ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.89.2010:91
sp. zn. 9 As 89/2010 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: J. V., zastoupený JUDr. Tomášem Plavcem, advokátem se sídlem Rooseveltova
335, Chrudim IV., proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem
Komenského náměstí 125, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2009,
č. j. KrÚ 58454/2009/ODSHI/8, sp. zn. SpKrÚ 47209/2009/ODSHI/8, o přestupku,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky
v Pardubicích ze dne 9. 9. 2010, č. j. 52 A 4/2010 - 62,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne
9. 9. 2010, č. j. 52 A 4/2010 - 62, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích (dále jen
„krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba podaná proti rozhodnutí žalovaného.
Žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí
Magistrátu města Pardubic (dále též „magistrát“ či „správní orgán prvního stupně“)
ze dne 20. 8. 2009, č. j. OSA/P-2540/08-D/128, o přestupku proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích.
Stěžovatel se měl dopustit přestupku tím, že dne 7. 12. 2008 okolo 3:40 hodin
v Pardubicích řídil motorové vozidlo, na výzvu hlídky Policie ČR se podrobil orientační
dechové zkoušce ke zjištění případného ovlivnění alkoholem s výsledkem 1,07 g/kg
alkoholu v krvi. Následně se odmítl podrobit lékařskému vyšetření spojenému s odběrem
krve. V závěru kontroly v 3:42 hodin mu byl odebrán řidičský průkaz. Okolo 4:15 hodin
téhož dne byl stěžovatel zadržen hlídkou Policie ČR při řízení motorového vozidla
bez řidičského oprávnění. Správní orgán prvního stupně vydal dne 22. 12. 2008
rozhodnutí, kterým stěžovatele shledal vinným ze spáchání přestupku proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle §22 odst. 1 písm. d), §22
odst. 1 písm. e) bod 2. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném
pro projednávanou věc (dále jen „zákon o přestupcích“), a za to mu byl uložen zákaz
činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 24 měsíců a pokuta
ve výši 40 000 Kč, včetně povinnosti uhradit náklady řízení ve výši 1000 Kč. Stěžovatel
proti tomuto rozhodnutí podal odvolání a žalovaný jej rozhodnutím ze dne 17. 3. 2009
zrušil a vrátil věc k novému projednání. Prvostupňový správní orgán dle žalovaného
pochybil, neboť se spokojil s doznáním obviněného a jeho pravdivost objektivně
nepodpořil žádným důkazem, rezignoval tak na proces dokazování, v důsledku čehož
nebyl spolehlivě zjištěn skutkový stav věci. Rozhodnutí bylo též částečně nesrozumitelné,
neboť zde byl chybně uveden den spáchání přestupku (17. 12. namísto 7. 12.).
Magistrát vydal po doplnění dokazování dne 20. 8. 2009 nové rozhodnutí, kterým
shledal stěžovatele vinným ze spáchání stejných přestupků a byla mu uložena totožná
sankce jako v předchozím rozhodnutí ze dne 22. 12. 2008. Stěžovatel proti němu opět
podal odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 11. 2009 napadeným v tomto
řízení zamítl. Rozhodnutí bylo doručováno prostřednictvím provozovatele poštovní
přepravy, dle doručenky byl stěžovatel dne 27. 11. 2009 vyzván k vyzvednutí zásilky
a bylo mu zanecháno příslušné poučení. Dle údajů na doručence stěžovatel zásilku převzal
osobně dne 8. 12. 2009. Součástí správního spisu (č. l. 19) je žádost stěžovatele
o prominutí zmeškání úkonu – určení neplatnosti okamžiku doručení písemnosti ze dne
10. 12. 2009. Stěžovatel v této žádosti uvádí, že je od 1. 11. 2009 v dočasné pracovní
neschopnosti a léčí se na adrese L. 1, okr. Ch. Na adrese D. h. 2160, P., se nezdržuje a
poštu přebírá pouze omezeně. Vzhledem k těmto skutečnostem převzal pro dočasnou
nepřítomnost v místě bydliště rozhodnutí o odvolání 11. den úložní lhůty, tj. dne
8. 12. 2009. V závěru podání stěžovatel uvádí, že pokud žalovaný uzná den 8. 12. 2009
jako okamžik převzetí písemnosti s účinky doručení, pak je jeho žádost bezpředmětná. K
žádosti je přiložena kopie dokladu vystaveného MUDr. M. L., psychiatrem, o vzniku
dočasné pracovní neschopnosti stěžovatele od 1. 11. 2009, bez uvedení jejího ukončení.
Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného o zamítnutí odvolání žalobou
ve správním soudnictví, kterou krajský soud výrokem napadeného rozsudku zamítl.
V odůvodnění rozhodnutí se krajský soud mimo jiné zabýval otázkou uplynutí prekluzivní
lhůty dle §20 odst. 1 zákona o přestupcích a ohledně jejího běhu vyslovil závěr, že jestliže
je přestupek nutno ve lhůtě jednoho roku ode dne jeho spáchání projednat, pak musí
správní orgán v této lhůtě vydat rozhodnutí alespoň v prvním stupni. Požadavek nabytí
právní moci rozhodnutí o přestupku v uvedené lhůtě dle názoru krajského soudu zákon
o přestupcích neobsahuje. Zákon stanoví pouze požadavek „projednání“, který nelze
excesivně bez výslovného pokynu zákonodárce rozšiřovat na nutnost nabytí právní moci.
Krajský soud v odůvodnění shodně jako žalovaný poukazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 6. 2010, č. j. 4 Ads 50/2010 (dostupný na www.nssoud.cz,
jakožto veškerá dále uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), týkající se výkladu
§186 odst. 9 zákona č. 361/2003 Sb., který dle jeho názoru podporuje správnost jím
zaujatého výkladu §20 odst. 1 zákona o přestupcích.
Stěžovatel označuje jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Dle jeho názoru krajský soud nesprávně
posoudil právní otázku týkající se běhu prekluzivní lhůty dle §20 zákona o přestupcích
a vzhledem k tomu je rozhodnutí nezákonné. Zatímco stěžovatel v žalobě namítl,
že v jeho případě bylo rozhodnutí o přestupku vydáno po uplynutí prekluzivní lhůty
stanovené §20 zákona o přestupcích, krajský soud i žalovaný považují tuto lhůtu
za zachovanou, je-li v jejím průběhu rozhodnutí o přestupku vydáno, nikoliv již doručeno.
Stěžovatel odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které musí rozhodnutí
o přestupku ve lhůtě jednoho roku od jeho spáchání nabýt právní moci, aby byla lhůta dle
§20 zákona o přestupcích zachována. Žalovaný i krajský soud při posouzení pojmu
„projednání věci“ nesprávně ztotožňují tento termín s „ústním jednáním“ ve věci.
„Projednání“ je však nepochybně širším termínem, přesahujícím fázi ústního jednání.
Při akceptaci názoru krajského soudu i žalovaného by účastník přestupkového řízení
neměl možnost s jistotou ověřit, kdy k vydání rozhodnutí došlo, neboť odvolací řízení
probíhá bez ústního jednání. Tato jistota nastává až okamžikem doručení rozhodnutí jeho
adresátům. Jednoroční lhůta je dle stěžovatele dostačující pro projednání přestupku,
ustanovení o doručení umožňují rozhodnutí účinně doručit i bez součinnosti adresáta.
V projednávané věci došlo k průtahům v řízení v důsledku zrušení prvostupňového
nezákonného rozhodnutí, nikoliv vinou stěžovatele. Z uvedených důvodů stěžovatel
považuje napadený rozsudek krajského soudu za nezákonný, navrhuje jeho zrušení
a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil souhlas se závěry krajského
soudu. Zdůraznil, že judikatura správních soudů není neměnná, krajský soud
v odůvodnění napadeného rozsudku dle jeho názoru přesvědčivě zdůvodnil,
proč se s právním názorem prezentovaným v judikatuře Nejvyššího správního soudu
neztotožnil. Je nutno si položit otázku o udržitelnosti extenzivního výkladu ustanovení
§20 odst. 1 zákona o přestupcích, v důsledku kterého by byl správní orgán povinen
o přestupku pravomocně rozhodnout do jednoho roku od jeho spáchání, pokud
u nejméně závažných trestných činů je promlčecí doba trojnásobně delší (navíc
se v průběhu trestního řízení v důsledku různých skutečností přerušuje a staví).
Dle žalovaného výklad, že rozhodnutí o přestupku musí nabýt ve lhůtě jednoho roku
od jeho spáchání právní moci, nemá zákonnou oporu, zákon o přestupcích tento
požadavek neobsahuje. Nejvyšší správní soud tento závěr mimo jiné vyslovil v rozsudku
ze dne 30. 9. 2010, č. j. 7 As 61/2010 - 89, nezodpověděl však otázku, proč tato teze
neplatí v případě prekluzivní lhůty u kázeňských přestupků dle §186 odst. 9 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (žalovaným
nesprávně označený jako „služební zákon“, tj. zákon č. 218/2002 Sb.). Žalovaný odkazuje
na několik rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vydaných ve věcech kázeňských
přestupků dle uvedeného zákona, v nichž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že dle §186 odst. 9 zákona č. 361/2003 Sb. postačí, pokud je v prekluzivní dvouměsíční
lhůtě od okamžiku spáchání kázeňského přestupku vydáno rozhodnutí služebního
funkcionáře jakožto správního orgánu prvního stupně. Dle žalovaného není přípustné,
aby v oblasti správního trestání byly spojovány s uplynutím prekluzivní doby rozdílné
důsledky. Z tohoto důvodu je žalovaný přesvědčen, že pokud se bude chtít senát
Nejvyššího správního soudu rozhodující v projednávané věci odchýlit od názoru
vysloveného v rozsudcích týkajících se běhu prekluzivní lhůty u kázeňských přestupků dle
zákona č. 361/2003 Sb., musí věc předložit rozšířenému senátu Nejvyššího správního
soudu.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost
rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem. Rozsahem
a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán. Po přezkoumání napadeného rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní
soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžejní otázkou, která je mezi účastníky řízení předmětem sporu, je posouzení
právní otázky běhu prekluzivní lhůty stanovené §20 odst. 1 zákona o přestupcích,
respektive určení, zda v průběhu této lhůty postačí vydat prvostupňové rozhodnutí či zda
do jejího konce musí rozhodnutí nabýt právní moci, včetně případného rozhodnutí
o odvolání.
Nejvyšší správní soud k této otázce odkazuje na své závěry obsažené v ustálené
judikatuře. V rozsudku ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 57/2004 - 39, publikovaném pod
č. 845/2006 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud jednoznačně uvedl: „Lhůta stanovená
k projednání přestupku je prekluzivní. Nepřichází proto v úvahu její přerušení nebo stavení s těmi
právními důsledky, že by se o dobu, po kterou nebylo možné z důvodů správním orgánem nezaviněných
v řízení pokračovat, tato lhůta prodlužovala. Ve lhůtě jednoho roku od spáchání přestupku musí
rozhodnutí o přestupku nabýt právní moci.“ Tento závěr je argumentačně rozveden v dalších
rozhodnutích, například v rozsudku ze dne 30. 9. 2010, č. j. 7 As 61/2010 - 89: „Ustanovení
§20 odst. 1 zákona o přestupcích stanoví, že přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden
rok. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 57/2004 - 39, publikovaný
pod č. 845/2006 Sb. NSS, interpretoval toto ustanovení tak, že rozhodnutí o přestupku musí ve lhůtě
jednoho roku od spáchání přestupku nabýt právní moci (srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 1. 2007, č. j. 6 As 56/2004 - 68, a ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 10/2010 - 75,
a ze dne 19. 8. 2010, č. j. 7 As 41/2010 - 66, dostupné na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud
i v dané věci dospěl k závěru, že ust. §20 odst. 1 zákona o přestupcích je třeba vyložit tak, že přestupek
musí být v zákonné lhůtě projednán pravomocně. Pokud totiž právo správního orgánu projednat
přestupek po uplynutí prekluzívní lhůty zaniká, je nutné, aby do této doby bylo rozhodnutí o přestupku
perfektní, tzn. splňovalo všechny znaky zásadně nezměnitelného individuálního správního aktu. Není
rozhodující, zda správní akt nabude právní moci marným uplynutím lhůty k odvolání, oznámením
rozhodnutí o podaném odvolání či případně jiným zákonem stanoveným způsobem. Z procesního hlediska
jde o konečný výsledek určitého postupu správního orgánu. Nelze připustit, aby rozhodnutí o přestupku
nabylo právní moci až po uplynutí prekluzívní lhůty. Pod pojem „projednat“ je totiž třeba zahrnout
i konečný výsledek postupu správního orgánu, tedy nabytí právní moci, s níž jsou spojeny významné
právní následky. Teprve v okamžiku nabytí právní moci je rozhodnutí o přestupku úplné a neměnné
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006, č. j. 5 Afs 42/2004 - 61,
publikovaný pod č. 954/2006 Sb. NSS).“
Nejvyšší správní soud považuje shora uvedenou argumentaci za úplnou
a přesvědčivou. Krajský soud oponuje uvedenému závěru poukazem na gramatický výklad
§20 odst. 1 zákona o přestupcích, dle něhož přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho
spáchání jeden rok. Dle názoru krajského soudu ze znění tohoto ustanovení nelze
dovozovat, že by v této lhůtě muselo být vydáno pravomocné rozhodnutí o přestupku.
Jím vyslovený názor se opírá o shodný termín „projednat“ použitý v §74 odst. 1 zákona
o přestupcích v souvislosti s ústním jednáním, z čehož následně dovozuje, že v dané lhůtě
postačí o přestupku „alespoň v prvním stupni rozhodnout“. Tato argumentace však nevyvrací
ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu vyslovený závěr, který lze shrnout
následovně:
Je nesporné, že ustanovení §20 odst. 1 zákona o přestupcích upravuje lhůtu
prekluzivní, tj. lhůtu, po jejímž uplynutí již zaniká právo, zde konkrétně právo správního
orgánu pokračovat v řízení o přestupku (shodně viz k pojmu prekluze ve vztahu
ke lhůtám pro vedení řízení nález Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2009,
sp. zn. IV. ÚS 2701/08). I ryze gramatický výklad §20 odst. 1 zákona o přestupcích
zakazuje v řízení cokoliv činit (projednávat) po uplynutí roční lhůty od jeho spáchání.
Pojem „projednat“ nelze v přestupkovém řízení spojovat pouze s nařízením a vedením
ústního jednání, jak uvádí krajský soud.
Lze přisvědčit tomu, že slovo „projednat“ je v §74 odst. 1 zákona o přestupcích
použito v souvislosti s vedením ústního jednání („...V nepřítomnosti obviněného z přestupku lze
věc projednat jen tehdy, ...“). Termín „projednat“ je však v zákoně o přestupcích použit v celé
řadě dalších ustanovení, přičemž vždy je jím míněno celkové vedení řízení o přestupku.
Z mnoha ustanovení zákona o přestupcích lze citovat například §9 odst. 1 – ... nelze
projednat přestupek, jehož se dopustila osoba požívající výsad imunit podle zákona nebo
mezinárodního práva; §9 odst. 3 – podle tohoto zákona se projednávají přestupky,
kterých se dopustili poslanci a senátoři; §10 odst. 1 – podle zvláštních předpisů
se projedná jednání, které má znaky přestupku ...; §10 odst. 2 – toto jednání se projedná
jako přestupek, pokud jeho pachatel ...; §12 odst. 2 – za více přestupků projednaných
ve společném řízení...; §52 – přestupky projednávají a) obecní úřady ...; §53 odst. 1
- obce projednávají přestupky proti ...; §53 odst. 3 – obce mohou jako svůj zvláštní
orgán zřizovat komise k projednávání přestupků...; či na závěr formulaci jednoho
ze základních pravidel přestupkového řízení: §67 odst. 1 - přestupky se projednávají
z úřední povinnosti, pokud nejde o přestupky, které se projednávají jen na návrh
(pozn.: zvýraznění doplněno NSS). Z těchto ustanovení zákona o přestupcích je zřejmé,
že pojem „projednat“ nelze spojovat pouze s vedením ústního jednání, neboť
při akceptaci takového výkladu by byl význam citovaných ustanovení zjevně nesmyslný.
Pokud tedy §20 odst. 1 zákona o přestupcích stanoví, že přestupek nelze
projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok, neznamená to, že v řízení nelze nařídit
a provést ústní jednání, ale že v řízení nemůže být proveden vůbec žádný úkon, včetně
například rozhodování o účinnosti doručení rozhodnutí atd. V tomto směru je třeba
považovat názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený v jeho ustálené judikatuře
za jednoznačný.
Na tomto nic nemění ani závěr, který Nejvyšší správní soud zaujal k běhu lhůty
stanovené pro uložení kázeňského trestu za kázeňský přestupek dle §186 odst. 9 zákona
č. 361/2003 Sb. v rozsudku ze dne 23. 6. 2010, č. j. 4 Ads 50/2010 - 68 (a dalších).
Nejvyšší správní soud v rozhodnutí, na které poukazuje žalovaný i krajský soud, zdůraznil
odlišnost právní úpravy zákona č. 361/2003 Sb. od obecné úpravy přestupkového zákona
a dalších zákonů upravujících prekluzivní lhůtu pro projednání přestupků a jiných
správních deliktů. Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu konstatoval, že zákon
č. 361/2003 Sb. poskytuje pro řízení ve věcech služebního poměru komplexní právní
úpravu a je, na rozdíl od dalších zákonů, v nichž se rozhoduje o správních deliktech,
samostatným druhem řízení. Podstatný rozdíl spatřoval v úpravě délky subjektivní
prekluzivní lhůty pro vydání rozhodnutí pro uložení pokuty či vydání rozhodnutí
o přestupku či jiném deliktu dle zákona o přestupcích a dle zákonů č. 591/1992 Sb.,
zákona č. 114/1992 Sb., zákona č. 110/1964 Sb. či zákona č. 238/1991 Sb., neboť tyto
zákony stanoví subjektivní prekluzivní lhůtu v délce jednoho roku, zatímco vlastní
procesní úprava zákona č. 361/2003 Sb. takto rozsáhlý časový prostor správnímu orgánu
neposkytuje. Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu proto v citovaném rozhodnutí
dospěl k závěru, že z rozsudků vydaných ve věcech, na které se vztahují uvedené zákony,
nelze bez dalšího vyvozovat závěry pro řízení ve věci služebního poměru dle zákona
č. 361/2003 Sb. (viz č. l. 76 rozsudku sp. zn. 4 Ads 50/2010). Zároveň uvedl důvody,
proč na jím projednávanou věc aplikoval závěry judikatury týkající se prekluzivní lhůty
dle zákona č. 186/1992 Sb. Stejné odůvodnění je obsaženo i ve stanovisku pléna
Nejvyššího soudu ze dne 20. 10. 1999, č. j. S 296/99, publikované jako Rc 9/2000,
o které se opírají i další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, na která odkazuje
ve svém vyjádření žalovaný (též v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 6. 2010, č. j. 4 Ads 51/2010 - 77, i v rozsudku ze dne 29. 4. 2010,
č. j. 4 Ads 166/2009 - 76, kde se jedná o aplikaci zákona č. 361/2003 Sb.).
Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů neshledal důvod k předložení věci
rozšířenému senátu dle §17 odst. 1 s. ř. s., jak navrhoval žalovaný, neboť v projednávané
věci zaujal názor shodný s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu ohledně
řízení o přestupcích. Žalovaný shledával rozpor tohoto názoru se závěry vyslovenými
v rozsudcích ze dne 23. 6. 2010, č. j. 4 Ads 50/2010 - 68; ze dne 24. 6. 2010,
č. j. 4 Ads 51/2010 – 77, a ze dne 29. 4. 2010, č. j. 4 Ads 166/2009 - 76, v nichž je však
podrobně a srozumitelně uvedeno, že jsou vydávány ve věcech, kde byla aplikována
odlišná právní úprava.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti tak Nejvyšší správní soud přisvědčil
uplatněným kasačním námitkám stěžovatele a napadené rozhodnutí krajského soudu
v souladu s ustanovením §110 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. je krajský soud v dalším řízení vázán právním
názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
Na krajském soudu tedy nyní bude, aby ve věci vydal nové rozhodnutí, v němž
se zejména bude zabývat určením dne doručení rozhodnutí žalovaného a případnou
účinností tohoto doručení. V novém rozhodnutí krajský soud ve smyslu §110 odst. 2
s. ř. s. rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu