ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.132.2011:51
sp. zn. 1 As 132/2011 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: L. B., zastoupený
JUDr. Janou Kuřátkovou, advokátkou se sídlem Polní 92, 639 00 Brno, proti žalované Policii
České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, Přijímacímu středisku cizinců
Zastávka, se sídlem Havířská 514, 664 84 Zastávka u Brna, proti rozhodnutí žalované ze dne
30. 6. 2011, č. j. CPR-6913/ČJ-2011-004025-ZZC, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 5. 8. 2011, č. j. 36 A 30/2011 - 14,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 8. 2011, č. j. 36 A 30/2011 – 14,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 29. 6. 2011 se žalobce dostavil do Přijímacího střediska cizinců Zastávka,
kde opětovně učinil prohlášení o úmyslu požádat o udělení mezinárodní ochrany. Svoji totožnost
prokázal cestovním průkazem číslo x platným do 31. 5. 2011, což správní orgán následně ověřil
prostřednictvím systému AFIS (Automated Fingerprint Identification System). Šetřením bylo zjištěno,
že žalobce je veden v evidenci nežádoucích osob od 10. 5. 2011 do 10. 5. 2015; dne 3. 3. 2008 mu
bylo Policií České republiky, Ředitelstvím služby cizinecké policie, Inspektorátem cizinecké
policie Praha – Ruzyně, vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění na dobu čtyř let, č. j. CPR-753-
11/PŘ-2008-4112, které nabylo právní moci dne 11. 3. 2011. Na základě uvedených skutečností
rozhodla žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím o zajištění cizince podle §124a zákona č.
326/1999 Sb., o pobytu cizinců a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, na
dobu 90 dnů.
[2] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalované žalobou podanou u Krajského soudu v Brně;
ten rozsudkem ze dne 5. 8. 2011, č. j. 36 A 30/2011 - 14, žalobu zamítl. Neshledal důvodnými
námitku možného použití mírnějších prostředků ve smyslu §123b odst. 1 zákona o pobytu
cizinců ani námitku, že v řízení nebyla splněna podmínka nezbytnosti zajištění za účelem
správního vyhoštění.
II. Kasační stížnost
[3] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační
stížností namítaje, že jsou dány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“),
tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím
řízení.
[4] Stěžovatel nesouhlasí s interpretací ustanovení §124a zákona o pobytu cizinců ve spojení
s §123b odst. 1 zákona a čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/Es
ze dne 16. 12. 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále též „návratová směrnice“). Podle
jeho názoru byla žalovaná povinna zabývat se otázkou, zda je v posuzovaném případě možné
uplatnit tzv. zvláštní opatření za účelem vycestování. Tato povinnost vyplývá z čl. 15 odst. 1
návratové směrnice, v jehož kontextu musí být ustanovení zákona o pobytu cizinců týkající
se zajištění cizinců za účelem vyhoštění interpretována.
[5] Není pochyb o tom, že ustanovení §124a zákona o pobytu cizinců, na rozdíl od §124
odst. 1 zákona, výslovně nestanoví povinnost policie zkoumat, zda namísto zajištění nepostačuje
uložení tzv. zvláštního opatření za účelem vycestování ve smyslu §123b odst. 1 zákona. Na tuto
skutečnost ostatně stěžovatel upozorňoval již v žalobě. Ustanovení §124a zákona je však nutné
vykládat eurokonformním způsobem, tj. především v souladu s čl. 15 odst. 1 návratové směrnice,
který se vztahuje na každé zajištění za účelem vyhoštění. Není tedy v tomto ohledu relevantní,
zda byl cizinec zajištěn podle §124 nebo §124a zákona o pobytu cizinců.
[6] Zmiňovaný čl. 15 odst. 1 návratové směrnice stanoví dva požadavky, jež musí každé
zajištění cizince splňovat: v daném případě nemohou být uplatněna jiná mírnější donucovací
opatření a zajištění cizince musí být vždy nezbytné vzhledem k okolnostem případu. Absence
možnosti použití mírnějšího opatření a existence kvalifikovaného nebezpečí, vymezeného v čl. 15
písm. a) a b) návratové směrnice, jsou dvě podmínky zajištění, jež musí být splněny kumulativně.
Tuto skutečnost potvrzuje i důvodová zpráva Komise k návrhu směrnice [KOM(2005) 391 final,
1. 9. 2005, s. 7]. Krajský soud tedy nesprávně uzavřel, že v případě zajištění podle §124a zákona
o pobytu cizinců není žalovaná povinna zkoumat možnost aplikace mírnějších opatření podle
§123b odst. 1 zákona. Tato povinnost neodpadá ani tehdy, vykazuje-li jednání cizince veškeré
znaky kvalifikovaného nebezpečí popsaného v čl. 15 písm. a) a b) návratové směrnice.
[7] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že jeho jednání bylo účelové
a motivované snahou mařit rozhodnutí o správním vyhoštění a stěžovat jeho výkon.
Argumentace krajského soudu, že stěžovatel se podáním opětované žádosti o mezinárodní
ochranu snažil legalizovat svůj pobyt z důvodu známosti s občankou Evropské unie a zneužít
tak institut mezinárodní ochrany, není ničím opodstatněná. Podání žádosti o mezinárodní
ochranu v sobě zahrnuje i žádost o doplňkovou ochranu, v jejímž rámci správní orgán hodnotí
i možnost vycestování s ohledem na respektování soukromí a rodinného života žadatele
[§14a odst. 2 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů]. Zákonodárce tak stanovil, že žádost
o mezinárodní ochranu motivovaná zájmem na ochraně rodinného života má stejnou důležitost
jako žádost podaná z kteréhokoli jiného důvodu. Tuto skutečnost akceptoval i Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 17. 9. 2010, č. j. 2 Azs 14/2010 - 92.
[8] Partnerka stěžovatele je občankou České republiky, u níž lze jen těžko předpokládat,
že by stěžovatele následovala do jeho země původu. Právě s ohledem na tuto skutečnost
by realizace vyhoštění stěžovatele mohla mít dopad i do jeho práva na rodinný život zaručeného
v čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[9] Podání žádosti o mezinárodní ochranu s cílem setrvat na území v rodinném životě
s občankou České republiky tak podle stěžovatele nelze obecně považovat za zneužití institutu
mezinárodní ochrany, ale o naplnění jednoho z jejích možných cílů. Účelovost žádosti
o mezinárodní ochranu přitom byla jediným argumentem použitým krajským soudem, jímž byla
nutnost zajištění stěžovatele odůvodněna. Je tedy zřejmé, že podmínky pro zajištění stěžovatele
vyplývající z čl. 15 odst. 1 a 5 návratové směrnice nebyly splněny. Stěžovatel nad rámec
uvedeného dodal, že opravdovost jeho rodinného života s českou partnerkou dokazuje i fakt,
že krátce po jeho zajištění bylo na základě lékařské prohlídky zjištěno těhotenství partnerky;
otcovství stěžovatele nepopírá on ani jeho partnerka.
[10] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalované ke kasační stížnosti
[11] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poznamenala, že si je vědoma
své zákonné povinnosti vyplývající z §126 písm. a) zákona o pobytu cizinců a zkoumá,
zda důvody zajištění stěžovatele trvají. Konstatovala, že v předmětné věci je vedeno u Okresního
soudu v Břeclavi řízení o zákonnosti zajištění cizince a jeho propuštění podle §200o a násl.
zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Současně
Ředitelství služby cizinecké policie zkoumá na žádost stěžovatele podle §122 zákona o pobytu
cizinců, zda jsou splněny podmínky k odstranění tvrdosti správního vyhoštění (dosud
nerozhodnuto). Krajskému soudu v Brně byla dne 3. 10. 2011 doručena žaloba proti rozhodnutí
o prodloužení doby zajištění za účelem správního rozhodnutí (dosud nerozhodnuto).
[12] Dne 29. 9. 2011 přiznal Krajský soud v Brně odkladný účinek žalobě podané
stěžovatelem proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o zastavení řízení o azylu; stěžovatel má tudíž
postavení osoby, která projevila úmysl požádat o mezinárodní ochranu na území České republiky.
Dne 10. 10. 2011 byl stěžovateli vystaven Zastupitelským úřadem Ghany v Praze náhradní
cestovní doklad, který je uložen na Ředitelství služby cizinecké policie v Praze.
[13] Vzhledem k tomu, že dosud nebylo rozhodnuto ve věci mezinárodní ochrany, nelze
realizovat správní vyhoštění z území České republiky a důvody pro zajištění cizince podle
žalované trvají.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost je důvodná.
[16] V nyní posuzované věci se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval námitkou možnosti
aplikace zvláštních opatření za účelem vycestování při zajištění cizince podle §124a zákona
o pobytu cizinců [ad IV. A); důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], poté hodnotil námitku
nesprávného posouzení podmínek pro zajištění stěžovatele [ad IV. B); důvod podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.].
IV. A)
Možnost aplikace tzv. zvláštních opatření při zajištění cizince podle §124a zákona o pobytu cizinců
[17] Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že žalovaná měla v řízení posoudit možnost použití
mírnějších prostředků než je zajištění ve smyslu §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Krajský
soud k obdobně formulované žalobní námitce konstatoval, že aplikace zvláštních opatření
za účelem vycestování cizince z území připouští pouze ustanovení §124 zákona. Stěžovatel však
byl zajištěn podle §124a zákona, proto použití těchto institutů nebylo na místě.
[18] Zákon o pobytu cizinců s účinností od 1. 1. 2011 v hlavě XI upravuje zvláštní opatření
za účelem vycestování cizince z území a zajištění cizince. Podle §123b odst. 1 zákona jsou
zvláštními opatřeními za účelem vycestování a) povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat
se tam, každou jeho změnu oznámit následující pracovní den policii a pravidelně se osobně hlásit policii ve lhůtě
stanovené policií, nebo b) složení peněžních prostředků ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů
spojených se správním vyhoštěním (dále jen „finanční záruka“) cizincem, kterému je zvláštní opatření za účelem
vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince může složit státní občan České republiky nebo cizinec
s povoleným dlouhodobým anebo trvalým pobytem na území (dále jen „složitel“).
[19] Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění je v obecné rovině upraveno v §124
zákona. V odstavci prvém citovaného ustanovení zákon výslovně předpokládá, že policie
je oprávněna zajistit cizince z určitých zákonem stanovených důvodů tehdy, nepostačuje-li uložení zvláštního
opatření za účelem vycestování. Podle §124a zákona o pobytu cizinců je policie oprávněna za účelem
správního vyhoštění zajistit cizince, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně nebo podal žádost
o mezinárodní ochranu, jestliže již bylo o jeho vyhoštění pravomocně rozhodnuto nebo je řízení o správním
vyhoštění zahájeno z důvodů podle §119 odst. 1 písm. a), anebo §119 odst. 1 písm. b) bodu 6 nebo 7.
[20] Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 427/2010 Sb., jímž byl do zákona o pobytu
cizinců zaveden mj. institut zvláštních opatření za účelem vycestování, provedená novelizace byla
motivována nutností implementace návratové směrnice do cizineckého zákona. Zmiňovaná
směrnice totiž v čl. 15 odst. 1 počítá s tím, že „k zajištění bude přistupováno až v případě, kdy nebylo
možné využít alternativních mírnějších donucovacích opatření za účelem vycestování“ (srov. sněmovní tisk
č. 70/0, 6. volební období od 2010, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
[21] Článek 15 odst. 1 návratové směrnice stanoví, že nemohou-li být v konkrétním případě účinně
uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního
příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění,
zejména v případě, že a) hrozí nebezpečí skrývání se nebo b) dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá
přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu,
a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Uvedenou směrnici měly
členské státy implementovat do svých právních řádů do 24. 12. 2010. Po tomto datu tedy musí
být národní právní předpis interpretován v souladu s cíli a požadavky této směrnice (tj.
eurokonformně).
[22] Ačkoliv jazykový výklad §124a zákona o pobytu cizinců neposkytuje jasnou odpověď,
zda institut zvláštních opatření má své místo také při rozhodování o zajištění podle tohoto
ustanovení, významné vodítko poskytuje výklad teleologický, systematický i logický. Ostatně
konečný výklad právní normy by měl být průnikem a vyvážením jednotlivých výkladových metod
– logické, systematické, historické, teleologické, srovnání v právu aj. [srov. nález Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 1133/07, ze dne 20. 12. 2007 (N 233/47 SbNU 1029), http://nalus.usoud.cz,
nebo obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001 - 46,
publikovaný pod č. 20/2003 Sb. NSS, rozsudek ze dne 11. 2. 2004, č. j. 7 A 72/2001 - 53,
publikovaný pod č. 576/2005 Sb. NSS a dále též rozsudek rozšířeného senátu ze dne
26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, publikovaný pod č. 792/2006 Sb. NSS; všechny dostupné
na www.nssoud.cz].
[23] Cíl právní úpravy zvláštních opatření za účelem vycestování vyplývá ze stěžovatelem
zmiňované důvodové zprávy Komise k předkládanému návrhu směrnice, podle níž navrhovaná
právní úprava „usiluje o omezení používání předběžné vazby a o jeho spojení se zásadou přiměřenosti.
Předběžná vazba se použije pouze tehdy, jestliže to je nezbytné k zabránění vzniku nebezpečí skrývání se před
spravedlností a jestliže uplatnění méně závažných donucovacích opatření není dostatečně účinné“ [srov. návrh
směrnice Evropského parlamentu a Rady o společných normách a postupech v členských státech
při vrácení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ze dne 1. 9. 2005,
č. KOM(2005) 391 v konečném znění, dostupná na http://www.europarl.europa.eu]. Také
v preambuli návratové směrnice je uvedeno, že využití institutu zajištění za účelem vyhoštění
by mělo být omezeno a mělo by podléhat zásadě proporcionality, resp. účinnosti, pokud
jde o použité prostředky a sledované cíle. Zajištění je odůvodněné pouze pro přípravu navrácení
či pro výkon vyhoštění a pouze v případě, že by uplatnění mírnějších donucovacích opatření
nebylo dostatečně účinné (srov. body 13 a 16 preambule). Podle Soudního dvora Evropské unie
návratová směrnice zavádí přesný postup, který mají členské státy použít při navracení
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a stanoví pořadí jednotlivých po sobě
jdoucích fází, které tento postup zahrnuje. Realizace vyhoštění musí být prováděna
prostřednictvím co nejmírnějších donucovacích opatření. Pouze v případě, že výkon rozhodnutí
o navrácení formou vyhoštění může být s ohledem na posouzení každé konkrétní situace
ohrožen jednáním dotčené osoby, může být cizinec zbaven svobody zajištěním (srov. rozsudek
Soudního dvora Evropské unie ze dne 28. 4. 2011, ve věci C-61/11 PPU Hassen El Dridi, alias
Karim Soufi, body 34 a 39, dostupný na http://eur-lex.europa.eu). Je tedy zřejmé, že smyslem
zmiňované právní úpravy (čl. 15 odst. 1 návratové směrnice a zavedení tzv. zvláštních opatření
do zákona o pobytu cizinců) byla snaha o minimalizaci omezování osobní svobody v případě
zajištění cizinců za účelem vyhoštění zahrnutím povinnosti správního orgánu provést úvahu
o možnosti aplikace mírnějších opatření před tím, než přistoupí k samotnému zajištění cizince.
[24] Obdobně český zákonodárce v důvodové zprávě k zákonu č. 427/2010 Sb. konstatuje,
že „[p]roces popsaný v §124 se uplatní i pro zajištění podle §124a, v němž jsou stanoveny speciální důvody
pro zajištění cizince, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně nebo podal žádost o mezinárodní ochranu.
Podle navrhované úpravy bude policie v souvislosti se správním vyhoštěním oprávněna zajistit cizince, až poté
co bude posouzena vhodnost použití institutu uložení zvláštního opatření za účelem vycestování“ (srov.
sněmovní tisk č. 70/0, 6. volební období od 2010, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
[25] Rovněž systematický výklad zákona o pobytu cizinců svědčí o skutečnosti, že aplikace
zvláštních opatření má své místo při rozhodování o zajištění cizinců za účelem správního
vyhoštění jak podle §124 zákona, tak podle ustanovení §124a zákona. Ustanovení §124 zákona
o pobytu cizinců upravuje obecné podmínky pro vydání rozhodnutí o zajištění cizince za účelem
vyhoštění. Stanoví, že cizince lze zajistit pouze v případě, že nepostačuje uložení zvláštního
opatření podle §123b zákona o pobytu cizinců. Vzhledem k tomu, že §124a zákona upravuje
zvláštní případ zajištění za účelem správního vyhoštění (tzv. kvalifikované zajištění), lze citované
ustanovení chápat jako ustanovení speciální k obecnému §124 zákona. Pokud §124a zákona mlčí
ohledně možné aplikace zvláštních opatření (tj. mírnějších opatření než je zajištění cizince),
použije se při výkladu daného ustanovení podpůrně obecné ustanovení týkající se zajištění
za účelem správního vyhoštění (§124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), které umožňuje zajistit
cizince za účelem správního vyhoštění až v případě, že uložení zvláštního opatření není v dané
věci postačující.
[26] Výše nastíněné interpretaci vyhovuje i výklad logický. Je třeba vycházet z premisy,
že „institut zajištění cizince a jeho následné umístění do zařízení pro zajištění cizinců (až na 180 dní, resp.
90 dní v případě cizince mladšího 18 let) představuje mimořádný institut, který umožňuje policii zasáhnout
do ústavně chráněného práva na osobní svobodu, které je jednou ze základních součástí nedotknutelnosti člověka
zakotvené obecně v čl. 7 odst. 1 Listiny základních práv a svobod“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010 - 74, publikovaný pod č. 2129/2010 Sb. NSS,
www.nssoud.cz). Zajištění cizince za účelem správního vyhoštění představuje významný zásah
do osobní svobody cizince, a proto může být provedeno pouze v souladu se zákony, Ústavou
a Listinou a v neposlední řadě s Úmluvou, jíž je Česká republika vázána [srov. nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/08, ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.),
http://nalus.usoud.cz]. Z tohoto důvodu je třeba zajištění cizince za účelem správního vyhoštění
(§124 a §124a zákona) chápat jako prostředek ultima ratio, k jehož využití přistoupí správní orgán
jedině tehdy, nemůže-li žádné mírnější opatření vést ke sledovanému cíli, jímž je realizace
správního vyhoštění. V souladu se zásadou proporcionality je žádoucí, aby možnost aplikace
zvláštních opatření měla své místo při rozhodování o každém zajištění za účelem vyhoštění,
bez ohledu na skutečnost, zda je cizinec zajištěn podle §124 nebo §124a zákona o pobytu
cizinců.
[27] Lze tedy konstatovat, že zákon o pobytu cizinců stanoví s ohledem na zásadu
proporcionality a zásadu minimalizace zásahů do osobní svobody přesný postup a pořadí po sobě
jdoucích fází, které musí správní orgány při navracení neoprávněně pobývajících cizinců
respektovat. Za standardní situace postačuje vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, na jehož
základě cizinec z území vycestuje.
[28] Existuje-li důvodné nebezpečí, že cizinec v době stanovené v rozhodnutí o správním
vyhoštění k vycestování území neopustí, zváží správní orgány, zda by zamýšlenému cíli (realizaci
vyhoštění) napomohlo uložení zvláštního opatření podle §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
Výrok o uložení zvláštního opatření pak bude zpravidla součástí rozhodnutí o správním
vyhoštění (§123b odst. 5 zákona); v odůvodnění rozhodnutí správní orgán přezkoumatelným
způsobem vysvětlí, jaké důvody ho vedly k využití tohoto institutu. Aby však mohl správní orgán
možnost aplikace zvláštních opatření svědomitým způsobem posoudit, musí v tomto směru zjistit
relevantní skutkové okolnosti případu a učinit je obsahem spisového materiálu. Zpravidla
tak bude vhodné např. prostřednictvím vysvětlení (§137 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů) zjistit, zda se cizinec zdržuje na určité adrese a je ochoten
pravidelně se policii hlásit [§123b odst. 1 písm. a) zákona], případně zda disponuje finančními
prostředky ke složení finanční záruky podle §123c zákona o pobytu cizinců. O možnosti využití
zvláštních opatření by měl být cizinec informován.
[29] Teprve nejkrajnějším donucovacím opatřením, které přichází v úvahu tehdy,
nepostačuje-li k realizaci vyhoštění ani uložení zvláštního opatření, je zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění podle §124 nebo §124a zákona o pobytu cizinců. Při zajištění cizince podle
citovaných ustanovení je správní orgán v rozhodnutí povinen odůvodnit, proč v dané věci
nepřistoupil k uložení zvláštního opatření namísto zajištění. Absence této úvahy bude zpravidla
znamenat nezákonnost rozhodnutí o zajištění.
[30] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že správní orgán
při rozhodování o zajištění podle §124a zákona o pobytu cizinců je povinen zvážit (obdobně
jako při rozhodování podle §124 zákona o pobytu cizinců), zda v projednávané věci nepostačuje
uložení zvláštního opatření podle §123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Dospěje-li k závěru,
že uložení zvláštního opatření k dosažení účelu zákona o pobytu cizinců (a cíle návratové
směrnice) nepostačuje, je povinen tuto svoji správní úvahu přezkoumatelným způsobem vyjádřit
v rozhodnutí, jímž zajišťuje cizince za účelem správního vyhoštění (obdobně srov. rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2011, č. j. 9 A 59/2011 - 18, dostupný
na www.nssoud.cz).
[31] I když je vydání rozhodnutí o zajištění podle §124 nebo §124a zákona o pobytu cizinců
prvním úkonem v řízení o zajištění cizince za účelem vyhoštění (§124 odst. 2 zákona), musí
vydání rozhodnutí o zajištění předcházet řádné zjištění skutkového stavu rozhodného
pro zákonem stanovený postup správního orgánu v řízení o správním vyhoštění (srov. bod [28]
shora). Není-li skutkový stav zjištěn dostatečně, nemůže správní orgán dostát zásadě
proporcionality a posoudit přiměřenost přijatého opatření, tedy např. rozhodnout, zda postačuje
uložení zvláštního opatření, či zda je na místě zajištění cizince. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje se závěrem Krajského soudu v Plzni vysloveného v rozsudku ze dne 29. 10. 2010,
č. j. 57 A 77/2010 - 46, www.nssoud.cz, podle něhož je nezbytné, aby správní orgán „před vydáním
rozhodnutí o zajištění cizince bez důvodných pochybností zjistil, že skutečně hrozí, že cizinec bude mařit anebo
ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, přičemž současně musí své rozhodnutí odůvodnit konkrétními
skutkovými okolnostmi. Za důležitý důkaz, který je způsobilý ovlivnit úplnost a objektivitu skutkových zjištění,
je nutné považovat výpověď cizince. Má-li být cizinec podle čl. 5 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod
seznámen s důvody svého zajištění a s každým obviněním proti němu, je nezbytné, aby byl nejen před vydáním
rozhodnutí o zajištění vyslechnut, nýbrž také, aby byl vyslechnut k důvodům, ve kterých je správním orgánem
spatřována nezbytnost jeho zajištění. Jedině tak je cizinci řádně umožněno uplatnění jeho práv a oprávněných
zájmů (§4 odst. 4 správního řádu).“
[32] Lze tak uzavřít, že krajský soud nesprávně posoudil otázku možného použití zvláštních
opatření při rozhodování o zajištění podle §124a zákona o pobytu cizinců. Jak bylo shora
vysvětleno, možnost aplikace zvláštních opatření ve smyslu §123b odst. 1 zákona o pobytu
cizinců je správní orgán povinen posoudit také při rozhodování o zajištění cizince podle §124a
zákona; námitka nesprávného posouzení této právní otázky krajským soudem je proto důvodná.
[33] Nad rámec Nejvyšší správní soud dodává, že v předloženém spisovém materiálu není
žádná zmínka o tom, zda byl se stěžovatelem učiněn pohovor či zda byl v řízení vyslechnut
ve vztahu ke skutečnostem rozhodným pro aplikaci mírnějších opatření podle §123b odst. 1
zákona o pobytu cizinců. S ohledem na skutečnost, že stěžovatel byl zajištěn po učinění
prohlášení o mezinárodní ochraně, bylo by možné předpokládat, že správní orgán v tomto
smyslu skutkový stav věci náležitě zjišťoval, ovšem neučinil tento pohovor (výslech) součástí
předloženého správního spisu. Taková správní praxe je však nepřípustná. V každém řízení
o zajištění cizince je správní orgán povinen zjistit skutkový stav věci dostatečně a tento skutkový
stav musí nalézt odraz v předloženém spisovém materiálu (přiměřeně srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 8. 2007, č. j. 3 As 54/2006 - 71, www.nssoud.cz).
IV. B)
Nesprávné posouzení podmínek pro zajištění stěžovatele
[34] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal, že žalovaná je povinna při aplikaci §124a
zákona o pobytu cizinců postupovat v souladu se zásadou proporcionality a že podání žádosti
o mezinárodní ochranu s cílem setrvat na území v rodinném životě s občankou České republiky
nelze považovat za zneužití institutu mezinárodní ochrany. S ohledem na zjištěný skutkový stav
krajský soud uzavřel, že stěžovatel svým ryze účelovým jednáním usiloval o legalizaci pobytu
prostřednictvím podání opakované žádosti o mezinárodní ochranu. Dodal, že podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 2 As 22/2006 - 135, je o zajištění cizince
rozhodováno bez ohledu na případný zásah do soukromého nebo rodinného života.
[35] Otázkou, zda se při rozhodování o zajištění cizince má správní orgán zabývat i případným
zásahem do soukromého a rodinného života cizince, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 150, www.nssoud.cz.
Konstatoval, že „správní orgán má povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými překážkami
správního vyhoštění, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době
rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. V takové situaci
je správní orgán povinen možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před rozhodnutím
o zajištění cizince předběžně posoudit a (…) učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, předání nebo
vycestování cizince alespoň potenciálně možné.“ Vysloveným závěrem byl překonán právní názor
vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 2 As 22/2006 - 135,
z něhož ve své argumentaci vycházel krajský soud.
[36] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že byly splněny podmínky pro zajištění
cizince podle §124a zákona o pobytu cizinců a přisvědčil žalovanému, že podání opakované
žádosti o mezinárodní ochranu lze interpretovat jako pokus o maření správního vyhoštění.
K otázce účelovosti druhé žádosti stěžovatele o mezinárodní ochranu, v níž usiloval o udělení
doplňkové ochrany podle §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu z důvodu setrvání v rodinném
životě s občankou České republiky, Nejvyšší správní soud odkazuje na svůj rozsudek ze dne
17. 9. 2010, č. j. 2 Azs 14/2010 - 92, www.nssoud.cz. V něm konstatoval, že „za určitých, byť velmi
výjimečných, okolností, by vycestování cizince do země původu, představující porušení jeho práva na rodinný život
podle čl. 8 Úmluvy, mohlo představovat vážnou újmu, a z toho důvodu by mohlo dojít k naplnění podmínek
pro udělení doplňkové ochrany podle ustanovení §14a odst. 2 písm. d) zákona o azylu.“ Je tedy zřejmé,
že judikatura zdejšího soudu za velmi výjimečných okolností připouští, že by žadateli
o mezinárodní ochranu mohla být udělena doplňková ochrana podle §14a odst. 2 písm. d)
zákona o azylu z toho důvodu, že by jeho vycestováním mohlo být porušeno právo na rodinný
život.
[37] Z citované judikatury vyplývá, že na žádost stěžovatele o mezinárodní ochranu nelze
a priori nahlížet jako na účelovou, jejímž jediným cílem bylo maření správního vyhoštění. Takový
závěr by musel být podložen dalšími konkrétními skutečnostmi, nicméně v posuzovaném případě
žalovaná žádnými bližšími skutkovými okolnostmi svůj závěr o nutnosti zajištění stěžovatele
neodůvodnila.
[38] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal, že krajský soud nepříliš srozumitelně dodal,
že usilovat o doplňkovou ochranu podle §14a zákona o azylu z důvodu známosti s občankou
Evropské Unie nepřipadá v úvahu, neboť partnerka stěžovatele je občankou České republiky.
Podle kasačního soudu by tato argumentace krajského soudu svědčila spíše o tom, že v dané
situaci nebylo možné udělit doplňkovou ochranu podle §14b zákona o azylu, tj. doplňkovou
ochranu za účelem sloučení rodiny. Při posuzování možnosti udělení doplňkové ochrany by však
popsaná skutečnost, jak bylo shora uvedeno (srov. body [35] - [37]), za určitých okolností mohla
mít význam.
[39] Z judikatury Nejvyššího správního soudu dále vyplývá, že správní orgány musí
při rozhodování o zajištění sledovat účel, pro který bylo omezení osobní svobody v podobě
zajištění cizinců přijato; tím je především zabránění maření výkonu správního vyhoštění. Je tedy
třeba trvat na tom, aby správní orgány při rozhodování o zajištění cizince zvážily, zda je výkon
správního vyhoštění alespoň potenciálně možný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 - 61, publikovaný pod č. 1850/2009 Sb. NSS,
www.nssoud.cz). O zajištění cizince tak nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní
svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit; v takovém případě je správní orgán
naopak povinen cizince neprodleně propustit na svobodu (srov. shora citované usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 79/2010 - 150).
[40] V posuzovaném případě žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že „vzhledem
k tomu, že nebylo doposud rozhodnuto ve věci mezinárodní ochrany, není možno provést realizaci správního
vyhoštění z území ČR a důvody pro zajištění cizince trvají.“ Takové vyjádření žalované však do jisté míry
popírá smysl samotného zajištění, které by mělo sloužit především k realizaci správního
vyhoštění. Není-li cizinec zajištěn s vidinou, že bude ve lhůtě stanovené pro zajištění opravdu
vyhoštěn, přestává být zajištění ospravedlnitelné. V této souvislosti lze poukázat na rozhodnutí
Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 10. 2011 ve věci M. a ostatní proti Bulharsku,
stížnost č. 41416/08, body 71 – 75, http://echr.coe.int, v němž uvedl, že správní orgány jsou
povinny při rozhodování o zajištění za účelem správního vyhoštění aktivně a svědomitě
postupovat v řízení o správním vyhoštění, aby důvody trvajícího zajištění byly ospravedlnitelné.
Pokud však tento řádný postup směřující k vyhoštění cizince nepřetrvává po celou dobu zajištění
bez rozumného důvodu, zajištění cizince přestává být oprávněné (obdobně srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2011, č. j. 1 As 119/2011 - 39, www.nssoud.cz).
[41] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud v napadeném
rozsudku za dosavadně zjištěného skutkového stavu nesprávně posoudil otázku účelovosti
žádosti o mezinárodní ochranu a chybně konstatoval, že posuzování zásahu do rodinného
a soukromého života nemá místo při rozhodování o zajištění cizince. Námitka nesprávného
posouzení i této právní otázky krajským soudem je tedy důvodná.
V. Závěr a náklady řízení
[42] S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a tak podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek
Krajského soudu v Brně, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán
právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud
i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu