ECLI:CZ:NSS:2011:7.ANS.5.2011:104
sp. zn. 7 Ans 5/2011 - 104
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava
Hubáčka a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: T. P.,
zastoupen JUDr. Petrem Kočím, Ph.D., advokátem se sídlem Opletalova 1535/4, Praha 1,
proti žalovanému: Nejvyšší soud se sídlem Burešova 571/20, Brno, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2011, č. j. 29 A 4/2011 – 40,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2011, č. j. 29 A 4/2011 - 40,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce T. P. domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2011, č. j.
29 A 4/2011 - 40, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Brně (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zamítl ža lobu,
kterou se žalobce domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného, kterou spatřoval v neposkytnutí
všech požadovaných informací, které po žalovaném požadoval podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“
nebo „InfZ“).
Žalobce požádal žádostí ze dne 1. 12. 2010 o zaslání seznamu soudců žalovaného
Nejvyššího soudu, kteří byli ke dni 17. 11. 1989 členy nebo kandidáty Komunistické strany
Československa (dále též „KSČ“). Přípisem ze dne 20. 12. 2010 žalovaný sdělil, že členem KSČ
byl k předmětnému dni JUDr. Petr Hrachovec, resp. označil dalších 16 soudců, kteří členy KSČ
k tomuto datu nebyli. Žalobce podal stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle
ust. §16a odst. 1 písm. c) InfZ, neboť žádosti bylo vyhověno pouze z části a nebylo vydáno
ani rozhodnutí o jejím odmítnutí. Na základě stížnosti předsedkyně žalovaného žalobci zaslala
přípis označený jako rozhodnutí ze dne 6. 1. 2011, č.j. Zin 20/2010, jímž mu sdělila, že podle
ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ žalobcovu věc přebírá, a pos kytla mu informace o tom,
kteří soudci byli k předmětnému dni členy KSČ a kteří nebyli. Jelikož žalobci podle jeho názoru
nebyly poskytnuty informace o všech soudcích a o tom, kteří ze soud ců byli k předmětnému dni
kandidáty vstupu do KSČ, a ani stížnost podle ust. §16a InfZ nevedla k poskytnutí úplných
informací, podal žalobce ke krajskému soudu žalobu na nečinnost žalovaného.
Krajský soud při rozhodování o žalobě vyšel z toho, že žaloba na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu přichází v úvahu pouze tehdy, jestliže správní orgán nevydá
rozhodnutí (resp. osvědčení). Tímto institutem se nelze domoci jiného konání správního orgánu
než je vydání rozhodnutí nebo osvědčení; nelze se jím dom áhat ochrany před vadami řízení
či před nezákonností rozhodnutí. Tato žaloba má řešit situace, kd y správní orgán nekoná,
nikoliv však situace, kdy správní orgán konal (vydal rozhodnutí či osvědčení). V předmětné věci
předsedkyně žalovaného rozhodla (rozhodnutím ze dne 6. 1. 2011), poskytla informace o členství
některých soudců žalovaného v KSČ ke dni 17. 11. 1989 a v odůvodnění uvedla, z jakého důvodu
nemohly být poskytnuty informace o ostatních soudcích žalovaného. Před mětem soudního
přezkumu je rozhodnutí žalovaného, neboť jím bylo zčásti negativně rozhodnuto o žádosti
žalobce, nikoliv nečinnost žalovaného. Žalovaný tedy o žádosti rozhodl (byť způsobem,
se kterým žalobce nesouhlasí); nejedná se proto o nečinnost, neboť žalovaný konal. Okolnost,
že informace nebyly poskytnuty v plném (žalobcem požadovaném) rozsahu, může mít vliv
na případnou nezákonnost (vady) předmětného rozhodnutí žalovaného, kterou však soud může
zkoumat pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí, a nikoliv v řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti. Na podporu svých závěrů pak krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 - 52. Jelikož neshledal, že by byl žalovaný
nečinný, žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu podřaditelného pod ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že krajský soud nesprávně dovozuje, že žalobou na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu se nelze domáhat ničeho jiného, než aby správní orgán vydal
rozhodnutí nebo osvědčení. Krajský soud a dokonce i sám jeho 29. senát v minulosti opakovaně
poskytoval ochranu před nečinností v případě, že povinný subjekt neposkytl žadateli v zákonné
lhůtě informace, aniž by vydal příslušné rozhodnutí (konkrétně ve věcech
sp. zn. 29 Ca 131/2006, 29 Ca 238/2006, 29 Ca 300/2006 a 31 Ca 112/2006). Výklad obsažený
v napadeném rozsudku nemůže obstát jako ústavně konformní, neboť žadatelé, jejichž žádosti
o informace by byla povinným subjektem i jeho nadřízeným orgánem oslyšena, by se neměli
jak domoci svého práva u soudu. Tvrzení krajského soudu, že rozhodnutí předsedkyně
žalovaného bylo negativním rozhodnutím o stěžovatelově žádosti, jež měl t ento napadnout
správní žalobou, je nesprávné už s ohledem na výrok rozhodnutí, který negativní formulaci
neobsahuje. Přípis předsedkyně žalovaného nelze chápat ani jako rozhodnutí o (částečném)
odmítnutí žádosti o informace v materiálním smyslu, neboť z takového rozhodnutí by muselo
být seznatelné, že podle mínění povinného subjektu je žádost o informace neoprávněná. Nic
takového předsedkyně žalovaného netvrdí, toliko polemizuje se závěry judikatury Ústavního
soudu. Pokud by rozhodnutí předsedkyně žalovaného mělo být vykládáno jako rozhodnutí
v materiálním smyslu, pak by se muselo jednat o rozhodn utí, že požadované informace
se k působnosti povinného subjektu nevztahují (§2 odst. 1 InfZ). V tom případě by měl povinný
subjekt žádost podle ust. §14 odst. 5 písm. c) InfZ odložit a vyrozumět o tom do 7 dnů ode dne
doručení žádosti žadatele. Proti takovému postupu by bylo třeba brojit stížností podle ust. §16a
odst. 3 písm. a) InfZ a poté opět nikoliv správní žalobou proti rozhodnutí, nýbrž na ochranu
proti nečinnosti povinného subjektu. Stěžovatel z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší
správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 20. 6. 2011 uvedl, že se ztotožňuje s argumentací
krajského soudu, a doplnil, že žalobou na ochranu proti nečinnosti by se stěžovatel mohl domoci
jedině rozhodnutí, kterým by správní soud žalovanému uložil vydat rozhodnutí ve věci poskytnutí
informací o členství v KSČ soudců žalovaného, kteří nejsou uvedeni ve výroku rozhodnutí
žalovaného ze dne 6. 1. 2011, č. j. Zin 20/2010. Vůle žalovaného tyto informace neposkytnout,
protože jimi nedisponuje a není povinen disponovat, je přitom zřejmá z odůvodnění tohoto
rozhodnutí. Rozhodnutí správního soudu, na jehož základě by žalovaný byl povinen poskytnout
žalobci informace o zbývajících soudcích, lze však docílit pouze žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu. Žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Stěžovatel pak ve své replice ze dne 24. 6. 2011 zopakoval některé argumenty uvedené
v kasační stížnosti.
Jelikož stěžovatel v řízení o kasační stížnosti namítl podjatost soudců JUDr. Jaroslava
Hubáčka a JUDr. Ludmily Valentové, byla nejprve tato námitka předložena příslušnému senátu
Nejvyššího správního soudu k rozhodnutí. Usnesením ze dne 21. 9. 2011, č. j. Nao 65/2011 - 93,
které nabylo právní moci dne 26. 9. 2011, Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že uvedení soudci
nejsou vyloučeni z projednávaní a rozhodování této věci.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek krajského soudu je
třeba zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatel v prvé řadě namítal nesprávnou interpretaci ust. §79 s. ř. s. ze strany krajského
soudu, konkrétně že se lze žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu domáhat pouze
vydání rozhodnutí nebo osvědčení. Ačkoliv tento závěr krajského soudu nebyl přímo důvodem
pro zamítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud v souladu se svou dosavadní judikaturou
poznamenává, že tato námitka není důvodná. Lze v tomto směru odkázat na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 8/2009 - 71 (všechna zde citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), který konstatoval,
že: „Pokud jde o argumentaci stěžovatele, že Městský soud v Praze mu uložil povinnost rozhodnout o žádosti
žalobce o poskytnutí informací, přičemž se rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací vydává jen v případě,
pokud povinný subjekt žádosti o poskytnutí informací,byť jen zčásti, nevyhoví, zdejší soud konstatuje, že to
neznamená, že žalovaný nemůže informace poskytnout. Výrok napadeného rozsudku je třeba vykládat v
kontextu shora citovaných ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím, a to tak, že žalovaný se
povinnosti vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti ve lhůtě soudem určené zprostí poskytnutím všech požadovaných
informací v téže lhůtě, neboli že soudem uložená povinnost zahrnuje jak možnost povinného subjektu rozhodnout o
odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, tak možnost žádosti plně vyhovět (tj. všechny požadované infor mace
poskytnout), popřípadě možnost žádosti za zákonem stanovených podmínek částečně vyhovět a částečně rozhodnout
o jejím odmítnutí.“ Správní soud tedy může rozhodnout podle ust. §81 odst. 2 s. ř. s. pouze tak,
že uloží správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí o žádosti. To ovšem neznamená,
že by správní orgán nemohl žádost vyřídit jinak. V každém případě musí správní orgán na základě
rozsudku správního soudu svou nečinnost ukončit.
Krajský soud nicméně použil uvedenou úvahu o tom, že se lze žalobou na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu domáhat pouze vydání rozhodnutí nebo osvědčení, jen
jako východisko pro své další závěry. Usoudil totiž, že žaloba na nečinnost podle ust. §79 s. ř. s.
je nedůvodná, pokud bylo vydáno rozhodnutí, jehož vydání se žalobce před soudem domáhal.
I s tímto závěrem krajského soudu se Nejvyšší správní soud v obecné rovině ztotožňuje.
Jestliže správní orgán učiní úkon, který je svou podstatou podřaditelný pod ust. §65
s. ř. s., tj. bylo-li tímto úkonem zasaženo do práv stěžovatele tak, že jsou zakládána, měněna,
rušena či závazně určena, nebo se negativně projevil v jeho právní sféře, je tento úkon nutno
kvalifikovat jako rozhodnutí ve smyslu legislativní zkratky zavedené ust. §65 odst. 1 s. ř. s.
V takovém případě není naplněn základní pojmový znak nečinnosti a je nutno akcentovat
ochranu poskytnutou soudním řádem správním v části třetí hlavě druhé dílu prvním.
Jak konkrétně k rozhodnutí podle ust. §16a odst. 6 InfZ [ovšem jednalo se o rozhodnutí
podle písm. a) tohoto ustanovení] poznamenal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne
31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 - 52, „[s]kutečnost, že správní orgán o stěžovatelem podané stížnosti rozhodl,
vydal tedy rozhodnutí o stížnosti, ve kterém v souladu s ust. §16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu
k informacím potvrdil postup povinného subjektu, když tento neposkytl informace ve stěžovatelem požadovaném
rozsahu, je podle Nejvyššího správního soudu rozhodující pro posouzení případné existence městským soudem
tvrzené nečinnosti správního orgánu. Jak je totiž zřejmé z obsahu tohoto rozhodnutí, jehož odůvodnění je stručně
rozvedeno výše, tímto rozhodnutím se správní orgán s konečnou platností vypořádal se stěžovatelovou žádostí o
poskytnutí informací tak, že tyto v daném řízení fakticky poskytnuty nebyly. Je tak zřejmé, že rozhodnutí
povinného subjektu ve spojení s rozhodnutím správního orgánu dostojí ve svém důsledku podmínkám nastaveným
soudním řádem správním pro klasifikaci určitého úkonu správního orgánu jako „rozhodnutí“. V takovém
případě však soudní řád správní vymezuje možnost obrany proti tomuto úkonu, resp. rozhodnutí tak,
že autoritativně určuje pouze možnost podání žaloby dle části třetí hlavy druhé dílu prvního, která je základní
možností, jak se domáhá ochrany před kvalifikovanými úkony správních orgánů. Ostatní kategorie žalob jsou
totiž konstruovány jako zbytkové, kterých je možno využít jen za situace, kdy není možno použít žalobu
základní.“ Není rozhodující, zda je vydané rozhodnutí přesně takového obsahu, jaký žadatel
požadoval, resp. zda byla nečinnost ukončena jiným způsobem, než žalobce požadoval
(poskytnutím informací). Podstatná je skutečnost, že nečinnost byla ukončena a proti případným
nedostatkům řízení či vydaného rozhodnutí se lze bránit jin ou cestou, která přístup k soudu
neznemožňuje ani nijak výrazně neztěžuje. Pokud je tedy na základě žádosti o poskytnutí
informace podle informačního zákona vydáno rozhodnutí pokrývající celou žádost, proti kterému
lze po případném vyčerpání opravných prostředků podat žalobu podle ust. §65 a násl. s. ř. s.,
v níž lze brojit proti nedostatečnému vyřízení žádosti, neznamená závěr o neexistenci nečinnosti
povinného subjektu odmítnutí přístupu k soudu. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem,
že předestřený výklad je ústavně nekonformní.
Stěžovatel však dále namítá, že rozhodnutí předsedkyně žalovaného vydané na základě
ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ nebylo negativním rozhodnutím o jeho žádosti. Pro posouzení
této námitky je nutno nejprve přiblížit formu, cha rakter i smysl postupu nadřízeného orgánu
podle ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ, včetně jeho postavení v celkové koncepci informačního
zákona.
Ustanovení §16a InfZ ve svém odst. 1 umožňuje žadateli o informace poda t stížnost
na postup při vyřizování žádosti o informace, která je fakticky spojením dvou specifických
procesních institutů - stížnosti na vyřizování žádosti [písm. a) až c); pokud bude dále hovořeno
pouze o stížnosti, bude tím myšlena právě stížnost na vyřizování žádosti] a stížnosti na výši
úhrady nákladů, resp. na výši odměny za oprávnění užít informaci [písm. d)]. Stížnost
na vyřizování žádosti je obecným prostředkem nápravy proti jakémukoliv vyřízení či nevyřízení
žádosti o poskytnutí informace s výjimkou vydání rozhodnutí, proti němuž lze brojit odvoláním
dle ust. §16 InfZ. Má kombinovaný charakter prostředku nápravy proti nečinnosti [není-li žádost
zcela nebo částečně vůbec vyřízena – odst. 1 písm. c)] a zároveň opravného prostředku
proti úkonům, které lze považovat za vyřízení stížnosti – proti odkazu na zveřejněnou informaci
[odst. 1 písm. a)] nebo jakémukoliv odložení žádosti [odst. 1 písm. b)] . Nevyhoví-li stížnosti zcela
sám povinný subjekt (odst. 5), rozhoduje o ní nadřízený orgán (odst. 4), a to postupem
podle odst. 6 [zvláštní režim podle odst. 7 platí pouze pro stížnost dle odst. 1 písm. d) , která má
specifickou povahu]. V odst. 6 jsou pak stanoveny tři způsoby, jak může nadřízený orgán
se stížností naložit. Podle písmene a) postup povinného subjektu potvrdí. Podle písmene b)
povinnému subjektu přikáže, aby ve stanovené lhůtě, která nesmí být delší než 15 dnů ode dne
doručení rozhodnutí nadřízeného orgánu, žádost vyřídil, případně předložil žadateli konečnou
licenční nabídku. Nakonec, podle písm. c) usnesením věc převezme a informaci poskytne sám
nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti; tento postup nelze použít vůči orgánům územních
samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti. Podle odstavce devátého se proti
rozhodnutí vydanému podle odst. 6 a 7 nelze odvolat. Proti rozhodnutí podle odstavce 6 písm. c)
se ovšem nelze odvolat pouze v případě, kdy rozhodl nadřízený orgán určený podle §178 odst. 2
věty poslední správního řádu nebo podle §20 odst. 5 InfZ. Podle desátého odsta vce pak platí,
že je-li poskytnuta informace podle odstavce 6 písm. c), žadatel může ve smyslu odstavce 1
písm. a) nebo c) postupovat obdobně, tj. podat stížnost. Jelikož posledně zmíněné ustanovení
neobsahuje podobné omezení jako odst. 9 věta třetí, lze podat stížnost i pr oti orgánu určenému
podle §178 odst. 2 věty poslední správního řádu nebo podle §20 odst. 5 InfZ (shodně Furek,
A.; Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 500).
Se stížností na vyřízení žádosti tedy může být naloženo více způsoby, které se mimo jiné
liší ve svých procesních důsledcích – zejména přípustností dalších prostředků nápravy
proti způsobu vyřízení či nevyřízení žádosti. Pokud se rozhodne stížnost vyřídit postupem
podle §16a odst. 5 sám povinný subjekt, je proti jeho postupu přípustná opětovná stížnost nebo
v případě rozhodnutí o odmítnutí žádosti také odvolání. Obě dvě možnosti jsou naproti tomu
vyloučeny ust. §16a odst. 9 a 10 ( a contrario) v případě, kdy o stížnosti rozhodne nadřízený orgán
podle odst. 6 písm. a) a b), tedy tak, že postup povinného subjektu potvrdí, nebo povinnému
subjektu přikáže, aby ve stanovené lhůtě žádost vyřídil, případně předložil žadateli konečnou
licenční nabídku. V druhém případě se však nejedná o konečné vyřízení žád osti, neboť povinný
subjekt musí dále jednat, a to v souladu s pokyny nadřízeného orgánu. Pokud nadřízený orgán
zvolí postup podle odst. 6 písm. c) (usnesením věc převezme a informaci poskytne sám
nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti), je opět proti je ho postupu přípustná stížnost
a proti rozhodnutím také případně odvolání; odvolání je ovšem přípustné pouze tehdy, nejde-li
o nadřízený orgán určený podle §178 odst. 2 věty poslední správního řádu nebo podle §20
odst. 5 InfZ.
V posuzované věci je stěžejní otázkou, jaký dopad má na tvrzenou nečinnost povinného
subjektu postup nadřízeného orgánu podle ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ. Toto ustanovení
přitom může být interpretováno hned několika způsoby.
První varianta, ke které se přiklonil krajský soud, je založena na tezi, že převzetí věci
a poskytnutí informace se děje rozhodnutím (usnesením), které pokrývá celou žádost
o poskytnutí informace, i když nejsou poskytnuty informace úplné. Tuto interpretaci citované
ustanovení skutečně připouští, když uvádí, že nadřízený orgán „rozhodne tak, že usnesením věc
převezme a informace poskytne sám“. Výsledkem by v tomto případě byla existence rozhodnutí
o poskytnutí informací, kterým by byla žádost vyčerpána a které by bylo možné považovat
za rozhodnutí dle 65 odst. 1 s. ř. s. Jednalo by se tak o rozhodnutí s podobnými důsledky
jako rozhodnutí podle ust. §16a odst. 6 písm. a) InfZ (k tomu viz výše citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 - 52). Jak je však z výše
uvedeného patrné, režim rozhodnutí podle písm. a) a písm. c) ust. §16a odst. 6 InfZ se výrazně
liší. Zatímco rozhodnutí podle písm. a) je nutno považovat za konečné vyřízení žádosti, postup
podle písm. c) může být dále předmětem stížnosti či odvolání. Závěry Nejvy ššího správního
soudu z rozsudku ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 - 52, tak nejsou na nyní posuzovanou
situaci bez dalšího přenositelné. Předestřenou interpretací navíc dochází k popření základního
východiska informačního zákona, a to že poskytování informací se neděje formou rozhodnutí ani
usnesení. S tím souvisí skutečnost, že pokud by byly v daném případě skutečně poskytovány
informace formou rozhodnutí, slova „nebo c)“ v ust. §16a odst. 10 InfZ by se stala zcela
obsoletními. Proti rozhodnutí o poskytnutí informací, a tím pádem i proti tomu, že poskytnuté
informace nebyly úplné, by totiž bylo možné brojit odvoláním dle odst. 9. Pro stížnost
podle odst. 10 by zde již proto nebyl žádný prostor.
Druhou variantou je interpretace předestřená stěžovatelem, a sice že neposkytnutím všech
požadovaných informací, aniž by byla žádost ve zbytku odmítnuta, se dostává povinný subjekt
do nečinnosti s tím, že tato nečinnost přetrvává, není-li odstraněna ani přes podání stížnosti
dle ust. §16a InfZ. Proti této variantě hovoří dvě skutečnosti. Zaprvé zde existuje usnesení
o převzetí věci dle ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ, tedy o tom, že nadřízený orgán na sebe
atrahoval pravomoc vyřídit žádost. Na původní povinný subjekt tak již nelze pohlížet
jako na nečinný, neboť nadále nedisponuje pravomocí žádost vyřídit. Nelze mu tudíž ani uložit
povinnost o žádosti rozhodnout (viz ust. §81 odst. 2 s. ř. s.). Zadr uhé je proti postupu podle
ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ přípustná další stížnost (§16a odst. 10), která má obecně
charakter prostředku ochrany proti nečinnosti toho subjektu, proti jehož postupu je podávána
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 8/2009 - 71,
a ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007 - 52). To svědčí o sk utečnosti, že nečinným je naopak
orgán, který podle odst. 6 písm. c) postupoval, tj. nadřízený orgán , nikoliv původní povinný
subjekt.
Z uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud přiklonil k třetí variantě výkladu ust. §16a
odst. 6 písm. c) InfZ, podle níž se sice samotné poskytnutí informace neděje formou rozhodnutí
(ani usnesení), kterým by byla vyčerpána žádost o poskytnutí informace a ukončena nečinnost
povinného subjektu, nicméně nečinnost původního povinného subjektu je ukončena již vydáním
usnesení o převzetí věci. Postup nadřízeného orgánu je zde dvoufázový, i když obě fáze mohou
často splývat ve vydání jediné listiny. V první fázi nadřízený orgán usnesením přebírá věc
a v druhé má možnost výběru z několika alternativ – poskytnutí informace, rozhodnutí
o odmítnutí žádosti nebo kombinace obou (částečné poskytnutí informace a částečné odmítnutí).
Nadřízený orgán může poskytnout informaci i v rámci usnesení o převzetí věci, nicméně samotné
poskytnutí informace ani v tomto případě nenabývá podoby rozhodnutí (usnesení). Usnesením
o převzetí věci se však nadřízený orgán pasuje do role povinného subjektu a přebírá i všechny
povinnosti z toho vyplývající, zejména pak povinnost řádně vyřídit žádost o poskytnutí
informace. Pokud nadřízený orgán poskytne informace pouze částečně, aniž by o zbytku žádosti
vydal rozhodnutí o odmítnutí, je nečinný (srov. obdobně ve vztahu k takovému postupu ze strany
samotného povinného subjektu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009,
č. j. 4 Ans 8/2009 - 71). Proti této nečinnosti lze následně brojit stížností podle ust. §16a odst. 10
ve spojení s odst. 1 písm. c) InfZ a poté i žalobou na ochranu proti nečinnosti podle ust. §79
a násl. s. ř. s., budou-li veškeré prostředky ochrany proti nečinnosti podle InfZ vyč erpány.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v krajním případě může hrozit řetězení
stížností podle ust. §16a InfZ, pokud bude stížnost vždy řešena postupem dle odst. 6 písm. c)
a informace budou poskytovány pouze částečné, aniž by byla žádo st ve zbytku odmítnuta.
I na opakovaném podávání stížností je však nutno trvat.Nelze a priori vycházet z předpokladu,
že povinné subjekty a nadřízené orgány budou vedeny snahou neposkytnout požadované
informace a zároveň bránit žadateli v tom, aby se domohl ochrany před soudem. Pokud shledají,
že informaci nelze poskytnout, zpravidla vydají rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti,
proti kterému bude následně možno brojit žalobou ve správním soudnictví. Situace, kdy nebude
určitá informace poskytnuta ani nebude o žádosti v této části nijak rozhodnuto, budou pramenit
převážně z nepochopení předmětu žádosti nebo nedostatečné znalosti zákona, na které ovšem
pamatuje informační zákon institutem stížnosti podle jeho ust. §16a. Ta je velmi pružným
prostředkem nápravy nesprávností postupu při vyřizování žádosti o informace a vhodně zapadá
do celkové koncepce poskytování informací podle informačního zákona, když umožňuje v široké
míře autoremeduru i opakované podání stížnosti, o níž navíc musí být rozhodnuto ve velmi
krátké lhůtě (15 dní od předložení pro nadřízený orgán nebo 7 dní od přijetí stížnosti při využití
autoremedury). Při opomenutí povinného subjektu poskytnout informaci či o žádosti částečně
negativně rozhodnout tak může přijít velmi rychlá náprava přímo z jeho strany nebo ze strany
nadřízeného orgánu s tím, že i podobné pochybení nadřízeného orgánu může být následně stejně
rychle vyřešeno. Informační zákon je postaven na spolupráci mezi povinným subjektem
a nadřízeným orgánem s důrazem na rychlost a vstřícnost vůči žadateli. Takto pružná ochrana je
i při případném dalším podávání stížnosti podle ust. §16a odst. 10 InfZ (nutno podotknout,
že se bude jednat skutečně o výjimky) výrazně časově, ekonomicky i z pohledu nároků na znalost
právní úpravy ze strany žadatele vhodnější, než ochrana proti nečinnosti podle ust. §79 a násl.
s. ř. s. Je proto zcela legitimní požadovat, aby byla před případným podáním žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu podána i opakovaně stížnost podle ust. §16a InfZ. Ze všech
uvedených důvodů je situace také odlišná od běžné nečinnosti správních orgánů ve správním
řízení (k tomu srov. usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2008,
č. j. 62 Ca 39/2008 - 102, publikováno pod č. 1760/2009 Sb. NSS). Pouze v případě, že by
postup orgánu rozhodujícího o stížnosti svědčil o jeho snaze požadované informace
neposkytnout a zároveň bránit žadateli domoci se účinné obrany proti jeho postupu tím, že by
byl opakovaně účelově ponecháván prostor pro další prostředek nápravy (stížnost dle ust. §16a
odst. 10 InfZ), by nebylo možné trvat na dalším podávání stížností před podáním žaloby
na ochranu proti nečinnosti.
Ze stejných důvodů je nutno dodat, že i kdyby Nejvyšší správní soud přisvědčil výkladu
stěžovatele, nemohla být jeho žaloba pravděpodobně úspěšná právě pro nevyčerpání prostředků,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgán stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu. Stěžovatel totiž mohl podat další stížnost podle ust. §16a
odst. 10 ve spojení s odst. 1 písm. c) InfZ, přičemž z obsahu správního ani soudního spisu
nevyplývá, že by tak učinil.
Lze uzavřít, že v případě, že nadřízený orgán podle ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ
usnesením věc převezme, je tím původní povinný subjekt zbaven pravomoci v dané věci
rozhodovat a nemůže tak být nečinný. Do nečinnosti se již může dostat pouze nadřízený orgán,
a to za podobných podmínek jako původní povinný subjekt. Pokud tedy po převzetí věci
poskytne informaci pouze částečně, aniž by rozhodl o částečném odmítnut í žádosti, je nečinný.
I zde je ovšem nutno proti nečinnosti nejprve brojit stížností podle ust. §16a odst. 10 ve spojení
s odst. 1 písm. c) InfZ. V tomto směru je nutno dát stěžovateli za pravdu, že rozhodnutí
předsedkyně žalovaného ze dne 6. 1. 2011, č. j. Zin 20/2010, nebylo ani částečně negativním
rozhodnutím o jeho žádosti. Na tom nemůže nic změnit ani skutečnost, že předsedkyně
žalovaného v odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedla důvody, pro které neposkytla některé
požadované informace. V případě částečného neposkytnutí požadovaných informací mělo být
rozhodnuto formálně o částečném odmítnutí žádosti. V posuzované věci se tak nicméně nestalo.
Otázka vyčerpání opravného prostředku podle ust. §16a odst. 10 InfZ sice nebyla
v řízení před krajským soudem zcela objasněna, nicméně stěžovatel v každém případě namítal
nečinnost původního povinného subjektu. Za daného stavu nemohla být žaloba úspěšná,
neboť případná nečinnost původního povinného subjektu byla v důsledku rozhodnutí
nadřízeného orgánu o převzetí věci ukončena.
Je nutno podotknout, že i pokud by stěžovatel skutečně brojil proti nečinnosti
předsedkyně žalovaného, byl by ve světle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu
pasivně legitimován přímo žalovaný, nikoliv jeho předsedkyně, jejíž pravomoc rozhodovat
o stížnosti podle ust. §16a InfZ vyjadřuje pouze funkční postavení v rámci vnitřní organizace
Nejvyššího soudu, aniž by založila její procesní subjektivitu ve smyslu soudního řádu správního
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 - 64,
nebo ze dne 23. 10. 2008, č. j. 1 As 45/2008 - 56). Z obsahu žaloby však nebylo pochyb o tom,
že je namítána nečinnost žalovaného, nikoliv jeho předsedkyně. Nešlo tedy o pouh ý nedostatek
náležitostí žaloby, který by bylo případně potřeba odstraňovat postupem dle ust. §37 odst. 5
s. ř. s. Žaloba byla meritorně projednatelná a byla projednána také se správným závěrem, a sice ,
že sám žalovaný nebyl nečinný, a žaloba je tudíž nedůvodná.
Napadený rozsudek však jako celek nemůže obstát, neboť krajský soud svůj závěr
o nedůvodnosti žaloby učinil na základě zcela odlišných úvah. Tato skutečnost Nejvyš šímu
správnímu soudu brání v tom, aby kasační stížnost zamítl a část důvodů krajského soudu nahradil
důvody vlastními (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publikované pod č. 1865/2009 Sb. NSS).
Pokud tedy krajský soud své rozhodnutí vybudoval na skutečnosti, že rozhodnutí
předsedkyně žalovaného ze dne 6. 1. 2011, č. j. Zin 20/2010, bylo rozhodnutím, jímž byla
vyčerpána žádost stěžovatele o informace (o části žádosti bylo rozhodnuto negativně), pak má
Nejvyšší správní soud ve shodě se stěžovatelem za to, že tyto závěry [konkrétně především
interpretace ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ] jsou nesprávné.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2011, č. j. 29 A 4/2011 - 40, je
opodstatněná, a proto napadené rozhodnutí podle ustanovení §110 odst. 1 věta prvá
před středníkem s. ř. s. zrušil, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V tomto řízení bude na krajském soudu, aby nečinnost žalovaného opětovně posoudil,
ovšem s přihlédnutím k výše uvedené interpretaci ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ. Pokud by
stěžovatel v dalším řízení před krajským soudem změnil svá žalobní tvrzení tak, že by se nově
chtěl domoci ochrany proti nečinnosti předsedkyně žalovaného (ke změně v osobě žalovaného
nedochází), musel by krajský soud nejprve prověřit, zda byl vyčerpán prostředek ochrany
proti nečinnosti nadřízeného orgánu podle ust. §16a odst. 10 ve spojení s odst. 1 písm. c) InfZ.
Za trvání tvrzené nečinnosti přes vyčerpání tohoto prostředku by bylo v posuzovaném případě
nutno považovat situaci, kdy by předsedkyně žalovaného o opakované stížnosti nijak nerozhodla
nebo by opětovně postupovala podle ust. §16a odst. 6 písm. c) InfZ, avšak neposkytla by
požadované informace zcela a zároveň by nerozhodla o částečném odmítnutí žádosti. Pokud by
ke včasnému podání stížnosti došlo teprve v průběhu řízení o žalobě, postupoval by krajský soud
v intencích rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 - 59.
Podle §110 odst. 3 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2011
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu