ECLI:CZ:NSS:2010:9.AFS.74.2009:103
sp. zn. 9 Afs 74/2009 - 103
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: Severomoravské vodovody a kanalizace Ostrava a.s., se sídlem 28. října 169,
Ostrava, zastoupeného JUDr. Alexandrem Césarem, advokátem se sídlem
Klimentská 1216/46, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne
16. 1. 2008, č. j. R169/2007/02-01163/2008/310-Hr, o zadání veřejné zakázky, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: Vodovody a kanalizace Jižní Čechy, a.s., se sídlem Boženy
Němcové 12, České Budějovice, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 15. 9. 2008, č. j. 62 Ca 24/2008 - 60,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 9. 2008, č. j. 62 Ca 24/2008 - 60,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označený rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne
16. 1. 2008, č. j. R169/2007/02-01163/2008/310-Hr. Tímto rozhodnutím předseda
žalovaného zamítl rozklad stěžovatele směřující proti prvostupňovému rozhodnutí
žalovaného ze dne 15. 8. 2007, č. j. S147/2007/VZ-13077/2007/540-Šm, jímž žalovaný
podle §118 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), zastavil správní řízení
s odůvodněním, že zadavatel, který vyloučil stěžovatele ze zadávacího řízení, v šetřené
veřejné zakázce postupoval v souladu se zákonem.
Stěžovatel označil jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Má zato, že napadené rozhodnutí krajského soudu
je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, ale také pro nesrozumitelnost, neboť
odůvodnění je v logickém rozporu s výrokem ve věci samé. Dále namítá, že žalobou
napadené rozhodnutí, jakož i samotné vyloučení stěžovatele ze zadávacího řízení,
je v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách, konkrétně s ustanovením §77, které
upravuje postup zadavatele, resp. hodnotící komise v případě tzv. mimořádně nízké
nabídkové ceny. Stěžovatel uvádí, že služby správy malé části vodohospodářského
majetku, jichž se týkalo dílčí kritérium – parametr D, netvořily celý předmět veřejné
zakázky, ale pouze její marginální část. Cena služeb uvedených v parametru D činila
dle odhadu zadavatele maximálně 0,42 % hodnoty předmětu celé veřejné zakázky
a stěžovatelem nabídnutá cena za služby v rámci tohoto dílčího kritéria v nulové výši byla
reálná a odůvodnitelná. Stěžovatel je toho názoru, že i číselná hodnota 0 Kč může být
vyjádřením ceny, a proto se neztotožňuje se závěry žalovaného, že jím učiněná nabídka
(pokud jde o cenu služeb uvedených v parametru D) je ve smyslu §22 odst. 1 písm. d)
zákona o veřejných zakázkách v rozporu s §7 odst. 1 téhož zákona, neboť odporuje
definici veřejné zakázky, jejímž předmětem je pouze úplatné poskytnutí dodávek či služeb
nebo úplatné provedení stavebních prací. Stěžovatel rovněž poukazuje na pochybení
krajského soudu, který v rámci řízení o veřejné zakázce a v rozhodnutí žalovaného
neshledal vady týkající se postupu zadavatele (Jihočeského vodárenského svazu), který
nepostupoval podle zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení,
ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „koncesní zákon“), ačkoli splňuje
definici zadavatele dle §2 odst. 1 písm. d) zákona č. 139/2006 Sb., o konce sních
smlouvách a koncesním řízení, ve znění účinném pro projednávanou věc
(dále jen „koncesní zákon“), a veřejná zakázka splňuje podmínky uvedené v §1 odst. 2
písm. a) koncesního zákona. Ze všech výše uvedených důvodů proto stěžovatel navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v plném rozsahu odkazuje
na odůvodnění napadených rozhodnutí a na vyjádření podané k žalobě a navrhuje kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítnout.
Z obsahu předloženého spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Žalobou podanou u krajského soudu dne 14. 3. 2008 se stěžovatel
domáhal zrušení rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 16. 1. 2008,
č. j. R169/2007/02-01163/2008/310-Hr, a jemu předcházejícího rozhodnutí žalovaného
ze dne 15. 8. 2007, č. j. S147/2007/VZ-13077/2007/540-Šm. Namítal, že napadená
rozhodnutí spočívají na nesprávném právním posouzení věci, neboť a/ žalovaný
nesprávně posoudil postup zadavatele (Jihočeského vodárenského svazu), který svým
rozhodnutím ze dne 25. 4. 2007 vyloučil stěžovatele z účasti v zadávacím řízení týkajícím
se veřejné zakázky „Obstarání správy, provozování a nájmu vodohospodářského majetku zadavatele“,
neboť dovodil, že nabídka stěžovatele je ve smyslu §22 odst. 1 písm. d) zákona
o veřejných zakázkách v rozporu se zákonem; b/ žalovaný nesprávně posoudil procesní
postup zadavatele, který rozhodl v rozporu s doporučením hodnotící komise; c/ žalovaný
neshledal postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky a rozhodování o vyloučení
stěžovatele ze zadávacího řízení v rozporu se zákonem, ačkoli zadavatel porušil koncesní
zákon. Tyto námitky následně stěžovatel v podané žalobě podrobně rozvíjí.
Krajský soud přezkoumal žalobou napadená správní rozhodnutí včetně řízení,
která jejich vydání předcházela, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. V odůvodnění
rozhodnutí krajský soud nejprve upozornil, že zadavatel splňuje definici zadavatele
dle §2 odst. 1 písm. d) koncesního zákona, předmětná veřejná zakázka splňuje podmínky
uvedené v §1 odst. 2 písm. a) koncesního zákona, a tedy se na postup zadavatele v rámci
zadávacího řízení týkajícího se uvedené veřejné zakázky vztahuje koncesní zákon. Krajský
soud uvedl, že zadavatel v rámci celého zadávacího řízení nerespektoval povinnosti,
které mu ukládá koncesní zákon, což vedlo k závažným pochybením zadavatele v rámci
zadávacího řízení. Nedošlo například k vypracování koncesního projektu
dle §21 koncesního zákona a koncesní projekt nebyl schválen dle §22 téhož zákona.
Vzhledem k tomu, že žalovaný uvedené skutečnosti ve svých rozhodnutích nezohlednil,
jsou napadená rozhodnutí žalovaného nesprávná a v rozporu se zákonem. V následujících
dvou odstavcích (str. 6 dole odůvodnění) krajský soud cituje z vyjádření osoby zúčastněné
na řízení, která se zadavatelem uzavřela smlouvu o obstarání správy, provozování
a o nájmu vodohospodářského majetku Jihočeského vodárenského svazu, a dále uvádí
argumentaci uplatněnou stěžovatelem v podané žalobě vztahující se k vyjádření ceny
v podobě číselné hodnoty 0 Kč v dílčím kritériu – parametru D. Tyto dva odstavce
krajský soud uzavírá konstatováním, že s ohledem na to, že obě napadená r ozhodnutí
nejsou nezákonná ani nepřezkoumatelná a žalobcem vznesené námitky nejsou důvodné,
byla žaloba jako nedůvodná zamítnuta.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí spočívající na nesprávném posouzení právní otázky soudem
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a vada řízení před správním orgánem spočívající v porušení
zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl
soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit [§103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Namítána je rovněž vada spočívající v nepřezkoumatelnosti
vydaného soudního rozhodnutí ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Rozsahem
a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3 s. ř.
s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat otázkou, zda napadené rozhodnutí
krajského soudu je způsobilé soudního přezkumu. K případné nepřezkoumatelnosti
soudního rozhodnutí je totiž Nejvyšší správní soud povinen ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s.
přihlížet z úřední povinnosti, tj. bez ohledu na skutečnost, zda uvedená námitka byla
stěžovatelem v kasační stížnosti vznesena či nikoli. Pokud by Nejvyšší správní soud
shledal rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelným, ať už pro nedostatek
jeho odůvodnění či pro jeho nesrozumitelnost, tato okolnost by nutně musela vést
k jeho zrušení.
Krajský soud je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle části třetí,
hlavy druhé, dílu prvního, s. ř. s. povinen se vypořádat se všemi námitkami uplatněnými
žalobcem v podané žalobě a je povinen své rozhodnutí řádně odůvodnit,
tj. srozumitelným způsobem uvést, jaké skutečnosti vzal při svém rozhodování
za prokázané a kterým naopak nepřisvědčil, jakými úvahami byl ve svém rozhodování
veden, o které důkazy opřel svá skutková zjištění a které důvody jej vedly k vyslovení
závěrů obsažených ve výsledném rozhodnutí. Tato povinnost soudu vyplývá z ustanovení
§75 odst. 2 s. ř. s., podle něhož soud přezkoumá v mezích žalobních bodů
napadené výroky rozhodnutí žalovaného, a dále z ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož je odůvodnění povinnou náležitostí soudního rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí není v soudním řádu správním blíže definována
ani objasněna. Výklad tohoto pojmu je proto věcí právní nauky a judikatury soudů.
Obecně lze za nesrozumitelné považovat takové rozhodnutí, z jehož výroku nelze zjistit,
jakým způsobem bylo rozhodnuto, jehož výrok je vnitřně rozporný nebo nelze rozeznat,
co je výrok a co odůvodnění, dále takové rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby
jsou jeho adresátem a kdo byl rozhodnutím zavázán, apod. Nedostatkem důvodů
pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů
skutkových (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS).
V rozhodnutí ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publikovaném
pod č. 244/2004 Sb., Nejvyšší správní soud k otázce nepřezkoumatelnosti uvedl:
„za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost … lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají
základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto,
…, jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající
z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“.
V rozhodnutí ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaném pod č. 689/2005
Sb. NSS, se zdejší soud vyslovil obdobně: „Není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu zřejmé, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní
námitky považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
Vychází-li Nejvyšší správní soud z výše uvedených závěrů, jakož i ze základních
zásad vztahujících se k obsahovým náležitostem odůvodnění rozhodnutí soudu,
pak je zřejmé, že napadený rozsudek krajského soudu tyto základní náležitosti soudního
rozhodnutí postrádá, a to ve vztahu k výroku i k jeho odůvodnění. Je nutno konstatovat,
že v daném případě krajský soud sice rozhodl ve věci jednoznačným a srozumitelným
výrokem, tj. že žaloba se zamítá, tento výrok však zjevně odporuje odůvodnění
obsaženému na str. 6 zdola vydaného soudního rozhodnutí, kde krajský soud uvádí
následující: „Jak vyplývá ze zadávací dokumentace, zadavatel v rámci celého zadávacího řízení
nerespektoval povinnosti, které jsou mu uloženy koncesním zákonem a podle tohoto zákona nepostupoval,
ačkoli podle něj postupovat měl.“ To dle názoru krajského soudu vedlo „k závažným pochybením
zadavatele v rámci zadávacího řízení. Nedošlo například k vypracování koncesního projektu dle §21
koncesního zákona, koncesní projekt nebyl schválen dle ustanovení §22 téhož zákona. Žalovaný však
ve svých rozhodnutích tyto skutečnosti nezohlednil a i z tohoto důvodu jsou napadená rozhodnutí
žalovaného nesprávná a nezákonná“.
Odůvodnění:
soudního rozhodnutí poté obsahuje toliko výňatky z vyjádření osoby
zúčastněné na řízení a argumentace žalobce obsažené v žalobě týkající se vyjádření
„nulové ceny“ ve vztahu k dílčímu kritériu – parametru D, které krajský soud uzavírá
konstatováním, že vzhledem k tomu, že obě napadená rozhodnutí nejsou nezákonná
ani nepřezkoumatelná a vznesené námitky žalobce nejsou důvodné, rozhodl podle
§78 odst. 7 s. ř. s. tak, že žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Je tedy zřejmé, že napadený rozsudek se v důsledku spojení výroku, kterým žalobu
zamítl, a odůvodnění, v němž konstatoval nezákonnost napadeného rozhodnutí, stal
matoucím a nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost, neboť obsahuje zcela
protichůdné závěry. Zároveň je však rozsudek krajského soudu stižen také vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek odůvodnění, které neobsahuje skutkové a právní
úvahy, z nichž krajský soud ve svém rozhodování vycházel, a z něhož není zřejmé,
jak se krajský soud vypořádal s uplatněnými námitkami stěžovatele včetně náležitého
zdůvodnění, proč tyto námitky považoval za liché, mylné anebo vyvrácené.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti tak Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí krajského soudu v souladu s ustanovením §110 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. je krajský soud v dalším řízení vázán právním
názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
Na krajském soudu tedy nyní bude, aby ve věci vydal srozumitelné a řádně odůvodněné
rozhodnutí, v němž ve smyslu §110 odst. 2 s. ř. s. rozhodne též o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. ledna 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu