ECLI:CZ:NSS:2011:7.AS.82.2011:81
sp. zn. 7 As 82/2011 - 81
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: S. I., zastoupený
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské nám. 21, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2011, č. j. 11A 89/2010 - 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 1. 2011, č. j. 11 A 89/2010 – 41, zamítl
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Ředitelství služby
cizinecké policie Praha (dále jen „správní orgán II. stupně“) ze dne 4. 3. 2010,
č. j. CPR-11203-1/ČJ-2009-9CPR-C249, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele
proti rozhodnutí Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha,
Inspektorátu cizinecké policie Praha venkov (dále jen „správní orgán I. stupně“)
ze dne 14. 7. 2009, č. j. CPPH-04965/CI-2009-65, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatele
o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – osoba
samostatně výdělečně činná. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že v daném případě
bylo dostatečným způsobem prokázáno, že stěžovatel, který měl v České republice povolen
pobyt za účelem podnikání od 3. 7. 2007 do 2. 7. 2009, tento účel pobytu neplnil. Živnostenské
oprávnění bylo stěžovateli vydáno dne 16. 10. 2007, ale stěžovatel již s účinností od 21. 11. 2007
do 7. 6. 2009 oznámil příslušnému živnostenskému úřadu přerušení provozování živnosti.
Stěžovatel tedy neměl přerušen provoz své živnosti pouze v době od 16. 10. 2007
do 20. 11. 2007, tedy necelých pět týdnů. Jak vyplývá z protokolu o výpovědi účastníka řízení
ze dne 7. 7. 2009, ani poté, co podal příslušnému správnímu úřadu žádost o prodloužení platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, tento avizovaný účel pobytu neplnil,
když vypověděl, že v oblasti hostinské činnosti nepodniká, ale pomáhá přítelkyni s šitím
a opravou oděvů, a dále doložil, že má uzavřenu dohodu o provedení práce s firmou DIMO
TAXI Praha, s. r. o. jako řidič silniční motorové dopravy osobní. Stěžovatel tak neprokázal,
že v oblasti hostinské činnosti kdykoli během řízení o své žádosti o prodloužení platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání podnikat začal, zůstal v řízení zcela
nečinným a kromě formálního podání včasné žádosti o prodloužení platnosti povolení žádnou
iniciativu nevyvíjel. Žalobní námitka nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti rozhodnutí obou
správních orgánů a námitka porušení zásady legitimního očekávání tak podle městského soudu
není důvodná. Závěry správních úřadů obou stupňů zcela korespondují s obsahem spisu. Bylo
na stěžovateli, aby v řízení o podané žádosti o prodloužení doby platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání jednoznačně a nade všechny oprávněně vznesené
pochybnosti správních orgánů osvědčil, že účel pobytu plní, tj. že podniká v oblasti hostinské
činnosti. Z údajů dostupných z veřejné části živnostenského rejstříku nebylo podle názoru
městského soudu možno dovodit závěr, že stěžovatel podniká.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) b) a d) s. ř. s., v níž namítal, že rozhodnutí správního
orgánu II. stupně je nezákonné, nepřezkoumatelné a v rozporu se zásadou legitimního očekávání.
Stěžovatel tvrdil, že účelem jeho pobytu na území České republiky je jeho podnikání a žádost
o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu podal dne 17. 6. 2009, tedy v době,
kdy již v provozování svojí živnosti pokračoval, jak vyplývá nejenom z vyrozumění o zápisu
do obchodního rejstříku ze dne 8. 6. 2009, ale navíc i z odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Správní orgán přesně vymezil dobu, po kterou bylo provozování živnosti omezeno, bez toho,
aby ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“)
zjistil, zda bylo provozování živnosti ukončeno či nikoliv. Pokud takový podklad pro rozhodnutí
neměl, musel postupovat ve prospěch stěžovatele. Správní orgán I. stupně měl také stěžovatele
před vydáním rozhodnutí vyzvat k vyjádření tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, ve smyslu ust. §3 správního řádu. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na správní
praxi, z níž jednoznačně vyplývá, že cizinec, který plní účel pobytu v jakékoliv fázi řízení
o povolení k pobytu, nemůže být postižen negativním rozhodnutím (např. rozhodnutí Policie ČR
ze dne 15. 2. 2010, č. j. CPR-15429/CJ-2009-9CPR-C241). Stěžovatel dále namítal, že městský
soud nesprávně uvedl, že z údajů dostupných z veřejné části živnostenského rejstříku nelze
dovozovat (ve prospěch účastníka řízení) závěr, že účastník řízení podniká. Osoby zapsané
v živnostenském rejstříku je nutno na základě ust. §2 obch. zák., považovat za podnikatele,
resp. osoby podnikající. Jestliže tedy správní orgán v rámci zjišťování skutkového stavu věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti, disponoval výpisem z živnostenského rejstříku,
ze kterého vyplývá, že stěžovatel počínaje dnem 8. 6. 2009 pokračuje v provozování živnosti,
což „de facto“ osvědčuje skutečnost, že zahájil podnikání a v době rozhodování tedy opětovně
podnikal, nelze souhlasit s názorem městského soudu, že z takového podkladu nelze dovodit jeho
podnikání. Obsah tohoto podkladu byl správní orgán povinen řádně ověřit, případně vyzvat
stěžovatele k dalšímu doložení. Správní orgán však takto nepostupoval, informaci o pokračování
v podnikání stěžovatele pominul a jeho žádost zamítl bez dostatečného zdůvodnění,
proč potvrzení veřejného orgánu o podnikání stěžovatele nepovažoval za průkazné. Stejným
způsobem postupoval i městský soud. Bez dostatečného vysvětlení, resp. určitých a logických
úvah, na jejichž základě by správní orgány či městský soud svůj názor zdůvodnily, je jejich
rozhodnutí zmatečné a nepřezkoumatelné. Vzhledem k uvedenému stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel,
přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že podle ust. §165 písm. j) zákona
č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) přešla
s účinností od 1. 1. 2011 pravomoc rozhodovat o prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu na ministerstvo vnitra.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu a rozhodnutí správního orgánu II. stupně, která podle stěžovatele spočívá
u napadeného rozsudku v tom, že neobsahuje dostatečné logické úvahy pro závěr o neprokázání
plnění účelu pobytu stěžovatelem a správnímu rozhodnutí pak stěžovatel vytýká stejnou vadu
a dále to, že správní orgán nedostatečně zjistil skutkový stav.
K námitce nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud uvádí, že jak rozhodnutí správního
orgánu II. stupně, tak i rozsudek městského soudu odpovídají požadavkům přezkoumatelného
správního a soudního rozhodnutí formulovaným v rozsáhlé judikatuře Nejvyššího správního
soudu k pojmu nepřezkoumatelnosti (např. viz rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136, publ. pod č. 1795/2009 Sb.
NSS, dostupné na www.nssoud.cz). Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl racionální
a logické úvahy, v jejichž rámci posuzoval zjištěný skutkový stav a v této souvislosti závěry
učiněné správními orgány. Také správní orgán II. stupně ve svém rozhodnutí shrnul zjištěný
skutkový stav a tvrzení stěžovatele v průběhu prvostupňového řízení a dále uvedl, že předložení
zákonem stanovených náležitostí nemá automaticky za následek kladné rozhodnutí ve věci.
Takové formalistické pojetí by bylo v rozporu se zákonem o pobytu cizinců i se správním řádem.
Tvrzení stěžovatele, že v současné době již opětovně podniká, pak správní orgán II. stupně
zhodnotil jako účelové.
Podle ust. §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném
ke dni 31. 12. 2009 policie zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže cizinec neplní účel,
pro který bylo vízum uděleno.
Podle ust. §44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců se na prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu ust. §35 odst. 2 a 3, §36, §46 odst. 3 a 7 a §47 vztahují obdobně.
Podle ust. §35 odst. 3 zákona o pobytu dobu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90
dnů nelze prodloužit, pokud policie shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto
víza (§37).
Povolování dlouhodobého pobytu cizinců slouží k umožnění pobytu za účelem
dlouhodobého zaměstnání, podnikání, studia, resp. za jakýmkoli jiným účelem odůvodňujícím
pobyt cizince na území České republiky po dobu delší než 90 dnů. Důvody pro zrušení,
resp. neprodloužení, tohoto povolení korespondují podle citovaných ustanovení mimo jiné
i s neplněním účelu pobytu. V případě stěžovatele z obsahu správního spisu vyplynulo,
že dne 17. 6. 2009 požádal o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu a k žádosti
mimo jiné připojil výpis z obchodního rejstříku ze dne 8. 6. 2009 na obchodní firmu S. I.,
předmět podnikání: hostinská činnost, zapsanou od 16. 10. 2007. Ze žádosti o prodloužení
povolení k pobytu vyplynulo, že stěžovatel měl povolen dlouhodobý pobyt za účelem podnikání
od 3. 7. 2007 do 2. 7. 2009. Podle výpisu z veřejné části živnostenského rejstříku ke dni
25. 6. 2009 stěžovatel zahájil provozování živnosti (hostinská činnost) dne 16. 10. 2007, ale po
dobu od 22. 11. 2007 do 7. 6. 2009 měl provozování živnosti přerušené. Do protokolu o
vyjádření účastníka správního řízení dne 7. 7. 2009 stěžovatel uvedl, že nepracuje, pomáhá se
šitím přítelkyni, která je krejčová. Chce si udělat živnostenský list na správu a údržbu nemovitostí.
Provozovat kavárnu se mu nepodařilo. Dále uvedl, že chodil na brigády a provozoval smluvní
přepravu osob. Na otázku, co přesně v současné době dělá, stěžovatel odpověděl, že jezdí
s přepravou a pomáhá přítelkyni se šitím. Součástí správního spisu je dále dohoda o provedení
práce uzavřená mezi stěžovatelem a Dimo Taxi Praha, s. r. o. dne 24. 3. 2009 na provedení
silniční osobní motorové přepravy od 1. 4. 2009 do 30. 6. 2009.
Stěžovatel sice v kasační stížnosti uvedl, že již začal podnikat a dokládá tuto skutečnost
výpisem z obchodního rejstříku, ale ze všech skutečností doložených v průběhu správního řízení
a z vlastních tvrzení stěžovatele lze bez jakýchkoli důvodných pochybností dospět k závěru,
že ve skutečnosti nepodnikal, měl po určitá období pouze formální postavení podnikatele
a že podnikání pouze deklaruje jako účel svého pobytu, a to s cílem prodloužit si povolení
k dlouhodobému pobytu. Z jeho tvrzení v průběhu správního řízení lze dovodit,
že i od 8. 6. 2009 pokračoval v podnikatelské činnosti pouze formálně. Odkaz na ust. §2 odst. 2
písm. a) obch. zák., tedy na podnikatele tzv. „podle formy“, není v souvislosti s pojmem
„podnikání“ jako účelu pobytu ve smyslu zákona o pobytu cizinců na místě. Fyzická osoba může
být zapsána do obchodního rejstříku, pouze pokud podniká (§34 odst. 1 písm. c) obch. zák.)
v materiálním smyslu, tedy je podnikatelem podle §2 odst. 2 písm. b), c) d), §23, nebo na základě
jiných zákonů. Podnikáním se pak ve smyslu ust. §2 odst. 1 obch. zák. rozumí soustavná činnost
prováděná samostatně podnikatelem vlastním jménem a na vlastní odpovědnost za účelem
dosažení zisku. U fyzické osoby podnikající na základě živnostenského oprávnění je z jazykového
výkladu ustanovení obch. zák. zřejmé, že podnikatelem se stane tehdy, kdy vedle získání
příslušného oprávnění také fakticky vykonává určitou podnikatelskou činnost (definice
živnostenského podnikání viz §2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění
pozdějších předpisů, která koresponduje s materiálním pojetím podnikání podle ust. §2 odst. 1
obch. zák.). Výklad stěžovatele, že plnění účelu pobytu je doloženo již tím, že je zapsán
v obchodním rejstříku, tak není správný. Ust. §37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců by
tak totiž postrádalo smysl. Účelem pobytu zcela jistě zákonodárce nemínil pouze formální zapsání
se do příslušných rejstříků, aniž by podnikatelská činnost byla fakticky na území České republiky
vykonávána, neboť by tak došlo k obcházení smyslu a pravidel zákona. Zákon o pobytu cizinců
stojí na principu, že pobyt cizince na území České republiky musí být odůvodněn,
např. dlouhodobým zaměstnáním, podnikáním, studiem, a tyto činnosti musí být skutečně
na území České republiky vykonávány. Názor stěžovatelem, že jen formální ukončení
podnikatelské činnosti by bylo důvodem pro postup ve smyslu ust. §37 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců, je vzhledem k uvedenému nesprávný a neodpovídá smyslu a účelu citovaného
zákona.
Stěžovatel v kasační stížnosti nijak nepopírá svá tvrzení uvedená do protokolu v průběhu
správního řízení, která se týkala jeho skutečného způsobu obživy a činnosti v České republice.
Své tvrzené podnikání má za prokázané tím, že doložil příslušné výpisy z živnostenského
a obchodního rejstříku, což však není dostatečným prokázáním podnikání, jak bylo výše uvedeno.
Výpověď stěžovatele o reálném způsobu obživy v České republice, obsažená v protokolu
ze dne 7. 7. 2009, tedy vzaly oba správní orgány zcela správně jako důkaz v úvahu, když tato
tvrzení navíc odpovídají skutečnosti, že stěžovatel měl po většinu doby svého pobytu v České
republice v období od 3. 7. 2007 do 2. 7. 2009 živnostenskou činnost přerušenou, což je ve spise
také doloženo. Poukaz na správní praxi a porušení zásady legitimního očekávání v dané věci není
na místě. Bylo mimo jakoukoliv pochybnost prokázáno, že stěžovatel nikdy v materiálním slova
smyslu nepodnikal a pokračování v podnikatelské činnosti deklaruje pouze za účelem prodloužení
povolení k pobytu. To zcela koresponduje s jeho vlastním tvrzením uvedeným do protokolu
dne 7. 7. 2009, že v současnosti pracuje v pracovněprávním vztahu jako řidič smluvní přepravy
osob a také pomáhá přítelkyni a že by chtěl podnikat v oboru hostinské činnosti (leč – a contrario
– aktuálně fakticky nepodniká) nebo se dát se zaměstnat, a tím vyřešit svůj pobyt. Není
proto důvodná ani námitka, že se stěžovatel nemohl před vydáním rozhodnutí o žádosti
o prodloužení povolení k pobytu k věci vyjádřit, neboť naopak dne 7. 7. 2008 se k věci vyjádřil
a z jeho tvrzení a důkazů ve spise nevyvstala žádná pochybnost, pro kterou by se měl stěžovatel
znovu vyjadřovat. Postup správního orgánu I. stupně tak odpovídal požadavku zjistit stav věci,
o němž nejsou důvodné pochybnosti v nezbytném rozsahu (zásada materiální pravdy),
který vyplývá z ust. §3 správního řádu. Námitka, že správní orgány nedostatečně zjistily skutkový
stav a porušily citované ustanovení tak není důvodná.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu s §109
odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení a úspěšnému ministerstvu vnitra žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. prosince 2011
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu