ECLI:CZ:NSS:2010:9.AFS.15.2010:96
sp. zn. 9 Afs 15/2010 - 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobkyně: Mgr. D. K., zastoupené JUDr. Jaromírem Hanušem, advokátem se sídlem
Kosmova 20, Ostrava, proti žalovanému: Finanční úřad v Havířově, se sídlem
Myslbekova 2, Havířov - Podlesí, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 9. 2008,
č. j. 87283/08/370941/4433, ve věci žádosti o odklad výkonu rozhodnutí, o kasační
stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 8. 2009,
č. j. 22 Ca 64/2009 - 60,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 8. 2009, č. j. 22 Ca 64/2009 - 60,
se v e v ý r o k u II. a III. zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) domáhá
zrušení výroku II. výše uvedeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský
soud“), kterým byla odmítnuta žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí Finančního úřadu
v Havířově (dále jen „žalovaný“) ze dne 18. 9. 2008, č. j. 87283/08/370941/4433. Tímto
rozhodnutím žalovaný nevyhověl námitce stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 22. 2. 2008, č. j. 19621/08/370941/4433, kterým nevyhověl její žádosti o odklad
výkonu rozhodnutí prodejem nemovitostí vedeného Okresním soudem v Karviné,
pobočka Havířov, pod sp. zn. 39E 1227/98.
Krajský soud v napadeném usnesení k výroku II., tj. k odmítnutí žaloby
stěžovatelky ve vztahu k přezkumu rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 9. 2008,
č. j. 87283/08/370941/4433, uvedl, že toto rozhodnutí, jakož i rozhodnutí ze dne
22. 2. 2008, č. j. 19621/08/370941/4433, jsou rozhodnutími, která spadají do oblasti
výkonu práva, o kterém již bylo pravomocně rozhodnuto. V souvislosti s tím zdůraznil,
že do hmotněprávní sféry stěžovatelky bylo zasaženo rozhodnutím o výši daňového
nedoplatku na spotřební dani za rok 1992, nikoli však výše uvedenými rozhodnutími
žalovaného. Podle krajského soudu tak rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 9. 2008,
č. j. 87283/08/370941/4433, postrádá v §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), předpokládaný právní
obsah rozhodnutí, které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví. Krajský soud
dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí žalovaného je rozhodnutím předběžné povahy
ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s., neboť je rozhodnutím dočasného charakteru,
a jako takové je vyloučeno ze soudního přezkumu. Krajský soud dále uvedl, že přestože
oběma rozhodnutími žalovaného bylo o žádosti stěžovatelky o odklad výkonu rozhodnutí
prodejem nemovitostí rozhodnuto negativně, bylo jimi rozhodnuto o skutečnosti,
která by v případě pozitivního rozhodnutí pouze dočasně upravovala poměry
stěžovatelky.
Pro úplnost krajský soud podotkl, že skutečnost, že řízení o výkonu rozhodnutí
je vedeno u Okresního soudu v Karviné, pobočky Havířov, v němž žalovaný vystupuje
jako navrhovatel, vyvolává pochybnost o pravomoci žalovaného napadené rozhodnutí,
i jemu předcházející rozhodnutí ze dne 22. 2. 2008, vydat. Nicméně podle judikatury
Nejvyššího správního soudu lze přistoupit k vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního
orgánu podle §76 odst. 2 s. ř. s. pouze za předpokladu, že žaloba směřující proti
takovému rozhodnutí je vůbec způsobilá soudní přezkum vyvolat. Krajský soud proto
vzhledem k výše uvedenému konstatoval, že se v daném případě nicotností napadeného
rozhodnutí nemůže, pro nezpůsobilost rozhodnutí vyvolat soudní přezkum, zabývat.
Proti výroku II. napadeného usnesení podala stěžovatelka kasační stížnost.
Jako důvod kasační stížnosti uvádí důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Konkrétně
je stěžovatelka přesvědčena, že napadené rozhodnutí žalovaného je přezkoumatelné
v soudním řízení, a to z důvodu, že je způsobilé zasáhnout do její majetkové sféry,
jak vyplývá z §65 s. ř. s. Dle stěžovatelky soud chybně posoudil napadené rozhodnutí
jako rozhodnutí předběžné povahy. Naopak je názoru, že předmětné rozhodnutí
o námitkách není rozhodnutím, které by bylo lze podřadit pod §70 s. ř. s., neboť jej není
možno považovat za rozhodnutí upravující předběžně či dočasně poměry osob ve smyslu
nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, na který se krajský soud
odvolává. V daném případě totiž bylo o námitkách rozhodnuto s konečnou platností,
a proto předmětné rozhodnutí nesplňuje jeden ze znaků rozhodnutí předběžné povahy.
Stěžovatelka má za to, že se krajský soud nevypořádal se žalobními námitkami,
když žalobu odmítl, a navíc odkázal na nepřiléhavý nález Ústavního soudu. Usnesení
krajského soudu je proto rovněž nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Na závěr stěžovatelka uvedla, že se cítí být krácena na svých právech jednáním
správce daně. Dle stěžovatelky totiž „neexistuje žádný exekuční titul, který by opravňoval
správce daně nezákonně dodatečně stanovenou spotřební daň vybrat.“
Ve světle předestřeného stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud z obsahu kasační stížnosti zjistil, že stěžovatelka kasační
stížnost podává z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s. V této souvislosti
však zdejší soud podotýká, že je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí
žaloby, z povahy věci jsou stěžovatelčina tvrzení podřaditelná pouze pod kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti napadeného
rozhodnutí o odmítnutí žaloby (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Pod tento důvod spadá také případ,
kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem, jakož i otázka nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud přitom shledal kasační stížnost důvodnou. Při rozhodování
vycházel z níže uvedených úvah.
Nejprve se zdejší soud zabýval otázkou přezkoumatelnosti a srozumitelnosti
usnesení krajského soudu, přičemž vycházel z ustálené judikatury Nejvyššího správního
soudu, konkrétně z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publikovaného pod č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaného pod č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaného pod č. 689/2005 Sb. NSS. Takové vady
napadeného usnesení neshledal. Navíc neshledal ani žádné jiné vady řízení, kterými
je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 povinen se zabývat i z úřední povinnosti,
tj. i v případě, že takové vady nejsou v rámci kasační stížnosti namítány.
Proto se zdejší soud zaměřil na stěžejní námitku kasační stížnosti, která se týká
splnění zákonných podmínek pro odmítnutí žaloby krajským soudem podle §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s., tj. z důvodu nepřípustnosti návrhu, s odůvodněním, že se v posuzované
věci jednalo o nepřípustnou žalobu ve smyslu §68 písm. e) s. ř. s., neboť ta směřovala
proti rozhodnutí vyloučenému ze soudního přezkumu pro jeho předběžnou povahu
ve smyslu §70 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Jinými slovy řečeno bylo nutno posoudit, zda lze
rozhodnutí žalovaného o nevyhovění žádosti o odklad výkonu rozhodnutí považovat
za rozhodnutí vyloučené ze soudního přezkumu z důvodu jeho předběžného charakteru.
Podle §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, domáhá-li se žalobce
přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona
vyloučeno.
Podle §70 písm. b) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony
správního orgánu předběžné povahy.
Posouzením, co se rozumí rozhodnutím předběžné povahy, se podrobně zabýval
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 27. 10. 2009,
č. j. 2 Afs 186/2006 - 54. V citovaném rozsudku je uvedeno, že „o rozhodnutí předběžné
povahy, na které dopadá výluka podle §70 písm. b) s. ř. s., se jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí
konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném
řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového
řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného.
Rozhodnutí konečné pak v sobě musí věcně zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy
a musí být adresováno mj. i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné“.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu tak navázal na právní názor
vyslovený v rozsudku téhož soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64,
dle kterého „rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat
následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující
předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav
(materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž
subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být
následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení
před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne
s konečnou platností (procesní znak)“.
Zdejší soud poznamenává, že oba výše uvedené rozsudky Nejvyššího správního
soudu vycházely z nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99,
dostupný na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx, na který krajský soud ve svém
usnesení odkazoval.
Ze shora uvedených rozsudků Nejvyššího správního soudu vyplývá, že aby bylo
možno určité rozhodnutí považovat za rozhodnutí předběžné povahy, je mimo jiné
nutno, aby takové rozhodnutí bylo vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí
konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení
a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí
konečného. Podmínkou předběžného rozhodnutí je tedy existence možnosti jeho
přezkoumání v rámci následného konečného rozhodnutí. Tato podmínka odpovídá výše
uvedenému procesnímu znaku rozhodnutí předběžné povahy, jak ji vymezil Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64. Nejvyšší správní
soud však dospěl k závěru, že v nyní posuzované věci žádná taková možnost přezkumu
rozhodnutí žalovaného není. Naopak se v dané věci jedná o řízení, konkrétně o žádosti
o odklad exekuce, ve kterém jsou nevyhovující rozhodnutí rozhodnutími konečnými,
tzn. že se po jejich vydání již žádné další konečné rozhodnutí nevydává. Vzhledem
k právě uvedenému zdejší soud konstatuje, že v nyní projednávané věci není splněna
jedna z nezbytných podmínek, za nichž lze konkrétní rozhodnutí za rozhodnutí
předběžné povahy považovat.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvádí, že byl-li by krajský soud důsledný
při aplikaci citovaných podmínek pro uznání rozhodnutí za rozhodnutí předběžné
povahy, které mu byly z judikatury Ústavního a Nejvyššího správního soudu známy,
jak je patrno z napadeného usnesení, dospěl by ke stejnému závěru jako zdejší soud.
Z napadeného usnesení je však zřejmé, že krajský soud aplikoval jen část vymezených
podmínek. Při splnění jedné z nich, aniž by se zabýval těmi ostatními, posoudil
rozhodnutí žalovaného jako rozhodnutí předběžné povahy. Právě uvedené vyplývá
z odůvodnění napadeného usnesení krajského soudu, v němž ve vztahu k posuzování
splnění výše uvedených kritérií pro rozhodnutí předběžné povahy pouze uvedl,
že „v posuzované věci jsou podle názoru krajského soudu napadené rozhodnutí ze dne
18. 9. 2008, č. j. 87283/08/370941/4433, a jakož i jemu předcházející rozhodnutí ze dne
22. 2. 2008, č. j. 19621/08/370941/4433, rozhodnutími dočasného charakteru, neboť jimi
sice bylo rozhodnuto negativně, avšak o skutečnosti (odklad výkonu rozhodnutí prodejem
nemovitostí), jež by v případě pozitivního rozhodnutí pouze dočasně upravovala poměry
žalobkyně“. Kritérium nezbytné existence možnosti účastníka řízení dovolat se přezkumu
rozhodnutí předběžné povahy v rámci řízení o konečném rozhodnutí však vůbec
při svých úvahách krajský soud nezohlednil. Přitom je nutno zdůraznit, že již sama
neexistence procesního znaku rozhodnutí, jak byl definován výše, vylučuje závěr,
že by se o rozhodnutí předběžné povahy mohlo jednat. Ve světle právě předestřeného
se tak zdejší soud s námitkou stěžovatelky, že se v daném případě o rozhodnutí
předběžné povahy nejedná, zcela ztotožňuje. Proto je nutno rozhodnutí žalovaného
považovat za rozhodnutí podle §65 s. ř. s., které soudnímu přezkumu podléhá. Námitka
stěžovatelky je tedy v daném ohledu zcela důvodná a krajský soud byl povinen žalobu
stěžovatelky meritorně projednat.
Vzhledem ke skutečnosti, že Nejvyšší správní soud je toho názoru, že v daném
případě byly splněny podmínky řízení a že krajský soud žalobu stěžovatelky odmítl
nesprávně, je nucen usnesení krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení
ve smyslu §110 odst. 1 s. ř. s. V následném řízení bude krajský soud povinen žalobu
věcně posoudit. V souvislosti s tím se naskýtá otázka, zda pochybnosti krajského
soudu o pravomoci žalovaného vydat napadené rozhodnutí ze dne 22. 2. 2008,
č. j. 19621/08/370941/4433, a ze dne 18. 9. 2008, č. j. 87283/08/370941/4433, vyjádřené
v předmětném usnesení, nebyly důvodné. Nabízející se otázkou nicotnosti je třeba
se podle zdejšího soudu v následném řízení zabývat.
Podle §77 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř.“), je rozhodnutí nicotné, je-li vydáno správním orgánem,
který k jeho vydání nebyl vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán
nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje
a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné
rozhodnutí vydal. Odstavec druhý téhož ustanovení uvádí, že nicotné je dále rozhodnutí,
které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky
neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí
správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu
správního.
Nicotností se důsledně zabývala rovněž teorie, a to proto, že nicotnost dříve
nebyla legislativně definována. Jen na dokreslení zdejší soud čerpaje ze závěrů v teorii
uvedených doplňuje, že za nicotný lze považovat takový správní akt, který trpí vadami
takové intenzity, že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými
vadami neexistence zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší
vady příslušnosti, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu
způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky
nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle a případně také absolutní
nedostatek formy. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho
nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce
správnosti (srov. Staša, J. in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání.
C. H. Beck, Praha, 2006, s. 212 an.). Nicotný akt přitom nelze měnit, proto je nicotností
automaticky stiženo i rozhodnutí o odvolání či o rozkladu, které mění nicotné rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, případně jej potvrzující.
V nyní posuzované věci, jak již bylo naznačeno v napadeném usnesení krajského
soudu, připadá v úvahu nicotnost z důvodu vydání rozhodnutí správním orgánem
(žalovaným), který vůbec neměl k rozhodování ve věci žádosti stěžovatelky o odklad
předmětného výkonu rozhodnutí pravomoc, resp. věcnou příslušnost, když toto řízení
o výkonu rozhodnutí probíhalo u Okresního soudu v Karviné, pobočka Havířov,
pod sp. zn. 39E 1227/98. Krajský soud je v dalším řízení povinen se touto otázkou
podrobně zabývat a své závěry řádně odůvodnit. Dospěje-li krajský soud k závěru, že jeho
pochybnosti byly oprávněné, tj. že se v daném případě skutečně jedná o nicotná
rozhodnutí žalovaného, potom je na místě postupovat v souladu s §76 odst. 2 s. ř. s.,
podle kterého zjistí-li soud, že rozhodnutí správního orgánu trpí takovými vadami, které vyvolávají
jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud se důvody nicotnosti týkají jen části
rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze
oddělit od ostatních částí rozhodnutí.
Ve vztahu k námitce stěžovatelky, že se cítí být krácena na svých právech jednáním
správce daně a že „neexistuje žádný exekuční titul, který by opravňoval správce daně
nezákonně dodatečně stanovenou spotřební daň vybrat“, Nejvyšší správní soud
konstatuje, že se v daném řízení jednalo o přezkum rozhodnutí žalovaného ve věci žádosti
o odklad exekuce, a námitka neexistence exekučního titulu je zcela mimo věcný obsah
přezkumu předmětného řízení.
Nejvyšší správní soud tedy z výše uvedených důvodů napadené usnesení
ve výroku II. a III. zrušil a věc vrátil krajskému soudu v tomto rozsahu k dalšímu řízení
v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s., přičemž tento soud je v dalším řízení podle §110 odst. 3
s. ř. s. vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto
rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí o věci samé (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu