ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.19.2010:106
sp. zn. 1 As 19/2010 - 106
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala
Mazance, JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: Ateliér pro životní
prostředí, o. s., se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4, zast. Mgr. Pavlem Černohousem,
advokátem, se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4, proti žalovanému: Magistrát hlavního města
Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
30. 1. 2007, č. j. S-MHMP-385317/2006/OOP-V-978/R-275/Pra, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2009, č. j. 10 Ca 140/2007 - 35,
takto:
I. Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se
týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti
pracovníka správního orgánu dle §9 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení
(správní řád), jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li
z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto
zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než
zákonnými hledisky.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Úřad městské části Praha 6 (dále jen „úřad městského části“) rozhodnutím ze dne
14. 8. 2006, č. j. MCP6/36966/2006, na základě žádosti hlavního města Prahy, H. K.
a Pozemkového fondu České republiky ze dne 17. 1. 2005 a jejího doplnění ze dne 13. 4. 2006
podle §8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), povolil pokácení vyjmenovaných dřevin
na pozemcích parc. č. 2003, 689 a 691 v katastrálním území Bubeneč a parc. č. 4008 a 4011/1
v katastrálním území Dejvice, a to z důvodu realizace akce „Městský okruh Myslbekova - Pelc-
Tyrolka, stavba č. 0079 Špejchar - Pelc - Tyrolka“. Současně tímto rozhodnutím úřad městské
části stanovil, že kácení musí být provedeno po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení
předmětné stavby, nejdříve však od 1. 10. 2006 do 31. 3. 2007, a dále vždy v době vegetačního
klidu, tj. od 1. 10. do 31. 3. Dále úřad městské části podle §9 odst. 1 zákona o ochraně přírody
a krajiny uložil hlavnímu městu Praze a Pozemkovému fondu České republiky provedení
náhradní výsadby na pozemcích parc. č. 2003 v katastrálním území Bubeneč, parc. č. 730
v katastrálním území Dejvice a parc. č. 1281/285 v katastrálním území Vokovice.
[2] V odvolání žalobce mimo jiné namítl, že rozhodnutí bylo vydáno vyloučenými úředními
osobami, a to s ohledem na závislost všech pracovníků úřadu městské části na politickém vedení
Prahy 6, které výstavbu městského okruhu výrazně prosazuje. V úvahu je třeba vzít
též nesamostatnost městské části vůči hlavnímu městu Praze jako celku, které je stavebníkem.
Kvůli tomu, že samotné hlavní město je stavebníkem, žalobce současně vznesl námitku
podjatosti vůči všem pracovníkům odvolacího orgánu a požádal o určení jiného věcně a funkčně
příslušného úřadu k vyřízení jak odvolání, tak i podané žádosti.
[3] Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 1. 2007, č. j. S-MHMP-385317/2006/OOP-V-978/R-275/Pra,
podle §59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád z roku 1967“), k odvolání žalobce změnil prvoinstanční
rozhodnutí v části výroku týkající se časového vymezení kácení, a to vypuštěním slov „v době
vegetačního klidu, tj.“.
[4] V odůvodnění tohoto rozhodnutí žalovaný k námitce podjatosti úředníků odvolacího
orgánu vznesené žalobcem odkázal na rozhodnutí ředitele Magistrátu hlavního města Prahy ze
dne 6. 11. 2006, č. j. S-MHMP-412835/2006, podle něhož ředitel odboru ochrany prostředí
magistrátu Ing. arch. Jan Winkler není vyloučen z řízení ve věci povolení kácení dřevin rostoucích
mimo les v souvislosti s předmětnou stavbou. Ředitel magistrátu vycházel z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 – 67, který byl publikován
pod č. 503/2005 Sb. NSS (též, jako i další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
na www.nssoud.cz), a dospěl k závěru, že pouze v důvodu zaměstnaneckého poměru úřednictva
k účastníku řízení nelze shledat možnou podjatost pracovníků správních orgánů obou stupňů.
Zároveň dodal, že k námitce podjatosti úředníků městské části Praha 6 nebude přihlížet, neboť
ta byla v rozporu s §10 správního řádu z roku 1967 vznesena až v odvolacím řízení, ačkoliv
obsah námitky byl žalobci znám již během celého řízení vedeného před správním orgánem
prvního stupně. Dále žalovaný v odůvodnění rozhodnutí o odvolání poukázal na rozhodnutí
ze dne 13. 11. 2006, č. j. S-MHMP-385317/OOP-V-978/2006, kterým ředitel odboru ochrany
prostředí magistrátu vyslovil, že úředníci magistrátu zařazení v odboru ochrany prostředí nejsou
vyloučeni z řízení ve věci povolení kácení dřevin rostoucích mimo les v souvislosti s předmětnou
stavbou.
[5] Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) rozsudkem ze dne 11. 3. 2009,
č. j. 10 Ca 140/2007 - 35, žalobu proti uvedenému rozhodnutí žalovaného zamítl. V odůvodnění
tohoto rozsudku se městský soud mimo jiné zabýval i namítanou podjatostí pracovníků správních
orgánů obou stupňů spočívající v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení kácení dřevin
a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části, o této žádosti rozhodovali. Soud v této
souvislosti odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu představovanou rozsudkem ze dne
16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67. Podle této judikatury by v uvedených případech musela
ke vzniku pochybností o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě
další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele
v konkrétním případě. Takové okolnosti, jež by se vztahovaly ke konkrétním jmenovaným
osobám, však podle městského soudu v žalobě ani ve správním řízení tvrzeny nebyly.
[6] Ve včasné kasační stížnosti žalobce (dále též „stěžovatel“) ve vztahu k otázce podjatosti
namítl, že správní rozhodnutí v obou stupních vydaly vyloučené osoby. Městský soud podle
žalobce pouze odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti
prokazování dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Právní
úprava podle žalobce vylučuje úřední osoby z rozhodování na základě pochybností
o nepodjatosti, městský soud ji však dezinterpretoval a požadoval po žalobci, aby namísto
odůvodněných obav dokazoval ovlivňování. Úvahu, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat
o žádosti svého zaměstnavatele, má však žalobce za naivní. Žalobce podle svého tvrzení uváděl
konkrétní důvody prokazující oprávněnost jeho obavy z podjatého rozhodování, správní orgány
ani městský soud však na ně nereflektovaly.
[7] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry vyvozenými v uvedeném
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu s tím, že žalobce v daném případě neuvedl žádné další
konkrétní skutečnosti svědčící o podjatosti pracovníků správních orgánů obou stupňů.
II.
Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[8] První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru vysloveného dříve v právě zmíněném rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, na jehož odůvodnění odkazuje
i městský soud v nyní posuzované věci.
[9] Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu je podle prvního senátu postavena
na úvaze, že přistoupil-li zákonodárce k řešení, jež připouští, aby v kterémkoliv stupni správního
řízení o právu či povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy
rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku, pak takový stav nemůže být bez dalšího
důvodem podjatosti jeho pracovníka. Aby byly dány pochybnosti o podjatosti, musela by
přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho
zaměstnavatele.
[10] Podle prvního senátu však smysl právního institutu vyloučení úřední osoby z rozhodování
spočívá v zamezení tomu, aby se podjaté osoby bezprostředně podílely na výkonu státní správy.
Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní
věci a že ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální
součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba, ať již soudce
či úřední osoba ve správních řízeních. Nestrannost a nezaujatost této osoby je jistě jedním
z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů
a jiných subjektů práva v právo a v právní stát.
[11] Dále první senát uvedl, že podle §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 je pracovník
správního orgánu vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr
k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti.
S možnou podjatostí zde počítá správní řád v podstatě u jakékoliv úřední osoby, tedy takové,
která se aktivně a bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu. Výkonem
pravomoci je z tohoto pohledu nutno rozumět nejen její podíl na formálním správním řízení,
ale i na jednotlivých úkonech, v rámci nichž činí tyto osoby jistá správní uvážení, která
se pak promítají v materiální podobě v právní sféře účastníků řízení.
[12] Podmínkou vyloučení z rozhodování je podle prvního senátu nalezení důvodného
předpokladu, že tato osoba může mít pro svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na výsledku
řízení. Na pojem poměr k věci v širším smyslu však nelze pohlížet jen subjektivně jako
na individuální zájem na výsledku řízení například z důvodu kladných či negativních vztahů
úřední osoby s účastníky řízení či z důvodu ekonomické závislosti na některém z účastníků řízení.
[13] Kategorii nestrannosti, která neexistenci poměru k věci předpokládá, je nutno podle názoru
prvního senátu vnímat také v rovině objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se
nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to,
zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly vést k legitimním pochybnostem o tom,
že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje. V tomto směru první senát
poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 1996, sp. zn. I. ÚS 167/94, který je stejně jako
další zmíněná rozhodnutí Ústavního soudu dostupný na http://nalus.usoud.cz.
[14] Dále první senát odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01,
v němž se uvádí, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem
k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska
objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být postavena nikdy zcela najisto. Nelze
ovšem vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž
i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou.
[15] Rovněž judikatura Evropského soudu pro lidská práva vychází podle prvního senátu
z dvojího testu posuzování nestrannosti soudce, přičemž závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na
posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního
přesvědčení soudce v dané věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno
v tomto ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994
ve věci Saraiva de Carvalho vs. Portugalsko, stížnost č. 15651/89, či rozsudek ze dne 20. 5. 1998
ve věci Gautrin a další vs. Francie, stížnosti č. 21257-21260/93).
[16] První senát rovněž poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008,
č. j. 6 As 24/2007 - 89. V něm byl s odkazem na dosavadní judikaturu správních soudů učiněn
závěr, podle něhož pracovníci obecního úřadu jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování věci,
pokud by měla obec jako jejich zaměstnavatel bezprostřední a soukromý zájem na výsledku
rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti daný tím, že by se od takového rozhodnutí odvíjel
majetkový přínos pro obec. Rozhodnutí orgánu samosprávy však v tehdy souzené věci nebylo
motivováno zjevně soukromým zájem zaměstnavatele, takže uvedený judikát nelze bezezbytku
vztáhnout na posuzovanou věc.
[17] K podjatosti úředních osob se podle prvního senátu vyjádřil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007 - 74, v němž byl řešen vztah zastupitele obce
vůči jejím úředním osobám, které rozhodují při výkonu přenesené působnosti v přestupkovém
řízení. I toto rozhodnutí není zcela přiléhající na posuzovanou věc, nicméně jako podmínku
pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení taktéž zdůrazňuje závislost
mezi osobami, která rozhoduje a o níž je rozhodováno.
[18] Dále první senát poukázal na skutečnost, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, se vyjádřil k otázce podjatosti úředních osob v době, kdy
neexistovala dnes již konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící vyloučení soudců
z rozhodování, pokud by věc měl řešit senát či soudci ve sporu, kde je žalovaným samotný soud,
u něhož soudci působí, nebo jeho předseda. V usnesení ze dne 29. 2. 2008, č. j. Nad 4/2008 - 47,
a ze dne 20. 8. 2009, č. j. Nao 42/2009 - 21, totiž Nejvyšší správní soud dovodil, že směřuje-li
žaloba proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního
orgánu prvního stupně, jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni všichni soudci
specializovaných správních senátů tohoto soudu. V těchto judikátech Nejvyšší správní soud
zdůraznil, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a že ve sporu mezi dvěma subjekty musí
vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt.
[19] Naprosto stejné zásady, jimiž je ovládáno posuzování vyloučení soudců z rozhodování,
musí být podle prvního senátu použity i při posouzení případného vyloučení z rozhodování
úředních osob, jež se účastní rozhodování ve správním řízení. Vždyť předpokladem faktického
uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí je, aby rozhodující osoba
nebyla v žádné závislosti k jednomu z účastníků řízení. Nelze nalézt rozumný důvod, pro který by
se mělo na případné vyloučení úředních osob z rozhodování nahlížet odlišně od soudců. Jestliže
jsou na soudce kladena tak přísná zákonná kriteria při posuzování jejich možné podjatosti, pak
tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kriteria pro exekutivní aparát.
Rozhodovala-li by tedy úřední osoba věc, která se jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní
závislosti k účastníku řízení, pak musí nastoupit obdobný mechanizmus jako ve zmíněném
rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.
[20] První senát tedy dospěl k závěru, že městský soud v dané věci nesprávně zodpověděl právní
otázku podjatosti pracovníků správního orgánu. Podle prvního senátu totiž závislost na osobě,
v jejíž věci pracovníci správního orgánu rozhodovali, způsobila principiálně jejich vyloučení
z rozhodování. Proto první senát shledal důvod pro judikatorní odklon od rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, a věc postoupil rozšířenému senátu.
Chce, aby se rozšířený senát odchýlil od dosavadní judikatury a zaujal právní názor,
že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci,
jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající
zájem na výsledku řízení, nelze vyloučit pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců
pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek
řízení ovlivnit ve smyslu §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967.
III.
Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu k posuzované právní otázce
[21] Nejvyšší správní soud v rozsudku dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, proti němuž
se první senát v posuzované věci vymezil, uvedl, že „v projednávané věci podala žádost o pokácení stromu
obec a o této žádosti rozhodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové
žádosti je založena ust. §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., přičemž z ust. §75 odst. 2 téhož
zákona vyplývá, že rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku
státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce, jakožto jednotky územní samosprávy, vykonává působnost
v oblasti státní správy, která na něj byla v souladu s uvedeným zákonem, a tedy postupem aprobovaným čl. 105
Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě dalších
oblastí, např. ve věcech stavebního řízení, živnostenského podnikání, požární ochrany apod. V mnoha případech
přitom i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného
orgánem obce je obec sama. Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu
řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné
jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku. Pracovník takového
orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně samosprávného celku,
mezi jehož základní povinnosti podle zákona č. 312/2002 Sb. patří mj. dodržovat ústavní pořádek, právní
předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních činností veřejný zákon, jednat
a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit
důvěru v nestrannost rozhodování [§16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) cit. zákona]. Tyto povinnosti pak má úředník
i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena (§2 odst. 3 cit. zákona).
Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků územních samosprávných celků takto explicitně vypočítává,
je podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou v mnoha
případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší
správní soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem výslovně připuštěna, předpokládána
a vyžadována, nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného
celku, a to i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí
jistou finanční závislost. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány,
musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho
zaměstnavatele v konkrétním případě.“
[22] Chybnost úvahy o podjatosti pracovníků orgánu obce spočívá podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, rovněž v tom, že „v případě jejího
uznání by došlo k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy de facto vyloučení celého správního orgánu,
což však správní řád ve svém ust. §9 nepřipouští. Správní řád ani zákon č. 114/1992 Sb.,
který je ke správnímu řádu ve vztahu speciálního právního předpisu, nepočítají s možností přenést působnost
rozhodnout v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost
k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani zákon č. 128/2000 Sb. a zákon
č. 129/2000 Sb. Uvedené předpisy naopak obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní
správy orgány územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené
působnosti, za jejichž použití by bylo možno eliminovat případné excesy spočívající v „nadržování“ vlastní obci
či kraji (srov. §126 zákona č. 128/2000 Sb. a §81 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.).
[23] Na tuto argumentaci podanou ve vztahu k §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967
se Nejvyšší správní soud odvolal také ve svých dalších rozhodnutích, z nichž lze zmínit například
rozsudek ze dne 29. 11. 2006, č. j. 4 As 41/2005 - 137, rozsudek ze dne 29. 11. 2006,
č. j. 4 As 42/2005 - 116, a rozsudek ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 As 73/2006 - 121.
IV.
Pravomoc rozšířeného senátu k posouzení předložené právní otázky
[24] Rozšířený senát nejprve zkoumal, zda má pravomoc v projednávané věci rozhodovat.
Dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který
je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
postoupí podle §17 odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“) věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[25] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, jakož
i v dalších svých shora uvedených rozhodnutích, dospěl k závěru, že rozhoduje-li orgán
územního samosprávného celku v přenesené působnosti o právu či povinnosti obce, nelze bez
dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků pro pochybnost o jejich nepodjatosti ve smyslu §9
odst. 1 správního řádu z roku 1967.
.
[26] Naproti tomu první senát v posuzované věci dovodil, že rozhoduje-li zaměstnanec orgánu
územního samosprávného celku v řízení, jehož účastníkem je tento celek, který má zájem na
výsledku řízení, je zaměstnanec orgánu územního samosprávného celku podle §9 odst. 1
správního řádu z roku 1967 bez dalšího vyloučen z projednávání a rozhodování věci, neboť
se zřetelem na jeho poměr k ní lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti.
[27] První senát, jak shora popsáno, k posuzované otázce zaujal právní názor, který je odlišný
od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Uvedená právní
otázka je rozhodná pro posouzení stížní námitky stěžovatele, že městský soud nesprávně
posoudil, zda obě rozhodnutí vydaly vyloučené úřední osoby. Pravomoc rozšířeného senátu
rozhodnout podle §17 odst. 1 s. ř. s. je tedy dána.
V.
Právní názor rozšířeného senátu
[28] Právní otázkou nastolenou prvním senátem se ve věci, na niž dopadal zákon
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále „správní řád z roku 2004“),
zabýval rozšířený senát ve svém usnesení ze dne 20. 11. 2012, ve věci sp. zn. 1 As 89/2010.
V první řadě dospěl k závěru, že já dro tehdy rozšířenému senátu předložené právní otázky
je totožné jak v případě správního řádu z roku 1967, tak správního řádu z roku 2004, jakkoli
se procesní úpravy podjatosti i přesné dikce hmotněprávních ustanovení definujících podjatost
v obou zákonech v určité míře liší. Na tomto závěru setrvává. Jádrem právní otázky je totiž
vždy to, zda vztah zaměstnance obce (kraje) ke svému zaměstnavateli má sám o sobě takovou
povahu, že bez nutnosti, aby přistoupily další konkrétní skutečnosti, vyvolává pochybu
o nepodjatosti tohoto zaměstnance, podílí-li se na rozhodování ve správním řízení ve věci, na níž
má jeho zaměstnavatel nebo osoby, jež jsou efektivně schopny jednání zaměstnavatele ovlivnit,
přímo nebo nepřímo zájem.
V. 1. Pojem podjatosti (nepodjatosti) a smysl a účel ochrany před podjatou osobou při
výkonu pravomoci správního orgánu
[29] Podle §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 (p)racovník správního orgánu je vyloučen
z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich
zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti. Podobně podle §14 odst. 1 správního řádu z roku
2004 (k)aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“),
o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich
zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech
úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.
[30] Ze znění výše uvedených ustanovení je patrné, že oba správní řády jimi zajišťují,
aby pravomoci správních orgánů vykonávaly pokud možno pouze osoby nestranné, tedy takové,
jejichž postoj k výkonu své pravomoci nebude „zkřiven“ vztahem k věci samé či k těm, kteří
na ní mají či mohou mít nějaký zájem (tj. vztahem, jejž lze označit za nežádoucí). Právní úprava
zde vychází z toho, že uvedené osoby nemají mít na vyřízení věci jiný zájem než ten, aby
postupovaly zákonně (a v rámci toho i věcně správně a efektivně). Signálem nebezpečí, že jejich
postup mohou ovlivnit i zájmy jiné, může být právě jejich výše popsaný nežádoucí vztah. Právní
úprava vychází z toho, že nebezpečí ovlivnění nežádoucím vztahem je třeba aktivně předcházet
tak, aby k němu pokud možno nikdy nedošlo, a proto připouští, že v některých případech bude
z výkonu pravomoci v konkrétní věci vyloučena i osoba, o níž není ani zdaleka jisté, že u ní
nežádoucí vztah existuje. Zákon tedy nevyžaduje jistotu ani přiměřenou pravděpodobnost
existence nežádoucího vztahu; postačí již, jestliže o nepodjatosti lze pochybovat.
[31] Správní řád z roku 2004 požadovaný důkazní standard precizuje formulací požadující
existenci důvodného předpokladu, že s ohledem na nežádoucí vztah úřední osoby lze o její
nepodjatosti pochybovat. Tato formulace se však z hlediska svého smyslu a účelu ani z hlediska
konkrétních podmínek pro naplnění hypotézy právní normy ve skutečnosti od formulace užité
správním řádem z roku 1967 neliší, neboť ani u starší z obou právních úprav není představitelné,
aby závěr o vyloučení určité osoby z projednávání a rozhodování věci mohl být učiněn bez
existence skutkových důvodů zakládajících důvodný předpoklad pochyb o nepodjatosti. Je tomu
tak proto, že v právním státě se jakýkoli postup podle zákona musí opírat o objektivní kritéria
a o racionální, v realitě zakotvené důvody, a nikoli o čistě subjektivní, o skutkové důvody
neopřenou (libo)vůli toho, kdo pravomoc vykonává.
[32] Pochybnost o nepodjatosti je proto založena tehdy, jsou-li rozumné a z reality vycházející
důvody k domněnce, že zde může existovat nežádoucí vztah, jenž by mohl „zkřivit“ postoj
pracovníka správního orgánu (ve znění §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) či úřední osoby
(ve znění §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004) k výkonu jí svěřené pravomoci. I nízká míra
pravděpodobnosti takového nebezpečí tedy může vést k závěru o vyloučení pracovníka
správního orgánu (úřední osoby) z projednávání a rozhodování věci (resp., ve znění příslušného
ustanovení správního řádu z roku 2004, z úkonů v řízení).
[33] Důvodem k pochybnostem o nepodjatosti pak může být cokoli, co vzhledem ke své
povaze může založit nežádoucí vztah mající potenciál ke „zkřivení“ postoje pracovníka správního
orgánu (úřední osoby) k výkonu jí svěřené pravomoci. Něčím takovým jistě může velmi dobře
být pracovněprávní vztah správního orgánu (úřední osoby) k obci či kraji jako entitě, která sama
má na výsledku určitého správního řízení zájem nebo která je přímo nebo nepřímo ovlivňována
osobami, jež takový zájem mají. Pracovněprávní vztah vytváří totiž nepochybně určitý vztah
závislosti mezi oběma jeho účastníky a obecně vzato dává zaměstnavateli určité možnosti
k působení na zaměstnance tak, aby tento měl tendenci pokud možno vyhovět nejrůznějším
preferencím zaměstnavatele. Zaměstnavatel v první řadě rozhoduje o setrvání zaměstnance
v pracovním poměru; představa, že se zaměstnanec dokáže právními prostředky dlouhodobě
bránit cílené a setrvalé snaze zaměstnavatele pracovní poměr s ním ukončit, je v běžných
životních poměrech iluzorní. Zaměstnavatel dále významně rozhoduje o tom, jaké finanční
a případně i nefinanční benefity zaměstnanec za svoji práci obdrží, přičemž i přesto, že je v řadě
ohledů vázán objektivním právem, má široký faktický prostor pro diskreci. A konečně nelze
podcenit, že zaměstnavatel může nejrůznějšími drobnými opatřeními a každodenní praxí (např.
úpravou pracovní doby, pracovního prostředí, uspořádáním vztahů zaměstnance s jeho kolegy,
vymezením konkrétních pracovních úkolů a rozdělením práce mezi jednotlivé zaměstnance aj.)
vystavit zaměstnance účinnému tlaku. Pojmově je tedy velmi dobře představitelné, ba dokonce
vysoce pravděpodobné, že chce-li zaměstnavatel, může si najít poměrně účinné prostředky
k tlaku na zaměstnance vedoucímu k ovlivnění jeho rozhodovací činnosti. Obecně vzato tedy
vztah zaměstnance a zaměstnavatele v sobě skrývá významný potenciál možné podjatosti
zaměstnance, podílel-li by se na výkonu pravomoci ve věci, na níž by měl jeho zaměstnavatel
či osoby, jež jej přímo nebo nepřímo ovlivňují, zájem.
V. 2 Nestrannost a nezávislost
[34] Nestrannost, kterou lze v určitém ohledu ztotožnit s absencí podjatosti, je základním
předpokladem veškerého rozhodování orgánů veřejné moci v případech, kdy tyto orgány
rozhodují pouze na základě zákona, tj. bez možnosti zohlednit politické zájmy či aspekty
posuzované věci. Nestrannost je v první řadě nezbytným atributem rozhodování soudů.
V právním státě, tedy státě striktně vázaném svým vlastním právem, je však nestrannost
nezbytným znakem i pro rozhodování správních orgánů. Jiná než zákonná hlediska (tedy zejména
hlediska politická) smějí správní orgány vzít v úvahu pouze tehdy, vyplývá-li to z prostoru
pro jejich správní uvážení; takový prostor by jim ovšem musel zákon nejprve vytvořit.
[35] Znamená to tedy, že právní úpravu podjatosti, přesněji řečeno právní úpravu, jež má
zajistit, aby se na výkonu pravomoci správních orgánů podíleli pouze nepodjatí pracovníci
správního orgánu (nepodjaté úřední osoby), lze chápat jako jeden z prostředků k dosažení
nestrannosti a striktní zákonnosti rozhodování orgánů veřejné správy.
[36] Nestrannost však nelze ztotožňovat s nezávislostí. Ústavodárce či zákonodárce totiž
pouze v některých v případech nadal ty, kteří rozhodují o právech a povinnostech, za účelem
toho, aby rozhodovali nestranně, nezávislostí. V plné míře to platí pouze pro soudce, kterým
Ústava i tzv. „jednoduché“ právo zaručují kombinací institucionálních a osobních záruk
nejrůznější povahy (zejména záruk spočívajících v zásadní doživotní neodvolatelnosti z funkce,
nepřeložitelnosti a nemožnosti podstatně zhoršit jejich majetkové postavení) takové právní
a faktické postavení, že ačkoli jsou v jistém smyslu „zaměstnanci“ státu, mohou bez jakýchkoli
obav od zájmů, které by snad mohl mít stát na výsledku řízení, v nichž rozhodují, odhlédnout
a rozhodovat výlučně podle práva a svého nejlepšího vědomí a svědomí. V určité podstatně
omezenější míře jsou pak nezávislostí nadány i některé osoby působící v tzv. nezávislých
správních úřadech (například předseda či inspektoři Úřadu pro ochranu osobních údajů, předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo třeba členové Rady pro rozhlasové a televizní
vysílání; k pojmu „nezávislého správního úřadu“ jako státního úřadu stojícího mimo organizační
soustavu státní správy řízené vládou viz v české doktríně Dušan Hendrych a kol., Správní právo.
Obecná část, 6. vyd., C. H. Beck, Praha 2006, str. 127-128, marg. č. 137, podobně
např. ve švýcarské doktríně tzv. „weisungsfreie Verwaltungseinheiten“, viz Pierre Tschannen,
Ulrich Zimmerli, Makus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. vyd., Stämpfli Verlag, Bern 2009,
str. 46-48, marg. č. 8-12). Záruky jejich nezávislosti však zpravidla mají výrazné časové omezení,
a to stanovením funkčního období. To je již samo o sobě ve srovnání se zárukami soudcovské
nezávislosti výrazně oslabuje, neboť již samotná hrozba možného budoucího „návratu“ na běžný
trh práce po skončení funkčního období v nich může za určitých okolností vyvolat snahu
zohlednit určité zájmy ve své rozhodovací činnosti.
[37] Z výše uvedeného však nelze usuzovat, že by rozšířený senát vycházel z názoru,
že absence nezávislosti pracovníků správního orgánu (úředních osob) při rozhodování o právech
a povinnostech podle zákonných hledisek je ústavním deficitem. Nikoli; takovým ústavním
deficitem by byla pouze absence jejich nestrannosti. Univerzální požadavek rozhodovací
nezávislosti totiž z ústavního pořádku nevyplývá; z něho vyplývá tento požadavek pouze
ve vztahu k soudcům a pak vůči specifickým v Ústavě výslovně vymezeným orgánům
(Nejvyššímu kontrolnímu úřadu, viz čl. 97 odst. 1 věta první Ústavy, a – implicitně – České
národní bance, viz vymezení jejích úkolů v čl. 98 odst. 1 Ústavy). Je tedy v zásadě na uvážení
zákonodárce, zda i určitým jiným orgánům (a osobám v rámci nich vykonávajícím vrchnostenské
pravomoci) přizná status nezávislých orgánů, anebo nikoli.
V. 3 Úředníci územních samosprávných celků
[38] Postavení zaměstnanců obcí a krajů, podílejících se na výkonu pravomocí správních
orgánů, tedy osob spadajících do působnosti zákona o úřednících územních samosprávných
celků, nelze ani rámcově srovnávat s postavením soudců a typově nejsou nadáni ani takovým
stupněm nezávislosti, který je charakteristický pro určité osoby působící v tzv. nezávislých
správních úřadech zmíněných sub [36]. Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec
územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu,
do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města,
do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu,
do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy (§2 odst. 4 výše
zmíněného zákona).
[39] Úředníci územních samosprávných celků jsou v pracovním poměru k obci nebo kraji,
přičemž na jejich pracovněprávní vztahy se vztahuje zákoník práce, nestanoví-li zákon jinak.
Pracovní smlouvu k výkonu činnosti úředníka lze uzavřít jen s fyzickou osobou, která splňuje
stanovené předpoklady pro vznik pracovního poměru, přičemž uzavření pracovní smlouvy
předchází veřejná výzva a v některých případech i výběrové řízení. Pracovní poměr úředníka se
zásadně uzavírá na dobu neurčitou s výjimkou časově omezených činností, které lze vykonávat
v pracovním poměru na dobu určitou.
[40] Odměňování úředníků územních samosprávných celků se řídí zákoníkem práce
č. 262/2006 Sb. a nařízením vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců
ve veřejných službách a správě. V nich je obsažen platový tarif, který rozlišuje platové třídy podle
náročnosti práce a platové stupně podle délky započitatelné praxe. Dále tyto právní předpisy
přiznávají úředníkům územních samosprávných celků osobní příplatky, další příplatky a odměny.
[41] Odvolání úředníka z vedoucí funkce je možné jen ze zákonných důvodů, například při
ztrátě předpokladů pro vznik pracovního poměru nebo pro závažné či opakované porušení
povinností. S úředníkem však lze rozvázat pracovní poměr výpovědí z důvodů uvedených v §52
písm. a) až c) zákoníku práce nebo dohodou z týchž důvodů. V takovém případě vedle
odstupného podle §67 a §68 zákoníku práce náleží úředníkovi další odstupné ve výši
dvojnásobku až čtyřnásobku průměrného měsíčního výdělku v závislosti na počtu let pracovního
poměru, který však musí trvat nejméně 10 let (§1 odst. 1 a 2 , §2 odst. 4, §4 odst. 1 a 3, §6, §7,
§10 odst. 1, §12, §13 zákona o úřednících územních samosprávných celků).
[42] Úředníci samosprávných celků jsou vázáni právem [§16 odst. 1 písm. a) a b) zákona
o úřednících územních samosprávných celků] a povinni hájit při výkonu správních činností veřejný
zájem [§16 odst. 1 písm. c) téhož zákona] a jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení
a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§16 odst. 1 písm. f)
téhož zákona]. Plnit pokyny vedoucích úředníků jsou povinni jen tehdy, nejsou-li v rozporu
s právními předpisy; má-li úředník za to, že vydaný pokyn je v rozporu s právními předpisy, je povinen
to bezodkladně oznámit osobě, která mu pokyn vydala, a to písemně, nebo, hrozí-li nebezpečí z prodlení, ústně;
poté je úředník povinen splnit daný pokyn pouze tehdy, dostane-li od vedoucího úřadu písemný příkaz tak učinit;
úředník nesmí vykonat pokyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil trestného činu, přestupku, popřípadě jiného
správního deliktu, a tuto skutečnost je povinen bez zbytečného prodlení písemně oznámit vedoucímu úřadu [§16
odst. 1 písm. d) téhož zákona]. Uvedení úředníci mají i řadu dalších povinností majících zajistit
jejich nestrannost při výkonu jim svěřených pravomocí [viz zejm. §16 odst. 1 písm. g), h), i), j)
téhož zákona].
[43] Z výše uvedeného vyplývá, že zákon sice ukládá úředníkům územních samosprávných
celků povinnosti, jejichž plnění by mělo zajistit, že budou při výkonu svých pravomocí
postupovat nestranně, avšak povaha jejich pracovněprávního vztahu k zaměstnavateli skutečně
účinné záruky toho, že se tak opravdu bezezbytku stane, nedává. Tito úředníci totiž nejsou vůči
obci či kraji ve veřejnoprávním služebním poměru, který by se vyznačoval trvalostí a zásadní
nezrušitelností (tzv. definitiva) a který by poskytoval dostatečně účinné právní záruky před
působením ze strany nadřízených (např. zásadní nepřeložitelnost). Takové rysy zvláštní
pracovněprávní poměr úředníků k obci nebo kraji zakotvený v zákoně o úřednících územních
samosprávných celků nevykazuje. Naopak, podle něho se sice pracovní poměr úředníka
územního samosprávného celku uzavírá v zásadě na dobu neurčitou, avšak lze jej ukončit ze
všech důvodů uvedených v zákoníku práce, tedy rovněž pro nadbytečnost (v této souvislosti
dlužno poznamenat, že zaměstnanci státních orgánů nemají ani takový standard záruk své
nestrannosti, jaký zaměstnancům územních samosprávných celků zajišťuje zákon o úřednících
územních samosprávných celků).
[44] Dále je třeba se zmínit o vztazích některých samosprávných orgánů územních
samosprávných celků k obecnímu úřadu, krajskému úřadu či Magistrátu hlavního města Prahy
a úředníkům v něm zařazeným. Tyto vztahy jsou upraveny v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“),
v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o krajích“) a v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“). Hlavní město Praha je přitom zároveň obcí
i krajem, jak vyplývá z §1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.
[45] Výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti je rada obce, která
ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce. Radě obce je vyhrazeno stanovit rozdělení
pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu, na návrh
tajemníka obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu v souladu
se zvláštním zákonem, stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a schvalovat
organizační řád obecního úřadu [§99 odst. 1, §102 odst. 2 písm. f), g), j), o) zákona o obcích].
Výkonnými orgány v oblasti samostatné působnosti jsou také rada kraje a Rada hlavního města
Prahy, které rovněž disponují některými shora uvedenými pravomocemi ve vztahu ke krajskému
úřadu či k Magistrátu hlavního města Prahy [§57 odst. 1, §59 odst. 1 písm. b) a c) zákona
o krajích, §68 odst. 1, odst. 2 písm. f) zákona o hlavním města Praze].
[46] Orgánem územního samosprávného celku v oblasti samostatné působnosti je i osoba,
která ho zastupuje navenek. Starosta je přitom v čele obecního úřadu, jmenuje a odvolává
se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem
a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů. Dále starosta plní úkoly zaměstnavatele podle
zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat
podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje,
odvolává a stanoví jim plat, jen není-li zřízena rada obce. Starosta také zabezpečuje výkon
přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu. Rovněž tak starosta plní
obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči
tajemníkovi obecního úřadu [§103 odst. 4 písm. b), f), i), §109 odst. 1 zákona o obcích]. Také
hejtman kraje a primátor hlavního města Prahy disponují určitými pravomocemi ve vztahu
k řediteli krajského úřadu či k řediteli Magistrátu hlavního města Prahy [§61 odst. 3 písm. b), c),
h) zákona o krajích, §72 odst. 3 písm. b), d) zákona o hlavním městě Praze].
[47] Samosprávné orgány obce a kraje mají tedy ve vztahu k úředníkům těchto územních
samosprávných celků značné organizační a personální pravomoci, které jim umožňují mít vliv
na profesní život pracovníků správního orgánu (úředních osob), a to včetně ukončení pracovního
poměru či naopak povýšení na vedoucí pozici. Tím se vytváří stav ekonomické závislosti
úředníků územních samosprávných celků na jejich zaměstnavateli, který vytváří prostor pro
nežádoucí vlivy na rozhodovací činnost v těch věcech, v nichž rozhodují pracovníci správního
orgánu (úřední osoby) o záležitostech svého zaměstnavatele.
[48] Z výše uvedených důvodů nelze úředníky územních samosprávných celků ani rámcově
považovat za osoby nadané nezávislostí.
V. 4. Nebezpečí „systémové“ podjatosti úředníků územních samosprávných celků
v konkurenci s dalšími ústavními a zákonem chráněnými zájmy a hodnotami
[49] Zákonné postavení úředníků územních samosprávných celků není nezávislé na jejich
zaměstnavateli. Zdálo by se tedy, že již pro tuto skutečnost je třeba na ně nahlížet jako
na „systémově“ podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný
celek, jehož jsou zaměstnanci, či osoby, které (například proto, že ovládají politické orgány
tohoto celku či na ně mají neformální vliv) na tento samosprávný celek mají přímý nebo nepřímý
vliv.
[50] Rozšířený senát však zastává názor, že existují významné důvody pro to, aby výše
uvedený závěr byl modifikován. Proti přísnému pojetí „systémové podjatosti“ hovoří výklad
založený na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot a cílů, jichž je při uspořádání
institucionálního rámce rozhodování ve správním řízení potřeba dosáhnout. Je zřejmé,
že rozhodování nepodjatou osobou je významnou zárukou spravedlivosti každého
rozhodovacího procesu, v němž se má postupovat výlučně podle zákona, tedy zejména procesu
soudního či správního, neboť zajišťuje jeho nestrannost. Je proto třeba trvat na jejím důsledném
prosazování. Avšak ani tato hodnota není a nemůže být hodnotou absolutní, jíž musí cokoli
ustoupit.
[51] Rozhodování o právech a povinnostech orgány veřejné moci jakožto nositeli monopolu
legitimního násilí systémově vychází z pojmu suverénního státu, tedy státu, který sám není
podřízen žádné jemu nadřazené moci. Systém orgánů rozhodujících o právech a povinnostech
má tedy zpravidla pyramidální strukturu, na jejímž vrcholu je orgán (příp. vícero orgánů),
nad nímž žádný další není. Tento orgán konečné instance z povahy věci musí být oprávněn
rozhodnout, i když je sám podjatý (tato potřeba však jistě nevylučuje možnost,
aby pro rozhodování v uvedených zvláštních případech platila specifická pravidla). Již sám tento
argument ukazuje, že vyloučení rizika rozhodování podjatou osobou není, a nemůže být absolutní
hodnotou a že v některých případech může být na místě, aby zájem na vyloučení uvedeného
rizika ustoupil jinému důležitějšímu zájmu.
[52] Podobně vedle nestrannosti rozhodování jsou legitimními cíli, k jejichž dosahování může
uspořádání systému orgánů veřejné moci a v rámci něho orgánů veřejné správy směřovat,
hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem na očekávanou
typovou obtížnost, typový charakter a počet případů, jež budou rozhodovány, schopnost projevit
místní znalost a docílit únosné míry administrativní náročnosti rozhodovacího procesu. Uvedené
cíle jsou či mohou být ve střetu s přísným, bezvýjimečným pojetím „systémové podjatosti“,
neboť v případě, že by ve všech takovýchto případech byly příslušné úřední osoby bez dalšího
vyloučeny, bylo by nezbytné velký počet věcí vyřizovat v řízení před jinými orgány než těmi, které
jsou k tomu podle obecných pravidel příslušné. To by dosahování výše popsaných cílů
ve významné míře znemožnilo.
[53] Na druhé straně je nepředstavitelné, aby kvůli ve své podstatě utilitárním cílům, byť jistě
důležitým a společensky hodnotným, byl ignorováním nebezpečí, jež vyplývají
ze zaměstnaneckého poměru úředníků územních samosprávných celků k těmto celkům,
významně narušen požadavek nestrannosti při rozhodování správních orgánů.
[54] Proto se rozšířený senát přiklonil k závěru, že v dané věci je nutno nalézt takové řešení,
které na jedné straně zohlední skutečnost, že „systémové riziko podjatosti“ dané uvedeným
zaměstnaneckým poměrem samo o sobě představuje významné potenciální nebezpečí
pro nestrannost rozhodování orgánů územních samosprávných celků jako správních orgánů,
avšak na druhé straně vezme v úvahu, že zdaleka ne ve všech případech se toto nebezpečí
vskutku projeví. Rozšířený senát proto dospěl k závěru, že v případech, kdy rozhoduje úředník
územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není
a priori vyloučen z rozhodování pro svoji „systémovou podjatost“, avšak je u něho dáno
„systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se
zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak
nedotýkají.
[55] Ustanovení §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 (a obdobně i ustanovení §14 odst. 1
správního řádu z roku 2004) je proto nutno vykládat tak, že důvodem pochyb o nepodjatosti
pracovníka správního orgánu (úřední osoby) je jeho zaměstnanecký poměr k územnímu
samosprávnému celku v případě, že se rozhoduje ve věci týkající se přímo nebo nepřímo tohoto
územního samosprávného celku, tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření,
že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými
než zákonnými hledisky. Rozšířený senát podotýká, že k pochybám o nepodjatosti postačí
i poměrně nízká míra podezření, neboť – jak výše vyložil – existence „systémového rizika
podjatosti“ je sama o sobě signálem ke zvýšené opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování
důvodů pro vyloučení pracovníka správního orgánu (úřední osoby) z úkonů v řízení. Důvody
k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak
než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti,
které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž
se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušného pracovníka
správního orgánu (úřední osobu) prostřednictvím jeho zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální
sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem
o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku
jako zaměstnavatele příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osoby). Příkladem může
být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných
osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku
řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena);
takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů,
konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité
související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může
být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím
spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či
snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušného pracovníka správního orgánu (úřední osoby)
prostřednictvím jeho zaměstnaneckého vztahu.
[56] Na druhé straně signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“ zpravidla
nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad
na tento celek. Proto např. nebude zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka
územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne
majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna (typicky tím, že stavba bude
zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjde-li o běžné,
obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné
dotčení.
[57] Pro posouzení otázky podjatosti pracovníka správního orgánu (úřední osoby) přitom není
rozhodná formální procesní role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka
řeší, nýbrž to, zda má on sám nebo osoby, které jsou schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit,
skutečný (materiální) zájem na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je dotyčný
územní samosprávný celek účastníkem řízení proto, že jde o toho, o jehož právech, právem chráněných
zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti
mohou být rozhodnutím přímo dotčeny (§14 odst. 1 správního řádu z roku 1967), proto, že mu zvláštní
právní předpis takové postavení přiznává (§14 odst. 2 správního řádu z roku 1967), anebo že dokonce
vůbec účastníkem není.
[58] Při posuzování „systémového rizika podjatosti“ je třeba zohlednit všechny relevantní
okolnosti. Svoji roli proto může hrát i konkrétní institucionální uspořádání orgánů územního
samosprávného celku, o který se jedná, včetně takového faktoru, jako je jeho velikost, s níž
je nezřídka spojena míra odstupu konkrétního úředníka od věci, o které rozhoduje, a od osob,
jichž se tato věc týká.
[59] Nejvyšší správní soud podotýká, že právě v soudobém českém modelu spojené územní
veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních
samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými
reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí
plynoucí ze „systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž
v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či
regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež
z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým
způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení
politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. V tomto systému chybí regionální
správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by
dokázaly garantovat objektivitu a nestrannost výkonu veřejné správy i ve věcech, na nichž má
samospráva či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem. Dozor vykonávaný nadřízenými orgány
(především Ministerstvem vnitra) stěží může být dostatečně účinným mechanismem, neboť to
v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření vyplývající
z existence „systémového rizika podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel §9
odst. 1 správního řádu z roku 1967 (resp. §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004)
v pochybnostech dát přednost vyloučení všech pracovníků správního orgánu (úředních osob)
příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.
[60] Ostatně jistý posun v náhledu na důsledky „systémového rizika podjatosti“ oproti
právnímu názoru, vůči němuž se v nyní projednávané věci vymezil první senát, má za žádoucí
i judikatura Ústavního soudu. Ten v usnesení ze dne 23. 10. 2008, sp. zn. II. ÚS 555/07 (byla jím
jako zjevně neopodstatněná odmítnuta ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 11. 2006, č. j. 4 As 42/2005-117, který vycházel ve věci „systémové“ podjatosti
z právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004,
č. j. 2 As 21/2004 – 67, č. 503/2005 Sb. NSS), uvedl, že „v kontextu projednávané věci sice shledal
právní závěry Nejvyššího správního soudu vztahující se k otázce podjatosti pracovníka obce ústavně konformními,
avšak pro futuro není možné zcela vyloučit ani situaci, kdy se v souvislosti s odlišně determinovanou právní věcí
ukáží tyto závěry jako závěry vybočující z mezí ústavnosti. Ústavní soud jinými slovy konstatuje, že na základě
konkrétních okolností projednávané věci nedospěl k závěru o ústavní nonkonformnosti napadeného rozsudku
Nejvyššího správního soudu (opírajícího se argumentačně o rozsudek ze dne 16. 12. 2004 ve věci
sp. zn. 2 As 21/2004), je si však současně vědom i možné eventuality, že budoucí praxe ukáže potřebu tyto
závěry (možná i podstatným způsobem) modifikovat (viz např. článek: Kadečka, Stanislav: Je rozhodování obce
ve vlastní věci opravdu nepodjaté? In: Právní rozhledy, červenec 2005, s. 477 - 484). Ústavní soud se nedomnívá,
že může být pracovník obce a priori považován za podjatého v řízení, v němž je účastníkem řízení tato obec (jak
uvádí stěžovatel), současně má nicméně za to, že kritéria předestřená Nejvyšším správním soudem v napadeným
rozsudkem citovaném judikátu se mohou v testu skutkově odlišných právních věcí ukázat nevyhovujícími,
respektive - uplatňoval-li by je Nejvyšší správní soud i za takovýchto okolností - i ústavně nonkonformními.“
[61] „Systémové riziko podjatosti“ (tedy riziko podjatosti založené na skutečnosti,
že pracovník správního orgánu resp. úřední osoba je zaměstnancem územního samosprávného
celku, který sám má zájem na výsledku řízení, v rámci něhož má tento pracovník činit úkony,
nebo který může být přímo nebo nepřímo ovlivněn osobami, jež takový zájem mají) se týká vždy
konkrétní osoby, neboť, jak již bylo shora vyloženo, je jen jedním z možných důvodů podjatosti
ve smyslu §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967. Není tedy vyloučeno, že se bude týkat jen
některých zaměstnanců určitého územního samosprávného celku, nikoli všech. S ohledem
na povahu důvodů takovéhoto rizika (jde o riziko plynoucí z institucionálního uspořádání
a povahy právních vztahů mezi územním samosprávným celkem a jeho úředníky) však bude častá
i situace, že podjaté budou v konkrétním případě všechny úřední osoby jakožto zaměstnanci
dotyčného územního samosprávného celku, takže v rámci něho nebude lze určit nikoho,
kdo by ve věci mohl činit úkony. V takovém případě je na místě aplikovat i za situace,
kdy by rozhodným právem byl správní řád z roku 1967 (k tomu viz zejm. přechodná ustanovení
§179 odst. 1 správního řádu z roku 2004; k tomu jak za účinnosti nového správního řádu z roku
2004 postupovat při zrušení rozhodnutí vydaného podle správního z roku 1967 rozsudkem
ve správním soudnictví či cestou mimořádného opravného prostředku ve správním řízení viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb.
NSS), per analogiam §14 odst. 4 větu třetí a čtvrtou správního řádu z roku 2004 (včetně tam
uvedeného odkazu na §131 odst. 4 téhož zákona), neboť správní řád z roku 1967 výslovnou
úpravu řešení této situace neobsahuje, a přitom je nezbytné určité funkční řešení nalézt, neboť
je třeba učinit pokud možno vše pro to, aby bylo dosaženo maximy, že rozhodovat bude
nepodjatý pracovník správního orgánu (nepodjatá úřední osoba). Zmíněný odstavec praví:
Představený úřední osoby, která je vyloučena, za ni bezodkladně určí jinou úřední osobu,
která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Usnesení o tom se pouze poznamená do spisu. Nelze-li určit
nikoho jiného, bezodkladně o tom uvědomí nadřízený správní orgán a spolu s tím mu předá spis. Nadřízený
správní orgán postupuje podle §131 odst. 4. Podle ustanovení §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004
pak (n)adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený
správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není z důvodu vyloučení všech úředních
osob (§14) tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru (kolegiální orgán), způsobilý věc projednat
a rozhodnout. V takovém případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán, jehož správní obvod sousedí
se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu. V případě, že by jako nadřízený orgán podle §131
odst. 4 správního řádu z roku 2004 měl rozhodovat jiný orgán téhož samosprávného celku
(např. Magistrát hlavního města Prahy, řeší-li důsledky podjatosti správního orgánu některé
z pražských městských částí) za situace, kdy také všichni pracovníci tohoto správního orgánu
by byli kvůli důvodům vycházejícím ze „systémového rizika podjatosti“ vyloučeni, je na místě,
aby postupem obdobným postupu podle výše zmíněného ustanovení o tom uvědomil svůj
nadřízený orgán (typicky věcně příslušné ministerstvo), který pověří jiný věcně příslušný
podřízený správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem Magistrátu hlavního
města Prahy.
[62] Podobným způsobem jako u úředníků územních samosprávných celků je třeba systémové
riziko podjatosti vnímat u zaměstnanců státu vystupujících jako pracovníci správního orgánu
(úřední osoby), neboť i pro ně platí stejná právní úprava podjatosti podle obou správních řádů
jako pro úředníky územních samosprávných celků. Aniž by povahu pracovního vztahu
zaměstnanců státu ke státu považoval za nutné podrobněji rozebírat, má rozšířený senát za to,
jak ostatně uvedl sub [43] in fine, že postavení těchto zaměstnanců a z toho plynoucí systémové
a osobní záruky posilující jejich nestrannost jsou přinejmenším srovnatelně slabé jako
u zaměstnanců územních samosprávných celků, spíše však ještě slabší. I v případě zaměstnanců
státu tedy systémové riziko podjatosti v obecné rovině existuje a může vést k závěru o podjatosti
konkrétního zaměstnance, vícero zaměstnanců či dokonce všech zaměstnanců určitého správního
orgánu. Závěry nynějšího rozhodnutí rozšířeného senátu týkající se hmotněprávních otázek
podjatosti jsou tedy zásadně přenositelné i na posuzování podjatosti zaměstnanců státu. V rovině
procesněprávní, tedy v tom, jak následky případné podjatosti řešit tak, aby ve věci rozhodovala
nepodjatá úřední osoba, však budou existovat významné odlišnosti dané především odlišnou
strukturou soustavy státních orgánů ve srovnání se strukturou soustavy orgánů územních
samosprávných celků vykonávajících přenesenou působnost. V první řadě je nutno vzít v úvahu,
že v některých případech může podjatost založená povahou vztahů zaměstnance ke státnímu
orgánu jako zaměstnavateli postihovat i jakéhokoli dalšího zaměstnance kteréhokoli jiného
státního orgánu. Bude tomu tak například, budou-li pochyby o nepodjatosti skutkově opřeny
o riziko působení takového zájmu na určitém řešení nějaké otázky, který bude potenciálně
schopen působit na zaměstnance všech orgánů státní správy, jež by připadaly v úvahu
jako orgány mající věc rozhodnout. Proto v některých případech nebude lehké, a někdy dokonce
ani možné najít postupem podle §14 odst. 4 resp. §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004
(resp. za použití uvedených ustanovení per analogiam, půjde-li o věc řídící se správním řádem
z roku 1967) nepodjatou úřední osobu (nepodjatého pracovníka správního orgánu). I v těchto
případech však je nutno nalézt osobu, která ve věci bude činit úkony a rozhodne, přičemž
maximou zde musí být nalezení takové, u níž je riziko ovlivnění rozhodnutí případnou podjatostí
co možná nejmenší.
VI.
Závěrečné shrnutí
[63] Rozšířený senát tedy rozhodl o posuzované právní otázce
takto:
[64] Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci,
která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti
pracovníka správního orgánu dle §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 jeho zaměstnanecký
poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné
podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci
ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
[65] S tímto závěrem rozšířený senát podle §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního
soudu věc vrací prvnímu senátu k projednání a rozhodnutí. Právním názorem obsaženým
v tomto usnesení je první senát vázán.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. listopadu 2012
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudce JUDr. Jiřího Pally
k výroku I. a k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu
ze dne 27. 11. 2012, č. j. 1 As 19/2010 - 106
I. Úvod
[1] Rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku
ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je
důvodem pochyb o nepodjatosti pracovníka správního orgánu dle §9 odst. 1 správního řádu
z roku 1967 jeho zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku pouze tehdy, je-li
z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého
poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
[2] S tímto rozhodnutím o posuzované právní otázce nesouhlasím, neboť mám za to, že
zaměstnanecký poměr pracovníka správního orgánu k územnímu samosprávnému celku je bez
dalšího důvodem pochyb o jeho nepodjatosti ve věci, v níž má tento pracovník v oblasti
přenesené působnosti rozhodovat ve správním řízení o zájmu svého zaměstnavatele.
[3] V odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu byl učiněn správný závěr, že současné
právní postavení úředníků územních samosprávných celků a jejich vztah k samosprávným
orgánům obce či kraje neposkytují účinné záruky, že se tito úředníci budou skutečně řídit jen
právními předpisy a podle nich jednat a rozhodovat nestranně i v těch věcech, které se týkají
záležitosti jejich zaměstnavatelů.
[4] V rozhodnutí rozšířeného senátu je zmíněna i judikatura Nejvyššího správního soudu,
která za použití zásady nemo iudex in causa sua shledala podjatost všech soudců správního úseku
krajského soudu v případech, kdy tento soud nebo jeho předseda vydá ve správním řízení
rozhodnutí, jež je později napadeno žalobou ve správním soudnictví. Ani soudci ve správním
soudnictví tedy nemohou rozhodovat ve věcech týkajících se zájmu soudu, u něhož působí,
ačkoliv jsou vybaveni všemi zárukami soudcovské nezávislosti, které vytvářejí institucionální
předpoklady pro zajištění jejich nestrannosti. Tím spíše by tedy měla být stejná hlediska užita
i tehdy, kdy mají o zájmu územního samosprávného celku rozhodovat její pracovníci, které
současná právní úprava nikterak nechrání před nežádoucími vlivy na jejich rozhodovací činnost
ze strany jejich zaměstnavatelů. Přitom v právním státě je nestrannost nezbytným předpokladem
nejen pro rozhodování soudů, nýbrž taktéž pro rozhodování správních orgánů, i když pracovníci
správního orgánu nejsou oproti soudcům vybaveni zárukami nezávislosti.
[5] Judikatura Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo iudex in causa sua ve správním
soudnictví a vztah ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných celků na jejich
zaměstnavatelích, který je výstižně popsán v rozhodnutí rozšířeného senátu, jsou závažnými
a dostatečnými argumenty pro správnost názoru prvního senátu, podle něhož z projednávání
a rozhodování věci, v níž se rozhoduje o zájmu územního samosprávného celku, jsou podle §9
odst. 1 správního řádu z roku 1967 bez dalšího vyloučeni všichni jeho pracovníci.
[6] Oproti většině rozšířeného senátu přitom neshledávám důvod pro modifikaci tohoto
právního názoru s odkazem na současnou podobu spojeného modelu územní veřejné správy.
II. Spojený model územní veřejné správy
[7] V projednávané věci podle názoru rozšířeného senátu proti přísnému pojetí systémové
podjatosti hovoří výklad založený na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot
a cílů, jichž je třeba dosáhnout při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním
řízení v podmínkách spojeného modelu územní veřejné správy.
[8] V jeho nynější formě orgány územních samosprávných celků rozhodují v oblasti přenesené
působnosti ve velkém množství správních řízení jako správní orgány prvního stupně a navíc
významná část těchto řízení probíhá před orgány územních samosprávných celků i ve druhém
stupni. Současná podoba spojeného modelu územní veřejné správy vede tedy zákonitě k tomu, že
orgány obce či kraje běžně a ve značném rozsahu rozhodují ve správních řízeních o zájmech
tohoto územního samosprávného celku.
[9] Tato skutečnost vedla rozšířený senát k závěru, podle něhož má v některých případech
zásada nestrannosti při rozhodování správního orgánu ustoupit legitimním cílům, které mají
směřovat k dosažení řádného výkonu nynějšího uspořádání územní veřejné správy. Za ně
považuje rozšířený senát hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti
i s ohledem na očekávanou typovou obtížnost, typový charakter a počet případů, jež budou
rozhodovány, schopnost projevit místní znalost a docílit únosné míry administrativní náročnosti
rozhodovacího procesu. Dosažení těchto cílů by bylo podle rozšířeného senátu ve významné
míře znemožněno, pokud by se v důsledku přísného pojetí systémové podjatosti musel velký
počet věcí vyřizovat v řízení před jinými než příslušnými správními orgány.
[10] Zásada nestrannosti při rozhodování správního orgánu vychází z čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, které zaručuje každému právo na spravedlivý proces nejen v řízení
před soudem, nýbrž i v řízení před správním orgánem. Jedná se tedy o základní právo, které může
být omezeno jen ve prospěch jiného ústavního principu. Jím je v posuzované věci nepochybně
řádný výkon veřejné správy. Tyto dva principy nejvyšší právní síly je možné poměřovat
na základě testu proporcionality.
[11] Při něm lze dospět k závěru, že rozhoduje-li ve správním řízení o své záležitosti vrcholný
orgán státní správy, musí o věci rozhodnout jeho pracovník, i když je podjatý, neboť v tomto
případě by nevydání rozhodnutí představovalo větší zásah do základního práva na spravedlivý
proces než jeho vydání podjatým pracovníkem správního orgánu.
[12] Na základě testu proporcionality však není možné zásadu nestrannosti při rozhodování
správního orgánu vycházející ze základního práva na spravedlivý proces omezit ve prospěch
ústavního principu řádného výkonu veřejné správy v těch věcech, kdy má pracovník orgánu
územního samosprávného celku rozhodovat o zájmu svého zaměstnavatele. Základní právo je
totiž možné při provedení testu proporcionality omezit jen v případě, že zde neexistuje mírnější
prostředek, který by stejně dobře ochránil příslušný právní princip (kritérium potřebnosti). Jiná
řešení, jež by umožňovala řádný výkon veřejné správy a současně nezasahovala do základního
práva na spravedlivý proces, se však nepochybně ve vztahu k posuzované právní otázce nabízejí.
[13] Především orgány územních samosprávných celků nejsou vrcholnými orgány veřejné
správy, nýbrž nejčastěji správními orgány prvního stupně. Ve správním řízení rozhodují téměř
výhradně v oblasti přenesené působnosti, tedy o záležitostech státu, o nichž by jinak mohly
rozhodovat regionální orgány státní správy. Při takovém uspořádání veřejné správy by
k rozhodování o záležitosti územního samosprávného celku jeho pracovníky vůbec nemohlo
dojít.
[14] I při současné podobě spojeného modelu územní veřejné správy, jež je charakterizována
značným přenosem výkonu státní správy na orgány územních samosprávných celků, však lze
přijmout takovou právní úpravu, která by umožňovala řádný výkon veřejné správy i při velkém
počtu případů, v nichž by o záležitosti územního samosprávného celku rozhodovali jiní úředníci
než jeho pracovníci.
[15] Per analogiam §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 (srov. odstavec 61 rozhodnutí
rozšířeného senátu) je možné věc, v níž mají pracovníci obce či kraje rozhodovat o zájmu tohoto
územního samosprávného celku, přikázat jen orgánu obce či kraje, jejichž správní obvod sousedí
se správním obvodem nezpůsobilého orgánu obce či kraje. Zákonodárci však nic nebrání, aby
nežádoucí důsledky takového postupu, které jsou zřetelné zejména u hlavního města Prahy
a u statutárních měst, eliminoval jinou právní úpravou. Ta by mohla po vzoru návrhu správního
řádu z roku 2004 či zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva
k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), umožnit nadřízenému správnímu orgánu
samostatně rozhodovat či přikazovat věci, v nichž se rozhoduje o záležitosti určité obce, na orgán
jakékoliv obce náležející do jeho správního obvodu, a to i ve vztahu k budoucím řízením.
[16] Tím by se dosáhlo rozdělení případů, v nichž se rozhoduje o zájmu největší obce,
rovnoměrně na orgány všech obcí náležejících do téhož správního obvodu. V případě
rozhodování o věcech týkajících se zájmů hlavního města Prahy či jejích městských částí by
o delegaci rozhodoval příslušný ústřední orgán státní správy, který by je případně mohl
rovnoměrně rozdělovat po celém území státu. Tímto opatřením by nepochybně byla zajištěna
patřičná odbornost s ohledem na typovou obtížnost a typový charakter věcí, jež by byly z orgánů
největších obcí delegovány na orgány jiných obcí. Neznalost místních poměrů, která by z těchto
hromadných delegací vyplývala, by přitom byla spíše ku prospěchu věci, neboť určitá vzdálenost
od obce, jejíhož zájmu se má správní řízení dotýkat, by orgánu jiné obce usnadnila objektivnější
náhled na posuzovaný případ. Jistá nehospodárnost a vyšší administrativní náročnost spojená
s vyšším počtem věcí vyřizovaných jinými než věcně a místně příslušnými správními orgány pak
již nelze považovat za natolik závažné hodnoty, aby převážily nad zásadou nestrannosti a nad
právem na spravedlivý proces těch osob, které mají jiný zájem na výsledku správního řízení než
územní samosprávný celek.
[17] Ani v podmínkách současné podoby spojeného modelu územní veřejné správy tedy nelze
zásadu nestrannosti při rozhodování správního orgánu omezit ve prospěch jiného právního
principu.
III. Rozhodl rozšířený senát o posuzované právní otázce?
[18] Oproti většině rozšířeného senátu se tedy domnívám, že ve věcech, ve kterých má v oblasti
přenesené působnosti rozhodovat ve správním řízení orgán obce či kraje o zájmu tohoto
územního samosprávného celku, dochází k systémové podjatosti všech jeho pracovníků, a nikoli
k pouhému systémovému riziku podjatosti. Takový zájem přitom nemusí být dán pouze tehdy,
kdy je územní samosprávný celek účastníkem správního řízení, nýbrž ve všech případech, v nichž
má tento celek skutečný (materiální) zájem na výsledku řízení.
[19] V takových případech zaměstnanecký poměr pracovníků k obci či kraji představuje důvod,
pro který jsou všichni úředníci územního samosprávného celku bez dalšího vyloučeni
z projednávání a rozhodování věci, aniž by se musela zkoumat její povaha či jiné okolnosti,
z nichž by bylo patrné, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jejich postoj
k věci ovlivněn jinými než zákonnými hledisky.
[20] Pracovněprávní vztah mezi obcí či krajem a jejich pracovníky ve věcech, v nichž se
rozhoduje o zájmech tohoto územního samosprávného celku, představuje dostatečný důvod pro
pochyby o nepodjatosti všech jeho pracovníků, aniž by zde musela přistoupit ještě další
skutečnost. Již pouhé zjištění, že orgán územního samosprávného celku má rozhodovat o své
vlastní záležitosti pracovníky, kteří jsou na něm ekonomicky závislí, se totiž musí dalším
účastníkům správního řízení i veřejnosti jevit jako překážka, která znemožňuje či alespoň ztěžuje
nestranné a objektivní rozhodnutí o takové věci.
[21] Navíc tím, že rozšířený senát stanovil kromě zaměstnaneckého poměru úředníků
k územnímu samosprávnému celku ještě další kritéria, po jejichž splnění by teprve tito pracovníci
mohli být vyloučeni z projednávání a rozhodnutí věci, která se týká záležitosti jejich
zaměstnavatele, vytvořil z předložené právní otázky skutkovou otázku. Ta navíc bude v celé řadě
případů složitější než samotné meritum věci, neboť další kritéria, která musí přistoupit
k pracovněprávnímu vztahu mezi obcí či krajem a jeho pracovníky, byla stanovena příkladmo
a nezřetelně jen na základě určitých indicií. Jinak tomu ostatně ani být nemohlo, neboť to, zda
existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení a přitom má či může mít schopnost
působit na příslušného pracovníka prostřednictvím jeho zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku, se v podstatě nedá spolehlivě prokázat.
[22] Uvedená nemožnost nalézt jasnější další kritéria pro pochyby o nepodjatosti pracovníků
orgánu obce či kraje ve věcech, v nichž se rozhoduje o zájmu tohoto územního samosprávného
celku, tedy svědčí o tom, že taková dodatečná kritéria neměla být rozšířeným senát vůbec
stanovena. Rozšířený senát měl tedy na základě judikatury Nejvyššího správního soudu k zásadě
nemo iudex in causa sua a při vědomí ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných
celků na svých zaměstnavatelích učinit jednoznačný závěr, že v případech, kdy orgán územního
samosprávného celku rozhoduje v oblasti přenesené působnosti ve správním řízení o své vlastní
záležitosti, jsou bez dalšího dány pochyby o podjatosti všech jeho pracovníků.
[23] Rozšířený senát samozřejmě mohl také upřednostnit zájem na řádném výkonu veřejné
správy a učinit závěr, že zaměstnanecký poměr pracovníků obce či kraje k tomuto územnímu
samosprávnému celku není důvodem pro jejich vyloučení z projednávání a rozhodování ani
v těch věcech, které se týkají zájmu jejich zaměstnavatelů. Každopádně tím, že rozšířený senát
přistoupil na nejednoznačné řešení, které lze v praxi obtížně realizovat, nesplnil ve vztahu
k posuzované otázce svoji základní úlohu sjednotitele rozhodovací činnosti správních soudů
a správních orgánů a v důsledku toho ani nenastolil stav právní jistoty pro adresáty příslušné
právní normy.
[24] Naopak lze důvodně očekávat, že jednotlivé tříčlenné senáty Nejvyššího správního soudu,
krajské soudy i orgány územních samosprávných celků pochopí rozhodnutí rozšířeného senátu
o předložené otázce zcela odlišně a dospějí k rozporným závěrům. Rozšířený senát tedy fakticky
o posuzované otázce nerozhodl a naopak do ní vnesl ve značné míře další nejistotu.
IV. Závěr
[25] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti měl rozšířený senát podle mého názoru
rozhodnout výrokem I. o posuzované právní otázce
takto:
[26] Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku v oblasti přenesené působnosti ve
správním řízení, které se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, jsou podle §9
odst. 1 správního řádu z roku 1967 z projednávání a rozhodování věci bez dalšího vyloučeni
všichni jeho pracovníci.
V Brně dne 27. listopadu 2012
JUDr. Jiří Palla
člen rozšířeného senátu