ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.79.2010:164
sp. zn. 7 As 79/2010 - 164
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: H. P.,
zastoupená JUDr. Jiřím Vlasákem, advokátem se sídlem Nám. Republiky 2, Plzeň,
proti žalovanému: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje,
Odbor cizinecké policie se sídlem Nádražní 2, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 5. 2010, č. j. 57 A 19/2010 – 74,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 5. 2010, č. j. 57 A 19/2010 – 74,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 10. 5. 2010, č. j. 57 A 19/2010 – 74, zamítl žalobu
podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Policie České republiky, Oblastní
ředitelství služby cizinecké policie Plzeň, Inspektorátu Domažlice (dále jen „orgán policie“),
ze dne 4. 3. 2010, č. j. CPPL-6565-/ČJ-2009-034061-KP-SA, kterým bylo rozhodnuto o zajištění
stěžovatelky podle ust. §129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále
jen „zákon o pobytu cizinců“) za účelem jejího předání podle mezinárodní smlouvy, tj. Dohody
mezi Evropským společenstvím a Ukrajinou o předávání a přebírání osob, platné od 1. 1. 2008,
publikované dne 18. 12. 2007 v Úř. věst., L 332, str. 48-65 (dále jen „Dohoda“). V odůvodnění
svého rozsudku krajský soud uvedl, že pro zajištění cizince podle citovaného ustanovení musí být
vždy splněny dvě základní podmínky: 1. neoprávněný vstup nebo pobyt cizince na území České
republiky a 2. existence mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného právního předpisu
Evropských společenství upravující vzájemné předávání a přebírání občanů svých států, a další
podmínky, pokud je stanoví mezinárodní smlouva, resp. přímo použitelný právní předpis.
Podle názoru krajského soudu se orgán policie nemohl zabývat dopadem zajištění stěžovatelky
do jejího soukromého a osobního života, neboť zákon o pobytu cizinců v hlavě XI (zajištění
cizinců) takovou povinnost orgánu policie nestanoví. Krajský soud poukázal na to, že správní
spis obsahuje listiny, z nichž je patrné, že se stěžovatelkou bylo dne 4. 3. 2010
pod č. j. CPP-6565-13/ČJ-2010-034061.KP-SA zahájeno řízení o správním vyhoštění
a i když předmětem tohoto soudního přezkumu nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění
stěžovatelky, jsou v řízení o správním vyhoštění ze zákona posuzovány případné nepřiměřené
zásahy do rodinného a soukromého života cizince (§119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců).
V uvedeném druhu řízení také musí mít příslušný policejní orgán před vydáním rozhodnutí
o správním vyhoštění k dispozici závazné stanovisko ministerstva vnitra, že nebyl shledán důvod
znemožňující vycestování cizince do země jeho státního občanství (§179 zákona o pobytu
cizinců). Stěžovatelka, která je státní občankou Ukrajiny, tak přestala ode dne 10. 11. 2008
splňovat zákonné podmínky stanovené pro pobyt cizinců na území České republiky. Vzhledem
k tomu, že ji nebylo možné předat na Ukrajinu v lhůtě stanovené v ust. §129 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců, policejní orgán opodstatněně stěžovatelku podle ust. §129 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců zajistil na dobu nezbytně nutnou za účelem jejího předání podle Dohody.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle stěžovatelky je napadené správní
rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť neobsahuje všechny náležitosti a není řádně odůvodněno
ve smyslu ust. §68 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
Stěžovatelka má za to, že její námitka ohledně nepřiměřeného zásahu do soukromého
a rodinného života je důvodná. Trvá na tom, že právo na soukromý a rodinný život ve smyslu
čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32
odst. 1 Listiny je nadřazeno normám obecných zákonů, a proto orgány veřejné moci měly
v řízení, v kterém uplatňovaly normy obecných zákonů, posuzovat jejich soulad se základními
lidskými právy osoby, proti které řízení vedly, a to zvláště za situace, když stěžovatelka na tato
svoje práva poukazovala. V době zajištění byla stěžovatelka ve 4.-5. měsíci těhotenství
(dle lékařské zprávy ve spisu). K otcovství i osobě stěžovatelky jako partnerky a matky se hlásila
konkrétní osoba, a to občan státu Evropské unie, což jsou podle stěžovatelky všechno okolnosti
svědčící pro důvodnost uplatnění norem základních lidských práv v předmětném řízení. Na místě
bylo zvažovat i humanitární a obyčejně lidské důvody, že stěžovatelka – mladá těhotná žena
- byla vyhoštěna do své rodné země, otec dítěte zůstal v jiné zemi a tuto situaci, se všemi
konsekvencemi, bude muset stěžovatelka řešit. Tím, že se orgán policie, a ani krajský soud, touto
námitkou nezabývaly a neuznaly ji za důvodnou, zatížily řízení vadou způsobující
nepřezkoumatelnost a nezákonnost jejich rozhodnutí. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Orgán policie se vyjádřil ke kasační stížnosti tak, že zákon o pobytu cizinců upravuje
v ust. §129 obligatorně zajištění cizince podle mezinárodních dohod nebo podle přímo
použitelného právního předpisu Evropských společenství, ale nestanoví policii povinnost,
aby se při zajištění cizince za účelem jeho zpětného předání do domovského státu podle
mezinárodní dohody zabývala zkoumáním dopadů zajištění do soukromého a rodinného života
cizince. Mezinárodní dohoda žádné další podmínky také nestanovila. Zásah do rodinného života
je předmětem zkoumání v samostatně vedeném řízení o správním vyhoštění. Vzhledem k tomu,
že stěžovatelka měla platný cestovní doklad, její totožnost byla zastupitelským úřadem Ukrajiny
ověřena v brzké době a podle závazného stanoviska odboru azylové a migrační politiky
ministerstva vnitra nebyly shledány důvody znemožňující její vycestování do domovského státu,
byla dne 17. 3. 2010 předána zpět na Ukrajinu. Orgán policie nemá žádné zákonné prostředky
podle zákona o pobytu cizinců jak cizinci, který pobývá neoprávněně na území České republiky,
jeho pobyt legalizovat. Cizinec má možnost po návratu do svého domovského státu učinit kroky
k legalizaci a nápravě svého pobytu na území České republiky stanovenými postupy v souladu
se zákonem o pobytu cizinců. Orgán policie proto navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka,
přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že původně žalovaný správní orgán Policie
České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Plzeň v důsledku nabytí účinnosti
zákona č. 427/2010 Sb. ke dni 1. 1. 2011 zanikl, přičemž jeho pravomoc přešla na Policii České
republiky, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, Odbor cizinecké policie [§129 odst. 1 a 3
ve spojení s §161 odst. 1 písm. b) a §164 odst. 1 písm. v) zákona o pobytu cizinců, v nyní
účinném znění].
Jednou z rozhodných právních otázek pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je,
zda bylo třeba v řízení o zajištění stěžovatelky za účelem předání zkoumat zásah do práva
na soukromý a rodinný život. Tato otázka byla v dané věci postoupena k posouzení
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, který v usnesení ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 7 As 79/2010 - 166, zdůraznil, že zajištění cizince znamená omezení, nebo dokonce
v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění, zbavení jeho osobní svobody. Jedná
se tedy o velmi citelný zásah do jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Takový
zásah může být přípustný jen za přísně vymezených podmínek definovaných nejen zákonem
o pobytu cizinců, ale především ústavním pořádkem České republiky. Podle čl. 8 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod je osobní svoboda zaručena. Podle odst. 2 věta první citovaného
ustanovení nesmí být nikdo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví
zákon. Podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod má každý právo
na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů,
pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: …f) zákonné zatčení nebo jiné
zbavení osobní svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území, nebo
osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání (srov. též čl. 9 odst. 1 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech a čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie).
Ze všech citovaných právních dokumentů vyplývá podle rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu zákaz svévolného zbavení či omezení osobní svobody. Podle čl. 5 odst. 1
písm. f) Úmluvy a k ní se vztahující judikatury Evropského soudu pro lidská práva může zajištění
nebo jiné zbavení osobní svobody cizince, např. vydávací nebo vyhošťovací vazba, proběhnout
jednak pouze v souladu s řízením stanoveným zákonem, přičemž tato právní úprava musí mít
určitou kvalitu tak, aby jasně a předvídatelným způsobem vymezovala podmínky zajištění nebo
jiného zbavení osobní svobody, a jednak toto zbavení osobní svobody musí sledovat Úmluvou
vymezený účel, tedy zabránit nepovolenému vstupu cizince na území nebo realizovat jeho
vyhoštění či vydání (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 12. 1986
Bozano proti Francii, ze dne 25. 3. 1995 Quinn proti Francii, ze dne 25. 6. 1996 Amuur proti Francii,
ze dne 5. 2. 2002 Čonka a další proti Belgii, ze dne 27. 11. 2003 Shamsa proti Polsku,
ze dne 25. 1. 2005 Singh proti ČR, ze dne 27. 1. 2008 Rashed proti ČR, ze dne 12. 2. 2009 Nolan
a ostatní proti Rusku, ze dne 19. 2. 2009 A. a ostatní proti Spojenému království ad.). Rovněž podle
čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách
a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“) mohou členské státy zajistit pouze státního
příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, a to za účelem přípravy návratu nebo
výkonu vyhoštění, zejména v případech, kdy hrozí nebezpečí skrývání nebo státní příslušník třetí
země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje, přičemž lze
k zajištění přikročit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná
dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší
dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Ukáže-li se,
že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo
že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba
musí být bezodkladně propuštěna (čl. 15 odst. 4 návratové směrnice). Rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu s ohledem na uvedené vyslovil závěr, že v případech, kdy bude již v době
rozhodování správního orgánu o zajištění cizince zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění,
tj. správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince, nebude moci být realizován, nebylo by
možné zbavení či omezení osobní svobody cizince považovat za souladné s ústavním pořádkem,
s mezinárodními závazky České republiky v oblasti ochrany základních práv a podle současného
právního stavu ani s citovanými ustanoveními návratové směrnice. Správní orgán má
proto povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění,
předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době
rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo.
V takové situaci je správní orgán povinen možné překážky správního vyhoštění, předání nebo
vycestování cizince před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek,
zda je správní vyhoštění, předání nebo vycestování cizince alespoň potenciálně možné
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 – 61,
publikovaný pod č. 1850/2009 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Podle názoru rozšířeného senátu
dospěje-li správní orgán po předběžném zhodnocení všech jemu známých skutečností,
jež by mohly vylučovat správní vyhoštění, vycestování či předání cizince, k závěru, že správní
vyhoštění, vycestování nebo předání cizince je i přes tyto skutečnosti alespoň potenciálně možné,
je oprávněn rozhodnout o zajištění cizince. V opačném případě je však povinen cizince
neprodleně propustit na svobodu, neboť zásah do jeho osobní svobody by nemohl být
považován za odůvodněný v situaci, kdy by bylo předem zřejmé či pravděpodobné, že zákonný
účel omezení osobní svobody nebude moci být naplněn.
V daném případě byla stěžovatelka zajištěna za účelem předání podle mezinárodní
smlouvy, tj. Dohody mezi Evropským Společenstvím a Ukrajinou o zpětném přebírání osob,
podle níž dožádaný stát na žádost žádajícího státu a bez dalších formalit kromě těch, jež jsou
uvedeny v této dohodě, převezme zpět na své území všechny osoby, jež nesplňují nebo přestaly
splňovat platné podmínky pro vstup nebo pobyt na území žádajícího členského
státu. Do Protokolu o vyjádření účastníka řízení ze dne 4. 3. 2010,
č. j. CPPL-6565-14/ČJ-2010-034061-KP-SA stěžovatelka uvedla, že je těhotná se svým přítelem,
občanem Evropské unie žijícím v České republice. Tato skutečnost tedy nasvědčovala tomu,
že by stěžovatelka mohla případně po posouzení dalších skutkových okolností spadat
do kategorie rodinného příslušníka občana EU ve smyslu ust. §15a odst. 3 písm. b) zákona
o pobytu cizinců, resp. čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady
2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat
a pobývat na území členských států. V dané věci tedy nebylo postaveno na jisto, zda stěžovatelka
není z tohoto titulu oprávněna k pobytu na území EU, respektive České republiky. Orgán policie
se tedy při rozhodování o zajištění stěžovatelky měl těmito informacemi zabývat a hodnocení
těchto skutečností pak mělo být součástí odůvodnění rozhodnutí o zajištění. Pokud by bylo
zjištěno, že stěžovatelka je rodinným příslušníkem občana EU, nemohl by být účel zajištění
za účelem předání bez dalšího realizován.
Zajištění rodinného příslušníka občana EU by v takovém případě představovalo porušení
principu proporcionality a základních práv cizince, která vyplývají z výše citovaných ústavních
a mezinárodních právních dokumentů. V úvahu by připadalo případně pouze zajištění za účelem
správního vyhoštění podle ust. §119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců a to pouze v tom případě,
kdy by při zajištění byly dány kvalifikované zákonné důvody pro správní vyhoštění ve smyslu
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011,
č. j. 3 As 4/2010 - 151, tedy pokud rodinný příslušník občana EU svým jednání závažným
způsobem narušil veřejný pořádek. Tím spíše tak nelze provést jeho zajištění bez toho, aby byly
dány tyto kvalifikované důvody. Závěr krajského soudu, že se orgán policie nemohl zabývat
dopadem zajištění stěžovatelky do jejího rodinného života, tak s ohledem na uvedené není
správný a nekoresponduje se závěry rozšířeného senátu vyslovené přímo ve vztahu
ke stěžovatelce.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu
podle ust. §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení,
v němž je krajský soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. prosince 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu