, zda se dle
jeho názoru jedná o zapalovač tvarem připomínající karikatury postav či hraček, zbraní atd.
či o zapalovač hrající melodii, zapalovač blikající, zapalovač o bsahující pohyblivé předměty
či zapalovač obsahující jiné zábavné prvky a zároveň náležitě odůvodnit, na základě jakých
skutečností k takovému závěru dospěl.
Nad rámec těchto závěrů ovšem krajský soud dále shledal, že žalovaný nebyl oprávněn
ustanovení §3 odst. 2 ve spojení s ustanovením §2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb. vůbec
použít, neboť jsou podle názoru krajského soudu v rozporu se zákonem.
Krajský soud shledal především rozpor s §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků,
který stanoví: „Jestliže výrobek představuje vážné riziko pro zdraví a bezpečnost spotřebitelů, vláda v souladu
s předpisem Evropských společenství a na základě rozhodnutí Komise může nařízením stanovit podrobnost i
týkající se bezpečnosti výrobku nebo činností s jeho bezpečností souvisejících; z hlediska bezpečnosti mohou být
konkrétněji stanovena následující kritéria: a) požadavek na provádění určitého druhu, rozsahu či metody
zkoušek, a to v závislosti na druhu v ýrobku, b) prověřování vlastností výrobku, které výrobek vykazuje,
c) omezení nabídky výrobku, zejména omezení nabídky pro určitou skupinu obyvatel, d) podmínky pro prodej,
včetně délky prodeje, e) vybavení výrobku výstražnými označeními, včetně formy jejich provedení, f) vybavení
výrobku průvodní dokumentací, zejména vymezení jejího druhu nebo obsahu, g) uchovávání dokumentace, zejména
její specifikace, určení osoby, která je povinna ji uchovávat, popřípadě lhůty pro její uchovávání. “ Jak podle
krajského soudu vyplývá z §3 odst. 2 ve spojení s §2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb.,
vláda v nařízení žádné podrobnosti týkající se bezpečnosti výrobku nebo činností s jeho
bezpečností souvisejících ani z hlediska bezpečnosti specifikovaná kritéria konkrétněji
nestanovila. Vláda pouze stroze odkázala na čl. 3.2 národní technické normy zavádějící evropskou
normu EN 13869:2002.
Zmiňovaná ustanovení nařízení vlády č. 198/2007 Sb. jsou podle krajského soudu dále
v rozporu s §4 odst. 1 zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně
a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o technických
požadavcích na výrobky“). Podle tohoto ustanovení česká technická norma není obecně závazná.
Krajský soud připomněl, že podle čl. 78 Ústavy ČR je vláda oprávněna vydávat nařízení
k provedení zákona a v jeho mezích. Stanoví-li zákon, že česká technická norma není obecně
závazná, nemůže vláda svým nařízením stanovit, že konkrétní ustanovení české technické normy
závazným je. Článek 3.2 technické normy ČSN EN 138969:2002 proto není závazný a zmíněná
ustanovení nařízení vlády jsou s ohledem na jejich bezobsažnost neaplikovatelná. Vzhledem
k tomu, že zvláštní zákon v daném případě vládě neumožnil odkázat na ustanovení technické
normy, je souzená věc odlišná od věci posuzované Ústavním soudem v nálezu ze dne 26. 5. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 40/08.
Ustanovení §3 odst. 2 a §2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb. jsou podle krajského
soudu konečně v rozporu také se systematikou §3 zákona o obecné bezpečnosti výrobků a čl. 3
ve spojení s čl. 2 písm. b) a c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/95/ES ze dne
3. prosince 2001 o obecné bezpečnosti výrobků (dále jen „směrnice o obecné bezpečnosti
výrobků“). Těmito právními předpisy je definován pojem bezpečného výrobku, přičemž
je stanoveno, že výrobek, který nesplňuje kritéria bezpečného výrobku, je výrobkem
nebezpečným. Odpovídá-li výrobek technické normě, považuje se za bezpečný. V žádném
případě však neplatí, že pokud výrobek neodpovídá technické normě, je nebezpečný. Dokonce
i v případě, že výrobek neodpovídá technické normě, nemusí být výrobkem bezpečným, pokud
existuje důkaz, že navzdory shodě je nebezpečný (čl. 3 odst. 4 směrnice o obecné bezpečnosti
výrobků). Pokud vláda v naří zení stanovila, že bezpečným je pouze ten výrobek, který odpovídá
konkrétnímu ustanovení technické normy, jednala v rozporu se systematikou §3 zákona
o obecné bezpečnosti výrobků a čl. 3 ve spojení s čl. 2 písm. b) a c) směrnice o obecné
bezpečnosti výrobků.
Krajský soud uzavřel, že ustanovení §3 odst. 2 a §2 písm . f) nařízení vlády
č. 198/2007 Sb. jsou v rozporu se zákonem a tudíž je žalovaný nebyl oprávněn použít a měl
bezpečnost předmětných zapalovačů posuzovat podle obecných kritérií §3 zákona o ob ecné
bezpečnosti výrobků. Vedle toho bylo žalobou napadené rozhodnutí nedostatečně odůvodněno,
krajský soud je tedy zrušil podle §76 odst. 1 písm. a) s.ř.s. pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nedostatků důvodů.
Kasační stížností doručenou Krajskému soudu v Plzni dne 2. 9. 2009 se žalovaný
(stěžovatel) domáhá zrušení rozsudku krajského soudu, a to z důvodů podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tedy pro nesprávné posouzení právních otázek krajským soudem.
Stěžovatel především nesouhlasí s tím, že by r ozhodnutí jeho ředitele bylo nedostatečně
odůvodněno. Z rozhodnutí vyplývalo, že součástí předmětných zapalovačů je vedle primární
funkce zapalování také světelný zdroj, který funguje nezávisle na primární funkci zapalování
a jeho rozsvícením je zobrazen (prosvícen) obrázek se zábavným motivem. Tato skutečnost, tedy
že předmětné zapalovače jsou vybaveny zdrojem světla, a tudíž mohou blikat, byla podle
stěžovatele nesporně prokázána již v kontrolním protokolu a oprávněná osoba žalobce
ji v kontrolním protokolu potvrdila. Konstatováním, že se jedná o žertovný zapalovač vybavený
světlem, které zobrazuje obrázek zábavného charakteru a jehož funkce není závislá na zapálení,
byl podle názoru stěžovatele dostatečně popsán skutkový stav. Zábavný prvek na zapalovači
působí nezávisle na primární funkci zapalovače a jeho činnost není omezena instalovanou
dětskou pojistkou. Tento skutkový stav podle stěžovatele odpovídá definici zapalovače
neobvyklého typu dle §2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb.
Stěžovatel dále odmítl závěr krajského soudu, podle něhož jsou ustanovení §3 odst. 2
a §2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb. v rozporu se zákonem a nelze je použít. Stěžovatel
upozorňuje na to, že ustanovení §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků předjímá možnost
přijetí upřesňujících kritérií formou nařízení vlády. Pro oblast zapalovačů bylo pro tento účel
přijato právě nařízení vlády č. 198/2007 Sb., a to na základě r ozhodnutí Komise 2006/502/ES
ze dne 11. května 2006, kterým se po členských státech žádá, aby p řijaly opatření zajišťující, aby
se na trh uváděly pouze zapalovače, které jsou odolné dětem, a zakázaly uvádět na trh zapalovače
neobvyklého typu (novelty) (dále jen „rozhodnutí Komise 2006/502/ES“). Mezi taxativně
stanovená kritéria patří dle §12a písm. c) zákona o obecné bezpečnosti výrobků i omezení
nabídky výrobku, a to zejména, nikoliv však pouze pro určitou skupinu obyvatel. Zákaz prodeje
zapalovačů neobvyklého typu, jak jej stanoví §3 odst. 2 nař ízení vlády č. 198/2007 Sb.,
je nepochybně takovým omezením prodeje. Stěžovatel tedy nemůže souhlasit s názorem
krajského soudu, že vláda v nařízení žádné podrobnosti týkající se bezpečnosti výrobku nebo
činností s jeho bezpečností souvisejících ani z hlediska bezpečnosti specifikovaná kritéria
konkrétněji nestanovila.
V rozsudku zmiňovaný odkaz na technickou normu ČSN EN 138969:2002 pak podle
stěžovatele již nepředstavuje další omezení prodeje nad rámec nařízení, ale plní pouze funkci
definice pojmu „zapalovač neobvyklého typu“. Nařízení vlády by bylo ad absurdum použitelné
i bez odkazu na danou technickou normu, avšak různý výklad pojmu zapalovač neobvyklého
typu by vedl k právní nejistotě. Přesun podrobností technického charakteru z vlastních právních
předpisů do technických norem, na něž tyto předpisy odkazují, je běžnou legislativní praxí v ČR
i v jiných evropských zemích. Stěžovatel souhlasí s krajským soudem, že technické normy nejsou
obecně závazné, ovšem pouze v případě, že se nejedná o určené normy ve smyslu §4a zákona
o technických požadavcích na výrobky, který předjímá, že pro specifikaci technických požadavků
na výrobky vyplývajících z nařízení vlády nebo jiného příslušného technického předpisu, lze určit
mimo jiné české technické normy, kterou je podle stěžovatele též ČSN EN 13869:2002. Tím
se stává ustanovení technické normy, na níž je odkazováno, součástí právního předpisu, který
na ni odkazuje.
Stěžovatel nesouhlasil ani s tím, že by byla konstrukce de finice nebezpečného výrobku
dle citovaného nařízení vlády v rozporu se systematikou zákona o obecné bezpečnosti výrobků.
To, že je výrobek považován za nebezpečný, je stanoveno přímo v nařízení vlády
č. 198/2007 Sb., odkazem na technickou normu se vymezuje pouze definice tohoto výrobku.
Nařízení vlády č. 198/2007 Sb. je třeba považovat za zvl áštní právní předpis, který přejímá právo
Evropských společenství a kterým se stanoví požadavky na bezpečnost výrobku nebo na omezení
rizik, která jsou s výrobkem při jeho užívání spojena, jehož existenci předpokládá právě
§3 zákona o obecné bezpečnosti výrobků, jímž krajský soud argumentuje. Tedy výrobky
definované v §2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb. za pomoci odkazu na čl. 3.2 technické
normy ČSN EN 13869:2002 nevyhovují §3 odst. 2 tohoto nařízení vlády, tedy zvláštnímu
právnímu předpisu, který přejímá právo Evropských společenství a kterým se stanoví požadavky
na bezpečnost výrobku a na omezení rizik spojených s jeho užíváním, tedy nejedná se o výrobky
bezpečné ve smyslu §3 odst. 2 zákona o obecné bezpečnosti výrobků, a jedná se tudíž naopak o
výrobky nebezpečné dle §3 odst. 7 zákona o obecné bezpečnosti výrobků.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby zdejší soud kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou. Vyjádřil souhlas s rozsudkem krajského soudu, který se dle žalobce věnoval
jeho věci natolik pečlivě, že dovodil dokonce nezákonnost ustanovení použitých na daný případ.
I kdyby tomu tak ovšem nebylo, odkazuje žalobce na příslušn ou část žaloby, v níž uvádí,
že předmětné zapalovače splňují evropskou normu EN 13869:2002 a že argumentace stěžovatele
není správná.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), byla podána osobou oprávněnou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení před krajským soudem (§102 s. ř. s.) a jedná za něj pověřená
osoba s právnickým vzděláním, které je vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů; zároveň zkoumal, zda napadené rozh odnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není z celkového hlediska důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve věnoval námitce, jež zpochybňovala závěr krajského
soudu o nezákonnosti §2 písm. f) ve spojení s §3 odst. 2 nařízení vlády č. 198/2007 Sb.
Jak vyplývá z tvrzení žalobce, jež potvrzují zjištění uvedená v kontrolním protokolu,
předmětné zapalovače byly dovezeny do Evropské unie a uvedeny na trh v některých členských
zemích EU, kde je žalobce rovněž nakoupil a dodal na trh v České republice. Na danou věc
se tedy vztahuje jedna ze čtyř základních svobod vnitřního trhu Evropské unie, tedy volný pohyb
zboží zaručený v rámci tohoto trhu především primárním právem Evropské unie. Smlouva
o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) [před vstupem Lisab onské smlouvy v platnost,
tj. i podle právního stavu relevantního pro tuto věc - Smlouva o založení Evropského
společenství (dále jen „SES“)] zakazuje členským státům zav ádět mezi sebou nejen dovozní
a vývozní cla, příp. jiné obdobné poplatky, ale podle čl. 34 SFEU (býv.čl. 28 SES) rovněž
množstevní omezení dovozu, jakož i veškerá opatření s rovnocenným účinkem. Co to jsou
„opatření s rovnocenným účinkem“, definuje rozsáhlá judikatura Soudního dvora, jež má svůj
počátek již v raných dobách evropské integrace, jako veškerá opatření členských států, „která
by mohla, ať přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně, narušit obchod ve Společenství“ (rozsudek
Soudního dvora ze dne 11. července 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, s. 837, bod 5). Soudní dvůr
nicméně později upřesnil, že vnitrostátní opatření, která omezují nebo zakazují určité způsoby
prodeje, nepředstavují opatření s rovnocenným účinkem, pokud se použijí na všechny dotčené
hospodářské subjekty provozující činnost na území daného členského státu a pokud postihují
stejným způsobem, právně i fakticky, uvádění tuzemských i zahraničních výrobků pocházejících
z jiných členských států na trh (viz rozsudek ze dne 24. listopadu 1993, Keck a Mithouard,
C-267/91 a C-268/91, Recueil, s. I-6097, bod 16). Naopak opatření vymezující podmínky, které
musí určité zboží na trhu členského státu splňovat, i když je legálně vyráběno a uváděno na trh
v jiném členském státu, se vždy považují za opatření s rovnocenným účinkem, bez ohledu na to,
zda se takové opatření dotýká pouze zboží pocházejícího z jiných členských států, nebo zda
vymezuje požadavky pro veškeré zboží daného druhu na trhu příslušného členského státu
(viz např. rozsudek ze dne 26. června 1997, Familiapress, C-368/95, Recueil, s. I-3689, bod 8,
jakož i rozsudek ze dne 11. prosince 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, Recueil,
s. I-14887, bod 67.)
Zákaz těchto opatření ovšem neplatí absolutně, členské státy se mohou dovolávat
některých výjimek, a to jednak tzv. důvodů obecného zájmu uvedených v čl. 36 SFEU (býv. čl. 30
SES), mezi něž patří mj. ochrana veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrana zdraví,
jednak tzv. kategorických požadavků stanovených judikaturou Soudního dvora, mezi něž patří též
ochrana spotřebitele (viz zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 20. února 1979, Rewe-Zentral,
zvaný „Cassis de Dijon“, 120/78, Recueil, s. 649, bod 8, srov. též rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 23.7. 2010, č.j. 2 As 55/2010- 167, publikovaný pod č. 2124/2010 Sb. NSS). Členské
státy v každém případě musí při přijímání opatření dovolávajících se zmíněných výjimek
respektovat zásadu proporcionality, tedy jimi volené prostředky se musejí omezovat na to,
co je skutečně nutné k zajištění sledovaného cíle a musejí být takto sledovanému cíli přiměřené
tak, aby bylo zřejmé, že daného cíle nemohlo být dosaže no prostřednictvím opatření narušujících
obchod v rámci Unie v menší míře (viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 23. září 2003,
Komise v. Dánsko, C-192/01, Recueil, s. I-9693, bod 45, ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie,
C-24/00, Recueil, s. I-1277, bod 52 a ze dne 15. listopadu 2007, Komise v. Německo, C-319/05,
Sb. rozh. s. I-9811, bod 87).
Jiná je ovšem situace v případě, kdy je příslušná oblast harmonizována sekundárním
právem EU. Pokud je daná otázka předmětem harmonizace na úrovni Unie, vnitrostátní právní
předpisy, které se jí týkají, musejí být posouzeny především s ohledem na ustanovení tohoto
harmonizačního předpisu, a nikoliv na ustanovení článků 34 a 36 SFEU (viz rozsudek Sou dního
dvora ze dne 13. prosince 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Recueil, s. I-9897, bod 32). Přijetí
opatření s rovnocenným účinkem na rámec příslušného právního předpisu EU je pak možné
pouze v případě, že daný právní předpis, zejména směrnice, nepředstavuje úplnou harmonizaci
dané oblasti, resp. že taková směrnice sama předpokládá možnost přijetí přísnější úpravy
členského státu nebo vymezuje podmínky, za nichž se členské státy mohou od harmonizované
úpravy odchýlit, taková opatření pak musejí respektovat rovněž výše zmíněné obecné požadavky
vycházející z judikatury Soudního dvora k čl. 34 a 36 SFEU.
Právní předpisy Evropské unie, které se dotýkají u platňování základních svobod
na vnitřním trhu EU, nejsou přijímány vždy se stejným cílem. Primárním účelem harmonizace
je často právě sjednocení dosud odlišných podmínek pro jednotlivé podnikatelské činnosti,
jak vyplývají z právních úprav členských zemí, tak, aby byl usna dněn např. volný pohyb zboží
či služeb na vnitřním trhu. Pak bývá právním základem takového předpisu čl. 114 SFEU
(býv. č. 95 SES), který zároveň upravuje postup, jímž se může členský stát za výjimečných
okolností a se souhlasem Komise od harmonizované úpravy odchýlit. Unijní právní předpisy
dotýkající se fungování vnitřního trhu však mohou být primárně určeny také k uskutečňování
jednotlivých politik Evropské unie, např. ochrany veřejného zdraví, ochrany životního prostředí
nebo ochrany spotřebitele, u nichž Smlouva vymezuje vlastní zmocňovací ustanovení
pro evropského normotvůrce. Takové právní předpisy však většinou představují pouze minimální
standard umožňující členským státům přijmout přísnější úpravu, která ovšem musí být v každém
případě slučitelná s ustanoveními Smlouvy týkajícími se vnitřního trhu.
Vnitrostátní právní úprava, kterou použil stěžovatel v dané věci, tedy zákon o obecné
bezpečnosti výrobků a prováděcí nařízení vlády č. 198/2007 Sb., slouží k transpozici v prvé řadě
směrnice o obecné bezpečnosti výrobků. Tato směrnice byla přijata podle čl. 95 SES
(nyní čl. 114 SFEU) a jejím účelem tedy je, jak vyplývá rovněž z jejího odůvodnění, především
sblížení právních předpisů členských států, jež upravují obecné požadavky na bezpečnost
výrobků určených spotřebitelům, tak, aby tyto rozdíly nevytvářely překážky vzájemného obchodu
mezi členskými státy a nenarušovaly soutěž v rámci vnitřního trhu a aby ovšem zároveň na úrovni
Společenství (nyní Unie) byla zajištěna vysoká úroveň ochrany zdraví a bezpečnosti spotřebitelů
(tedy i s přihlédnutím k ustanovením Smlouvy upravujícím pravomoci Unie v oblasti ochrany
veřejného zdraví a ochrany spotřebitele).
Směrnice přestavuje obecný právní předpis Unie upravující obecné požadavky
na bezpečnost výrobků pouze do té míry, v jaké nejsou tyto požadavky stanoveny zvláštními
právními předpisy Unie (čl. 1 odst. 2 směrnice). Zcela obdobné postavení má v rámci českého
právního řádu zákon o obecné bezpečnosti výrobků, který slouží k transpozici této směrnice
(§1 odst. 2 zákona).
Směrnice vymezuje v čl. 2 písm. b) obecná kritéria pro posouzení, zda se jedná
o bezpečný výrobek, která zákon přebírá (byť ne do slovně) v §3 odst. 1 a 6. Pokud nejsou
požadavky na bezpečnost výrobku stanoveny zvláštním právním předpisem EU, považuje
se tento výrobek podle čl. 3 odst. 2 prvního pododstavce směrnice za bezpečný, jestliže splňuje
požadavky zvláštních právních předpisů členského státu, kde je výrobek uveden na trh, pokud
tyto předpisy odpovídají primárnímu právu EU. Podle §3 odst. 2 zákona o obecné bezpečnosti
výrobků se za bezpečný považuje výrobek splňující bezpečnostní požadavky zvláštního právního
předpisu, který přejímá právo Evropské unie. Jestliže však takový právní předpis stanoví pouze
některá hlediska bezpečnosti, ostatní hlediska se posuzují podle tohoto zákona. Podle §3 odst. 3
zákona v případě, že neexistuje takový zvláštní právní předpis a požadavky na be zpečnost nejsou
upraveny právem Evropské unie, považuje se za bezpečný výrobek, který je ve shodě s právním
předpisem členského státu Evropské unie, na jehož území je uveden na trh, pokud tento předpis
zaručuje minimálně ochranu rovnocennou s obecnými požadavky dle §3 odst. 1 zákona.
Směrnice dále v čl. 3 odst. 2 druhém pododstavci konstruuje vyvratitelnou domněnku
shody výrobku s obecnými požadavky na bezpečnost, pokud výrobek odpovídá nezávazným
vnitrostátním technickým normám přejímajícím evropské technické normy, jež byly
vypracovány postupem podle čl. 4 směrnice a na něž Komise zveřejnila odkaz v Úředním
věstníku Evropské unie. Tomuto ustanovení odpovídá §3 odst. 4 zákona o obecné bezpečnosti
výrobků. Není-li takových harmonizovaných technických norem, stanoví čl. 3 odst. 3 směrnice
další referenční rámce pro posuzování bezpečnosti daného výrobku. Toto ustanovení směrnice
se pak promítá do §3 odst. 5 zákona, podle něhož mezi tyto referenční rámce patří mj. česká
technická norma přejímající jinou než výše uvedenou evropskou normu a dále národní technická
norma členského státu, ve kterém byl výrobek uveden na trh. Ani shoda výrobku s uvedenými
hledisky, tedy mj. jiné s evropskou technickou normou podle čl. 3 odst. 2 směrnice, nesmí podle
čl. 3 odst. 4 s měrnice bránit příslušným orgánům členských států přijmout vhodná opatření,
včetně stažení výrobku z trhu, pokud existuje důkaz, že navzdory shodě je výrobek nebezpečný.
Tomuto ustanovení odpovídá §7 odst. 5 zákona o obecné bezpečnosti výrobků.
Opatření, která jsou příslušné orgány členských států oprávněny přijímat (byť způsobem
slučitelným s čl. 34 a 36 SFEU) vůči výrobcům a distributorům, příp. vůči dalším osobám, jsou
vymezena v čl. 8 směrnice, jemuž v zásadě odpovídá §7 odst. 2 zákona. Tato opatřen í zahrnují
mj. zákaz uvedení určitých nebezpečných výrobků na trh, naříz ení jejich okamžitého stažení
z trhu, či, jako poslední prostředek, nařízení jejich zpětného převzetí od spotřebitelů.
Podle čl. 13 směrnice, dozví-li se Komise o vážném riziku vyplý vajícím z určitých
výrobků pro zdraví a bezpečnost spotřebitelů v různých členských státech, může za dále
stanovených podmínek a na základě příslušné konzultační procedury přijmout rozhodnutí, které
členským státům uloží povinnost, aby přijaly některá z op atření uvedených v čl. 8 odst. 1 písm. b)
až f) směrnice. Tato rozhodnutí Komise jsou platná po dobu nejvýše jednoho roku a mohou být
stejným postupem opakovaně prodlužována vždy nanejvýš o rok. Rozhodnutí týkající
se konkrétních, tj. jednotlivě určených výrobků nebo sérií výrobků jsou však platná bez časového
omezení. Rozhodnutí podle čl. 13 směrnice tedy mohou výrobky, jichž se týkají, vymezovat
rovněž druhově, nikoliv jen jednotlivě. Takovým rozhodnutím je i zmiňované rozhodnutí
Komise 2006/502/ES, jímž se po členských státech žádá, aby přija ly opatření zajišťující,
aby se na trh uváděly pouze zapalovače, které jsou odolné dětem, a aby zakázaly uvádět na trh
zapalovače neobvyklého typu.
Rozhodnutí je obecně druhem právního aktu EU definovaným v čl. 288 čtvrtém
pododstavci SFEU (býv. čl. 249 SES), který může mít z českého doktrinálního pohledu podobu
mj. individuálního správního aktu i normativního aktu. Lze vycházet z toho, že rozhodnutí
Komise 2006/502/ES přijaté na základě čl. 13 směrnice o obecné bez pečnosti výrobků, které
je adresováno všem členským státům, jejichž prostřednictvím ovšem nepřímo ukládá povinnosti
neurčitému okruhu výrobců či distributorů druhově (nikoliv individuálně) určených výrobků
(zapalovačů), je normativním aktem, který se svou povahou blíží směrnici. Z judikatury Soudního
dvora (rozsudek ze dne 6. října 1970, Grad, 9/70, Recueil, s. 825, body 9 a 10) vyplývá, že některá
ustanovení rozhodnutí určených členským státům mohou mít přímý účinek za obdobných
podmínek jako směrnice. Z toho je ovšem zároveň zřejmé, že ustanovení rozhodnutí Komise
2006/502/ES přímého účinku nabýt nemohou, i kdyby nebyla členským státem řádně
transponována, neboť nestanoví jednotlivci práva, ale toliko povinnosti, které jsou členské státy
vždy povinny řádně upravit vnitrostátním právním předpisem, chtějí-li je vůči jednotlivcům
vymáhat.
Aby byla Česká republika schopna dostát svým závazkům, jež pro ni vyplývají
z rozhodnutí normativní povahy přijímaných Komisí podle čl. 13 směrnice o obecné bezpečnosti
výrobků, byl do zákona o obecné bezpečnosti výrobků vložen výše citovaný §12a, jímž se vláda
zmocňuje přijímat výhradně na základě uvedených rozhodnutí Komise nařízení a jím stanovit
podrobnosti týkající se bezpečnosti výrobku nebo činností s jeho bezpečností souvisejících.
Na základě rozhodnutí Komise 2006/502/ES pak bylo přijato nařízení vlády č. 198/2007 Sb.
Podle čl. 2 rozhodnutí Komise 2006/502/ES mají členské státy zajistit, aby se na trh
uváděly pouze zapalovače, které jsou odolné dětem, a zakázat uvádět na trh zapalovače
neobvyklého typu s tím, že od 11.března 2008 musí být spotřebitelům dodávány pouze
zapalovače odolné dětem a zároveň jim nesmí být dodávány zapalovače neobvyklého typu.
Rozhodnutí Komise 2006/502/ES tedy stanoví tyto povinnosti zce la nezávisle na evropské
normě EN 13869:2002, z této normy si pouze „vypůjčuje“ definici toho, co je považováno
za zapalovače neobvyklého typu (čl. 1 odst. 2 rozhodnutí), a rovněž některé prvky definice
zapalovačů odolných dětem (čl. 1 odst. 3 rozhodnutí). Zcela obdobnou strukturu přejímá
z rozhodnutí Komise 2006/502/ES také nařízení vlády č. 198/2007 Sb. [§3 a §8 ve spojení s §2
písm. c) a f) nařízení vlády].
Nejvyšší správní soud nastínil základní strukturu právní úpravy volného pohybu zboží
na vnitřním trhu Evropské unie a popsal, jaké místo v něm zaujímá směrnice o obecné
bezpečnosti výrobků a na ni navazující rozhodnutí Komise 2006/502/ES, aby ukázal, že nařízení
vlády č. 198/2007 Sb. není v rozporu se systematikou směrnice o obecné bezpečnosti výro bků,
jak tvrdil krajský soud, ani se systematikou zákona o obecné bezpečnosti výrobků, který tuto
směrnici transponuje. Jak vyplývá z předešlého výkladu, Česká republika nebyla při přijímání
nařízení vlády č. 198/2007 Sb. v postavení členského státu, který by se o své vlastní vůli rozhodl
zavést určitá opatření omezující volný pohyb zboží na vnitřním trhu EU a musel by přitom
respektovat relevantní sekundární právo Unie a při jeho absenci či v případě, že k tomu
sekundární právo ponechává prostor, by se musel pohybovat v mezích čl. 34 a 36 SFEU.
V daném případě byla Česká republika bez dalšího povinna tato opatření týkající se bezpečnosti
zapalovačů zavést, a to na základě rozhodnutí Komise 2006/502/ES, které k tomu členské státy
zavazuje. Jedná se sice o terciární právní předpis EU, který má ovšem svůj základ v již citovaném
čl. 13 směrnice o obecné bezpečnosti výrobků.
Čl. 13 směrnice je přitom třeba chápat nejen jako zmo cnění pro Komisi vydávat v něm
specifikovaná rozhodnutí, ale i jako zvláštní ustanovení ve vztahu k obecnému režimu
bezpečnosti výrobků, jak je definován v čl. 3 ve spojení s čl. 2 písm. b) směrnice (včetně
obecného pravidla dle čl. 3 odst. 2 směrnice konstruujícího vyvratitelnou domněnku shody
výrobku s obecnými požadavky na bezpečnost, pokud výrobek odpovídá nezávazným
vnitrostátním technickým normám přejímajícím evropské technické normy). Jestliže čl. 13
směrnice předpokládá možnost, že Komise definuje pro některé výrobky konkrétní požadavky
na jejich bezpečnost, které jdou nad rámec obecných požadavků uvedených ve směrnici,
pak je zřejmé, že se na tyto výrobky nemohou vztahovat obecná ustanovení směrnice ve stejném
rozsahu, v jakém se vztahují na ostatní výrobky, u nichž další požadavky na jejich bezpečnost
stanoveny nejsou. Tento vzájemný vztah citovaných ustanovení směrnice je podle Nejvyššího
správního soudu natolik zřejmý bez ohledu na její jednotlivé jazy kové verze, že představuje
ve smyslu ustálené judikatury Soudního dvora acte clair, nezakládá tedy povinnost Nejvyššího
správního soudu položit v tomto ohledu Soudnímu dvoru předběžnou otázku. Zcela obdobně
jako vztah těchto ustanovení směrnice je třeba chápat rovněž vztah je transponujících ustanovení
§3 a §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků.
Přestože tedy Nejvyšší správní soud neshledal narozdíl od krajského soudu rozpor
nařízení vlády č. 198/2007 Sb. se směrnicí o obecné bezpečnosti výrobků a přestože opakovaně
konstatuje, že naopak toto nařízení vlády zajišťuje transpozici rozhodnutí Komise 2006/502/ES,
jež samo ze směrnice vychází, lze souhlasit s krajským soudem v tom ohledu, že vláda měla
povinnost tuto transpozici provést způsobem slučitelným s ústavním pořádkem ČR.
Jak opakovaně judikoval Ústavní soud, implementace unijního práva do práva vnitrostátního
musí probíhat, jak je to jen možné, v souladu s ústavním pořádkem. Pouze v případě, kdy
by unijní předpis, jenž má být implementován do českého právního řádu, neponechával
k takovému postupu žádný prostor, uplatnila by se i na vnitrostátní právní předpis zásada
přednosti unijního práva a takový předpis by v tomto nezbytném rozsahu nepodléhal kognici
Ústavního soudu z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem (viz nálezy Ústavního soudu
ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, a ze dne 3. 5. 2006, sp.zn. Pl. ÚS 66/04).
V daném případě není pochyb o tom, že požadavek rozhodnutí Komise 2006/502/ES,
aby nebyly uváděny na trh mj. zapalovače neobvyklého typu, jak je toto rozhodnutí definuje,
je možné v rámci českého právního řádu naplnit ústavně konformním způsobem, ať již by se tak
mělo stát výlučně zákonem, nebo tím, že zákonodárce vytvoří v příslušném zákonu prostor
k tomu, aby k vlastní implementaci rozhodnutí Komise přijatých na základě čl. 13 směrnice
o obecné bezpečnosti výrobků mohlo docházet prováděcím právním předpisem. Zákonodárce
zvolil tuto druhou cestu, když do zákona o obecné bezpečnosti výrobků vložil §12a, jenž
předpokládá, že implementace zmíněných rozhodnutí Komise bude prováděna formou nařízení
vlády. Je tedy nutno vycházet z toho, že jednak samotný §12a zákona o obecné bezpečnosti
výrobků nesmí odporovat ústavnímu pořádku, zejm. čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3
Listiny základních práv a svobod, tedy že nesmí nařízení vlády ponechávat nic, co má být
vyhrazeno zákonu - zejména úpravu primárních práv a povinností, a jednak že výsledné nařízení
vlády musí respektovat čl. 78 Ústavy, podle něhož je vláda oprávněna vydávat nařízení toliko
k provedení zákona a v jeho mezích.
Ústavnost §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků krajský soud nezpochybňoval
a ani Nejvyšší správní soud v něm neshledal nic, co by mělo odporovat ústavnímu pořádku.
Podle tohoto ustanovení může vláda stanovit podrobnosti týkající se bezpečnosti výrobku nebo
činností s jeho bezpečností souvisejících, a to za předpokladu, že vý robek představuje vážné
riziko pro zdraví a bezpečnost spotřebitelů a že se tak děje na z ákladě rozhodnutí Komise.
Co se rozumí podrobnostmi týkajícími se bezpečnosti výrobku, je pak dále specifikováno
v písm. a) až g) citovaného ustanovení. Byť tato upřes ňující „kritéria“ nejsou příliš šťastně
formulována a ve skutečnosti se vlastně ani nejedná o „kritéria“, ale spíše o požadavky
na výrobky, které může vláda nařízením stanovit, ponechává toto ustanovení jako celek podle
názoru Nejvyššího správního soudu prováděcímu právnímu předpisu pouze možnost upřesnit
některé povinnosti výrobců a distributorů výrobků, které jsou již primárně up raveny zákonem
o bezpečnosti výrobků, jako je základní povinnost uvádět na trh pouze bezpečné výrobky,
jakož i povinnost tyto výrobky z hlediska bezpečnosti řádně označovat, opatřovat průvodní
dokumentací atd. Ustanovení §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků tedy respektuje ústavní
požadavek, podle něhož nelze na prováděcí právní předpis přenést úpravu primárních práv
a povinností fyzických a právnických osob (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001,
sp. zn. Pl.ÚS 45/2000).
Krajský soud ovšem tvrdí, že §3 odst. 2 ve spojení s §2 písm. f) nařízení vlády překračuje
meze §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků, neboť vláda v těchto ustanoveních
nestanovila žádné podrobnosti týkající se bezpečnosti výrobku nebo činností s jeho bezpečností
souvisejících, pouze odkázala na čl. 3.2 národní technické norm y zavádějící evropskou normu
EN 13869:2002. Ani s tímto názorem ne může Nejvyšší správní soud souhlasit.
Již v nálezu ze dne 25. 10. 1995, sp.zn. Pl.ÚS 17/95, Ústavní soud konstatoval: „ Podle
čl. 78 Ústavy je vláda oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Vláda tedy nepotřebuje
výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být
praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymez eny výslovně anebo vyplývají
ze smyslu a účelu zákona. Obecně lze říci, že zcela volnou úvah u exekutiva však nikdy nemá, neboť vždy
je omezena Ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy. “ Ve zmiňovaném nálezu
ze dne 14. 2. 2001, sp. zn. Pl.ÚS 45/2000, pak Ústavní soud tuto úvahu dále rozvedl
takto:
„Z ústavního hlediska jsou orgány s legislativní pravomocí oprávněny a povinny vydávat právní předpisy ve formě,
která je jim určena. Formou předepsanou vládě je ve smyslu čl. 78 Ústavy nařízení. Podle tohoto ustanovení může
vláda vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. S tačí tedy existence zákona, v jeho rámci však musí
existovat prostor pro legislativní činnost vlády. Na tom nic nemění skutečnost, že v některých případech
zákonodárce k vydání nařízení vládu výslovně zmocňuje. Vláda se pak musí pohybovat „secundum et intr a
legem“, nikoli mimo zákon (praeter legem). Zjednodušeně řečeno, má -li podle zákona býti X, přísluší vládě
stanovit, že má býti X1, X2, X3., nikoli též, že má býti Y.“ (obdobně viz např. nález Ústavního soudu
ze dne 23. 2. 2004, sp. zn. Pl.ÚS 31/03, resp. rozsudek Nevyššího správního soudu ze dne
25. 2. 2010, č. j. 4 Ads 120/2009 - 88, publikovaný pod č. 2058/2010 Sb. NSS)
Povahou technických norem se Ústavní soud zabýval v nálezu ze dne 26. 5. 2009,
sp. zn. Pl.ÚS 40/08, jež zmiňoval rovněž krajský soud. Ústavní soud k charakteru technických
norem uvedl: „České technické normy jsou zvláštním druhem norem, ve kterých jsou upraveny velice specifické
požadavky: obsahují technický popis parametrů výrobků, konstrukcí, materiálů i složitějších celků z těchto čá stí
tvořených. Technické normy obsahují informace o obecně uznávaných technických řešeních, základní zákonné
požadavky bezpečnosti konstrukční, materiálové, protipožární, hygienické či ochrany zdraví a životního
prostřední. Technické normy pokrývají téměř všechny oblasti lidské činnosti. Zákon č. 22/1997 Sb.,
o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
v ust. §4 definuje české technické normy
takto:1) „Česká technická norma je dokument schválený
pověřenou právnickou osobou (§5) pro opakované nebo stálé použití vytvořený podle tohoto
zákona a označený písmenným označením ČSN, jehož vydání bylo oznámeno ve Věstníku Úřadu
pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví (dále jen „Věst ník Úřadu“). Česká
technická norma není obecně závazná. 2) Název česká technická norma a písmenné označení
ČSN nesmějí být použity k označení jiných dokumentů. 3) Česká technická norma poskytuje pro
obecné a opakované používání pravidla, směrnice nebo charakteristiky činností nebo jejich
výsledků zaměřené na dosažení optimálního stupně uspořádání ve vymezených souvislostech.“
Zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů,
o technických normách nic nestanoví. Z výše citované pozitivní právní úpravy vyplývá, že české technické normy
nejsou obecně závazné. Technické normy jsou považovány za kvalifikovaná doporučení (nikoliv příkazy) a jejich
používání je nezávazné, ale jen dobrovolné. Existuje však celá řada případů, kdy je dodržení požadavků
konkrétních českých technických norem vyžadováno zákonem nebo vyhláškou. Povinnost postupovat při určité
činnosti v souladu s českými technickými normami může vzniknout především na základě ustanovení právního
předpisu, které stanoví, že ve vztazích upravených tímto právním předpisem je nutno dodržovat české technické
normy. V těchto případech již lze o určité závaznosti těchto norem hovořit. Technické normy tedy nejsou obecně
závazné, v určitých případech se však stanou obecně závaznými, pokud na ně konkrétní právní předpis výslovně
odkáže.“ Obdobně k technickým normám judikoval též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
12. 10. 2010, č. j. 2 As 69/2010 - 122, www.nssoud.cz.
Jak vyplývá z předešlého výkladu, vláda v §3 odst. 2 nařízení upřesnila po vzoru
rozhodnutí Komise 2006/502/ES zcela nezávisle na citované technické normě zákonem
stanovenou povinnost výrobců a distributorů neuvádět na trh nebezpečné výrobky tak, že se tato
povinnost vztahuje mj. na zapalovače neobvyklého typu, a to s tím, že zapalovače neobvyklého
typu, které byly uvedeny na trh přede dnem nabytí účinnosti tohoto nařízení, mohou být
spotřebiteli nabízeny a prodány nejdéle do 11. března 2008 (§8 nařízení vlády). Odkaz
na příslušné definiční ustanovení technické normy ČSN EN 138969:2002 je tedy v daném
případě pouze otázkou legislativní techniky. Vláda v nařízení č. 198/2007 Sb. (obdobně jako
předtím Komise v rozhodnutí 2006/502/ES) mohla jistě definici zapalovačů neobvyklého typu
obsaženou v čl. 3.2 technické normy EN 13869:2002 doslovně převzít do §2 písm. f) nařízení.
Pokud namísto toho nařízení vlády u definice zapalovačů neobv yklého typu odkázalo
na čl. 3.2 technické normy ČSN EN 13869:2002, je výsledek tentýž. Tímto postupem se nestala
samotná technická norma ČSN EN 13869:2002 závaznou, ale definice zapalovačů neobvyklého
typu uvedená v čl. 3.2 této technické normy se stala ve smyslu cit. nálezu Ústavního soudu
sp.zn. Pl. ÚS 40/08 součástí nařízení vlády č. 198/2007 Sb. (obdobně jako některá da lší
ustanovení této normy, na něž nařízení vlády č. 198/2007 Sb. po vzoru rozhodnutí Komise
2006/502/ES odkazuje). Zároveň je třeba zdůraznit, že odkaz na znění dané technické normy
nejenže zveřejnila Komise v souladu s čl. 3 odst. 2 směrnice o obecné bezp ečnosti výrobků
v Úředním věstníku EU, ale tento odkaz byl v souladu s §3 odst. 4 zákona o obecné bezpečnosti
výrobků zveřejněn též ve Věstníku Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní
zkušebnictví, jedná se tedy o předpis výrobcům a distribu torům jakožto profesionálům v dané
oblasti dostupný.
Krajský soud se odlišuje od citovaného nálezu Ústavního soudu ze dne 26. 5. 2009,
sp. zn. Pl.ÚS 40/08, tím, že zákon v nyní posuzovaném případě - narozdíl od věci hodnocené
Ústavním soudem - výslovně nestanoví, že by prováděcí právní předpis mohl odkázat
na ustanovení technické normy. Takový požadavek, tedy bezpodmínečná nutnost výslovného
zmocnění k odkazu na technickou normu v zákoně, ovšem z uvedeného nálezu neplyne. Podle
názoru Nejvyššího správního soudu není rozhodující, zda zákon použití odkazu na konkrétní
technickou normu v nařízení vlády výslovně umožňuje či nikoliv. Jak již bylo řečeno, vláda
k vydání nařízení - ať již za použití odkazu na technickou normu, nebo bez něj - výslovné
zmocnění ani nepotřebuje, postačí, pokud zákon ponechává k legislativní činnosti vlády určitý
prostor. Z hlediska konformity nařízení s daným zákonem a tedy i s ústavním pořádkem je pak
podstatné, aby výsledné nařízení materiálně, tj. svým obsahem, vyplňovalo pouze tento prostor,
jejž mu zákon ponechává, a nepřekračovalo jeho meze, ted y slovy Ústavního soudu,
aby se pohybovalo secundum et intra legem, nikoli praeter legem. Pokud nařízení vlády tento požadavek
materiálně respektuje, není podstatné, zda jakožto legisla tivní techniku používá odkaz
na konkrétní ustanovení technické normy, nebo zda případně tato ustanovení přebírá doslovně,
a není ani zásadní, zda zákon s použitím takové legislativní techniky výslovně počítá či nikoliv.
V daném případě tedy není rozhodující, že nařízení vlády odkazuje, pokud jde o definici
zapalovačů neobvyklého typu, na čl. 3.2 technické normy ČSN EN 13869:2002, ale je třeba
posoudit, zda tím, že nařízení vlády zakazuje uvádět na trh takto definované zapalovače
neobvyklého typu, nepřekračuje meze zákona, k jehož provedení bylo vydáno, tedy meze zákona
o obecné bezpečnosti výrobků, jež jsou výslovně vyjádřeny v §12a tohoto zákona. V tomto
ohledu lze konstatovat, že ustanovení §2 písm. f) ve spojení s §3 odst. 2 nařízení vlády
č. 198/2007 Sb. vyhovuje první části §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků, neboť
skutečně stanoví podrobnosti týkající se bezpečnosti výrobku, konkrétně zapalovače, tím,
že za nebezpečný výrobek označuje takové zapalovače, které odpovídají definici zapalovač e
neobvyklého typu podle čl. 3.2 technické normy ČSN EN 13869:2002, a zakazuje jejich uvádění
na trh. Zároveň jsou splněny i další dvě podmínky této části ustanovení §12a zákona o obecné
bezpečnosti výrobků: děje se tak na základě rozhodnutí Komise, konkr étně rozhodnutí
2006/502/ES, a jak vyplývá z odůvodnění tohoto rozhodnutí, přestavují zapalovače neobvyklého
typu skutečně vážné riziko pro zdraví a bezpečnost spotřebitelů, zejména malých dětí.
Je pravdou, že stejně jednoznačně se nemusí jevit soulad p ředmětných ustanovení
nařízení vlády č. 198/2007 Sb. s druhou částí §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků, tedy
s taxativně vymezenými „kritérii“, která jsou uvedena pod pís m. a) až g) tohoto ustanovení
a která rozsah zmocnění pro nařízení vlády vlastn ě zužují. Mezi těmito „kritérii“ bezpečnosti
výrobku není výslovně uvedena možnost zcela zakázat prodej (uvedení na trh) výrobku s určitými
vlastnostmi, které ho činí nebezpečným. Přestože, jak již bylo řeče no, je tato část §12a zákona
o obecné bezpečnosti výrobků dosti nešťastně a nejednoznačně formulována, musí být dle
názoru Nejvyššího správního soudu vykládána v kontextu s první, obecnou částí tohoto
ustanovení a dále zejména v souladu s čl. 13 směrnice o obecné bezpečnosti výrobků, k jehož
transpozici má sloužit.
Je třeba připomenout, že veškeré orgány členského státu, včetně soudů, jsou podle
ustálené judikatury Soudního dvora povinny při uplatňování vnitrostátního práva vykládat toto
právo v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu směrnice či jiného právního předpisu
Unie, k jehož implementaci slouží (viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 10. dubna 1984,
von Colson a Kamann, 14/83, Recueil, s. 1891, bod 26 a ze dne 13. listopadu 1990, Marleasing,
C-106/89, Recueil, s. I-4135, bod 8, srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 8. 2007, č. j. 1 As 3/2007 - 83, publikovaný pod č. 1401/2007 Sb. NSS). Tento požadavek
eurokonformního výkladu vnitrostátního práva přitom sice nemůže jít tak daleko, aby směrnice
sama o sobě a nezávisle na vnitrostátním předpisu ukládala povinnosti jednotlivcům nebo
stanovila či zpřísňovala trestní odpovědnost těch, kteří jednají v rozporu s jejími ustanoveními,
avšak uznává se, že členský stát může v zásadě namítat vůči jednotlivcům eurokonform ní výklad
vnitrostátního práva (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 8. října 1987, Kolpinghuis Nijmegen,
80/86, Recueil, s. 3969, body 12 až 14, ze dne 26. září 1996, Arcaro, C-168/95, Recueil, s. I-4705,
body 41 a 42, ze dne 5. července 2007, Kofoed, C-321/05, Sb. rozh. s. I-5795, bod 45, srov.
též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, č. j. 7 As 16/2010 - 64, publikovaný
pod č. 2123/2010 Sb. NSS).
V daném případě je tedy třeba přihlížet k tomu, že zákonodárce vložením §12a
do zákona o obecné bezpečnosti výrobků zamýšlel vytvořit dostatečný prostor k tomu, aby bylo
možné pružně a včas reagovat na požadavky, které budou pro Českou republiku vyplývat
z rozhodnutí Komise přijatých na základě čl. 13 směrnice o obecné bezpečnosti výrobků. Čl. 13
směrnice přitom počítá s tím, že Komise bude ve svých rozhodnutích za podmínek v tomto
ustanovení uvedených ukládat členským státům, aby přijaly některá z opatření podle čl. 8 odst. 1
písm. b) až f) směrnice, tedy mimo jiné zákaz uvedení určitých nebez pečných výrobků na trh
či nařízení jejich okamžitého stažení z trhu. Bylo by tedy s podivem, pokud by zmocnění
pro vládu obsažené v §12a zákona o obecné bezpečnosti výrobků tyto možnosti nezahrnovalo.
Ve světle čl. 13 ve spojení s čl. 8 odst. 1 směrnice o obecné bezpečnosti výrobků a rovněž
s ohledem na volnější vztah, který podle čl. 78 Ústavy existuje mezi nařízením vlády a zákonem,
k jehož provedení je nařízení určeno (v porovnání s vyhláškami ministerstev a jiných správních
úřadů), je tedy možné souhlasit s názorem stěžovatele, že ustanovení §12a písm. c) zákona
o obecných požadavcích na výrobky je nutno vykládat tak, že umožňuje vládě za splnění
ostatních podmínek tohoto ustanovení stanovit v nařízení mj. úplný zákaz prodeje určitých
nebezpečných výrobků v tomto nařízení definovaných.
Konečně z předešlého výkladu, zejména z citovaného nálezu ze dne 26. 5. 2009,
sp. zn. Pl.ÚS 40/08, je rovněž patrné, že Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit ani s poslední
výtkou krajského soudu vůči posuzovaným ustanovením nařízení vlády č. 198/2007 Sb., kterou
je jejich tvrzený rozpor s §4 odst. 1 zákona o technických požadavcích na výrobky. Toto
ustanovení zákona konstatuje, že česká technická norma není sama o sobě obecně závazným
předpisem, nijak však nebrání tomu, aby právní přepisy na technickou normu odkazovaly.
Naopak, jak uvádí Ústavní soud v citovaném nálezu ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl.ÚS 40/08,
samotný zákon o technických požadavcích na výrobky v §4a odst. 3 na tzv. harmonizované
české technické normy (mezi něž patří i norma ČSN EN 13869:2002) jakož i na tzv. určené
normy odkazuje, byť tak činí formou tzv. indikativního odkazu. Navíc, jak již bylo řečeno,
§2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb. nečiní samotnou technickou normu ČSN EN
13869:2002 obecně závaznou, ale pouze si pro účely tohoto nařízení „vypůjčuje“ definici
zapalovačů neobvyklého typu uvedenou v čl. 3.2 této technické normy. V tom nelze podle názoru
Nejvyššího správního soudu spatřovat rozpor s §4 odst. 1 zákona o technických požadavcích
na výrobky.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že neshledal rozpor §2 písm. f) ani §3 odst. 2
nařízení vlády č. 198/2007 Sb. se zákonem o obecné bezpečnosti výrobků či se zákonem
o technických požadavcích na výrobky ani s žádným jiným nadřazeným právním předpisem a že
příslušné orgány dozoru jsou v odůvodněných případech nejen oprávněny, ale i povinny tato
ustanovení nařízení vlády č. 198/2007 Sb. řádně uplatňovat.
Nejvyšší správní soud však nemohl přisvědčit druhé stížní námitce, která napadá z ávěr
krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ředitele stěžovatele pro nedostatek důvodů.
Krajský soud především stěžovateli vytýkal, že rozhodnutí jeho ředitele stejně jako
předcházející kontrolní protokol obsahují pouze jakýsi obecný skutkový závěr o tom, že se jedná
o zapalovače vybavené světlem, které zobrazuje obrázek zábavného charakteru a jehož funkce
není závislá na zapálení. Předmětné zapalovače nejsou podle krajského soudu nijak konkrétně
popsány, není tudíž možné ověřit správnost těchto skutkových závěrů stěžovatele.
Nejvyšší správní soud spatřuje nedostatky skutkového vymezení věci v poněkud
odlišných okolnostech než krajský soud. Byť by věci jistě prospělo, kdyby součástí správního
spisu byly exempláře zapalovačů ze všech tří sérií, jichž se zákaz prodeje týká, nebo alespoň jejich
fotodokumentace, lze podle Nejvyššího správního soudu vycházet z toho, že samotný skutkový
závěr stěžovatele, že jde o zapalovače vybavené světlem, které zobrazují obrázek zábavného
charakteru a jehož funkce není závislá na zapálení, je pro následné právní hodnocení,
zda se jedná o zapalovače neobvyklého typu, dostatečně konkrétní a nebyl žalobcem ve správním
řízení ani následně v žalobě rozporován. Naopak žalobce potvrzuje, že se ve všech případech
jednalo o zapalovače s modelovým označením XHD 8303, které se vyznačuje právě uvedenou
charakteristikou.
Na druhou stanu je ovšem pravdou, že označení jednotlivých sérií zapalovačů, které byly
předmětem kontroly, v kontrolním protokolu, nebylo natolik přesné a jednoznačné,
aby nevzbuzovalo pochybnosti. Kontrolní protokol totiž obsahuje označení plnitelných
zapalovačů „ATOMIC NO. 36.027 07, PR OF DHD-19 HP, GIANNI GG39019“
a jednorázových zapalovačů „PROF NO. 009.216, BIC mini“, u kterých nebyly žádné nedostatky
zjištěny, a dále jednorázových zapalovačů „PROF XHD8303“, „Love you prince NO. 36.022 37“
a „Spiders NO. 36.022 47“, které byly vyhodnoceny jako zapalovače neobvyklého typu a byl
zakázán jejich prodej. U posledních dvou sérií však není uvedena v kontrolním protokolu
ani v následném rozhodnutí ředitele stěžovatele značka, pod kterou byly tyto zapalovače
prodávány, tedy, jak uváděl žalobce, zn. ATOMIC. Jednalo by se pouze o nepřesnost, která
by nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé, kdyby tato nepřesnost nevedla
k tomu, že ředitel stěžovatele v žalobou napadeném rozhodnutí námitku žalobce,
jež se vztahovala právě k uvedeným sériím jednorázových z apalovačů zn. ATOMIC, zamítl
se zcela nesprávným zdůvodněním, že zapalovače zn. ATOMIC nebyly předmětem zákazu.
Je zřejmé, že ředitel stěžovatele přitom zaměnil uvedené sér ie jednorázových zapalovačů
zn. ATOMIC, na něž se zákaz vztahoval, za plnitelné zapalovače téže značky, u nichž žádné
nedostatky naopak zjištěny nebyly a k nimž se tedy námitky žalobce přirozeně nevztahovaly.
Za těchto okolností nelze souhlasit se stěžovatelem, že by byl v žalobou napadeném rozhodnutí
dostatečně popsán skutkový stav.
Nejvyšší správní soud se v každém případě plně ztotožňuje se závěrem krajského soudu
o tom, že žalobou napadené rozhodnutí obsahuje zcela nedostatečné právní hodnocení věci,
neboť postrádá jakékoli bližší odůvodnění závěru, že se v daných případech jedná o zapalovače
neobvyklého typu. Ustanovení čl. 3.2 technické normy ČSN EN 13869:2002, na něž odkazuje,
pokud jde o definici zapalovače neobvyklého typu, §2 písm. f) nařízení vlády č. 198/2007 Sb.,
skutečně neobsahuje mezi výčtem možných zapalovačů neobvyklého typu kategorii „ žertovný
zapalovač vybavený světlem, které zobrazuje obrázek zábavného charakteru, a jehož funkce není závislá
na zapálení“. Bylo tedy povinností stěžovatele odůvodnit, proč mají být zapalovače s touto
charakteristikou považovány za zapalovače neobvyklého typu ve smyslu uvedeného ustanovení
technické normy a pod jakou konkrétní kategorii z apalovačů neobvyklého typu uváděnou
v tomto ustanovení mají být zapalovače s touto charakteristikou podřazeny - zda je lze zařadit
do kategorie „blikajících zapalovačů“, jak se stěžovatel snažil argumentovat, ovšem až v kasační
stížnosti, či zda spadají do zbytkové kategorie „zapalovačů obsahujících jiné zábavné prvky“ a z jakých
důvodů.
Při tomto právním hodnocení, jež v žalobou napadeném rozhodnutí zcela absentuje,
by měl stěžovatel vycházet nejen ze samotného čl. 3.2 technické normy ČSN EN 13869:2002,
jež obsahuje samotnou definici zapalovačů neobvyklého typu, ale měl by přihlédnout
též k relevantním ustanovením nařízení vlády č. 198/2007 Sb., pro jehož účely má definice
zapalovačů neobvyklého typu sloužit, a zejména ke znění a účelu rozhodnutí Komise
2006/502/ES, k jehož transpozici je nařízení vlády č. 198/2007 Sb. určeno a s nímž tedy musí
být jeho ustanovení vykládána konformně.
Potřeba odůvodnit právní závěry stěžovatele vyvstává o to naléhavěji v situaci,
kdy žalobce již v námitkách proti zákazu prodeje zapalovačů uváděl, že tyto zapalovače nakoupil
v dobré víře v zemích Evropské unie, kde jsou tyto zapalovače prodávány a jejich dodavatelé
nemají žádné informace o tom, že by neměly vyhovovat normě EN 13869:2002. Tuto svou
námitku pak žalobce upřesnil v žalobě, když uváděl, že všechny zapalovače zn. PROF
a ATOMIC s modelovým označením XHD 8303, které byly předmětem zákazu, splňují
požadavky technické normy EN 13869:2002 a jsou uváděny a distribuovány na trh ve většině
zemí Evropské unie. Toto své tvrzení dokládal u zapalovačů zn. ATOMIC XHD 8303
certifikátem o shodě mj. s technickou normou EN 13869:2002, který podle jeho tvrzení vydala
příslušná autorizovaná osoba v Německu. Vzhledem k tomu, že i samotná technická norma
EN 13869:2002 obsahuje v čl. 4.1. bezpečnostní požadavek (byť bez příslušného odkazu
v právním předpisu nezávazný), že se nesmí jednat o zapalovač neobvyklého typu, znamenalo
by to, že uvedená autorizovaná osoba neposoudila tyto zapalovače jako zapalovače neobvyklého
typu. I když žalobce v námitkách proti zákazu prodeje takto konkrétně neargumentoval a omezil
se na výše uvedená tvrzení, je reakce ředitele stěžovatele na tato tvrzení v žalobou napadeném
rozhodnutí v každém případě nedostatečná. Ředitel stěžovatele totiž toliko konstatov al, že tyto
zapalovače nesplňující bezpečnostní požadavky mohly být nabízeny k prodeji do 11. března 2008,
nijak se však nevypořádal s námitkou žalobce, podle níž dodavatelé těchto zapalovačů v jiných
zemích EU nemají žádné informace o tom, že by tyto zapa lovače neměly vyhovovat normě
EN 13869:2002.
Závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí tedy
obstojí, přičemž jde zároveň o primární důvod, pro nějž krajský soud toto rozhodnutí zrušil.
Vzhledem k tomu, že tedy důvody krajského soudu pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí
obstojí v podstatné míře, Nejvyšší správní soud ve shodě s usnesením svého rozšířeného senátu
ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publikovaným pod č. 1865/2009 Sb. NSS, kasační
stížnost hodnotil z celkového hlediska jako nedůvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítl s tím, že nesprávné důvody krajského soudu nahradil svými. Pro správní orgán je tedy
závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního
soudu.
O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu
s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce měl ve věci z celkového hlediska úspěch,
přísluší mu tedy vůči stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v tomto řízení důvodně
vynaložil. Výše náhrady se sestává z odměny advokáta za jeden úkon právní služby (vyjádření
ke kasační stížnosti) ve výši 2100 Kč podle §7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif), z paušální náhrady hotových výdajů advokáta 300 Kč podle §13 odst. 3
advokátního tarifu a z DPH ve výši 20 % (tj. 480 Kč), celkem tedy 2880 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 16. listopadu 2010
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu