ECLI:CZ:NSS:2011:8.APS.3.2011:256
sp. zn. 8 Aps 3/2011 - 254
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: Ing. arch. M. S.,
zastoupen Mgr. Michalem Trkalem, advokátem se sídlem Matoušova 12, Praha 5, proti
žalovaným: 1) Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, 2) Ministerstvo pro
místní rozvoj, se sídlem Staroměstské nám. 6, Praha 1, proti rozhodnutím ministra vnitra ze dne
13. 12. 2006, čj. VS-229/RK/3-2006 a ze dne 30. 7. 2007, čj. VS-161/RK/3-2007, a o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem Ministerstva pro místní rozvoj, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2010, čj. 7 Ca 301/2007 - 218,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaným se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci stěžovatele Mgr. Michalu Trkalovi se p ř i z n á v á odměna
za zastupování v řízení o kasační stížnosti ve výši 2400 Kč, která mu bude uhrazena
z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I.
[1] Ministr vnitra rozhodnutím ze dne 13. 12. 2006, čj. VS-229/RK/3-2006, zrušil
rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále též „žalovaný 1)“) ze dne 31. 7. 2006, čj. OPS-1093/2006,
kterým byla podle §34 odst. 2 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných
celků a o změně některých zákonů (dále jen „zákon 312/2002 Sb.“), zamítnuta žádost žalobce
o uznání rovnocennosti jeho vysokoškolského vzdělání ve studijních oborech Architektura
a urbanismus na Fakultě architektury a Pozemní stavby na Fakultě stavební ČVUT v Praze,
a to pro kvalifikaci zvláštní odborná způsobilost pro správní činnost „územní plánování“ -
zvláštní část.
[2] Ministerstvo vnitra novým rozhodnutím ze dne 27. 3. 2007, čj. OPS-42/2007, zamítlo
žádost žalobce o uznání rovnocennosti jeho vysokoškolského vzdělání pro kvalifikaci zvláštní
odborná způsobilost pro správní činnost „územní plánování“ - zvláštní část a vzdělávání
vedoucích úředníků – obecná část. Ministr vnitra rozhodnutím ze dne 30. 7. 2007,
čj. VS-161/RK/3-2007, zamítl rozklad žalobce proti uvedenému rozhodnutí.
II.1
[3] Obě rozhodnutí ministra vnitra napadl žalobce žalobou. Žalobce současně podal žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem Ministerstva pro místní rozvoj (dále též „žalovaný 2)“)
spočívajícím ve vydání nezákonné písemnosti ze dne 3. 7. 2006 (žalobcem označené jako
stanovisko 1), v odepření možnosti nahlédnout žalobci do správního spisu při telefonickém
rozhovoru dne 7. 8. 2006, ve vyjádření ze dne 14. 8. 2006, čj. 30003/2006-61 (žalobcem označené
jako stanovisko 1b), v nesprávném sdělení k stížnosti žalobce na nesprávný úřední postup ze dne
5. 10. 2006, čj. 31038/2006-81, ve vyjádření ze dne 22. 2. 2007, čj. 1967/2007-81 (žalobcem
označené jako stanovisko 2), a ve stanovisku ze dne 12. 4. 2007, čj. 14511/2007-81 (žalobcem
označené jako stanovisko 3).
[4] Ve velmi obsáhlé žalobě v rozsahu 136 stran žalobce nejprve obšírně vylíčil průběh
celého řízení předcházejícího podání tří předmětných žalob. Řízení před žalovaným 1) probíhalo
v rozporu se zásadami správního řízení. Žalobce shledal, že ministr vnitra, resp. Ministerstvo
vnitra, v jeho věci pochybil při dožádání dalšího správního orgánu bez vydání usnesení, přičemž
dožádaný správní orgán nebyl ve věci kompetentní. Seznámení s poklady proběhlo telefonicky
a nikoliv písemně, jak stanoví zákon. Rozklad žalobce nebyl zaslán žalovanému 2), v důsledku
čehož zůstaly ve spisu nezákonné podklady. Součást spisu tvoří podklady od žalovaného 2), které
se zcela protiprávně odvolávají na „nový“ stavební zákon, který v dané době nebyl účinný. Spis
byl doplňován, aniž byly písemnosti uváděny v soupisech a aniž by je měl žalobce včas
k dispozici. Stanoviska 1b a 2 byla vydána po vydání samotného rozhodnutí. Správní orgán
překročil lhůtu pro vydání rozkladu.
[5] V žalobě proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 13. 12. 2006, čj. VS-229/RK/3-2006,
kterým bylo zrušeno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 31. 7. 2006, čj. OPS-1093/2006,
žalobce namítl, že postup správních orgánů byl v rozporu se zásadami správního řízení. Proces
vydávání obou správních rozhodnutí byl stižen vadami, a nezákonná jsou i samotná rozhodnutí.
[6] V žalobních bodech, v nichž se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí ministra vnitra
ze dne 30. 7. 2007, čj. VS-161/RK/3-2007, žalobce namítl, že ve spisu chybí usnesení o dožádání.
Takové usnesení mu mělo být i doručeno. Řízení o jednotlivých žádostech měla být sloučena.
Rozhodnutí žalovaného 1) i ministra vnitra je v rozporu se zákonem také proto, že obsah
a rozsah vzdělání žalobce stačí pro uznání předmětných zkoušek zvláštní odborné způsobilosti.
To dokládá žalobcův rozbor otázek ke zkouškám zvláštní odborné způsobilosti. Žalobce
shledává vadu řízení v tom, že rozklad ani stížnost na nečinnost nebyl postoupen ministrovi
vnitra, ale toliko rozkladové komisi. Rozklad nebyl na základě 152 odst. 4 a §149 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb. správního řádu (dále jen „správní řád“) postoupen ani žalovanému 2). Ministr
vnitra ve svém rozhodnutí toliko převzal odůvodnění správního orgánu prvního stupně.
[7] Žalobce zdůraznil, že žádal pouze o vydání osvědčení o rovnocennosti vzdělání
ke zvláštní, nikoliv obecné, části zkoušky. Odůvodnění neuznání rovnocennosti vzdělání
nesplněním kvalifikačních požadavků k výkonu územně plánovací činnosti tím, že žalobce není
kvalifikován k výkonu územně plánovací činnosti, je nelogické, neboť žalobce nežádal o výkon
územně plánovací činnosti. Taktéž není správná argumentace vyhláškou č. 511/2002 Sb., protože
sama skutečnost, že nějaký obor není ve vyhlášce uveden, neznamená, že takový obor neobsahuje
znalosti a dovednosti v oblasti řízení úředníků obsažené ve vzdělávacím programu vedoucích
úředníků.
[8] Další obsáhlou část žaloby tvořily body směřující proti tvrzenému nezákonnému zásahu
Ministerstva pro místní rozvoj. I tento správní orgán postupoval v rozporu se zásadami
správního řízení. Žalobce se domáhal zejména zrušení uvedených čtyř stanovisek Ministerstva
pro místní rozvoj. Především jim vytkl, že se stále opakují a všechna jsou v rozporu se zákonem,
neboť byla vydána mimo pravomoc i působnost příslušného Odboru územního plánování
Ministerstva pro místní rozvoj. Stanoviska byla vydána, aniž bylo vydáno usnesení o dožádání
podle §13 správního řádu. Tvrzení obsažená ve stanoviscích jsou někdy správná, žalobce ovšem
poškozují, někdy jsou však lživá a odkazují na neúčinnou legislativu. Stanoviska byla často
doplňována do spisů vedených Ministerstvem vnitra bez vědomí žalobce. Žalobci nebylo
umožněno se seznámit s danými podklady a ani se k nim vyjádřit ještě před jeho vydáním.
Žalobci bylo odepřeno nahlédnout do příslušného spisu. Žalovaný 2) ignoroval stížnosti žalobce,
proto také nepostupoval správně při jejich vyřizování.
[9] Podle žalobce jsou dožádané úřední osoby, konkrétně Ing. arch. M. T., CSc. a Ing. T. S.,
podjaté a ve střetu zájmů. Dožádané osoby překračují své pravomoci i svou působnost a žalobci
záměrně a opakovaně škodí.
II.2
[10] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 12. 2010, čj. 7 Ca 301/2007 – 218,
rozhodnutí ministra vnitra ze dne 30. 7. 2007, čj. VS-161/RK/3-2007, zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení (výrok I.). Žalobu proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne
13. 12. 2006, čj. VS-229/RK/3-2006, odmítl (výrok II.). Soud také odmítl žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem Ministerstva pro místní rozvoj (výrok III.).
[11] Městský soud při hodnocení důvodnosti žaloby vycházel z §34 odst. 1 a 2 zákona
č. 312/2002 Sb. Při rozhodování ve věci měl správní orgán postupovat v následující
posloupnosti: určení obsahu a rozsahu vzdělání nebo jeho části získaného úředníkem v jiném
studijním programu, dále určení obsahu a rozsahu vzdělávání, o jehož uznání žadatel žádá, poté
porovnání obsahu a rozsahu získaného a uznávaného vzdělání a nakonec hodnocení důkazů
předložených žadatelem.
[12] Rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 27. 3. 2007, čj. OPS-42/2007, jímž byla zamítnuta
žádost žalobce o uznání rovnocennosti jeho vysokoškolského vzdělání, vycházelo z vyjádření
Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 22. 2. 2007, čj. 1967/2007-81. Ministerstvo vnitra toto
stanovisko převzalo. K rozhodnutí o žádosti o uznání je příslušné Ministerstvo vnitra, proto
z jeho úvah o výše uvedených rozhodných skutečnostech musí také jeho rozhodnutí vycházet.
V daném případě tomu tak nebylo, neboť žalovaný 1) byl pouze interpretem závěru učiněného
žalovaným 2). Fakticky to bylo Ministerstvo pro místní rozvoj, které žádost žalobce z hlediska
rozhodných skutečností posuzovalo, a o žádosti tak nepřímo rozhodlo. Jelikož ministr vnitra
ve svém rozhodnutí pouze odkázal na závěry učiněné ve správním rozhodnutí prvého stupně,
je i jeho rozhodnutí stiženo vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Městský soud
shledal nepřezkoumatelnost obou rozhodnutí pro nedostatek důvodů také proto, že jejich
odůvodnění neobsahují shora uvedenou strukturu hodnocení rozhodných skutečností, nezabývají
se obsahem a rozsahem žalobcova vzdělání, ani obsahem vzdělání, jehož uznání se žádá.
Opomenuty zůstaly i důkazy označené žalobcem v žádosti.
[13] Další procesní vadu shledal městský soud v chybějícím procesu směřujícím k odstranění
vad rozkladu ze dne 10. 4. 2007 ve smyslu §37 odst. 3 správního řádu. Žalobce v rozkladu uvedl
pouze výroky, které napadá a za nezákonné pak označil stanovisko žalovaného 2). Neuvedení
námitek představuje podstatnou vadu podání, pro kterou nelze v řízení o rozkladu pokračovat.
Bylo tedy povinností ministra vnitra, resp. správního orgánu prvního stupně (který má právo
doplnit řízení) vyzvat žalobce k odstranění vad podání a až poté spis předložit ministrovi
k rozhodnutí o rozkladu. Ministr vnitra tak neučinil a rozhodl o rozkladu, který byl stižen
podstatnou vadou bránící pokračování v řízení. Tato vada je přitom způsobilá zapříčinit
nezákonnost vydaného rozhodnutí.
[14] Městský soud dále shledal jako rozporný se zákonem ten závěr ministra vnitra,
resp. Ministerstva vnitra o uznání rovnocennosti vzdělání pro kvalifikaci vzdělávání vedoucích
úředníků – obecná část, dle kterého pokud není žalobcem doložený vystudovaný obor uveden
ve vyhlášce č. 511/2002 Sb., o uznání rovnocennosti vzdělání úředníků samosprávných celků,
nemůže obsahovat znalosti a dovednosti v oblasti řízení úředníků obsažené ve vzdělávacím
programu vedoucích úředníků. Pokud určitý obor ve vyhlášce uveden není, je zde možnost podat
žádost o uznání rovnocennosti vzdělání. Právě k řešení takového stavu je institut žádosti určen.
[15] K námitce žalobce, že stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj bylo vydáno podjatými
osobami, městský soud uvedl, že žalobce námitku podjatosti vznesl až po vydání žalobou
napadeného rozhodnutí. Nelze ji tak posuzovat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu.
[16] Městský soud jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §70 písm. a)
s. ř. s. odmítl žalobu proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 13. 12. 2006, čj. VS-229/RK/3-2006,
kterým bylo zrušeno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 31. 7. 2006, čj. OPS-1093/2006 a věc
mu byla vrácena k dalšímu řízení. Toto rozhodnutí nemůže podle městského soudu zasáhnout
žádná subjektivní hmotná práva žalobce.
[17] Městský soud na základě §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 s. ř. s. dále odmítl i shora
specifikovanou žalobu proti nezákonnému zásahu žalovaného 2). Žalobcem definované zásahy
představují úkony správního orgánu učiněné v rámci zajišťování podkladů pro správní řízení
o žádosti žalobce o uznání rovnocennosti vzdělání. Pokud správní orgán rozhodující o žádosti
žalobce tyto podklady použil při svém rozhodování ve věci samé, mohl se žalobce domáhat
zrušení takového rozhodnutí žalobou podle §65 a násl. s. ř. s., což ostatně také učinil. K žalobní
námitce, podle které není v pravomoci žalovaného 2) vyjadřovat se k rovnocennosti vzdělání,
soud odkázal na §14 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky a §35 odst. 2 zákona č. 312/2002 Sb., s tím, že Ministerstvo
pro místní rozvoj stanovisko nepochybně mohlo vydat. Správně pak také nebyl rozklad směřující
proti stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj tomuto ministerstvu postupován. Ministerstvo
pro místní rozvoj žádné rozhodnutí ve věci nevydalo, pojmově je pak rozklad proti
neexistujícímu rozhodnutí vyloučen. V tomto směru proto nenastaly skutečnosti iniciující postup
podle §86 a násl. správního řádu.
III.
[18] Proti výrokům II. a III. rozsudku městského soudu brojil žalobce (stěžovatel) kasační
stížností, v níž nejprve uvedl, že městský soud v bodě III. svého rozsudku nesprávně označil
žalobou napadená stanoviska. V případě čj. 31038/2006-81 se nejedná o stanovisko, ale odpověď
na stížnost stěžovatele. Stěžovatel nadále požaduje, aby se městský soud zabýval celou žalobou
I - III, a to jak její úvodní částí, tak jednotlivými žalobními body. V případě předmětných
stanovisek došlo k procesním i věcným porušením zásad správního řízení. Proto stěžovatel
požaduje, aby Nejvyšší správní soud znovu posoudil celou jeho žalobu I – III a zrušil všechna
čtyři stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj.
[19] Krajský soud v Praze, ke kterému stěžovatel podal žalobu, ani městský soud se dosud
nevyjádřil k podnětu stěžovatele ve věci střetu zájmů. Stěžovatel proto požaduje, aby daný střet
zájmů posoudil buď Nejvyšší správní soud sám, nebo rozhodl, který soud má uvedený podnět
posoudit. Stěžovatel v průběhu řízení nemohl uplatnit námitku podjatosti, neboť teprve
až v průběhu přípravy žaloby mu začaly docházet všechny souvislosti jeho případu. Námitku
podjatosti proto vznesl v souladu se zákonem v době, kdy začal své podezření považovat
za jistotu.
[20] K závěru městského soudu o tom, že rozklad proti zrušenému rozhodnutí neobsahoval
zákonem stanovené záležitosti, stěžovatel poznamenal, že měl být vyzván k doplnění. Lhůta
pro podání rozkladu a pro podrobnější popis celého případu je příliš krátká. Nadto stěžovatel své
námitky uvedl v první stížnosti směřované na Ministerstvo pro místní rozvoj. Kdyby Ministerstvo
vnitra postoupilo rozklad Ministerstvu pro místní rozvoj, jak stěžovatel požadoval,
tak by ve spisu předmětné námitky nalezlo. Ministr pro místní rozvoj měl námitky posoudit
v řízení o rozkladu. Skutečnost, že se v dané věci nejedná o závazné stanovisko, na věci nic
nemění.
[21] Důvody, pro které stěžovatel podal žalobu i proti prvému rozhodnutí ministra vnitra, jsou
uvedeny v žalobě. Správní orgán opakoval chyby, kterých se dopustil v řízení v prvém stupni.
Pokud soud odmítá žalobu, je podle stěžovatele třeba, aby se zabýval příslušnými žalobními body,
neboť ty se vztahují jak k žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, tak i k žalobě proti
neoprávněnému zásahu Ministerstva pro místní rozvoj.
[22] Jelikož městský soud nezrušil stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj, lze je použít
v obnoveném řízení jako listinné důkazy. Tato stanoviska ovšem byla vydána v rozporu
se zákonem a zásadami správního řízení. Ministerstvo pro místní rozvoj nemá právo zasahovat
do řízení vedeného Ministerstvem vnitra takovým způsobem, jak se stalo v daném případě.
Stěžovatel připomněl, že vyčerpal veškeré ochranné prostředky a výslovně se domáhal zrušení
předmětných stanovisek, nikoliv jen určení nezákonnosti. Bylo na zvážení soudu, aby žalobní
námitky směřované proti stanoviskům žalovaného 2) posoudil buď v rámci řízení o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného 1), nebo jako samostatné žaloby proti nezákonnému zásahu žalovaného
2). Tak jako tak, stanoviska vydaná v rozporu se zákonem měla být zrušena. Stěžovatel pokládá
za nelogické, aby soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí rušil externí stanoviska, pokud paralelně
existuje institut žaloby proti nezákonnému zásahu. Stěžovatel proto považuje svůj návrh
za přípustný podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[23] Stěžovatel směřoval svůj rozklad, který podal na Ministerstvo vnitra, i proti stanovisku
Ministerstva pro místní rozvoj. Tento rozklad měl být postoupen na Ministerstvo pro místní
rozvoj. Stěžovatel má oproti městskému soudu za to, že rozklad proti neexistujícímu rozhodnutí
není vyloučen. Rozklad stěžovatele nesměřoval proti rozhodnutím Ministerstva pro místní
rozvoj, ale proti jeho stanoviskům. Takový rozklad není možná běžný, ale není nepřípustný.
Stěžovatel proto odmítl závěr městského soudu, že ve věci nenastaly skutečnosti iniciující postup
podle §86 a násl. správního řádu.
[24] Stěžovatel městskému soudu konečně vytkl, že se nezabýval jednotlivými žalobními body
žaloby III 1 – 46, zejména tou skutečností, že stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj byla
vydána v rozporu se zásadami správního řízení.
IV.I
[25] Žalovaný 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti ve vztahu k výroku II. plně odkázal
na závěry městského soudu. Takové rozhodnutí nemůže zasáhnout do subjektivních hmotných
práv stěžovatele, a proto je dle §70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno.
[26] Ve vztahu k výroku III vyjádřil žalovaný 1) názor, že stanoviska vydaná žalovaným 2)
nejsou z povahy věci ani rozhodnutím ani závazným stanoviskem. Závazné stanovisko lze vydat
jen tam, kde to zákon výslovně předpokládá. Stejně tak lze vydání správního aktu podmiňovat
vydáním závazného stanoviska jen na základě zákonného zmocnění. Ustanovení §35 odst. 2
zákona č. 312/2002 Sb. sice umožňuje, aby si Ministerstvo vnitra vyžádalo vyjádření a podklad
pro vydání rozhodnutí, nelze však konstatovat či předjímat jakoukoliv závaznost takového
vyjádření či metodického stanoviska pro další rozhodnutí ve správním řízení. Podle žalovaného
1) se jedná pouze o podklad ve smyslu §50 správního řádu. Žalovaný 1) může při svém dalším
rozhodování vycházet z již vydaných stanovisek žalovaného 2), přičemž je může interpretovat
odlišným způsobem od svého předchozího rozhodnutí, nebo si ve věci může vyžádat nové
vyjádření žalovaného 2). Jen proto, že předmětná stanoviska obsahují nepříznivý právní názor
pro stěžovatele, nelze je považovat a priori za nezákonná. Stěžovatel může proti těmto podkladům
po vydání rozhodnutí brojit pomocí opravných prostředků ve správním řízení, pokud na ně bude
odkazováno v odůvodnění rozhodnutí jako na skutečnost podstatnou pro výsledek řízení.
IV.II
[27] Žalovaný 2) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v případě daných stanovisek
se jednalo o výklad §24 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon) a jeho vztahu k §34 zákona č. 312/2002 Sb. Stanoviska žalovaného 2) nelze
považovat za rozhodnutí, za závazná stanoviska ani za nezákonný zásah. Nezakládají práva ani
povinnosti stěžovatele. Jedná se o listinné důkazy, které si opatřil žalovaný 1) a které hodnotí
v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů. Žadateli o uznání rovnocennosti vzdělání musí
být před vydáním rozhodnutí ve věci zásadně dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí,
nikoliv je jinak napadat u žalovaného 2). Žalovaný 2) plně souhlasí s argumentací městského
soudu, zejména s tím, že pokud dané podklady nalezly odraz v rozhodnutí ve věci samé, mohl
stěžovatel své námitky uplatnit v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí ve věci žádosti
o uznání rovnocennosti vzdělání. Tak stěžovatel ostatně učinil. Žaloba podle §65 s. ř. s. je jiným
právním prostředkem ve smyslu §85 s. ř. s. Z tohoto důvodu je návrh žalobce nepřípustný podle
§85 s. ř. s., který je třeba odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
V.
[28] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu z hlediska
uplatněných stížních bodů, jakož i ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s.
[29] Kasační stížnost není důvodná.
[30] Předně je třeba připomenout, že byť žaloba stěžovatele byla odmítnuta pokud míní proti
rozhodnutí žalovaného 1) ze dne 13. 12. 2006 a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením, byl stěžovatel procesně úspěšný, pokud se domáhal zrušení
rozhodnutí, jímž bylo završeno řízení o jeho žádosti o uznání rovnocennosti vzdělání podle §33
a 34 odst. 1 zákona č. 312/2002 Sb. Zrušením rozhodnutí o rozkladu se řízení o žádosti
stěžovatele vrátilo do procesní fáze rozhodování o opravném prostředku. Ve věci bude žalovaný
1) znovu rozhodovat a znovu bude hodnotit shromážděné důkazní prostředky. Úkolem soudů
ve správním soudnictví není nahrazovat činnost orgánů státní správy, ale přezkoumávat výsledky
jejich činnosti či jejich postupy z hlediska zákonnosti. Žalobou napadené rozhodnutí žalovaného
1) ze dne 30. 7. 2007 bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů.
I proto dosud nemůže být stěžovatel úspěšný ve své snaze brojit proti jednotlivým okolnostem,
ke kterým před zrušením rozhodnutí ve věci samé došlo, neboť ty budou znovu hodnoceny
ve správním řízení.
[31] Městskému soudu se podařilo z velmi obsáhlé žaloby zdůraznit ty podstatné skutkové
a právní skutečnosti, které bylo třeba posoudit při rozhodování o žalobě. Soudní rozhodnutí
je přehledné a nelze mít pochyb o tom, jakými úvahami byl městský soud při rozhodování veden.
Naproti tomu je třeba stěžovateli vytknout, že jeho podání vedle vylíčení rozhodných skutečností
obsahují též v podstatné míře vyjádření jeho vlastní motivace a subjektivních postojů. Stěžovatel
podrobně uváděl, zda s konkrétním postupem správních orgánů souhlasil a jak o něm smýšlel.
Ve větší míře to platí o podané žalobě než o kasační stížnosti. Vlastní subjektivní postoj k věci,
popř. úvahy, kterými byl účastník řízení při svém jednání veden, však samy o sobě nemohou vést
k závěru o důvodnosti podané žaloby či kasační stížnosti. To, zda adresát soudního či správního
rozhodnutí s jeho důvody souhlasí, nepředurčuje výsledky následného přezkoumání jeho
zákonnosti nadřízeným správním orgánem resp. soudem.
[32] Výše uvedené platí v kontextu obsahu podané kasační stížnosti zejména v souvislosti
se závěrem městského soudu, že stěžovatel neuplatnil případnou námitku podjatosti
již ve správním řízení. Ze všech úkonů ve správním řízení je vyloučena dle §14 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb. správního řádu (dále jen „správní řád“) osoba, o níž lze důvodně předpokládat,
že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem
na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti. Stěžovatel sám v kasační stížnosti
připustil, že věděl již v průběhu správního řízení, že „do jeho případu zasahuje člověk, jehož manželka
vyučuje územní plánování na Fakultě architektury ČVUT“. Byť současně neuvádí, jakým způsobem měl
onen člověk zasahovat do správního řízení a nelze tedy zjistit, zda šlo o osobu bezprostředně
se podílející na rozhodování, patrně již tehdy mohl uvažovat, zda není dán poměr takové osoby
k účastníkům řízení, pro který lze pochybovat o její nepodjatosti a proč. Na splnění podmínek
podjatosti úřední osoby je totiž třeba nahlížet objektivně a posoudit, zda existují objektivní
okolnosti, pro které lze o nepodjatosti úřední osoby pochybovat. Nerozhodné je, kdy stěžovatel
„začínal něco tušit“ resp. kdy si uvědomil „jak všechny věci asi postupně proběhly a kdy své podezření začal
považovat za jistotu“. Rovněž tak není rozhodné, jakým způsobem tato osoba ve správním řízení
fakticky rozhodla. Nelze postupovat tak, že teprve případné negativní rozhodnutí bude zpětně
dáváno do souvislosti s předpokládanou podjatostí úřední osoby. Podle §14 odst. 2 správního
řádu může účastník řízení namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. Tak stěžovatel
v souzené věci nepostupoval. Nemůže proto vytýkat městskému soudu, pokud správně upozornil
na tuto skutečnost.
[33] Neobstojí rovněž kasační námitka, že se městský soud nezabýval problematikou střetu
zájmů, jak ji stěžovatel předestřel v podané žalobě. Z ní se podává, že otázka tvrzeného střetu
zájmů byla v žalobě (str. 16) zmíněna právě v souvislosti s podezřením na podjatost. Sám
stěžovatel v žalobě uvedl, že konkrétní osoby jsou „ve věci jeho žádosti podjatí a ve střetu zájmů“. Není
proto žádného důvodu, aby závěry městského soudu stran tvrzené podjatosti úředních osob
nemohly pokrývat i stěžovatelova tvrzení ohledně střetu zájmů. Nejvyšší správní soud doplňuje,
že rozhodnými mohly být při projednávání této věci pouze konkrétní okolnosti, které měly vliv
na rozhodování v této věci. Pokud se stěžovatel v podané žalobě obecně zamýšlel nad realizací
systému vzdělávání úředníků, honorování vyučujících či zájmem o zkoušky mezi úředníky, nemají
tyto úvahy bezprostřední souvislost s rozhodováním o žádosti stěžovatele. Městský soud proto
nepochybil, pokud se nevyjádřil ke stěžovatelovu „podnětu ve věci střetu zájmů“.
[34] Stěžovatel v kasační stížnosti požadoval, aby se městský soud zabýval celou jeho žalobou
a zrušil všechna stanoviska žalovaného 2). Městský soud se však celou obsáhlou žalobou zabýval
a jsou z něj zcela zřejmé důvody jeho rozhodnutí. V případě žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem, pokynem či donucením především to, že žalobce měl k dispozici obranu
prostřednictvím žaloby proti správnímu rozhodnutí dle §65 s. ř. s., a proto je žaloba podle §85
s. ř. s. nepřípustná. Znovu je třeba připomenout, že městský soud dospěl k závěru, že důvodnou
byla žaloba v části, kterou se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí ve věci samé, tedy
rozhodnutí, kterým žalovaný 1) nevyhověl jeho žádosti. V řízení, které bylo předmětem
přezkumu v soudním řízení o této části žaloby, se městský soud uvedenými stanovisky
žalovaného 2) zabýval. Přestože nevyloučil možnost, aby si žalovaný 1) tato stanoviska
od žalovaného 2) v rámci zajišťování podkladů pro rozhodnutí opatřil, žalovanému 1) vytkl,
že neprovedl vlastní hodnocení shromážděných podkladů a jeho rozhodnutí je proto
nepřezkoumatelné. Právě proto, že žalovaný 1) dosud opatřená stanoviska správně nehodnotil
a bude tak muset učinit v dalším řízení, nemohl městský soud dosud zaujmout stanovisko
k samotné podstatě sporu, tj. k otázce, zda stěžovatel splňuje podmínky pro to, aby žalovaný 1)
jeho žádosti vyhověl. S názorem žalovaného 2) k této otázce se žalovaný 1) bude muset
vypořádat v novém rozhodnutí ve věci samé.
[35] Stěžovatel též v průběhu řízení namítl, že si žalovaný 1) měl opatřit při rozhodování
o podaném rozkladu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu
nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska dle §149 odst. 4
správního řádu. To by nasvědčovalo tomu, že stěžovatel považuje stanoviska žalovaného 2)
za tzv. závazná stanoviska dle §149 správního řádu. Aniž by Nejvyšší správní soud přisvědčoval
stěžovateli, pouze připomíná, že podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009 - 113, nejsou závazná stanoviska vydaná podle §149
správního řádu rozhodnutím ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., neboť sama o sobě
nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Soudní přezkum jejich
obsahu je umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Ani tato
argumentace stěžovatele proto nevede k závěru, že by bylo možné domoci se zrušení stanovisek
žalovaného 2) samostatnou žalobou. Navíc lze jen obecně konstatovat, že §33 a 34 zákona
č. 312/2002 Sb. neobsahují v souladu s §149 odst. 1 správního řádu výslovnou úpravu, podle
které si orgán, který ve věci rozhoduje, vyžádá stanovisko žalovaného 2), které by bylo závazné
pro výrokovou část rozhodnutí žalovaného 1) a v důsledku kterého by žalovaný 1) musel žádost
žalobce zamítnout, pokud by bylo negativní. Touto úpravou není ani §35 odst. 2, podle kterého
Ministerstvo vnitra spolupracuje s ostatními ústředními orgány a kraji. Tomu ostatně přisvědčuje
i městský soud, který žalovanému 1) vytýká právě to, že stanoviska bez dalšího převzal
a samostatně jej nehodnotil.
[36] Se zřetelem ke shora vysloveným závěrům Nejvyšší správní soud neshledal napadený
rozsudek městského soudu v části napadené kasační stížností nezákonným, proto kasační stížnost
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[37] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. a contrario za použití §120 s. ř. s.). Žalovaným, jimž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. za použití
§120 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud tuto náhradu nepřiznal, neboť jim podle obsahu spisu žádné
náklady nad rámec jejich běžné úřední činnosti nevznikly.
[38] Stěžovateli byl usnesením městského soudu ze dne 7. 4. 2009, čj. 7 Ca 301/2007 - 200,
ustanoven zástupcem advokát Mgr. Michal Trkal; v takovém případě platí hotové výdaje
a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 8, §120 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud ustanovenému
advokátu přiznal odměnu za zastupování podle §7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. b) a d)
a §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, spočívající
v odměně za jeden úkon právní služby (doplnění kasační stížnosti) v částce 2100 Kč a v náhradě
hotových výdajů v částce 300 Kč; celkem tedy 2400 Kč. Tato částka bude shora jmenovanému
zástupci vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto
usnesení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. prosince 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu