ECLI:CZ:NSS:2011:6.ADS.139.2011:82
sp. zn. 6 Ads 139/2011 - 82
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobkyně: L. K.,
zastoupené Mgr. Radimem Strnadem, advokátem, se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 7. 2010, č. j. 2010/33381 - 424, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, č. j. 2 Ad 56/2010 - 50,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, č. j. 2 Ad 56/2010 - 50, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobkyně domáhá zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
3. 6. 2011, č. j. 2 Ad 56/2010 - 50, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného
ve věci neudělení povolení k zaměstnání.
Ze správního spisu se podává, že zástupce žalobkyně podal dne 19. 2. 2010 jménem
žalobkyně žádost o povolení k zaměstnání na území České republiky jako pro člena družstva
na místo nekvalifikovaného pracovníka, přičemž povolení se mělo vztahovat k zaměstnání
v oblasti správy nemovitostí na základě smlouvy. K žádosti doložil potvrzení žalobkyně o členství
v družstvu na základě úhrady členského příspěvku a vyjádření družstva. Úřad práce Brno - město
(dále jen „správní orgán I. stupně“) nedoporučil povolení k zaměstnání udělit. Vyjádření
odůvodnil situací na trhu práce v územním obvodu Brno - město, konkrétně počtem
nekvalifikovaných uchazečů o zaměstnání v evidenci správního orgánu k datu 23. 3. 2010,
kteří mohou uvedené místo obsadit. S tímto podkladem pro rozhodnutí byl zástupce žalobkyně
seznámen dne 25. 3. 2010 a vyjádřil se k němu tak, že uvedenou informaci bere na vědomí.
Téhož dne bylo vydáno rozhodnutí, kterým správní orgán I. stupně žalobkyni nepovolil
zaměstnání na uvedený druh práce.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, v němž napadala použití výroku,
že se žalobkyni „nepovoluje zaměstnání“, pro rozpor s §92 zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, a nepřezkoumatelnost rozhodnutí, neboť správní orgán I. stupně nezjišťoval,
zda dané místo lze vůbec obsadit některým z uchazečů o zaměstnání. Po řádném ohlášení
volného pracovního místa totiž nevyslal správní orgán žádného z uchazečů o zaměstnání
v evidenci úřadu práce k zaměstnavateli a není tedy prokázáno, že volné pracovní místo bylo
uchazečům vůbec nabídnuto. Pouhé vyčíslení počtu uchazečů o zaměstnání evidovaných
k určitému datu u správního orgánu k zamítnutí žádosti o povolení k zaměstnání podle žalobkyně
nepostačuje.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 7. 2010, č. j. 2010/33381/424, odvolání žalobkyně
zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Uvedl, že počet uchazečů o zaměstnání
evidovaných úřadem práce je ve skutečnosti vyšší, než byl uveden v prvostupňovém rozhodnutí,
nicméně nejde o vadu, která by měla vliv na zákonnost napadeného roz hodnutí. K námitce
týkající se dokazování obsaditelnosti volného pracovního místa žalovaný uvedl, že tuto námitku
mohla žalobkyně uplatnit v řízení před správním orgánem I. stupně, jde tedy o novou skutečnost
či návrh na provedení nových důkazů ve smyslu §82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
Nadto je s ohledem na počet nekvalifikovaných uchazečů o zaměstnání v evidenci úřadu práce
zřejmé, že situace na trhu práce nedovoluje vydat rozhodnutí o povolení k zaměstnání. Žalovaný
neshledal důvodnou ani námitku, že rozhodnutí nemělo obsahovat výrok, že se „nepovoluje
zaměstnání“. Podle žalovaného správní orgán při rozhodování o povolení k zaměstnání aplikuje
správní uvážení, při kterém na základě skutkového a právního stavu věci samostatně vybírá jednu
ze dvou či více alternativ rozhodnutí, zde vydání či nevydání povolení k zaměstnání, ale o žádosti
musí vydat rozhodnutí, a to i v případě, kdy je jeho rozhodnutí záporné. V tomto rozhodnutí
musí úřad práce v souladu s §68 odst. 2 správního řádu slovně v yjádřit, že nevydává povolení,
tedy, že „nepovoluje zaměstnání“.
V žalobě proti uvedenému rozhodnutí žalobkyně opět napadala výrok
i nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí. Pokud jde o aplikaci správního uvážení
žalovaným, žalobkyně se domnívá, že správní orgán I. stupně v tomto případě nezákonně vybočil
ze zákonných mezí tohoto uvážení. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že by uplatněná námitka
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí byla novou skutečností podle §82 odst. 4 správního řádu,
naopak uvedenou skutečnost považuje za důvod, proč bylo rozhodnutí I. stupně v rozporu
s právními předpisy. Smyslem odvolacího řízení je přitom posoudit zákonnost rozhodnutí.
Postup žalovaného je proto v rozporu s právem na spravedlivý proces garantovaný m článkem 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě mimo jiné uvedl, že použití zásady koncentrace
řízení bylo v tomto případě zcela případné, neboť zástupce žalobkyně znal všechny důvody,
pro které nelze vyhovět žádosti o povolení k zaměstnání, ještě před vydáním rozhodnutí
I. stupně. Za této situace tedy měl uplatnit své připomínky, když se vyjadřoval k podkladům
pro rozhodnutí, ne pouze bez dalšího je vzít na vědomí. Žalobkyně na vyjádření žalovaného
reagovala v replice, kde podrobně rozvedla všechny své argumenty.
Městský soud v Praze žalobu rozsudkem ze dne 3. 6. 2011 zamítl. Vycházel z toho,
že povolení k zaměstnání může úřad práce vydat jen pro ohlášené v olné pracovní místo
ve smyslu §35 téhož zákona, dle kterého zaměstnavatel je p ovinen do deseti kalendářních dnů
oznámit příslušnému úřadu práce volná pracovní místa a jejich charakteristiku. Městský soud
vyhodnotil, že uvedené pracovní místo bylo dle spisových materiálů volné již od 19. 2. 2010,
kdy byla žalobkyně přijata za člena družstva a kdy podala žádost o povolení k zaměstnání,
nicméně družstvo ohlásilo volné místo teprve 18. 3. 2010, tedy a ž po podání žádosti žalobkyně
o povolení k zaměstnání u tohoto družstva. Zaměstnavatel žalobkyně tedy postupoval čistě
formálně a volné místo nabídl úřadu práce teprve poté, co již je dnal se žalobkyní, v rozporu
s §35 zákona o zaměstnanosti.
Dále městský soud uvedl, že situace na trhu práce je jednou z podmínek pro povolení
k zaměstnání cizince a jestliže na toto povolení není právní nárok a úřad práce může vydat
povolení k zaměstnání, může rozhodnout i opačným způsobem, tedy, že povolení k zaměstnání
se nevydává. Městský soud tedy nepřisvědčil argumentu žalobkyně, že v rozhodnutí mělo být
stanoveno, buď že se návrhu vyhovuje, nebo že se návrh zamítá, a potvrdil správnost výroku
prvostupňového rozhodnutí.
Městský soud potvrdil také závěr žalovaného, že jedna z odvolacích námitek byla novým
skutkovým důvodem ve smyslu §82 odst. 4 správního řádu (námitka, že poté, co zaměstnavatel
oznámil úřadu práce volné pracovní místo, nebyl na toto místo vyslán žádný z uchazečů
o zaměstnání). S právními námitkami, v nichž žalobkyně nesouhlasila s aplikací §92 zákona
o zaměstnanosti, se žalovaný řádně vypořádal. Tím, že žalovan ý opřel rozhodnutí o situaci
na trhu práce, tedy počet nezaměstnaných bez kvalifikace evid ovaných u úřadu práce,
nikterak nevybočil z mezí správního uvážení daných mu ustanovením §92 zákona
o zaměstnanosti. Vzhledem ke svému postupu v rozporu s §35 zákona o zaměstnanosti navíc
zaměstnavatel žalobkyně nedal úřadu práce příležitost na míst o vyslat některého z uchazečů
o zaměstnání.
Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností.
V první námitce napadá formulaci výroku rozhodnutí I. stupně. Ustanovení §92 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti podle stěžovatelky neobsahuje zákonné zmocnění správního orgánu k vydání
rozhodnutí o nepovolení zaměstnání. Správní orgán musí rozhodnout v souladu s §68 odst. 2
správního řádu o předmětu řízení, kterým je v tomto případě žádost o povolení k zaměstnání.
Vzhledem k tomu, že se nejedná o řízení zahájené z moci úřední, nemůže správní orgán
„nepovolit zaměstnání“, ale má pouze pravomoc žádosti vyhovět a vydat povolení k zaměstnání
nebo žádost zamítnout. Tím, že městský soud pouze přetlumočil názor žalovaného, popřel vztah
subsidiarity správního řádu k zákonu o zaměstnanosti i zásadu zákonnosti, tedy že orgán veřejné
moci může činit pouze to, co mu zákon (zde §92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti) ukládá, a navíc
zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti z nedostatku důvodů.
Stěžovatelka dále namítá nesprávné právní posouzení otázky, zda druhá z odvolacích
námitek byla novou skutečností ve smyslu §82 odst. 4 sp rávního řádu, či nikoli.
Pokud stěžovatelka namítala, že správní orgán I. stupně neučinil žádný úkon směřující k tomu,
aby bylo nahlášené volné místo obsazeno uchazečem o zaměstnání z řad evidovaných osob,
tato výhrada směřovala proti tomu, že bylo rozhodnuto na základě nedostatečně zjištěného
skutkového stavu, a že tedy rozhodnutí bylo nezákonné z důvodu porušení §3 správního řádu.
Stěžovatelka má za to, že námitka není skutkové podstaty, jak naznal soud, ale otázkou právního
posouzení zákonnosti a správnosti správního rozhodnutí ve smyslu §82 odst. 2 správního řádu.
Z pouhého seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí stěžovatelka nemohla usoudit,
že správní orgán bude postupovat v rozporu se svou ústavně uloženou povinností postupovat
v souladu se zákonem. Stěžovatelka tak nezákonnost postupu správního orgánu I. stupně byla
schopna posoudit až v souvislosti se závěry uvedenými v napadeném rozhodnutí,
neboť až z něj vyplynulo, že listina obsahující počet uchazečů o zaměstnání je jediným
podkladem pro vydání rozhodnutí a zároveň odůvodněním tohoto rozhodnutí.
Žalovaný se ve vztahu k první námitce plně odkazuje na své vyjádření k žalobě a dodává,
že celou námitku považuje za formalistickou, neboť v ní de facto stěžovatelka tvrdí, že rozhodnutí
by mělo být zrušeno proto, aby mohla být žádost zamítnuta jiným z působem. Sama skutečnost,
že soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, nemůže podle žalovaného způsobovat
nepřezkoumatelnost rozsudku.
K druhé námitce žalovaný uvádí, že dne 22. 2. 2010 byly zmocněnému zástupci
stěžovatelky předloženy veškeré podklady pro vydání rozhodnutí a zároveň mu bylo sděleno,
že žádosti nebude vyhověno a z jakého důvodu. V té době zmocněný zástupce neměl za to,
nebo alespoň nenamítal, že skutkový stav je zjištěn nedostatečně. Tato skutková zjištění mohla
tedy být napadána již v rámci řízení u orgánu I. stupně. Nadto se žalovaný námitkami
stěžovatelky zabýval a věcně odůvodnil, že skutkový stav považuje za dostatečně zjištěný.
Pokud úřad práce, v jehož obvodu má být vykonávána práce cizincem, který k tomu potřebuje
povolení k zaměstnání, eviduje více než 3 000 uchazečů o zaměstnání, kteří mohou vykonávat
nekvalifikovanou profesi sami, pak situace na trhu práce vydání povolení k zaměstnání
neumožňuje.
Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že stěžovatelka je osobou oprávně nou k podání
kasační stížnosti, neboť byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu
vzešlo (§102 s. ř. s.), tuto kasační stížnost podala včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a je řádně
zastoupena. Kasační stížnost stěžovatelky je tedy přípu stná.
Podstatou první námitky stěžovatelky je znění výroku rozhodnutí, kterým se povolení
k zaměstnání neuděluje. Řízení podle zákona o zaměstnanosti se řídí ustanoveními správního
řádu. Podle §68 odst. 1 správního řádu rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění
a poučení účastníků. Podle odstavce druhého téhož ustanovení se ve výrokové části uvede řešení
otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení
účastníků. Ve výrokové části se uvede lhůta ke splnění ukládané povinnosti, popřípadě
též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění a výrok o vyloučení odkladného účinku
odvolání. Výroková část rozhodnutí může obsahovat jeden nebo více výroků; výrok může
obsahovat vedlejší ustanovení.
Výrokové části rozhodnutí se ve své předchozí judikatuře Nejvyšší správní soud věnoval
poměrně podrobně. V rozsudku ze dne 24. 3. 2011, č. j. 9 As 80/2010 - 200, zdejší soud
konstatoval: „Těžištěm každého správního rozhodnutí je výrok, který obsahuje rozhodnutí ve věci s uv edením
ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, a který musí být jasný, srozumitelný a určitý,
protože pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou částí rozhodnutí; pouze z něj lze zjistit, jaké právo bylo
přiznáno či jaká povinnost byla po rušena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci překážky věci
rozhodnuté (res administrata), jen výrok rozhodnutí může být vynucen správní exekucí atd. Skutečnost ,
zda bylo výrokem přiznáno právo či uložena povinnost, příp. konstatováno její poru šení v tomto směru, není
rozhodná a nelze ani akceptovat možnost, že by absence uvedených požadavků na výrok byla nahrazena
dostatečnou specifikací v odůvodnění rozhodnutí.“ (všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz)
Ve výrokové části napadeného správního rozhodnutí I. stupně byl uveden rozhodující
správní orgán (Úřad práce Brno - město), ustanovení zakládající příslušnost tohoto orgánu
k rozhodování (§7 odst. 3 a §92 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, ve znění účinném ke dn i
rozhodnutí), odkaz na procesní předpis, podle kterého se postupovalo, hmotně-právní
ustanovení, podle něhož nebylo povolení k zaměstnání vydáno, formulace, že se „nepovoluje
zaměstnání“, a dále byla uvedena osoba stěžovatelky, zaměstnavatele s veškerými identifikačními
údaji a informace o profesi, místě výkonu práce a druhu práce, pro který nebylo povolení
uděleno. Ačkoli by bylo přesnější uvést, že „žádost o povolení k zaměstnání se zamítá“, má
Nejvyšší správní soud za to, že výrok napadeného rozhodnutí je dostatečně jasný, srozumitelný
a určitý, neboť z něj lze zjistit, jaké právo nebylo stěžovatelce přiznáno a na které konkrétní
pracovní místo, pro kterého zaměstnavatele a jaké místo výkonu práce se rozhodnutí vztahuje.
V souladu s požadavky správního řádu je uveden také odkaz na relevantní ustanovení právních
předpisů, podle nichž bylo rozhodováno. Rozhodnutí tak založilo existenci překážky věci
rozhodnuté a splňuje veškeré náležitosti na něj kladené správním řádem i judikaturou správních
soudů. První námitku stěžovatelky proto Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nedůvodnou.
Druhou námitkou stěžovatelka brojí proti nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu,
který podle ní založil nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Rozhodujícími
otázkami jsou, zda stěžovatelka mohla uplatnit výtku, že správní orgán nezjišť oval obsaditelnost
ohlášeného volného pracovního místa tím, že by vyslal některého z uchazečů o zaměstnání
zaměstnavateli, a zda pro účely vydání pracovního povolení je nutné, aby úřad práce zjišťoval
obsaditelnost volného pracovního místa, pokud je v evidenci uchazečů o zaměstnání nahlášen
vysoký počet žadatelů.
Podmínku, aby cizinec byl přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má -li platné
povolení k zaměstnání, zakotvuje §89 zákona o zaměstnan osti. Z druhé části věty
tohoto ustanovení vyplývá, že „za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících
z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných (...) členem družstva ...“ Skupiny cizinců,
kteří nepodléhají povinnosti získat povolení k zaměstnání, jsou stanoveny zejména v §98
téhož zákona.
Kromě předložení nutných náležitostí žádosti o povolení k zaměstnání uvedených v §91
zákona o zaměstnanosti, tento zákon také ukládá úřadu práce provedení tzv. testu trhu práce
(labour-market test). Podle §92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti „povolení k zaměstnání může vydat úřad
práce za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo (§35), které nelze s ohledem na požadovanou
kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Při vydávání povolení k zaměstnání úřad prác e
přihlíží k situaci na trhu práce.“ Tato podmínka se nezkoumá pro vybrané kategorie cizinců uvedené
v §97 zákona o zaměstnanosti. Ohlášeným volným pracovním místem zákon o zaměstnanosti
rozumí nově vytvořená nebo uvolněná pracovní místa, na která zaměstn avatel zamýšlí získat
zaměstnance nebo je hodlá obsadit dočasně přidělenými zaměstnanci agentury práce
a která oznámil příslušnému úřadu práce. Zaměstnavatel je povinen úřadu práce oznámit volná
pracovní místa a jejich charakteristiku do deseti kalendářníc h dnů od jejich vytvoření
nebo uvolnění; tato lhůta počítá běžet dnem následujícím po vytvoření, uvolnění nebo obsazení
pracovního místa (srov. §35 odst. 1 zákona).
Nejdřív se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou aplikace §82 odst. 4 správního řádu
na námitku stěžovatelky. Podle tohoto ustanovení „k novým skutečnostem a k návrhům na provedení
nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde -li o
takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá- li účastník, že mu nebylo
umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním.“
Toto ustanovení zavádí do správního řízení systém neúplné apelace a zvyšuje tak odpovědnost
účastníka řízení za uplatňování rozhodných skutečností a jejich dokládání navrhovanými důkazy
již v řízení před správním orgánem prvního stupně; tato zásada se přitom uplatňuje typicky
u řízení zahajovaných na návrh (srov. též rozsudek ze dne 7. 4. 2011, č. j. 5 As 7/2011 - 48,
publikovaný pod č. 2412/2011 Sb. NSS).
Nicméně, aplikace této zásady není bezbřehá a odvolací správní orgán je i přesto povinen
přezkoumávat rozhodnutí a řízení správního orgánu I. stupně v rozsahu stanoveném §89 odst. 2
správního řádu. Podle tohoto ustanovení „odvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného
rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí
přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje -li to veřejný zájem. K vadám
řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy,
popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené
nesprávným úředním postupem.“
Stěžovatelka svou odvolací námitkou brojila proti nedostatečně zjištěnému skutkovému
stavu, neboť podle ní nebylo postaveno najisto, zda se žádost o povolení k zaměstnání vztahuje
k obsaditelnému ohlášenému volnému pracovnímu místu. Otázku obsaditelnosti ohlášeného
volného pracovního místa je přitom úřad práce povinen zkoumat dle §92 odst. 1 zákona
o zaměstnanosti jako jeden z předpokladů pro udělení povolení k zaměstnání.
Pokud svou námitkou stěžovatelka brojila proti způsobu, jakým správní orgán I. stupně ověřil
naplnění této podmínky, nelze její tvrzení považovat za návrh nového důkazu, který by nebyl
pro novotu přípustný. Aplikace §82 odst. 4 správního řádu zde není na místě, neboť otázka,
zda se jednalo o obsaditelné ohlášené volné pracovní místo, je klíčová pro posouzení zákonnosti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Nicméně, žalovaný shledal, že vzhledem k situaci na trhu práce nebylo nutné ověřovat
obsaditelnost ohlášeného volného pracovního místa nad rámec ověření počtu uchazečů
o zaměstnání v aktuálním výpisu z evidence uchazečů, a tento závěr potvrdil i krajský soud.
Nejvyšší správní soud proto posoudil správnost těchto závěrů žalovaného a krajského soudu.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud se dosud ve své rozhodovací činnosti
nezabýval podmínkami pro vydání povolení k zaměstnání, zrekapituloval nejprve vývoj právní
úpravy povolování zaměstnání cizincům.
Možnost omezit přístup cizinců na trh práce byla zavedena zákonem č. 1 67/1999 Sb.,
kterým se mění zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti,
ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších
předpisů, a zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon
s účinností od 1. října 1999 zavedl do tehdejšího zákona o zaměstnanosti (č. 1/1991 Sb.)
ustanovení §2a, podle jehož prvního odstavce „povolení k zaměstnání může vydat cizinci úřad práce,
v jehož obvodu bude zaměstnávání vykonáváno, s přihlédnutím k situaci na trhu práce a za předpokladu, že se
jedná o volné pracovní místo, které s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo dočasný nedostatek volných
pracovních sil nelze obsadit jinak.“ Z důvodové zprávy k zákonu vyplývalo, že se zpřísňuje přístup
cizinců na trh práce, přičemž úprava byla inspirována zásadami Rezoluce Rady ze dne
20. června 1994 o omezeních týkajících se přijímání státních příslušníků třetích zemí na území
členských států za účelem zaměstnávání (úř. věst. C 274 z 19. 9. 1996, str. 3., dále jen „rezoluce“).
Podrobnější vysvětlení toho, jakým způsobem se bude přihlížet k situaci na trhu práce, důvodová
zpráva neobsahovala. Zásady úpravy však lze zjistit z uvedené rezoluce přijaté v roce 1994.
V obecných úvahách o politice zaměstnanosti cizinců v úvodu rezoluce Rada uznává
přínos pracovníků k hospodářskému vývoji v přijímacích zemích, nicméně s ohledem na to,
že žádný z členských států v té době neprosazoval aktivní imigrační politiku, naopak členské státy
omezily možnost trvalé imigrace z hospodářských, sociálních a politických důvodů, Rada dospěla
k závěru, že přijímání zaměstnanců pro dočasné zaměstnání lze připustit pouze za výjimečných
okolností (bod ii). Vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti v členských státech, se Rada usnesla,
že „současná restriktivní opatření by měla být zachována a je -li to nutné, posílena ve vztahu k přijímání občanů
třetích zemí za účelem zaměstnání“ (bod vi, překlad částí rezoluce je neoficiální).
Rezoluce dále principy zaměstnávání občanů třetích zemí upřesňuje v bodě C (i) Obecná
kritéria
takto:
„- členské státy zamítnou vstup na svá území za účelem zaměstnání občanům třetích zemí
- členské státy budou posuzovat žádosti o přijetí na své území za účelem zaměstnání pouze, pokud volná
pracovní místa v členském státě nemohou být obsazena pracovní silou daného státu nebo jiného státu Společenství
nebo pracovní silou občanů třetích zemí, kteří zde trvale pobývají na základě oprávnění a již tvoří součást
legálního trhu práce daného členského státu. (...)“ Dále je stanoveno, že se uplatní postup podle části
druhé nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 o právu na svobodný pohyb pracovníků uvnitř
Společenství, jež upravuje spolupráci při zprostředkování zaměstnání mezi členskými státy
a mechanismus pro dosažení rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou práce. Navzdory uvedeným
dvěma pravidlům občané třetích zemí mohou být na určitou dobu přijati k zaměstnání, například
pokud se nabídka práce vztahuje ke konkrétnímu pracovníkovi se zvláštní kvalifikací
anebo pokud státní úřady členského státu usoudí, že zaměstnavatel dostatečně doložil nutnost
zaměstnat občany třetích zemí, neboť nedostatek požadované pracovní síly na národním trhu
práce nebo na trhu práce Společenství ovlivňuje provoz daného podniku.
Po přijetí nového zákona o zaměstnanosti (č. 435/2004) byl základní princip
zaměstnávání cizinců původně upraven v §85 odst. 1 zákona, ve znění do 31. 12. 2008:
„Zaměstnavatelé mohou na základě povolení příslušného úřadu práce získávat zaměstnance ze zahraničí na volná
pracovní místa (§35), na která nelze přijmout uchazeče o zaměstnání. Za zaměstnance ze zahraničí (dále jen
"cizinec") se pro účely zaměstnávání podle tohoto zákona považuje fyzická osoba, která není státním občanem
České republiky, občanem Evropské unie ani jeho rodinným příslušníkem.“ Z tohoto ustanovení vyplývala
povinnost zaměstnavatelů obstarat si povolení k získávání cizinců, jež byla později zrušena.
V §92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti bylo upřesněno vydávání povolení k zaměstnání
samotným cizincům, a to ve znění účinném do 31. 3. 2011: „povolení k zaměstnání může vydat úřad
práce za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo (§35 ), které nelze s ohledem na požadovanou
kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Při vydávání povolení k zaměstnání úřad práce
přihlíží k situaci na trhu práce.“
Ačkoliv byly použity obdobné formulace, znění ustanovení o vydání povolení
k zaměstnání se částečně změnilo oproti obdobnému ustanovení předchozího zákona. V §2a
zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, totiž byla situace na trhu práce výslovně jednou
z podmínek pro vydání povolení z zaměstnání (povolení k zaměstnání může vydat cizinci úřad práce,
v jehož obvodu bude zaměstnávání vykonáváno, s přihlédnutím k situaci na trhu práce
a za předpokladu, že se jedná o volné pracovní místo, které s ohledem na požadovanou kvalifikaci
nebo dočasný nedostatek volných pracovních sil nelze obsadit jinak), kdežto v novém zákoně zůstala
základním předpokladem pro vydání povolení obsaditelnost ohlášeného volného pracovního
místa a posouzení situace na trhu práce se přesouvá do další věty ustanovení (viz dále).
Důvodová zpráva k §85 nové ho zákona o zaměstnanosti uvádí: „Toto ustanovení, v souladu
se stávající právní úpravou, zajišťuje ochranu trhu práce v ČR tak, aby cizinci mohli být zaměstnáváni pouze
na místech, na která nelze přijmout uchazeče o zaměstnání evidovaného na úřadu práce.“ Důvodová zpráva
k §92 téhož zákona k zásadám, na kterých je úprava postavena, mlčí. Princip přihlížení k situaci
na trhu práce v důvodové zprávě není vysvětlen.
Ačkoli je výše uvedená rezoluce Rady z roku 1994 nezávazným dokumentem, vzhledem
k explicitnímu odkazu zákonodárce na tento dokument a následné inspiraci předchozí úpravou
v zákoně zaměstnanosti, bude jí Nejvyšší správní soud přikládat jistou váhu při interpretaci
dotčených ustanovení zákona o zaměstnanosti. Z pohledu rezoluce je obsaditelnost volných
pracovních míst občany členského státu, občany Evropských společenství (dnes Evropské unie),
případně legálně pobývajícími občany třetích zemí, kteří mají stejný přístup k trhu práce,
klíčovým kritériem pro vydání povolení k zaměstnání. Tento přístup zvolila i česká právní úprava
a byl ještě posílen v novém zákoně č. 435/2004 Sb. Z rezoluce je též zřejmé, že přihlédnout
k situaci na trhu práce lze také ve prospěch cizince, a tedy mu vydat povolení k zaměstnání
s ohledem na jeho specifickou kvalifikaci, s ohledem na nedostatek pracovníků s takovou profesí
na trhu práce, a podobně; to je ovšem chápáno jako výjimka z obecně restriktivního pohledu
na zaměstnávání cizinců. Samozřejmě, že restriktivní pohled na zaměstnávání cizinců se v čase
mění a i z dnešního pohledu Evropská unie upouští od tohoto přístupu v případě vysoce
kvalifikovaných zaměstnanců, což ovšem není případ stěžovatelky (srov. např. směrnice Rady
2009/50/ES ze dne 25. května 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích
zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci).
Žalovaný ve svých rozhodnutích i ve vyjádřeních předložených městskému soudu
i Nejvyššímu správnímu soudu zdůrazňoval zejména nenárokovost povolení k zaměstnání,
kterou opíral o to, že „pokud dle ust. §92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti může vydat povolení
k zaměstnání, tak dle totožného ustanovení má i možnost povolení nevydat“. Ve své judikatuře se Nejvyšší
správní soud často zabýval situacemi, kdy právní předpis stanoví, že správní orgán o žádosti
„může“ vydat určité rozhodnutí (případně, že o žádosti „lze“ rozhodnout kladně) za splnění
určitých podmínek. V některých případech dospěl k závěru, že slovo „může“ v daném kontextu
neznamená možnost správního uvážení daného správního orgánu, v jiných nikoli.
Přitom se Nejvyšší správní soud opřel zejména o skutečně zamýšlený smysl a účel dané právní
úpravy, srov. například rozsudek ze dne 22. 4. 2011, č. j. 2 Afs 88/ 2010 - 70, publikovaný
pod č. 2347/2011 Sb. NSS, popisující rozdílný závěr o významu slova „může“ ve vztahu
k institutu prominutí daňového nedoplatku podle §66 daňového řádu a k institutu prominutí
daně podle §55a daňového řádu.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu znění §92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti
nedává úřadu práce možnost nezkoumat, zdali pracovní místo, pro které cizinec žádá o povolení
k zaměstnání, je volným ohlášeným pracovním místem, které by b ylo možné obsadit jinak,
jak to učinil žalovaný. Naopak, zákon stanoví poměrně přesné podmínky, které musí úřad práce
v řízení o povolení k zaměstnání posoudit a na základě kterých si teprve může učinit názor o tom,
zda žádosti vyhovět, či nikoli. Předpokladem pro kladné rozhodnutí, tedy pro vydání povolení
k zaměstnání, je, že (a) pracovní místo bylo zaměstnavatelem ohlášeno v souladu s podmínkami
v §35 zákona o zaměstnanosti, a že (b) toto pracovní místo nebylo možno buď s ohledem
na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Byla-li
tato kritéria splněna, nemá úřad práce naopak možnost žádosti nevyhovět.
Nicméně nelze přehlédnout dovětek v §92 odst. 1 zák ona o zaměstnanosti,
podle nějž „při vydávání povolení k zaměstnání úřad práce přihlíží k situaci na trhu práce“. Žalovaný
se domnívá, že na základě tohoto ustanovení má úřad práce správní uvážení umožňující
mu při špatné situaci na trhu práce povolení k zaměstnání kdykoli zamítnout. Nejvyšší správní
soud má za to, že zákonodárce změnil znění §92 odst. 1 záko na o zaměstnanosti ve srovnání
s §2a předchozího zákona o zaměstnanosti (č. 1/1991 Sb.), v němž byla situace na trhu práce
zjevně jednou z podmínek pro vydání povolení k zaměstnání tak, že situaci na trhu práce nadále
nestanovil jako předpoklad pro vydání povolení, ale pouze jako hledisko, k němuž se má přihlížet
v procesu vydávání povolení.
Z toho lze dovozovat, že úřad práce může stanovit podmínky - s ohledem na situaci
na trhu práce - za nichž bude volné pracovní místo nabízeno uchazečům, kteří jsou ve smyslu
zákona o zaměstnanosti preferováni. Například může úřad práce s ohledem na místní situaci
stanovit, jak dlouho musí být volné pracovní místo neobsazeno, aby bylo možné vydat povolení
k zaměstnání, přičemž bude přihlížet i ke kvalifikaci požadované zaměstnavatelem (u profesí,
které jsou na trhu práce nedostatkové lze stanovit dobu kratší, naproti tomu u profesí s nízkou
kvalifikací, jako je v případě stěžovatelky, lze stanovit delší dobu, po kterou bude ohlášené volné
pracovní místo nabízeno místních uchazečům a podobně). Tyto podmínky totiž neupřesňuje
žádné ustanovení zákona o zaměstnanosti. Úřadu práce tedy je sv ěřeno jisté správní uvážení
při stanovení podmínek toho, co daný úřad práce rozumí „volným ohlášeným pracovním místem,
které nelze ... obsadit jinak“. Nejvyšší správní soud pouze dodáv á, že toto správní uvážení
také není neomezené či absolutní, má své meze, správní orgán nesmí tyto meze zneužít
ani je překročit (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že tento výklad podporuje nejen aktuální jazykové
znění právní úpravy, ale také východ iska právní úpravy v rezoluci Rady ze dne 20. června 1994
o omezeních týkajících se přijímání státních příslušníků třetích z emí na území členských států
za účelem zaměstnávání. Za situace, kdy zákon o zaměstnanosti nestanoví jasně situaci na trhu
práce jako jeden z předpokladů pro možné zamítnutí žádosti, nelze ani s ohledem na právní
jistotu dalších účastníků vztahů o zaměstnanosti, příslušné ustanovení vyložit jinak.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že pokud bylo pracovní místo, pro které cizinec žád á
o povolení k zaměstnání, ohlášeno v souladu se zákonnými podmínkami a nelze-li toto místo
obsadit jinak s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil, úřad
práce vydá povolení k zaměstnání. Úřad práce může obsaditelnost ohlá šeného volného
pracovního místa testovat způsobem, kterým zohlední aktuální situaci na trhu práce; musí
se přitom pohybovat v mezích správního uvážení, jež mu bylo zákonem svěřeno.
Nad rámec odůvodnění se Nejvyšší správní soud vyjádří také k té části odůvodnění
rozsudku, v níž městský soud dovodil, že potenciální zaměstnavatel stěžovatelky neumožnil
úřadu práce vyslat uchazeče o zaměstnání k zaměstnavateli, neboť tento nesplnil podmínky
podle §35 zákona o zaměstnanosti (viz shrnutí řízení o žalobě výše). Z obsahu správního spisu
Nejvyšší správní soud nemůže tento závěr ani potvrdit, a ni vyvrátit, neboť na rozdíl
od městského soudu v něm nenalézá žádný podklad, z něhož by vyplývalo, kdy zaměstnavatel
volné pracovní místo úřadu práce ohlásil. Městský soud p atrně k tomuto závěru dospěl
na základě data uvedeného na listu správního spisu označeném „Úřad práce Brno - město
Nabídka volných míst, podle KZAM abecedně“. Nicméně v nabídce samotné je uvedeno,
že pracovní poměr má být nabízen od „18. 2. 2010 - neurčito“, z čehož by spíš vyplývalo,
že volné pracovní místo zaměstnavatel ohlásil ještě před tím to datem. Datum 18. 3. 2010,
na které městský soud odkazuje, je uvedeno v dolní části téhož listu a spíš odpovídá datu,
kdy byla nabídka volných míst vytištěna. Pokud měl městský soud pochyby o tom,
zda zaměstnavatel splnil svou povinnost dle §35 zákona o zaměstnanosti, mohl ostatně uvedené
pochyby rozptýlit v průběhu jednání, které ovšem - přes výslovnou žádost žalovaného,
aby tak učinil - nenařídil.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a s ohledem
na tuto skutečnost napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e js ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120
s. ř. s.)
V Brně dne 14. prosince 2011
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu