ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.107.2011:71
sp. zn. 7 As 107/2011 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: Stanice O, a. s.
se sídlem Vrchlického 439/29, Praha 5, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní
vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 19. 4. 2011, č. j. 8 A 207/2010 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 19. 4. 2011, č. j. 8 A 207/2010 - 36, bylo
zrušeno rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen „stěžovatelka“)
ze dne 22. 6. 2010, č. j. vav/2143/2010, kterým byla žalobkyni (dále jen „účastnice řízení“) uložena
pokuta podle ust. §5 písm. f) zákona č. 231/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
„zákon o vysílání“) ve výši 5000 Kč za to, že účastnice řízení porušila povinnost stanovenou
v ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání tím, že zařadila obchodní sdělení na produkt
www.ockomobil.cz (mutace 67), naplňující znaky teleshoppingu, na programu O, aniž by bylo
zřetelně zvukově, obrazově či zvukově odděleno od ostatních částí programu – reklamního bloku.
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že shledal důvodnou námitku účastnice řízení,
že ze zákona o vysílání nevyplývá povinnost odlišit reklamu od teleshoppingu. Zákon o vysílání
v ust. §48 odst. 4 písm. a) neobsahuje výslovný požadavek na vzájemné odlišení reklamy
a teleshoppingu. Podle této normy je provozovatel vysílání povinen zajistit, aby reklamy
a teleshopping byly rozeznatelné a u provozovatele rozhlasového vysílání zřetelně zvukově,
u provozovatele televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově či zvukově-obrazově oddělené
od ostatních částí programu. Z dikce citovaného ustanovení lze spolehlivě vyvodit pouze to,
že reklama a teleshopping, tedy komerční vysílání, musí být zřetelně oddělené od ostatního
vysílání. Vzájemná odlišitelnost a oddělenost reklamy a teleshoppingu stanovena není, a bylo by ji
možno dovodit pouze výkladem. Otázkou však je, zda pro takový účelový výklad je racionální
a vážný důvod. Stěžovatelka v odůvodnění napadeného rozhodnutí takový důvod neuvedla,
když pouze konstatovala, že ustanovení §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání říká, že reklama
a teleshopping mají být rozeznatelné a oddělené od ostatních částí programu. Z toho dovodila,
že zejména rozeznatelnost se nevztahuje pouze k ostatním částem programu, ale i k oběma
institutům navzájem. Divák proto musí jednoznačně rozeznat, zda sleduje reklamu, teleshopping
nebo pořad či ostatní části programu. Tento svůj závěr však stěžovatelka nijak neodůvodnila.
Městský soud také poukázal na to, že jí zvolený výklad je pro provozovatele televizního vysílání
přísnější, a není-li doložen vážný a relevantní důvod, který by jej jednoznačně upřednostňoval
před výkladem mírnějším, pak je na místě přijmout výklad pro účastníci řízení mírnější. Přísnější
vyklad by totiž znamenal zavedení nové, další povinnosti, která není v zákoně výslovně stanovena.
Proto podle městského soudu účastnici řízení nelze klást za vinu porušení povinnosti,
která v zákoně není uložena. Rozhodnutí o sankci za její jednání tak bylo vydáno v rozporu
se zákonem.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., v níž namítala, že odlišení reklamy a teleshoppingu
je principiální otázkou v jejích činnostech. Jako příklad uvedla kontrolu naplňování reklamních
limitů ve vysílání České televize (provozovatele vysílání ze zákona). Dále namítala, že provádí
kontrolu dodržování ust. §50 odst. 6 zákona o vysílání, které stanoví, že souvislý
teleshoppingový blok trvá bez přerušení alespoň 15 minut a musí být zřetelně označen
obrazovými a zvukovými prostředky. Provozovatel televizního vysílání s licencí může
v programu, který není zaměřen výhradně na teleshopping, vysílat souvislé teleshoppingové bloky
nad rámec časových omezení vysílání reklamy a teleshoppingových šotů podle odst. 2.
Stěžovatelka poukázala na to, že pokud by nebyla stanovena zcela zřetelná hranice mezi reklamou
a teleshoppingem, mohli bychom se v dohledné době dočkat stavu, kdy provozovatelé s licencí
začnou vysílat „souvislé reklamní bloky“ trvající bez přerušení více než 15 minut, které ovšem
budou vydávat za teleshopping. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka si je vědoma vážnosti všech
těchto důsledků, zveřejnila přijatý právní rozbor teleshoppingu prostřednictvím svých webových
stránek, kde se s ním mají možnost i provozovatelé vysílání seznámit. Protože stěžovatelka je
přesvědčena o správnosti jí zastávaného výkladu ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání,
navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil dalšímu
řízení.
Účastnice řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že rozsudek městského soudu je
zcela v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 17. 6. 2010,
č. j. 7 As 16/2010 – 64, dostupný na www.nssoud.cz), když v uvedeném případě aplikuje zásadu
in dubio mitius. Z příslušných ustanovení zákona o vysílání nevyplývá povinnost provozovatele
vysílání odlišit od sebe navzájem reklamu a teleshopping. Stěžovatelka vykládá ust. §48 odst. 4
písm. a) zákona o vysílání nad rámec svých zákonem a ostatními právními předpisy stanovených
oprávnění, čímž porušila čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Proto účastnice řízení
navrhla, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3
s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání, podle něhož je provozovatel vysílání
povinen zajistit, aby reklamy a teleshopping byly rozeznatelné a u provozovatele rozhlasového
vysílání zřetelně zvukově, u provozovatele televizního vysílání zřetelně zvukově, obrazově
či zvukově-obrazově oddělené od ostatních částí programu.
Jazykový výklad citovaného ustanovení je v daném případě nejednoznačný,
neboť umožňuje učinit závěr, že reklama a teleshopping musí být rozeznatelné a oddělené
od ostatních částí programu (s výjimkou reklamy a teleshoppingu), ale stejně tak i závěr,
že reklama musí být rozeznatelná a oddělená od ostatních částí programu (včetně teleshoppingu)
a teleshopping musí být rozeznatelný a oddělený od ostatních částí programu (včetně reklamy).
Povinnost stanovenou v ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání obsahuje také čl. 19
odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU ze dne 10. března 2010
o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování
audiovizuálních mediálních služeb (dále jen „směrnice o audiovizuálních mediálních službách“)
a stejné ustanovení obsahovala již směrnice Rady 89/552/EHS o koordinaci některých právních
a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání v čl. 10
odst. 1. Jak přitom vyplývá z judikatury Soudního dvora, vnitrostátní soud je povinen vnitrostátní
právo, ať již přijaté před nebo po směrnici, interpretovat v co největší míře ve smyslu
a s ohledem na účel směrnice, aby bylo dosaženo výsledku sledovaného směrnicí, a tím
i souladu s čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie (viz např. rozsudek Soudního dvora
ve věci C-106/89 Marleasing, Sb.rozh. 1990, s. I-4135, bod 8).
Podle čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuálních službách „[t]elevizní reklama a teleshopping
musí být snadno rozeznatelné a odlišitelné od redakčního obsahu. Aniž je dotčeno použití nových reklamních
technik, musí být televizní reklama a teleshopping zřetelně odlišeny od ostatních částí pořadu obrazovými
nebo zvukovými nebo prostorovými prostředky.“
Podle bodu 81 odůvodnění směrnice o audiovizuálních službách „[o]bchodní vývoj
a technický rozvoj dávají uživatelům větší možnost výběru a větší zodpovědnost při užívání audiovizuálních
mediálních služeb. Aby právní úprava zůstala přiměřená ve vztahu k cílům obecného zájmu, měla by umožnit
určitou míru pružnosti, pokud jde o televizní vysílání. Zásada oddělení by se měla omezit na televizní reklamu
a teleshopping, a umístění produktu by mělo být za určitých okolností povoleno, pokud členský stát nerozhodne
jinak. Skryté umístění produktu by však mělo být zakázáno. Zásada oddělení by neměla bránit v užívání nových
reklamních technik.“
Z textu čl. 19 odst. 1 směrnice o audiovizuálních službách vyplývá zřejmý terminologický
rozdíl oproti ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání. Směrnice totiž požaduje, aby reklama
a teleshopping byly rozeznatelné a odlišitelné od „redakčního obsahu“. Ačkoliv tento termín není
ve směrnici definován ani na jiném místě použit, a to ani v jiných jazykových verzích, je z něj
zřejmé, že jím bylo zamýšleno vyjádřit ten obsah vysílání, který není určen k propagaci zboží,
služeb či image osoby vykonávající hospodářskou činnost [tyto části vysílání představují
audiovizuální obchodní sdělení ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. h) směrnice o audiovizuálních
službách]. Tento závěr podporuje i bod 81 odůvodnění směrnice o audiovizuálních službách,
z něhož vyplývá, že bylo možné přijmout pravidlo o oddělení (a rozlišení) pouze v omezené
podobě, neboť v opačném případě by mohlo dojít k porušení požadavku přiměřenosti ve vztahu
k cílům obecného zájmu. Nelze proto přistoupit k extenzivní interpretaci čl. 19 odst. 1 směrnice
o audiovizuálních službách, podle níž by bylo povinností rozlišit reklamu od teleshoppingu
přes absenci jakéhokoliv obecného zájmu, který by mohl takovou povinnost odůvodňovat.
Nejvyšší správní soud proto nemá o správnosti předestřené interpretace čl. 19 odst. 1 směrnice
o audiovizuálních službách pochybnosti; jedná se o acte clair (srov. rozsudek Soudního dvora
ve věci 283/81 CILFIT, Sb.rozh. 1982, s. 3415, body 10 – 20).
Ke smyslu požadavku na oddělení a rozlišení částí programu, jež jsou vysílány v zájmu
určité osoby odlišné od provozovatele vysílání a jí i placeny, od ostatních částí programu
se vyjádřil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 29. 6. 2011, č. j. 7 As 38/2011 – 61,
dostupném na www.nssoud.cz tak, že „Označení, že pořad je sponzorován, je nutno považovat za zcela
nezbytnou součást sponzorského vzkazu, a pokud absentuje, řadí spot mezi sdělení jsoucí v rozporu s §53 odst. 1
zákona o vysílání. Je tomu tak proto, že základním požadavkem obsahové transparence televizního
či rozhlasového vysílání je, aby u sponzorského vzkazu jako části programu, jež je vysílána v zájmu určité osoby
odlišné od provozovatele vysílání a jí i placena, byl tento rys na první pohled a bez obtíží pro diváka
rozpoznatelný. Jen tak je totiž zajištěno, aby divák k obsahu sponzorského vzkazu jako svého druhu reklamy
mohl přistupovat s vědomím, že jeho objektivita rozhodně nemusí být dána, neboť vzkaz je vysílán
na objednávku sponzora a v jeho zájmu. Spot se sponzorským vzkazem musí být jednoduše identifikovatelný jako
takový a oddělen od ostatních částí programu podobně jako musí být podle §48 odst. 4 písm. a) zákona
o provozování vysílání, v rozhodném znění, zřetelně oddělena reklama. Oddělení od ostatních částí programu však
neznamená, že by spot se sponzorským vzkazem musel být na začátku a na konci označen jako sponzorský
vzkaz, podobně jako je tomu u reklamy. Ke splnění požadavku oddělení od ostatních částí programu bude
zpravidla postačovat, nesplývá-li s předchozími či následujícími částmi programu po stránce obsahové tak,
že by samotný vzkaz od těchto částí programu divák nemohl patřičně odlišit, a je-li zřetelnou součástí jeho obsahu
sdělení, že se jedná o sponzorský vzkaz [např. sdělení typu „sponzorem pořadu je (…)“, „tento pořad vám
přináší (…)“, „sponzorem časomíry je (…)“ apod.“ Byť byly citované závěry vysloveny ve vztahu
ke sponzorskému vzkazu, v rozsahu úvah o smyslu oddělení, resp. spíše rozlišení, od ostatních
částí programu jsou plně aplikovatelné i na povinnost stanovenou v ust. §48 odst. 4 písm. a)
zákona o vysílání. Jejím cílem je také zajistit, aby bylo v souladu s požadavkem obsahové
transparence televizního či rozhlasového vysílání pro diváka na první pohled a bez obtíží
rozpoznatelné, že reklama či teleshopping jsou vysílány v zájmu určité osoby odlišné
od provozovatele vysílání a jí i placeny. Jen tak je zajištěno, aby divák k reklamě či teleshoppingu
přistupoval s vědomím, že se nemusí jednat o objektivní sdělení. Stejně jako u sponzorského
vzkazu je proto nutné, aby reklama či teleshopping po stránce obsahové nesplývaly s navazujícími
částmi programu.
Se smyslem požadavku oddělení a rozlišení reklamy, resp. teleshoppingu, od ostatních
částí programu tak vůbec nekoresponduje povinnost oddělit a rozlišit také reklamu
a teleshopping od sebe navzájem. K naplnění smyslu ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání je
postačující, že divák je informován o tom, že předmětná část programu je vysílána v zájmu osoby
odlišné od provozovatele vysílání a jí i placena, a že tudíž nemusí jít o objektivní sdělení. Tento
požadavek, a tedy i smysl citovaného ustanovení, je naplněn i tehdy, není-li pohledem
průměrného diváka zcela zjevné, zda je předmětná část programu reklamou
nebo teleshoppingem. Povinnost oddělit a rozlišit reklamu a teleshopping od sebe navzájem tak
postrádá objektivní zdůvodnění, což je důvodem pro odmítnutí extenzivní interpretace čl. 19
odst. 1 směrnice o audiovizuálních službách, a tím i výkladu ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona
o vysílání, který zvolila stěžovatelka.
Ústavní soud ve svých rozhodnutích zdůraznil, že zákonodárci nic nebrání,
aby formuloval skutkovou podstatu činu, který je podle něj (tedy podle většiny společnosti
reprezentované většinou dosaženou při hlasování v zákonodárném sboru) natolik nebezpečný,
že musí být prohlášen za trestný. Rozhodnutí zákonodárce určitý druh jednání kvalifikovat
co do formální podoby jako trestný čin je především projevem trestněprávní politiky státu.
Ovšem tam, kde by trestní represe nepřípustně, tj. neproporcionálně, zasahovala do autonomní
sféry jednotlivce, tedy do jeho základních práv a svobod, respektive by individuální práva
a svobody bezdůvodně nebo nepřiměřeně omezovala, je možné zvažovat ústavněprávní dimenzi
trestněprávní politiky. Princip proporcionality trestněprávní represe přitom vyžaduje, aby bylo
zřejmé, jaký obecně společensky akceptovaný cíl vyžadoval nasazení prostředků trestního práva
(srov. zejména usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 3. 2003, sp. zn. Pl.ÚS 4/03, nález Ústavního
soudu ze dne 7. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 631/05, zejména body 18, 19 a 25, obě rozhodnutí
dostupná na http://nalus.usoud.cz). Tyto úvahy lze přiměřeně v obecné rovině vztáhnout
na sankční politiku státu a formulování skutkových podstat veřejnoprávních deliktů. Základním
východiskem těchto úvah je teze, že zákonodárce konstruuje skutkové podstaty deliktů v souladu
se zásadou proporcionality veřejnoprávní represe tak, aby byla postihována jednání,
která skutečně považuje za společensky nebezpečná. Pokud tedy vymezí skutkovou podstatu
deliktu tak, že do ní při použití jednoho z možných výkladů mohou spadat také typová jednání
vykazující nulovou společenskou nebezpečnost, a svůj úmysl v tomto směru nijak dále neozřejmí,
je nutno vycházet z premisy, že jeho záměrem bylo sankcionovat pouze ta typová jednání,
která jsou skutečně společensky nebezpečná. Je proto nutno dát přednost interpretaci, která bude
s touto premisou v souladu a povede k vyloučení sankční odpovědnosti za typová jednání,
která nejsou společensky nebezpečná. Formální znaky deliktu je nutno pokud možno
interpretovat tak, aby neexistovalo typové jednání naplňující tyto znaky a zároveň zcela
postrádající společenskou nebezpečnost. Není-li taková interpretace možná, uplatní se požadavek
proporcionality veřejnoprávní represe také jako individuální korektiv, ovšem až po subsumpci
jednání pod příslušnou skutkovou podstatu (k tomu blíže viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, č. 1338/2007 Sb. NSS, dostupný
na www.nssoud.cz).
Jestliže tedy zákonodárce ve vztahu k ust. §48 odst. 4 písm. a) zákona o vysílání
dostatečně jasně nevymezil, zda má být sankcionováno i nerozlišení mezi reklamou
a teleshoppingem navzájem, musí být toto ustanovení s ohledem na znění směrnice
o audiovizuálních službách a požadavek proporcionality veřejnoprávní represe interpretováno
tak, že nestanoví povinnost rozlišit mezi reklamou a teleshoppingem navzájem. Porušení takové
neexistující povinnosti tudíž nelze ani sankcionovat.
Stěžovatelka dále namítala, že odlišení reklamy od teleshoppingu je principiální otázkou
v oblasti kontroly naplňování reklamních limitů. Nicméně z její argumentace vyplývá,
že za nežádoucí nepovažuje samo nerozlišení reklamy od teleshoppingu, nýbrž až porušení
reklamních limitů (vysílání reklamy pod hlavičkou teleshoppingu či vysílání souvislých trvajících
reklamních bloků trvajících bez přerušení více než 15 minut). Porušení reklamních limitů je však
samo o sobě sankcinovatelné. Skutečnost, že je reklama vysílána pod hlavičkou teleshoppingu,
neznamená, že se o reklamu nejedná. Stěžovatelce nic nebrání v tom, aby jednotlivé spoty
komplexně posoudila z hledisek naplnění zákonných kritérií podle ust. §2 odst. 1 písm. n) a r)
zákona o vysílání a jejich charakter vyhodnotila bez ohledu na jejich formální označení.
Pokud dospěje k závěru, že byla například v teleshoppingovém bloku vysílána reklama,
a tím došlo k porušení reklamních limitů, může uložit sankce, ovšem nikoliv za porušení
ust. §48 odst. 4 písm. a), nýbrž např. ust. §50 zákona o vysílání. Jak vyplývá z ust. §2 odst. 1
písm. n) a r) zákona o vysílání, základním rozlišujícím znakem mezi reklamou a teleshoppingem je
existence přímé nabídky zboží či služeb. Vymezení definičních znaků obou institutů v zákoně
o vysílání lze proto považovat za dostatečné mantinely umožňující zajištění efektivní kontroly
dodržování reklamních limitů.
Argumentace vztahující se k limitům reklamy pro provozovatele vysílání ze zákona
(Českou televizi) není v dané věci na místě, neboť se jedná o případ postihu provozovatele vysílání
na základě licence.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s. podle kterého, nestanoví - li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a finančnímu ředitelství žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu