ECLI:CZ:NSS:2010:7.APS.3.2008:98
sp. zn. 7 Aps 3/2008 - 98
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala
Mazance, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: Olomoucký
kraj, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, zastoupený JUDr. Petrem Ritterem, advokátem
se sídlem Riegrova 12, Olomouc, proti žalovanému: Katastrální úřad pro Olomoucký kraj,
Katastrální pracoviště Olomouc, se sídlem Vejdovského 1148/2a, Olomouc, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 22 Ca 77/2008 - 66,
takto:
I. Soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí
podle §7 a §8 z ákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných
práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, se lze ve správním soudnictví
domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
[1] Krajský soud v Ostravě zamítl rozsudkem ze dne 22. 5. 2008, č. j. 22 Ca 77/2008 - 66,
žalobu, kterou se Olomoucký kraj (dále jen „stěžovatel“) domáhal ochrany před nezákonným
zásahem Katastrálního úřadu pro Olomoucký kraj, Katastrální pracoviště Olomouc (dále jen
„katastrální úřad“ nebo „žalovaný“). Tento zásah podle stěžovatele spočívá v tom, že katastrální
úřad mu přípisem ze dne 10. 10. 2005 vrátil podle §8 odst. 2 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o zápisech“), rozhodnutí Rady Olomouckého kraje z 8. 9. 2005 s tím, že jde o listinu
nezpůsobilou pro provedení požadovaného záznamu správy pozemků ve vlastnictví stěžovatele
ve prospěch Správy silnic Olomouckého kraje, příspěvkové organizace, do katastru nemovitostí.
V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že faktické jednání správních orgánů musí pro to,
aby bylo zásahem ve smyslu ustanovení §82 s. ř. s., naplňovat dva znaky. Jednak musí jít
o aktivitu (úkon) správního orgánu a dále musí být tento úkon pro osoby, vůči nimž směřuje,
závazný tak, aby na základě tohoto úkonu byly povinny něco dát, konat, nekonat či strpět. V dané
věci nebyl naplněn ani jeden z uvedených znaků, neboť v případě neprovedení záznamu práva
do katastru nemovitostí se nejedná o aktivní úkon správního orgánu. Záznam do katastru
nemovitostí je deklaratorní, nemá žádné konstitutivní účinky a jeho neprovedení není vůči
nikomu závazné. Proto krajský soud dospěl k závěru, že neprovedení záznamu do katastru
nemovitostí není nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s.
[2] Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, v níž mimo jiné namítal,
že proti neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem musí v našem právním řádu
existovat možnost ochrany, neboť nelze připustit, aby byl navrhovatel záznamu zcela odkázán
na libovůli katastrálního úřadu a byl nucen respektovat každé rozhodnutí katastrálního úřadu
o jeho návrhu, i kdyby bylo nezákonné. Postup katastrálního úřadu musí být i v těchto případech
přezkoumatelný.
II. Dosavadní judikatura k rozhodné právní otázce a důvody předložení věci
rozšířenému senátu
II. 1. Právní názor sedmého senátu
[3] Při hodnocení stížní námitky, že proti neprovedení zápisu do katastru nemovitostí
záznamem musí v našem právním řádu existovat možnost ochrany, dospěl sedmý senát
při předběžné poradě k právnímu názoru, že přípis ze dne 10. 10. 2005, kterým katastrální úřad
vrátil stěžovateli rozhodnutí jeho Rady jako listinu nezpůsobilou k vykonání zápisu záznamem,
je po materiální stránce rozhodnutím, které podléhá přezkumu ve správním soudnictví,
byť nemá veškeré formální znaky rozhodnutí. Přitom vycházel zejména ze závěrů obsažených
v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42 (publikováno
pod č. 906/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Podle sedmého senátu ovšem právní názor,
že přípis, kterým katastrální úřad sděluje, že listina není způsobilá k vykonání záznamu,
je po materiální stránce rozhodnutím, je v rozporu s názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, www.nssoud.cz. V tomto rozhodnutí
druhý senát dospěl k závěru, že žalobou proti nečinnosti (§79 a násl. s. ř. s.) se nelze domáhat
provedení zápisu do katastru ve formě záznamu. Druhý senát v citovaném rozsudku mimo jiné
uvedl, že „zápis záznamem se neprovádí ve správním řízení, nerozhoduje se o něm. Provedení záznamu není
ani osvědčením, jde o evidenci práv vzniklých rozhodnutím jiných orgánů či na základě právních skutečností.
Odkazy stěžovatele na judikaturu Ústavního soudu jsou proto irelevantní. Žádost o provedení záznamu není
návrhem zahajujícím řízení, které by bylo třeba ukončit meritorním nebo procesním rozhodnutím, požadovaný
záznam spočívající ve výmazu zástavního práva ani nelze považovat za osvědčení. Neprovede-li katastrální úřad
požadovaný záznam v katastru nemovitostí, nejedná se o nečinnost, jejíhož odstranění se lze domáhat žalobou
podle §79 s. ř. s. proto, že nemá v daném případě žádnou právní povinnost vydat věcné rozhodnutí či osvědčení“.
[4] Podle sedmého senátu ze stávající judikatury vyplývá, že neprovedení záznamu
do katastru nemovitostí není zásahem správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s. (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, 3 Aps 3/2006 - 54, www.nssoud.cz),
ani rozhodnutím (jak nepřímo vyplývá z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, ze dne 10. 5. 2006, č. j. 5 Aps 6/2005 - 69, a ze dne
13. 3. 2008, č. j. 3 Aps 2/2007 - 69, všechny na www.nssoud.cz; srovnej též usnesení Ústavního
soudu ze dne 3. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 43/99, http://nalus.usoud.cz; usnesení zvláštního senátu
zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne
31. 1. 2007, č. j. Konf 30/2006-5, www.nssoud.cz; opačný názor je vyjádřen v nálezu Ústavního
soudu ze dne 11. 7. 1996, sp. zn. II. ÚS 173/95, http://nalus.usoud.cz) a bránit se nelze ani
žalobou proti nečinnosti správního orgánu podle §79 s. ř. s. (viz rozsudek ze dne 24. 6. 2004,
č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, www.nssoud.cz). Možnost přístupu k soudu je přitom podle sedmého
senátu natolik zásadní a důležitá, že převažuje nad případnými procesními důvody pro to, aby se
Nejvyšší správní soud nezabýval otázkou, zda se v daném případě jedná o rozhodnutí
přezkoumatelné ve správním soudnictví. To, že stěžovatel zvolil žalobu proti nezákonnému
zásahu, jej nemůže za situace, kdy judikatura vůbec nepřipouští přezkum neprovedení záznamu,
zbavit možnosti domáhat se soudního přezkumu, dojde-li ke změně judikatury.
[5] Sedmý senát připouští, že zápis do katastru záznamem má pouze deklaratorní (evidenční)
účinky, neboť záznamem jsou zapisována práva, která vznikla, změnila se nebo zanikla nezávisle
na provedení záznamu, tedy nezávisle na činnosti katastrálního úřadu. Existence těchto práv tedy
nezávisí na tom, zda jsou do katastru zapsána či nikoliv. Přesto však neprovedení záznamu může
mít významný dopad do právní sféry dotčených subjektů. K prokázání práv k nemovitostem jsou
totiž ve většině případů užívány výpisy, opisy nebo kopie z katastrálního operátu, přičemž se
jedná o veřejné listiny prokazující stav evidovaný v katastru [§22 odst. 2 zákona č. 344/1992 Sb.,
o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů; dále jen
„katastrální zákon“], tj. o listiny potvrzující, že jde o prohlášení orgánu, který listinu vydal,
a není-li dokázán opak, i pravdivost toho, co je v nich potvrzeno (§134 o. s. ř.). Neprovedení
zápisu (ať již vkladem či záznamem) má nepochybně takové právní důsledky, že by v případě,
odmítne-li katastrální úřad zápis provést, měla být vyloučena jeho libovůle.
[6] V případě zápisu práva do katastru vkladem podle §2 a násl. zákona o zápisech se lze
ve věci rozhodnutí o zamítnutí návrhu na povolení vkladu do katastru nemovitostí domáhat
ochrany před soudem (§5 odst. 4 citovaného zákona), a to podle části páté o. s. ř. (srovnej
usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, ze dne 14. 8. 2006, č. j. Konf 64/2005 - 33, www.nssoud.cz). Obdobná
ochrana by podle sedmého senátu měla být poskytnuta i v případech, kdy katastrální úřad
odmítne provést zápis do katastru záznamem. V zásadě jde totiž o srovnatelnou situaci, byť zápis
vkladem má, na rozdíl od zápisu záznamem, přímé dopady na vznik, změnu nebo zánik práv
zapisovaných do katastru (srovnej §2 odst. 2 zákona o zápisech). Je-li dotčený subjekt vlastníkem
nemovitosti, např. na základě soudního rozhodnutí, tj. svědčí-li mu soukromé subjektivní právo
vlastnické, je povinen katastrální úřad provést zápis záznamem, a to v případě, že se jedná
o listinu ve smyslu §7 a 8 zákona o zápisech, tj. že jde o listinu způsobilou k vykonání záznamu.
V této souvislosti je podle sedmého senátu nutno zdůraznit, že jednou ze základních funkcí
katastru nemovitostí je poskytování informací sloužících k ochraně práv k nemovitostem [§1
odst. 3 písm. a) katastrálního zákona]. Pochybí–li však katastrální úřad při postupu podle §7 a 8
zákona o zápisech, je náprava jeho pochybení prakticky znemožněna, neboť dotčené subjekty
nemají žádné právní prostředky, kterými by se mohly domáhat nápravy. Přitom pochybení
katastrálního úřadu může mít závažné následky nejen pro dotčený subjekt, ale i pro ostatní
subjekty, které v dobré víře ze zápisu v katastru vycházejí (§11 zákona o zápisech). V právních
vztazích může informace zapsaná v katastru nemovitostí splnit očekávaný význam jedině tehdy,
odpovídá–li skutečnosti. Neobsahuje–li katastr údaje pravdivé, jsou dotčené subjekty jednající
v dobré víře ve správnost zápisu vystaveny neodůvodněnému riziku (viz nález Ústavního soudu
ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. II. ÚS 349/03, bod 21, http://nalus.usoud.cz). V neposlední řadě může
pochybení katastrálního úřadu znamenat významné komplikace i pro státní orgány, neboť katastr
je zdrojem informací, které slouží pro daňové a poplatkové účely, k ochraně životního prostředí,
zemědělského půdního fondu, pozemků určených k plnění funkcí lesa, nerostného bohatství,
kulturních památek, pro rozvoj území, k oceňování nemovitostí, pro účely vědecké, hospodářské
a statistické [§1 odst. 3 písm. a) katastrálního zákona].
[7] Oproti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na povolení vkladu, jehož zákonnost posuzuje
soud v občanskoprávním řízení podle páté části o. s. ř. jako jednu z otázek v rámci rozhodnutí
ve věci samé, by podle názoru sedmého senátu v případě neprovedení záznamu měla být
dotčeným subjektům poskytnuta ochrana ve správním soudnictví, neboť nejde o rozhodnutí
správního orgánu ve věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů. V případě nečinnosti
katastrálního úřadu, tj. v situaci, kdy by neprovedl zápis záznamem ani by předmětnou listinu
nevrátil tomu, kdo ji zhotovil, by byla přípustná žaloba podle §79 a násl. s. ř. s.
[8] Jelikož právní názor sedmého senátu je v rozporu s výše citovaným právním názorem
druhého senátu, postoupil sedmý senát věc podle §17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému
senátu.
II. 2. Jiná relevantní prejudikatura
[9] Rozšířený senát doplňuje, že třetí senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne
16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 - 54, www.nssoud.cz, uvedl, že „[ž]alobce podal žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem, který měl spočívat ve vyrozumění o neprovedení záznamu pro nesplnění podmínek.
Sdělení správního úřadu o tom, že nejsou splněny podmínky pro požadovaný postup, však takovým úkonem není,
stejně tak jako v řízení o ochraně před nezákonným zásahem nelze požadovat po soudu, aby přiměl správní orgán
k vydání nějakého rozhodnutí. Nejedná se zde o žádný úkon, který by mohl být pod pojem nezákonného zásahu
podřazen, nemá důsledky předpokládané právní úpravou poskytující před nezákonnými zásahy ochranu.
Pokud tedy nebyl učiněn vůči žalobci žádný ú kon, který by jej zavázal něco konat, nějaké
činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, nelze faktické jednání žalovaného hodnotit
jako „zásah“. Výsledný stav po neprovedení záznamu byl shodný se stavem před jeho neprovedením, navíc
záznam do katastru nemovitostí má účinky deklaratorní, tj. žádné nové právní vztahy nezakládá. Nejvyšší
správní soud se tedy plně ztotožňuje se závěry krajského soudu, že v projednávané věci se nejednalo o nezákonný
zásah.“
[10] Rozšířený senát dále podotýká, že – jak bude dále podrobněji zmíněno – s právní otázkou
v projednávané věci nepřímo, avšak zásadně souvisí i rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 1. 2010, č. j. 5 Ans 4/2009 - 63, www.nssoud.cz, v němž v obecných rysech naznačil,
že v případech vydávání osvědčení je třeba zajistit soudní kontrolu tehdy, není-li nevydání
osvědčení provedeno formou soudně přezkoumatelného rozhodnutí správního orgánu: „Obecně
vzato je samozřejmě pravda, že se žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nelze úspěšně domáhat
vydání rozhodnutí ve věci samé o určitém obsahu, např. takového rozhodnutí, jímž se vyhovuje žádosti žalobce
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003 - 80, publikovaný
pod č. 456/2005 Sb. NSS). V daném případě se však stěžovatel nedomáhal toho, aby soud uložil žalovanému
povinnost vydat rozhodnutí o tom, že se stěžovateli odečítají 4 body v registru řidičů, ale aby soud uložil
žalovanému příslušný odečet 4 bodů v registru řidičů fakticky provést. Zcela nepřípadné je pak konstatování
krajského soudu pro případ, že by toto provedení záznamu v registru řidičů spočívající v odečtu 4 bodů mělo být
dle žaloby považováno za vydání osvědčení. Je zřejmé, že pokud má správní orgán povinnost v ydat
osvědčení, jedná se v řadě případů právě o osvědčení o určitém obsahu, žalobou
na ochranu proti nečinnosti se pak fakticky nelze domáhat ničeho jiného než právě
vydání osvědčení o tomto určitém obsahu, zvláště pak v případech, kdy správní orgán
nemá povinnost v případě nevyhovění žádosti o vydání osvědčení tuto žádost zamítnout
rozhodnutím.“
[11] V dalším rozsudku, a sice ze dne 31. 10. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 71, www.nssoud.cz,
Nejvyšší správní soud uvažoval ve věci dalšího postupu správního orgánu ve věci vydání
osvědčení obdobně a již podrobněji, opět s důrazem na skutečné zajištění soudní ochrany
před nezákonným jednáním veřejné správy: „Pokud jde o další průběh řízení, je vhodné připomenout,
že městský soud bude opět rozhodovat dle aktuálního skutkového stavu věci (§81 odst. 1 s. ř. s.). Pokud zjistí,
že požadované osvědčení nebylo dosud vydáno (lhostejno, zda bude správní orgán nečinný, či zareaguje-li zákonem
předpokládaným způsobem v případě nevyhovění, tedy dle §155 odst. 3 správního řádu), nezbude mu než
uvážit o oprávněnosti žádosti žalobce meritorně. Nejvyšší správní soud si je plně vědom toho,
že správní soudy v tomto typu řízení mají ve své kognici ustat na posouzení, zda je správní orgán nečinný,
popřípadě zda je nečinný po právu; hodnocení, jak má jeho případná procesní aktivita po stránce věcné vypadat,
mu již nenáleží. Nelze ovšem přehlédnout, že v případech, kdy je žalována nečinnost
správního orgánu při vydání „prostého osvědčení“, tedy osvědčení d le části čtvrté
správního řádu, by striktní dodržení tohoto (obecně nepochybně správného) procesního
postupu nemuselo vždy vést k soudní ochraně práv žalobce. V případě, kdy je žalována
nečinnost ve vztahu k vydání rozhodnutí, postačí (v případě důvodnosti žaloby) uložit správnímu orgánu povinnost
vydat rozhodnutí blíže neurčeného obsahu; případná nezákonnost takto následně vydaného rozhodnutí je pak plně
pod soudní kontrolou, a to cestou vyvolání nového řízení, tentokrát již dle části třetí hlavy druhé
dílu prvního s. ř .s. V případě, kdy je žalována nečinnost při vydávání osvědčení , by ovšem
případný nezákonný postup správního orgánu, který by jinak formálně dodržel
předepsaný postup (§155 odst. 3 správního řádu), byl již mimo dosah soudní kontroly,
neboť zde stricto sensu neexistuje procesní mechanismus, který by (třeba i v jiném
řízení) umožnil soudu přezkoumat takový postup věcně (tedy jeho soulad se zákonem).
Kromě nyní posuzovaného případu si lze v praxi představit řadu situací, kdy by v důsledku nezákonného
odmítnutí vydání osvědčení (byť při dodržení procesních postupů) mohlo dojít k zásahu do práv žadatele
(například nevydání osvědčení o absolvovaném studiu, jehož důsledkem je nemožnost prokázat dosažené vzdělání
a tedy omezení žadatele při volbě povolání apod); případná ochrana pořadem civilního práva by v těchto případech
byla obvykle zcela vyloučena, případně by nevedla k poskytnutí soudní ochrany efektivně a v reálném čase. Opačný
přístup by ostatně popíral smysl žalobního řízení na ochranu proti nečinnosti za situace, kdy by se žalobce
dožadoval vydání osvědčení (…). Navíc, jak již bylo konstatováno, právě povaha „prostého“ osvědčení nevyžaduje
provádění dokazování, právního hodnocení věci apod; (ne)vydání osvědčení je víceméně výsledkem ověření
potřebných podmínek, dostupných ze správního spisu či úředních evidencí a nevyžaduje tak ani potřebné odborné
znalosti, jimiž v meritu věci disponuje právě správní orgán a nikoli soud. Lze tedy uzavřít, že zjistí -li
městský soud, že požadované osvědčení ne bylo dosud žalobci vydáno, věcně posoudí,
zda jsou pro jeho vydání splněny zákonné podmínky. Bude -li tomu tak, přikáže
stěžovateli toto osvědčení vydat; v opačném případě žalobu zamítne. “
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III. 1. Pravomoc rozšířenéh o senátu
[12] Podle §17 odst. 1 věty první s. ř. s., [d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. V rozsudku druhého senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, www.nssoud.cz, byl vyjádřen právní
názor, že záznam nemá povahu rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. ani osvědčení (to plyne,
byť nepřímo, i z některých dalších rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) a že provedení
záznamu se nelze domáhat nečinnostní žalobou podle §79 a násl. s. ř. s. V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 - 54, www.nssoud.cz, byl pak vyjádřen
právní názor, že neprovedení záznamu do katastru nemovitostí není zásahem správního orgánu,
proti kterému by bylo možno brojit žalobou podle §82 a násl. s. ř. s. Výše uvedená judikatura
tedy vyloučila všechny tři typy žalob ve správním soudnictví, které pro ochranu před provedením
či neprovedením záznamu připadaly v úvahu; plyne z ní, že soudní ochrany ve věci záznamu se
ve správním soudnictví nelze domoci. Sedmý senát v nyní projednávané věci zastává v první řadě
názor, že takováto ochrana musí existovat, neboť provedení či neprovedení záznamu má
pro toho, jehož vlastnického práva se týká, i případně pro jiné osoby zásadní právní význam,
a tuto ochranu má poskytovat správní soudnictví. Přiklání se k závěru, že neprovedení záznamu
má povahu rozhodnutí v materiálním smyslu a že tedy ochrana má být poskytnuta žalobou
podle §65 a násl. s. ř. s.
[13] Z uvedeného je patrné, že sedmý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od těch,
které zaujaly ve vícero věcech jiné senáty Nejvyššího správního soudu, a proto v rozsahu, v jakém
jsou výše popsané právní názory v rozporu, přešla pravomoc k posouzení rozhodných právních
otázek na rozšířený senát.
III. 2. Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy
[14] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy tvoří
především čl. 36 Listiny systematicky zařazený do její hlavy páté (Právo na soudní a jinou právní
ochranu). Podle odst. 1 zmíněného článku [k]aždý se může domáhat stanoveným postupem svého práva
u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle odst. 2, [k]do tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle odst. 3 [k]aždý má
právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné
správy nebo nesprávným úředním postupem. A konečně podle odst. 4 [p]odmínky a podrobnosti upravuje
zákon. Pro výklad výše uvedených ustanovení Listiny jsou klíčová výkladová pravidla v jejím čl. 4
odst. 2 a 4: Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou (…) upraveny pouze
zákonem (odst. 2). Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty
a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (odst. 4).
V úvahu je třeba jako součást ústavního rámce brát i právní úpravu v čl. 6 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (vyhlášena
pod č. 209/1992 Sb.) a judikaturu Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu
k otázkám soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy. Ústavní soud zde vychází
z principu, že v pochybnostech je třeba se přiklonit k tomu, že soudní ochrana má být
poskytnuta.
[15] Smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je
poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu,
kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání
či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má
(k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu
směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny). Odstavec 3 zmíněného článku pak zajišťuje, že mohou
být reparovány materiální následky veškerého nezákonného jednání veřejné správy směřovaného
vůči jednotlivci. Byla-li by totiž možná soudní ochrana pouze vůči některým formám
nezákonného jednání veřejné správy (typicky formálním rozhodnutím), bylo by pro běžného
zákonodárce velmi jednoduché se jí vyhnout tím, že by tu část činnosti veřejné správy zaměřené
proti jednotlivcům a dotýkající se jejich základních práv, kterou by chtěl vyjmout ze soudní
ochrany, uskutečňoval ve formách této ochraně nepodléhajících. Něco takového by
nerespektovalo ústavní požadavek šetření podstaty a smyslu základního práva na soudní ochranu
před nezákonným jednáním veřejné správy. Ostatně i nová úprava správního soudnictví
z roku 2002, jež zavedla nové typy žalob (zejména nečinnostní a zásahovou žalobu), byla přijata
mimo jiné právě proto, aby byla v souladu s požadavky vyjádřenými v odůvodnění nálezu
Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (publ. pod č. 276/2001 Sb.
a č. 96/2001 Sb. ÚS a na http://nalus.usoud.cz), zavedena doposud chybějící soudní ochrana
před jinými formami činnosti veřejné správy než rozhodnutími (viz Důvodová zpráva k návrhu
zákona o soudním řádu správním. Obecná část, Parlament České republiky 1998 - 2002,
Poslanecká sněmovna, sněmovní tisk č. 1080/0, Digitální depozitář,
http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=1080&CT1=0, shlédnuto 5. 9. 2010).
III. 3. Ochrana proti nezákonnému jednání veřejné správy poskytovaná správním
soudnictvím v řízení podle s. ř. s.
[16] Výše uvedené ústavněprávní důvody proto vedou rozšířený senát k názoru, že věcný
rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak,
aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry
jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající
jej zbavit určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá
jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním,
anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy
za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben
účinné soudní kontrole.
[17] Moderní veřejná správa vykonává svoji činnost (zejména tu část, která závažně zasahuje
do sféry práv a povinností individuálně určeného jednotlivce a nemá toliko povahu organizační,
evidenční, koncepční, koordinační apod.) povětšinou v podobě formalizovaných
a standardizovaných aktů se zákonem předepsanými náležitostmi umožňujícími rychle
a jednoduše rozpoznat původce i adresáta (adresáty) daného aktu, obsah práv a povinností jím
upravených i důvody, pro které je do nich zasahováno. Je proto zřejmé, a ostatně je to vyjádřeno
i systematikou s. ř. s., že v praxi nejčastějším předmětem soudní kontroly budou formální akty
veřejné správy směřující vůči individuálně určenému jednotlivci, jakkoli zřejmě nejsou tyto akty
nejčastější formou činnosti veřejné správy. Proto svým způsobem ústřední roli v systému žalob
podle s. ř. s. hraje žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. Formální
definiční znaky (správního) rozhodnutí definice „rozhodnutí“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. sice
sama o sobě neobsahuje, jsou však přítomny jako znaky vymezující nezbytné vlastnosti
přezkoumávaného aktu na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s., která se týkají
např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného
formalizovaného aktu) či vlastností, které nutně musí mít, aby obstál v přezkumu
(přezkoumatelnost; náležitosti, mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt nicotný).
[18] Nečinnostní žaloba (§79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§82 a násl. s. ř. s.) hrají roli
pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne.
[19] Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto
primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního
správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již
vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného
zvláštního zákona).
[20] Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné
správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností
a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně
o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí
konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto
může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu tedy rozšířený senát nesdílí názor vyjádřený
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 - 54,
www.nssoud.cz, z něhož vyplývá, že nezákonným zásahem může být toliko konání, ne však
opomenutí.
[21] Nečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu svým
způsobem přípravným a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit, aby soud přinutil
správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé a také případně
osvědčení. V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat určitý akt
z výše uvedené množiny taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny v §79 odst. 1 s. ř. s.
Pokud shledá, že tomu tak je, uloží správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná-li se o akt
přezkoumatelný na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, soud správnímu orgánu
neuloží, jaký obsah má dotyčný akt mít, nýbrž toliko povinnost jej vydat. Obsahová stránka
takového aktu pak může být přezkoumána poté, co bude vydán, v případném následném řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Jde-li však o akt jiné povahy nežli rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a zároveň spadá do množiny taxativně vymezených aktů dle §79
odst. 1 s. ř. s. (tj. jde-li o osvědčení), možnost následného přezkumu aktu v navazujícím žalobním
řízení není dána, neboť neexistuje žádný žalobní typ vztahující se na osvědčení, který by byl
obdobou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Proto se soud zabývá již v rámci řízení
o nečinnostní žalobě obsahovou stránkou takového aktu a zpravidla správnímu orgánu vymezí
(v závislosti na tom, co je mezi stranami sporné), zda vůbec má být osvědčení vydáno a případně,
vede-li se spor například o jeho určitý dílčí obsahový aspekt, též jaký obsah musí, anebo naopak
nesmí mít dotyčný akt (soud se zde nezabývá veškerými obsahovými aspekty daného aktu,
nýbrž pouze těmi, které jsou mezi stranami sporné, nebo těmi, které se spornými aspekty aktu
souvisejí či jsou na nich závislé). Ve vztahu k osvědčení ostatně toto pravidlo naznačil již Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 22. 1. 2010, č. j. 5 Ans 4/2009 - 63, www.nssoud.cz, a zřetelně
vyjádřil stejný soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 71, www.nssoud.cz
(relevantní pasáže obou rozsudků citovány výše sub [10] a [11]).
III. 4. Právní povaha neprovedení záznamu do katastru nemovitostí
[22] Pro posouzení konkrétní věci předložené rozšířenému senátu je rozhodná povaha úkonu
spočívajícího v provedení, anebo neprovedení zápisu práv k nemovitosti záznamem podle §7 a 8
zákona o zápisech. Historický zákonodárce – a v tom je nutno ztotožnit se se závěry vyslovenými
v již zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 - 54,
www.nssoud.cz – zjevně neměl v úmyslu podrobit provedení či neprovedení záznamu proceduře
běžného správního řízení, jaké probíhá ve věcech vkladů. U vkladového řízení se v §3 odst. 2
zákona o zápisech výslovně uvádí, že [n]a řízení o povolení vkladu se vztahuje zákon o správním řízení,
pokud tento zákon nestanoví jinak; u záznamu však obdobná zmínka chybí a zákon o zápisech v §8
pouze stručně popisuje postup provedení či neprovedení záznamu. Je zřejmé, že „produktem“
postupu podle §8 zákona o zápisech nemá být formální pozitivní nebo negativní akt, nýbrž buď
faktický úkon spočívající v provedení záznamu do státem vedené evidence, anebo faktický úkon,
jenž je kombinací nečinnosti (neprovedení záznamu) a činnosti (vrácení listiny, která měla být
podkladem provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil, případně doplněné nad rámec výslovných
zákonných požadavků oznámením o tom, že příslušný orgán záznam neprovede a z jakých
důvodů). Úkon, ať již pozitivní (provedení záznamu) či negativní (neprovedení záznamu),
podle §7 a 8 zákona o zápisech tedy podle všeho má povahu tzv. jiného úkonu podle §158
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.
[23] Znamená to tedy, že pro absenci formy správního rozhodnutí, jak mu rozumí doktrína
správního práva, zde nepřipadá v úvahu ochrana před chybným provedením či neprovedením
záznamu cestou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť zde není formální akt
naplňující znaky rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V daném případě proto nepřichází
v úvahu, aby na výsledek postupu podle §7 a 8 zákona o zápisech bylo nahlíženo
jako na rozhodnutí v materiálním smyslu, neboť to by bylo možné jen tehdy, šlo-li by o akt,
který by po obsahové stránce měl povahu „rozhodnutí“ ve smyslu definice obsažené v §65
odst. 1 s. ř. s. a měl mít podle zákona formu správního rozhodnutí, avšak který by pro procesní
pochybení správního orgánu nebyl v takto předepsané formě vydán. V projednávaném případě
však zákon, ač výsledek postupu podle §7 a 8 zákona o zápisech nepochybně zasahuje
do subjektivního veřejného práva jednotlivce na to, aby údaje o jeho nemovitostech byly
evidovány v katastru nemovitostí předepsaným způsobem (včetně „negativního“ aspektu tohoto
práva, tj. aby nebyly evidovány v případě, že k tomu není zákonný důvod), nepředepisuje formu
správního rozhodnutí; správní orgán zde je povinen zasáhnout do sféry práv a povinností
jednotlivce jiným způsobem.
[24] Nepřipadá ale v úvahu ani ochrana nečinnostní žalobou. Žalovaný nepochybně nemá
povinnost vydat rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé. Nemá však
ani povinnost vydat osvědčení; jeho jednání má spočívat buď v zanesení údaje o určité
nemovitosti do jím vedené veřejnoprávní evidence, která má povahu informačního systému
kombinujícího listinnou a elektronickou formu, anebo v tom, že do evidence žádný údaj nezanese
a stěžovateli vrátí listiny, které měly být podkladem provedení stěžovatelem požadovaného
záznamu. Takové jednání žalovaného nemá povahu osvědčení, nýbrž faktického úkonu.
[25] Osvědčení podle doktríny správního práva „úředně potvrzuje skutečnosti, které jsou v něm
uvedeny. Na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba
autoritativního zjištění (kdy není o věci pochybnost nebo spor a kdy není zapotřebí ani jinak použít správního
uvážení nebo vyložit neurčitý pojem – osvědčují se skutečnosti úředně zřejmé, zpravidla z vnitřních zdrojů
vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává). (…) Proti osvědčení se nelze bránit žádným formálním
opravným prostředkem, nýbrž důkazem opaku.“ (Dušan Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část,
6. vyd., C. H Beck, Praha 2006, str. 267, marg. č. 301). Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
29. 3. 2006, č. j. 1 Ans 8/2005 - 165, publ. pod č. 981/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, sice
zdůraznil, že „[t]eoretickou úvahu, že osvědčení se vydává tam, kde o věci není sporu, nelze absolutizovat a spíše
je na místě ji vykládat tak, že jde o věci, o něž by nemělo být sporu, nebo o věci, o kterých zpravidla nemůže být
sporu; v opačném případě by totiž §79 odst. 1 s. ř. s. v části, v níž umožňuje brojit proti nevydání osvědčení,
postrádal smysl. Důraz je naopak zapotřebí položit na to, že osvědčení je úředním potvrzením skutečností,
které jsou v něm uvedeny (…)“. V rozsudku ze dne 7. 11. 2007, č. j. 3 As 33/2006 - 84, publ.
pod č. 1654/2008 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, však Nejvyšší správní soud dělící linii
mezi osvědčením a deklaratorním rozhodnutím vedl podle toho, zda správním orgánem vydaný
akt má povahu důkazního prostředku, jehož obsah (důkaz) lze vyvrátit jiným důkazem (pak jde
o osvědčení), anebo zda jde o závazné (a tedy v rovině normativní, a nikoli v rovině skutkové se
pohybující) určení práv či povinností, jež jsou předmětem daného správního aktu (pak jde
o deklaratorní rozhodnutí). Rozšířený senát má za to, že klíčové rozlišovací kritérium
mezi osvědčením a deklaratorním rozhodnutím vskutku spočívá v tom, zda je o akt pohybující se
v rovině skutkové (o akt potvrzující sice úředně, avšak nezávazně, neboť vyvratitelně, určité
skutečnosti), anebo o akt normativní (závazně stanovící, že určitá osoba má, anebo naopak nemá
určitá práva nebo povinnosti). Okolnost, do jaké míry zřejmé jsou skutečnosti v osvědčení
či deklaratorním rozhodnutí zkoumané, je pak spíše kritériem pomocným.
[26] Podobně jako mezi rozhodnutím a osvědčením je nutno rozlišovat mezi zásahem
a osvědčením. I zde je klíčovým rozlišovacím kritériem, zda se jedná o úkon správního orgánu
závazné povahy, zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce, anebo zda jde o úkon povahy
ryze evidenční, osvědčovací či potvrzovací, tj. úkon zůstávající toliko v rovině skutkové, nemající
však normativní povahu.
[27] Nezřídka bude takové rozlišení mezi rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., zásahy
ve smyslu §82 s. ř. s. a osvědčeními ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. obtížné a nejednoznačné. Právě
proto však musí být výklad ustanovení o soudní ochraně poskytované ve správním soudnictví
takový, aby jakýkoli úkon mající povahu jednoho z výše uvedených, tedy i ten, jenž se pohybuje
na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně,
ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu. Proto, jak již bylo výše uvedeno, je třeba, aby, jde-li
o soudní kontrolu vydání osvědčení v řízení podle §79 a násl. s. ř. s., se soud zabýval nejen tím,
zda se má osvědčení vydat, ale podle okolností i jeho obsahovými aspekty. Stejně tak je nezbytné
v řízení podle §82 a násl. s. ř. s. zvolit v případě, že se jedná o nezákonný zásah formou
nezákonné nečinnosti, jež spočívá v jiném nekonání než nevydání rozhodnutí ve věci samé
či osvědčení, formulovat výrok rozhodnutí krajského soudu tak, aby vedl k tomu, že příslušný
správní orgán nadále již nebude nečinný a že naopak učiní zákonem předepsaný úkon a že tento
úkon bude mít zákonem stanovený obsah.
[28] V projednávaném případě může skutečnost, že žalovaný neprovedl záznam do katastru
nemovitostí, být nezákonným zásahem spočívajícím v kombinaci nezákonné nečinnosti
(neprovedení záznamu) a nezákonné činnosti (vrácení listiny, která měla být podkladem
provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil). Správní orgán je za předpokladu, že jsou splněny
zákonem předepsané podmínky pro provedení záznamu, povinen záznam jako faktický úkon
spočívající v zanesení určitého údaje do jím vedené veřejnoprávní evidence provést, a naopak
není oprávněn jej neprovést a vrátit listinu, jež má být podkladem provedení záznamu, tomu,
kdo ji vyhotovil. Neučiní-li tak, jak mu zákon ukládá, ač jsou podmínky k tomu splněny,
postupuje protiprávně a zasahuje do sféry práv a povinností toho, kdo se záznamu domáhá
(v projednávaném případě stěžovatele), případně i dalších osob (v projednávaném případě Správy
silnic Olomouckého kraje, příspěvkové organizace), neboť tyto osoby mají veřejné subjektivní
právo na to, aby jejich soukromá práva či soukromé povinnosti vztahující se k nemovitostem byly
předepsaným způsobem za splnění předepsaných podmínek zaznamenány ve veřejnoprávní
evidenci. Katastr nemovitostí je veřejnoprávní evidencí, jež plní funkce jak ve sféře zajištění
veřejného zájmu, spadající v podstatné míře do práva veřejného (zajištění publicity vlastnických
a jiných práv k nemovitostem; zajištění přehledu veřejné moci o nemovitostech a právech k nim;
poskytnutí určité míry právní jistoty o tom, jak jsou vztahy k nemovitostem uspořádány,
tj. kdo k nim má jaká práva, aj.), tak ve sféře soukromých zájmů a práv (vkladem do katastru se
v některých případech převádějí soukromá subjektivní práva k nemovitostem, dobrá víra v zápis
v katastru může zakládat některá subjektivní soukromá práva aj.); viz k tomu §1 odst. 3
katastrálního zákona. Správnímu soudnictví přísluší soudní ochrana těch práv jednotlivců,
která se v podstatné míře vztahují k veřejnoprávním aspektům katastru nemovitostí, konkrétně
tedy zejména soudní ochrana ve věcech záznamů do katastru nemovitostí (tyto nemají, na rozdíl
od vkladů, konstitutivní účinky ve vztahu k soukromým subjektivním právům k nemovitostem,
jichž se záznamy týkají) a oprav chyb v katastrálním operátu. Judikatura v budoucnu zřejmě
vyjasní, že i některé další typy zápisů do katastru nemovitostí (zejm. poznámky podle §9 až 10
zákona o zápisech) jsou podrobeny soudní kontrole ve správním soudnictví; to však v této chvíli
není předmětem rozhodování rozšířeného senátu. Naopak je pochopitelné, proč zákonodárce
svěřil soudní ochranu ve věcech vkladu soudům v řízení podle části páté o. s. ř., jakkoli i zde
vklad do katastru plní funkce související se zajištěním veřejného zájmu, jeho klíčovým obsahem je
to, že jím vznikají, mění se nebo zanikají soukromá subjektivní práva k nemovitostem, a že tedy
převažuje soukromoprávní funkce vkladu.
[29] Jestliže důvody, pro které žalovaný má za to, že záznam do katastru nemovitostí nelze
provést, neobstojí (a bude věcí sedmého senátu a následně zřejmě krajského soudu, aby se touto
otázkou věcně zabývaly), krajský soud žalovanému zakáže nadále zasahovat do práv stěžovatele
tím, že záznam neprovedl a vrátil listiny, jež měly být podkladem k provedení záznamu, tomu,
kdo je vyhotovil. Nebude úkolem krajského soudu zabývat se všemi myslitelnými zákonnými
podmínkami provedení či neprovedení záznamu, nýbrž jen těmi, které jsou mezi stranami sporné
a které byly učiněny předmětem řízení o zásahové žalobě před krajským soudem.
[30] Podobně i provedení záznamu do katastru, ač k němu nejsou splněny zákonné podmínky,
bude třeba nahlížet jako nezákonný zásah, proti kterému se rovněž lze bránit zásahovou žalobou
ve správním soudnictví. Rozsah skutkových a právních otázek, které bude soud zkoumat v této
procesní konstelaci, je obdobný tomu, domáhá-li se žalobce provedení záznamu a žalovaný jej
odmítá provést; ve své podstatě jde toliko o případ inverzní k neprovedení záznamu. Nejsou-li
tedy zákonné podmínky pro provedení záznamu dány, soud žalovanému zakáže provedení
záznamu opřené o důvod, který v rámci předmětu řízení shledal nezákonným, a pokud již záznam
byl proveden, přikáže mu, aby jej odstranil.
[31] Konečně v úvahu připadá i varianta, že katastrální úřad bude zcela nečinný – ani
neprovede záznam, ani nevyjeví vrácením listiny, která měla být podkladem záznamu, svoji vůli
záznam neprovést (ve své podstatě půjde o obdobu nezákonné nečinnosti,
proti které v případech, kdy se vydává rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, chrání nečinnostní
žaloba podle §79 a násl. s. ř. s.). I v takovém případě je třeba zajistit účinnou soudní ochranu
před nezákonným zásahem spočívajícím v „prosté“ nečinnosti za situace, kdy je správní orgán
povinen nějak konat (buď provést záznam, anebo jej neprovést a vrátit listinu, která měla být
podkladem záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil). Ochrana nečinnostní žalobou zde není možná,
neboť, jak již shora vyloženo, „produktem“ postupu katastrálního úřadu ve věci provedení
záznamu není ani rozhodnutí ve věci samé, ani osvědčení; jde o faktický úkon. Proto zde lze
poskytnout soudní ochranu opět pouze pomocí zásahové žaloby. Bude-li se tedy jednat o tento
případ, zakáže krajský soud katastrálnímu úřadu pokračovat v zásahu do práva žalobce na to,
aby byl úřad činný a aby ve věci žalobce tak či onak konal.
[32] Soudní ochraně před obsahově nesprávným postupem či „prostou“ nečinností
katastrálního úřadu formou zásahové žaloby nebrání ani ustanovení §85 s. ř. s., podle něhož
zásahová [ž]aloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky (…).
Takové právní prostředky totiž ve věcech záznamu do katastru neexistují. Zejména jím nemůže
být žaloba o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není, je-li na tom naléhavý právní zájem,
v řízení podle občanského soudního řádu [§80 písm. c) o. s. ř.]. Předmět řízení o této žalobě totiž
jen velmi volně souvisí s předmětem postupu katastrálního úřadu ve věcech záznamu.
Předmětem řízení o určovací žalobě podle o. s. ř. jsou soukromá subjektivní práva (v případech
týkajících se katastru nemovitostí typicky vlastnické právo k nemovitosti). Soud v řízení o této
žalobě závazně určí, kdo má určité právo (např. kdo je vlastníkem určité nemovitosti). To samo
o sobě však ještě nezaručuje, že se uvedený závazný akt soudu vydaný v řízení podle o. s. ř.
a týkající se soukromých subjektivních práv projeví i ve sféře s tím souvisejících veřejných
subjektivních práv, a sice – jak již výše vyloženo – v rovině veřejného subjektivního práva
nositele určitého práva k nemovitosti, aby toto právo bylo za zákonem stanovených podmínek
zapsáno záznamem do katastru nemovitostí a tam evidováno. Rozsudek vydaný v řízení
podle o. s. ř. může být toliko podkladem pro to, aby v navazujícím postupu podle §7 a 8 zákona
o zápisech byl, či naopak nebyl proveden záznam do katastru ve prospěch určité osoby.
Neexistuje žádný automatismus spočívající v tom, že obsah rozsudku ve věci určení práva
k nemovitosti se bez dalšího projeví v katastru nemovitostí; naopak, při provádění záznamu
katastrální úřad zkoumá relativně autonomní podmínky pro záznam stanovené zákonem, jímž se
řídí jeho činnost, jakkoli obsah rozsudku je v tomto ohledu jistě zpravidla stěžejní skutečností.
[33] Navíc pro to, že určovací žaloba podle §80 písm. c) o. s. ř. není právním prostředkem
ochrany, který by ve smyslu §85 činil zásahovou žalobu ve věcech provádění záznamu
do katastru nepřípustnou, hovoří i další, praktické důvody. V některých případech není
žalovaného, proti kterému by mohla směřovat určovací žaloba. Typicky se jedná o případy,
v nichž problém týkající se provedení záznamu nespočívá v určení, se kterou konkrétní osobou
má být právo k nemovitosti spojeno, nýbrž v tom, zda daná věc je způsobilá zápisu do katastru,
např. zda je rozestavěným domem, bytem či nebytovým prostorem ve smyslu §2 odst. 1 písm. d)
katastrálního zákona či zda nejde o drobnou stavbu (§2 odst. 2 téhož zákona). I v případech,
v nichž by vydání rozsudku v řízení o určovací žalobě podle §80 písm. c) o. s. ř. bylo možno
dosáhnout, může být nepřiměřené k podání takové žaloby nutit i osoby, jež mezi sebou žádný
spor ve skutečnosti nemají a které řízení o určovací žalobě povedou jen a pouze za účelem
získání listiny, jež bude podkladem pro provedení záznamu.
III. 5. Shrnutí
[34] Z výše uvedené výkladu tedy plyne následující závěr:
[35] Soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí
podle §7 a §8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, se lze ve správním soudnictví domáhat v řízení
o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82
a násl. s. ř. s.
IV. Další postup ve věci
[36] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. V souladu
s ustanovením §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen
o této otázce a věc vrací sedmému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním
názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. listopadu 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu