ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.89.2010:119
sp. zn. 1 As 89/2010 - 119
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala
Mazance, JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: Ateliér pro životní
prostředí, občanské sdružení, se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4, zast. Mgr. Pavlem
Černohousem, advokátem se sídlem Ve svahu 531/1, Praha 4, proti žalovanému Magistrát
hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Obrana životního prostředí, občanské sdružení, se sídlem
Pražského 28, Praha 5, zast. JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou
liškou 967/B, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2007,
zn. MHMP-326608/07/OOP/V-618/R-134/Tr, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 9. 2009, č. j. 9 Ca 417/2007 - 49,
takto:
I. Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci,
která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb
o nepodjatosti úřední osoby dle §14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci
či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru
by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Úřad městské části Praha 7 (dále jen „úřad městské části“) na základě žádosti Dopravního
podniku hlavního města Prahy, a.s., Pražské teplárenské, a.s., Povodí Vltavy, s.p. a hlavního města
Prahy, zastoupených zmocněncem Inženýring dopravních staveb a.s., rozhodnutím ze dne
20. 11. 2006, č. j. P7-OŽP/1285-R/2006/Ben, podle §8 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o ochraně přírody
a krajiny“), povolil kácení vyjmenovaných dřevin a keřových porostů rostoucích na předmětných
pozemcích ve vlastnictví shora uvedených žadatelů, a to z důvodu realizace stavby „Městský
okruh Myslbekova - Pelc Tyrolka, stavba 0079 Špejchar - Pelc - Tyrolka“. Žalovaný však
rozhodnutím ze dne 17. 4. 2007, zn. MHMP-18574/07/OOP/V-29/R-8/Tr, podle §90 odst. 1
písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále „správní řád
z roku 2004“), k odvolání žalobce uvedené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pro
procesní vady zrušil a věc vrátil úřadu městské části k dalšímu řízení.
[2] Úřad městské části novým rozhodnutím ze dne 14. 6. 2007,
č. j. P7-OŽP/1285-R/2/2006/07/Ben, opětovně povolil kácení dřevin a keřových porostů
na předmětných pozemcích. Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 10. 2007,
zn. MHMP-326608/07/OOP/V-618/R-134/Tr, odvolání žalobce a osoby zúčastněné na řízení
podle §90 odst. 5 správního řádu z roku 2004 zamítl a nové rozhodnutí úřadu městské části
potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaný ve vztahu k námitce podjatosti
pracovníků správního orgánu prvního stupně uvedl, že ta nebyla žalobcem uplatněna v souladu
s §14 odst. 2 správního řádu z roku 2004. O námitce podjatosti pracovníků odvolacího orgánu
pak bylo rozhodnuto postupem upraveným v §14 správního řádu z roku 2004 usnesením.
[3] Jím měl žalovaný na mysli usnesení ředitele Magistrátu hlavního města Prahy ze dne
29. 3. 2007, č. j. S-MHMP-139647/07 RED, kterým byl zamítnut návrh žalobce, aby z řízení
o odvolání proti rozhodnutí úřadu městské části ze dne 20. 11. 2006,
č. j. P7-OŽP/1285-R/2006/Ben, byl z důvodu pochybnosti o nepodjatosti vyloučen ředitel
odboru ochrany prostředí žalovaného Ing. Arch. Jan Winkler a ostatní úřední osoby zařazené
do tohoto odboru. Ředitel magistrátu vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, který byl publikován pod č. 503/2005 Sb. NSS (dostupného,
stejně jako další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, na www.nssoud.cz), a dospěl k závěru,
že pouze v důvodu zaměstnaneckého poměru úředních osob k účastníku řízení nelze shledat
možnou podjatost pracovníků správního orgánu. S tímto právním názorem se ztotožnilo
i Ministerstvo životního prostředí, které podle §90 odst. 5 správního řádu z roku 2004
rozhodnutím ze dne 22. 6. 2007, č. j. 500/896/503 21/07, odvolání žalobce zamítlo a uvedené
rozhodnutí o námitce podjatosti potvrdilo.
[4] Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) rozsudkem ze dne 9. 9. 2009,
č. j. 9 Ca 417/2007 - 49, žalobu proti uvedenému rozhodnutí o odvolání zamítl. V odůvodnění
se soud mimo jiné zabýval stěžovatelem namítanou údajnou podjatostí pracovníků správních
orgánů obou stupňů, která měla spočívat v tom, že hlavní město bylo žadatelem o povolení
kácení dřevin a jeho úředníci, resp. závislí úředníci úřadu městské části, o této žádosti
rozhodovali. Ve vztahu k námitce podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně
městský soud uvedl, že byla žalobcem poprvé vznesena až v odvolání proti rozhodnutí úřadu
městské části ze dne 20. 11. 2006, č. j. P7-OŽP/1285-R/2006/Ben, a proto k ní s ohledem
na §14 odst. 2 větu druhou správního řádu z roku 2004 nelze přihlížet. Ve vztahu k namítané
podjatosti pracovníků odvolacího orgánu městský soud taktéž odkázal na judikaturu Nejvyššího
správního soudu představovanou již zmíněným rozsudkem ze dne 16. 12. 2004,
č. j. 2 As 21/2004 - 67. Podle něho by v takových případech musela ke vzniku pochybností
o podjatosti přistoupit k poměru mezi úředníkem a správním úřadem ještě další skutečnost,
např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.
V posuzované věci sice bylo hlavní město Praha účastníkem řízení, neboť spolu s dalšími
subjekty požádalo o povolení k pokácení dřevin. Zaměstnance žalovaného však vázala povinnost
jednat a rozhodovat nestranně, vyplývající ze zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních
samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o úřednících územních samosprávných celků“), a žalobce neuvedl v průběhu správního řízení
žádné skutečnosti, jež by svědčily o tom, že pracovníci žalovaného této povinnosti nedostáli.
[5] Žalobce (dále též „stěžovatel“) uvedený rozsudek městského soudu napadl kasační
stížností. V ní ve vztahu k otázce podjatosti pracovníků správního orgánu prvního stupně namítl
existenci takových případů podjatosti, v nichž jsou důvody pro vyloučení úředních osob
z rozhodování věci natolik zjevné, že účastníci řízení legitimně očekávají postup podle §14
odst. 3 správního řádu z roku 2004 i bez námitky podjatosti. Proto v případě, kdy úředník sám
svou podjatost neoznámil, je možné porušení §14 odst. 3 správního řádu namítat v odvolání.
Ve vztahu k neshledání podjatosti pracovníků žalovaného stěžovatel namítl, že městský soud jen
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu a zopakoval floskuli o nutnosti prokazování
dalších skutečností, které by spočívaly v důvodné obavě z ovlivňování. Právní úprava přitom
vylučuje úřední osoby z rozhodování již na základě pochybnosti o nepodjatosti, avšak judikatura
ji dezinterpretuje a požaduje po účastnících řízení, aby namísto odůvodněných obav dokazovali
ovlivňování. Představa, že zaměstnanci budou nestranně rozhodovat o žádosti svého
zaměstnavatele, je nicméně naivní. V dané věci byly tedy uvedeny konkrétní důvody prokazující
oprávněnost obavy z podjatého rozhodování, správní orgány ani městský soud však na ně
nereflektovaly. Podle stěžovatele proto judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž městský
soud vycházel, v podstatě ruší právní úpravu podjatosti ve správním řízení, čímž umožňuje
prosazování stavebních záměrů měst a obcí bez ohledu na zákonné požadavky.
[6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry vyvozenými v uvedeném
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Dle žalovaného si lze jen těžko představit, jaký by byl
dopad do výkonu přenesené působnosti, pokud by se měl uplatnit stěžovatelův výklad podjatosti
úředníků územních samosprávných celků. V mnoha případech by totiž docházelo ke změně
místní příslušnosti a k rozhodování sousedním správním orgánem. Stěžovatelem je tak fakticky
napadán celý stávající systém rozhodování v přenesené působnosti orgány obcí.
II.
Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[7] První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru,
který má za odlišný od právního názoru vysloveného dříve ve zmiňovaném rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, na jehož odůvodnění odkazuje
i městský soud v nyní posuzované věci. Tento rozsudek sice řeší otázku podjatosti úředních osob
ještě za působnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád z roku 1967“), a jeho závěry již byly předloženy k posouzení
rozšířenému senátu v řízení vedeném pod sp. zn. 1 As 19/2010. Z uvedeného rozsudku však
vychází a odkazuje na něj i rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 8 As 35/2007 - 92,
který řešil principiálně shodnou otázku podjatosti úředních osob za účinnosti správního řádu
z roku 2004.
[8] V rozsudku ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, Nejvyšší správní soud podle
prvního senátu uvedl, že úředníci územních samosprávných celků jsou v mnoha případech
povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy fakticky jejich zaměstnavatelů,
avšak tato situace je zákonem výslovně připuštěna a předpokládána a nemůže být proto bez
dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to přes pracovní
či obdobný vztah k takovému celku jako účastníku řízení. Pochybnost o podjatosti konkrétního
úředníka by byla v takových případech dána, jen kdyby přistoupila ještě další skutečnost,
např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.
[9] Podle prvního senátu však smyslem právního institutu vyloučení úřední osoby
z rozhodování je zamezení podjatým osobám bezprostředně se podílet na výkonu státní správy.
Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní
věci a že ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální
součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba, ať již soudce
či úřední osoba ve správních řízeních. Nestrannost a nezaujatost této osoby je jistě jedním
z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů
a jiných subjektů práva v právo a právní stát.
[10] Dále první senát uvedl, že podle §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 každá úřední
osoba, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům
řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat
o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek
řízení ovlivnit.
[11] Podmínkou vyloučení z rozhodování je podle prvního senátu nalezení důvodného
předpokladu, že tato osoba může mít pro svůj poměr k věci v širším smyslu zájem na výsledku
řízení. Na pojem poměr k věci v širším smyslu však nelze pohlížet jen subjektivně jako na
individuální zájem na výsledku řízení například z důvodu kladných či negativních vztahů úřední
osoby s účastníky řízení či z důvodu ekonomické závislosti na některém z účastníků řízení.
[12] Kategorii nestrannosti, která neexistenci poměru k věci předpokládá, je nutno podle
názoru prvního senátu vnímat také v rovině objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to,
jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení,
nýbrž to, zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly vést k legitimním
pochybnostem o tom, že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje.
V tomto směru první senát poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 1996,
sp. zn. I. ÚS 167/94, který je stejně jako další zmíněná rozhodnutí Ústavního soudu dostupný
na http://nalus.usoud.cz.
[13] Dále první senát odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2001,
sp. zn. II. ÚS 105/01, v němž se uvádí, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může
být podnětem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě
hlediska objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být postavena nikdy zcela
najisto. Nelze ovšem vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení,
nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou.
[14] Rovněž judikatura Evropského soudu pro lidská práva vychází podle prvního senátu
z dvojího testu posuzování nestrannosti soudce, přičemž závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na
posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního
přesvědčení soudce v dané věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno
v tomto ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozsudek ze dne 22. 4. 1994
ve věci Saraiva de Carvalho vs. Portugalsko, stížnost č. 15651/89, či rozsudek ze dne 20. 5. 1998
ve věci Gautrin a další vs. Francie, stížnosti č. 21257-21260/93).
[15] První senát rovněž poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008,
č. j. 6 As 24/2007 - 89. V něm byl s odkazem na dosavadní judikaturu správních soudů učiněn
závěr, podle něhož pracovníci obecního úřadu jsou vyloučeni z projednávání a rozhodování věci,
pokud by měla obec jako jejich zaměstnavatel bezprostřední a soukromý zájem na výsledku
rozhodnutí vydaného v přenesené působnosti daný tím, že by se od takového rozhodnutí odvíjel
majetkový přínos pro obec. Rozhodnutí orgánu samosprávy však v tehdy souzené věci nebylo
motivováno zjevně soukromým zájmem zaměstnavatele, takže uvedený judikát nelze bezezbytku
vztáhnout na posuzovanou věc.
[16] K podjatosti úředních osob se podle prvního senátu vyjádřil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007 - 74, v němž byl řešen vztah zastupitele
územního samosprávného celku vůči jejím úředním osobám, jež rozhodují při výkonu přenesené
působnosti v přestupkovém řízení. I toto rozhodnutí není zcela přiléhající na posuzovanou věc,
nicméně jako podmínku pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení taktéž
zdůrazňuje závislost mezi osobou, která rozhoduje, a osobou, o níž je rozhodováno.
[17] Dále první senát poukázal na skutečnost, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, se vyjádřil k otázce podjatosti úředních osob v době,
kdy neexistovala dnes již konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící vyloučení
soudců z rozhodování, pokud by věc měl řešit senát či soudci ve sporu, kde je žalovaným
samotný soud, u něhož tito soudci působí, nebo jeho předseda. V usneseních ze dne 29. 2. 2008,
č. j. Nad 4/2008 - 47, a ze dne 20. 8. 2009, č. j. Nao 42/2009 - 21, totiž Nejvyšší správní soud
dovodil, že směřuje-li žaloba proti rozhodnutí, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu
vystupujícího v pozici správního orgánu prvního stupně, jsou z projednávání a rozhodování věci
vyloučeni všichni soudci specializovaných správních senátů tohoto soudu. V těchto judikátech
Nejvyšší správní soud zdůraznil, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci a ve sporu mezi
dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt.
[18] Podle přesvědčení prvního senátu přitom nelze nalézt rozumný důvod, proč
by se případné vyloučení z rozhodování úředních osob nemělo řídit stejnými zásadami, jakými
je ovládáno posuzování vyloučení soudců z rozhodování soudních věcí. Vždyť i zde je jedním
z předpokladů faktického uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí
to, že rozhodující osoba by neměla být v žádné závislosti k jednomu z účastníků řízení.
Ba dokonce lze argumentovat, že jestliže jsou na soudce kladena tak přísná kriteria při
posuzování jejich možné podjatosti, pak tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována
tato kriteria pro exekutivní aparát. V jeho případě totiž do značné míry absentují institucionální
záruky chránící nezávislost jednotlivých úředníků, jak je známe u soudců. Proto v situaci, kdy by
měla úřední osoba rozhodovat věc, která se jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní
závislosti k účastníku řízení, musí nastoupit obdobný mechanismus jako ve zmíněném
rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu.
[19] Problematiku vyloučení úředníků obcí (a obdobně i krajů) z projednávání a rozhodování
věcí, jež představují rozhodování o právech a povinnostech vlastního územního samosprávného
celku, považuje první senát za zásadní i s ohledem na skutečnost, že český zákonodárce zvolil
při provádění reformy veřejné správy tzv. spojený model územní veřejné správy. V rámci tohoto
modelu vykonávají obce i kraje vedle vlastní působnosti (samosprávy) i působnost přenesenou
(státní správu), v důsledku čehož se běžně stávají ve vlastních věcech zároveň navrhovateli
(žadateli) i rozhodujícími vykonateli veřejné správy. V takových momentech pak nelze realisticky
očekávat, že úředníkům dotčených územních samosprávných celků se při jejich rozhodování
bude dařit důsledně odhlížet od myšlenek na skutečnost, že samosprávné orgány disponují
poměrně výraznými pravomocemi, kterými mohou zasahovat do jejich profesního života.
[20] Jednou ze zásad, na nichž je založena úprava obsažená ve správním řádu, je podle
prvního senátu zajištění nestrannosti výkonu veřejné moci. Přitom právě problematika
rozhodování úředníků územních samosprávných celků v záležitostech, v nichž má eminentní
zájem na výsledku řízení jejich obec (či kraj), vyvolává mnohdy pochyby veřejnosti ohledně
nestrannosti a objektivity činnosti orgánů veřejné moci. Pouhý odkaz na literu zákona
o úřednících územních samosprávných celků, která těmto úředníkům ukládá povinnost jednat
a rozhodovat nestranně, tyto pochyby nerozptýlí.
[21] Dále první senát upozornil na to, že závěry dosavadní judikatury Nejvyššího správního
soudu byly z obdobných důvodů podrobeny kritice také ze strany doktríny (S. Kadečka:
Je rozhodování obce ve vlastní věci opravdu nepodjaté?, Právní rozhledy č. 13/2005, str. 477).
[22] První senát tedy dospěl k závěru, že městský soud v dané věci nesprávně zodpověděl
právní otázku podjatosti úředních osob. Podle prvního senátu totiž závislost na osobě, v jejíž věci
úřední osoby rozhodovaly, způsobila principiálně jejich vyloučení z rozhodování a nutnost
postupu podle §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004. Proto první senát shledal důvod
pro judikatorní odklon od rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008,
č. j. 8 As 35/2007 - 92, který vychází z rozsudku ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67,
a odkazuje na něj, a věc postoupil rozšířenému senátu. Chce, aby se rozšířený senát odchýlil
od dosavadní judikatury a zaujal právní názor, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného
celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož
účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, nelze vyloučit
pochybnosti o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů
v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu §14 odst. 1 správního
řádu.
III.
Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu k posuzované právní otázce
[23] Nejvyšší správní soud v rozsudku dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, proti němuž
se první senát v posuzované věci vymezil, uvedl, že „v projednávané věci podala žádost o pokácení stromu
obec a o této žádosti rozhodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové
žádosti je založena ust. §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., přičemž z ust. §75 odst. 2 téhož
zákona vyplývá, že rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku
státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce, jakožto jednotky územní samosprávy, vykonává působnost
v oblasti státní správy, která na něj byla v souladu s uvedeným zákonem, a tedy postupem aprobovaným čl. 105
Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v celé řadě dalších
oblastí, např. ve věcech stavebního řízení, živnostenského podnikání, požární ochrany apod. V mnoha případech
přitom i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného
orgánem obce je obec sama. Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu
řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné
jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku. Pracovník takového
orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně samosprávného celku,
mezi jehož základní povinnosti podle zákona č. 312/2002 Sb. patří mj. dodržovat ústavní pořádek, právní
předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních činností veřejný zájem, jednat
a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit
důvěru v nestrannost rozhodování [§16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) cit. zákona]. Tyto povinnosti pak má úředník
i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena (§2 odst. 3 cit. zákona).
Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků územních samosprávných celků takto explicitně vypočítává, je
podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou v mnoha případech
povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší správní
soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem výslovně připuštěna, předpokládána a vyžadována,
nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to i přes pracovní
či jiný obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí jistou finanční závislost.
Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány, musela by přistoupit ještě
další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním
případě.“
[24] Nesprávnost úvahy o podjatosti pracovníků orgánu obce spočívá podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, rovněž v tom,
že „v případě jejího uznání by došlo k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy de facto vyloučení celého
správního orgánu, což však správní řád ve svém ust. §9 nepřipouští. Správní řád ani zákon č. 114/1992 Sb.,
který je ke správnímu řádu ve vztahu speciálního právního předpisu, nepočítají s možností přenést působnost
rozhodnout v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost
k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani zákon č. 128/2000 Sb. a zákon
č. 129/2000 Sb. Uvedené předpisy naopak obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní
správy orgány územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené
působnosti, za jejichž použití by bylo možno eliminovat případné excesy spočívající v „nadržování“ vlastní obci či
kraji (srov. §126 zákona č. 128/2000 Sb. a §81 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.).“
[25] Na tuto argumentaci podanou ve vztahu k §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967
se Nejvyšší správní soud odvolal také ve svých dalších rozhodnutích, z nichž lze zmínit například
rozsudek ze dne 29. 11. 2006, č. j. 4 As 41/2005 - 137, rozsudek ze dne 29. 11. 2006,
č. j. 4 As 42/2005 - 116, či rozsudek ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 As 73/2006 - 121.
IV.
Pravomoc rozšířeného senátu k posouzení předložené právní otázky
[26] Rozšířený senát nejprve zkoumal, zda má pravomoc v projednávané věci rozhodovat.
Dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
postoupí podle §17 odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“) věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[27] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, jakož
i v dalších svých shora uvedených rozhodnutích dospěl k závěru, že rozhoduje-li orgán územního
samosprávného celku v přenesené působnosti o právu či povinnosti obce, nelze bez dalšího
usoudit, že jeho pracovníci jsou vyloučeni pro pochybnost o jejich nepodjatosti ve smyslu §9
odst. 1 správního řádu z roku 1967.
[28] Taktéž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 8 As 35/2007 - 92,
od jehož závěrů se první senát navrhuje odchýlit, při řešení právní otázky možného vyloučení
všech pracovníků městského úřadu z rozhodování o žádosti podané týmž městem aplikoval §9
odst. 1 správního řádu z roku 1967. Z tohoto rozhodnutí a z jemu předcházejícího rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 4. 2007, č. j. 15 Ca 237/2006 - 55, totiž vyplývá,
že v tehdy souzené věci bylo zahájeno správní řízení za účinnosti správního řádu z roku 1967,
takže se podle něho muselo i dokončit, jak vyplývá z přechodného ustanovení §179 odst. 1 věty
první správního řádu z roku 2004. Proto v uvedeném případě přicházelo v úvahu jen použití §9
odst. 1 správního řádu z roku 1967, na nějž ostatně bylo výslovně odkázáno v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 8 As 35/2007 - 92, i v rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 4. 2007, č. j. 15 Ca 237/2006 - 55. Rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 8 As 35/2007 - 92, se tedy zabýval otázkou podjatosti
úředních osob podle správního řádu z roku 1967, která již byla předložena k posouzení
rozšířenému senátu ve věci vedené pod sp. zn. 1 As 19/2010. Uvedený rozsudek osmého senátu
proto neposuzoval právní otázku týkající se podjatosti úředních osob ve vztahu k správnímu řádu
z roku 2004, jak se nesprávně domnívá první senát.
[29] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007 - 74,
č. 1465/2008 Sb. NSS, učinil závěr, podle něhož důvodem pro vyloučení úřední osoby podle §14
odst. 1 správního řádu z roku 2004 není pouhá skutečnost, že tato osoba jako pracovník
městského či krajského úřadu rozhoduje o přestupku, z něhož je obviněn zastupitel příslušného
města či kraje. Uvedený rozsudek sice neřešil případ, ve kterém by orgán obce či kraje rozhodoval
o záležitostech téhož územního samosprávného celku, nýbrž pouze jeho zastupitele. Nicméně
závěr o nepodjatosti pracovníků orgánu obce či kraje vůči zastupiteli téže obce či kraje při
rozhodování v přestupkovém řízení podle zmíněného rozhodnutí „nepřímo potvrzuje i rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, zveřejněno ve Sb. NSS
pod č. 503/2005, kde soud poukázal na to, že rozhoduje-li obecní úřad v přenesené působnosti o právu
či povinnosti obce, nelze bez dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků pro pochybnosti o jejich nepodjatosti“.
V rozsudku ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007 - 74, tak Nejvyšší správní soud shledal
správnou svoji dosavadní judikaturu o právní otázce předložené prvním senátem k posouzení
rozšířenému senátu taktéž ve vztahu k §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004, byť tak učinil jen
okrajově a v rámci argumentace týkající se jiného druhu případu namítané podjatosti úřední
osoby orgánu územního samosprávného celku. Lze tedy mít za to, že uvedený judikát druhého
senátu implicitně obsahuje právní názor, podle něhož, rozhoduje-li orgán územního
samosprávného celku v přenesené působnosti o právu či povinnosti téhož celku, není možné bez
dalšího usoudit na vyloučení jeho pracovníků z rozhodování pro pochybnost o jejich
nepodjatosti podle §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
[30] Naproti tomu první senát v posuzované věci dospěl k závěru, že rozhoduje-li
zaměstnanec orgánu územního samosprávného celku v řízení, jehož účastníkem je tento celek,
který má zájem na výsledku řízení, je zaměstnanec orgánu územního samosprávného celku podle
§14 správního řádu z roku 2004 bez dalšího vyloučen z projednávání a rozhodování věci, neboť
se zřetelem na jeho poměr k ní lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti.
[31] Rozšířený senát ostatně má za to, že jádro prvním senátem předložené právní otázky
je jak v případě správního řádu z roku 1967, tak správního řádu z roku 2004 totožné, jakkoli
se procesní úpravy podjatosti i přesné dikce hmotněprávních ustanovení definujících podjatost
v obou zákonech v určité míře liší. Jádrem právní otázky je totiž vždy to, zda vztah zaměstnance
obce (kraje) ke svému zaměstnavateli má sám o sobě takovou povahu, že bez nutnosti,
aby přistoupily další konkrétní skutečnosti, vyvolává pochybu o nepodjatosti tohoto zaměstnance,
podílí-li se na rozhodování ve správním řízení ve věci, na níž má jeho zaměstnavatel nebo osoby,
jež jsou efektivně schopny jednání zaměstnavatele ovlivnit, přímo nebo nepřímo zájem.
[32] První senát, jak shora popsáno, k posuzované otázce zaujal právní názor, který je odlišný
od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Uvedená právní
otázka je rozhodná pro posouzení stížní námitky stěžovatele, že městský soud nesprávně
posoudil, zda obě rozhodnutí vydaly vyloučené úřední osoby. Pravomoc rozšířeného senátu
rozhodnout podle §17 odst. 1 s. ř. s. je tedy dána.
V.
Právní názor rozšířeného senátu
V. 1. Pojem podjatosti (nepodjatosti) a smysl a účel ochrany před podjatou osobou při
výkonu pravomoci správního orgánu
[33] Podle §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (k)aždá osoba bezprostředně se podílející
na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat,
že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku
řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění
by mohla výsledek řízení ovlivnit. Podobně podle §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967 (p)racovník
správního orgánu je vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci,
k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti.
[34] Ze znění výše uvedených ustanovení je patrné, že oba správní řády jimi zajišťují,
aby pravomoci správních orgánů vykonávaly pokud možno pouze osoby nestranné, tedy takové,
jejichž postoj k výkonu své pravomoci nebude „zkřiven“ vztahem k věci samé či k těm, kteří na
ní mají či mohou mít nějaký zájem (tj. vztahem, jejž lze označit za nežádoucí). Právní úprava zde
vychází z toho, že uvedené osoby nemají mít na vyřízení věci jiný zájem než ten, aby postupovaly
zákonně (a v rámci toho i věcně správně a efektivně). Signálem nebezpečí, že jejich postup
mohou ovlivnit i zájmy jiné, může být právě jejich výše popsaný nežádoucí vztah. Právní úprava
vychází z toho, že nebezpečí ovlivnění nežádoucím vztahem je třeba aktivně předcházet tak, aby
k němu pokud možno nikdy nedošlo, a proto připouští, že v některých případech bude z výkonu
pravomoci v konkrétní věci vyloučena i osoba, o níž není ani zdaleka jisté, že u ní nežádoucí
vztah existuje. Zákon tedy nevyžaduje jistotu ani přiměřenou pravděpodobnost existence
nežádoucího vztahu; postačí již, jestliže o nepodjatosti lze pochybovat.
[35] Správní řád z roku 2004 požadovaný důkazní standard precizuje formulací požadující
existenci důvodného předpokladu, že s ohledem na nežádoucí vztah úřední osoby lze o její
nepodjatosti pochybovat. Tato formulace se však z hlediska svého smyslu a účelu ani z hlediska
konkrétních podmínek pro naplnění hypotézy právní normy ve skutečnosti od formulace užité
správním řádem z roku 1967 neliší, neboť ani u starší z obou právních úprav není představitelné,
aby závěr o vyloučení určité osoby z projednávání a rozhodování věci mohl být učiněn bez
existence skutkových důvodů zakládajících důvodný předpoklad pochyb o nepodjatosti. Je tomu
tak proto, že v právním státě se jakýkoli postup podle zákona musí opírat o objektivní kritéria
a o racionální, v realitě zakotvené důvody, a nikoli o čistě subjektivní, o skutkové důvody
neopřenou (libo)vůli toho, kdo pravomoc vykonává.
[36] Pochybnost o nepodjatosti je proto založena tehdy, jsou-li rozumné a z reality vycházející
důvody k domněnce, že zde může existovat nežádoucí vztah, jenž by mohl „zkřivit“ postoj
úřední osoby k výkonu jí svěřené pravomoci. I nízká míra pravděpodobnosti takového nebezpečí
tedy může vést k závěru o vyloučení určité úřední osoby z úkonů v řízení (resp., ve znění
příslušného ustanovení správního řádu z roku 1967, z projednávání a rozhodování věci).
[37] Důvodem k pochybnostem o nepodjatosti pak může být cokoli, co vzhledem ke své
povaze může založit nežádoucí vztah mající potenciál ke „zkřivení“ postoje úřední osoby
k výkonu jí svěřené pravomoci. Něčím takovým jistě může velmi dobře být pracovněprávní vztah
úřední osoby k obci či kraji jako entitě, která sama má na výsledku určitého správního řízení
zájem nebo která je přímo nebo nepřímo ovlivňována osobami, jež takový zájem mají.
Pracovněprávní vztah vytváří totiž nepochybně určitý vztah závislosti mezi oběma jeho účastníky
a obecně vzato dává zaměstnavateli určité možnosti k působení na zaměstnance tak, aby tento
měl tendenci pokud možno vyhovět nejrůznějším preferencím zaměstnavatele. Zaměstnavatel
v první řadě rozhoduje o setrvání zaměstnance v pracovním poměru; představa, že se
zaměstnanec dokáže právními prostředky dlouhodobě bránit cílené a setrvalé snaze
zaměstnavatele pracovní poměr s ním ukončit, je v běžných životních poměrech iluzorní.
Zaměstnavatel dále významně rozhoduje o tom, jaké finanční a případně i nefinanční benefity
zaměstnanec za svoji práci obdrží, přičemž i přesto, že je v řadě ohledů vázán objektivním
právem, má široký faktický prostor pro diskreci. A konečně nelze podcenit, že zaměstnavatel
může nejrůznějšími drobnými opatřeními a každodenní praxí (např. úpravou pracovní doby,
pracovního prostředí, uspořádáním vztahů zaměstnance s jeho kolegy, vymezením konkrétních
pracovních úkolů a rozdělením práce mezi jednotlivé zaměstnance aj.) vystavit zaměstnance
účinnému tlaku. Pojmově je tedy velmi dobře představitelné, ba dokonce vysoce pravděpodobné,
že chce-li zaměstnavatel, může si najít poměrně účinné prostředky k tlaku na zaměstnance
vedoucímu k ovlivnění jeho rozhodovací činnosti. Obecně vzato tedy vztah zaměstnance
a zaměstnavatele v sobě skrývá významný potenciál možné podjatosti zaměstnance, podílel-li by
se na výkonu pravomoci ve věci, na níž by měl jeho zaměstnavatel či osoby, jež jej přímo nebo
nepřímo ovlivňují, zájem.
V. 2 Nestrannost a nezávislost
[38] Nestrannost, kterou lze v určitém ohledu ztotožnit s absencí podjatosti, je základním
předpokladem veškerého rozhodování orgánů veřejné moci v případech, kdy tyto orgány
rozhodují pouze na základě zákona, tj. bez možnosti zohlednit politické zájmy či aspekty
posuzované věci. Nestrannost je v první řadě nezbytným atributem rozhodování soudů.
V právním státě, tedy státě striktně vázaném svým vlastním právem, je však nestrannost
nezbytným znakem i pro rozhodování správních orgánů. Jiná než zákonná hlediska (tedy zejména
hlediska politická) smějí správní orgány vzít v úvahu pouze tehdy, vyplývá-li to z prostoru pro
jejich správní uvážení; takový prostor by jim ovšem musel zákon nejprve vytvořit.
[39] Znamená to tedy, že právní úpravu podjatosti, přesněji řečeno právní úpravu,
jež má zajistit, aby se na výkonu pravomoci správních orgánů podílely pouze nepodjaté úřední
osoby, lze chápat jako jeden z prostředků k dosažení nestrannosti a striktní zákonnosti
rozhodování orgánů veřejné správy.
[40] Nestrannost však nelze ztotožňovat s nezávislostí. Ústavodárce či zákonodárce totiž
pouze v některých v případech nadal ty, kteří rozhodují o právech a povinnostech, za účelem
toho, aby rozhodovali nestranně, nezávislostí. V plné míře to platí pouze pro soudce, kterým
Ústava i tzv. „jednoduché“ právo zaručují kombinací institucionálních a osobních záruk
nejrůznější povahy (zejména záruk spočívajících v zásadní doživotní neodvolatelnosti z funkce,
nepřeložitelnosti a nemožnosti podstatně zhoršit jejich majetkové postavení) takové právní
a faktické postavení, že ačkoli jsou v jistém smyslu „zaměstnanci“ státu, mohou bez jakýchkoli
obav od zájmů, které by snad mohl mít stát na výsledku řízení, v nichž rozhodují, odhlédnout
a rozhodovat výlučně podle práva a svého nejlepšího vědomí a svědomí. V určité podstatně
omezenější míře jsou pak nezávislostí nadány i některé osoby působící v tzv. nezávislých
správních úřadech (například předseda či inspektoři Úřadu pro ochranu osobních údajů, předseda
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo třeba členové Rady pro rozhlasové a televizní
vysílání; k pojmu „nezávislého správního úřadu“ jako státního úřadu stojícího mimo organizační
soustavu státní správy řízené vládou viz v české doktríně Dušan Hendrych a kol., Správní právo.
Obecná část, 6. vyd., C. H. Beck, Praha 2006, str. 127-128, marg. č. 137, podobně např.
ve švýcarské doktríně tzv. „weisungsfreie Verwaltungseinheiten“, viz Pierre Tschannen, Ulrich
Zimmerli, Makus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. vyd., Stämpfli Verlag, Bern 2009,
str. 46-48, marg. č. 8-12). Záruky jejich nezávislosti však zpravidla mají výrazné časové omezení,
a to stanovením funkčního období. To je již samo o sobě ve srovnání se zárukami soudcovské
nezávislosti výrazně oslabuje, neboť již samotná hrozba možného budoucího „návratu“ na běžný
trh práce po skončení funkčního období v nich může za určitých okolností vyvolat snahu
zohlednit určité zájmy ve své rozhodovací činnosti.
[41] Z výše uvedeného však nelze usuzovat, že by rozšířený senát vycházel z názoru,
že absence nezávislosti úředních osob při rozhodování o právech a povinnostech podle
zákonných hledisek je ústavním deficitem. Nikoli; takovým ústavním deficitem by byla pouze
absence jejich nestrannosti. Univerzální požadavek rozhodovací nezávislosti totiž z ústavního
pořádku nevyplývá; z něho vyplývá tento požadavek pouze ve vztahu k soudcům a pak vůči
specifickým v Ústavě výslovně vymezeným orgánům (Nejvyššímu kontrolnímu úřadu, viz čl. 97
odst. 1 věta první Ústavy, a – implicitně – České národní bance, viz vymezení jejích úkolů v čl. 98
odst. 1 Ústavy). Je tedy v zásadě na uvážení zákonodárce, zda i určitým jiným orgánům (a osobám
v rámci nich vykonávajícím vrchnostenské pravomoci) přizná status nezávislých orgánů, anebo
nikoli.
V. 3 Úředníci územních samosprávných celků
[42] Postavení zaměstnanců obcí a krajů, podílejících se na výkonu pravomocí správních
orgánů, tedy osob spadajících do působnosti zákona o úřednících územních samosprávných
celků, nelze ani rámcově srovnávat s postavením soudců a typově nejsou nadáni ani takovým
stupněm nezávislosti, který je charakteristický pro určité osoby působící v tzv. nezávislých
správních úřadech zmíněných sub [40]. Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec
územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu,
do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města,
do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu,
do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy (§2 odst. 4 výše
zmíněného zákona).
[43] Úředníci územních samosprávných celků jsou v pracovním poměru k obci nebo kraji,
přičemž na jejich pracovněprávní vztahy se vztahuje zákoník práce, nestanoví-li zákon jinak.
Pracovní smlouvu k výkonu činnosti úředníka lze uzavřít jen s fyzickou osobou, která splňuje
stanovené předpoklady pro vznik pracovního poměru, přičemž uzavření pracovní smlouvy
předchází veřejná výzva a v některých případech i výběrové řízení. Pracovní poměr úředníka se
zásadně uzavírá na dobu neurčitou s výjimkou časově omezených činností, které lze vykonávat
v pracovním poměru na dobu určitou.
[44] Odměňování úředníků územních samosprávných celků se řídí zákoníkem práce
č. 262/2006 Sb. a nařízením vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců
ve veřejných službách a správě. V nich je obsažen platový tarif, který rozlišuje platové třídy podle
náročnosti práce a platové stupně podle délky započitatelné praxe. Dále tyto právní předpisy
přiznávají úředníkům územních samosprávných celků osobní příplatky, další příplatky a odměny.
[45] Odvolání úředníka z vedoucí funkce je možné jen ze zákonných důvodů, například při
ztrátě předpokladů pro vznik pracovního poměru nebo pro závažné či opakované porušení
povinností. S úředníkem však lze rozvázat pracovní poměr výpovědí z důvodů uvedených v §52
písm. a) až c) zákoníku práce nebo dohodou z týchž důvodů. V takovém případě vedle
odstupného podle §67 a §68 zákoníku práce náleží úředníkovi další odstupné ve výši
dvojnásobku až čtyřnásobku průměrného měsíčního výdělku v závislosti na počtu let pracovního
poměru, který však musí trvat nejméně 10 let (§1 odst. 1 a 2 , §2 odst. 4, §4 odst. 1 a 3, §6, §7,
§10 odst. 1, §12, §13 zákona o úřednících územních samosprávných celků).
[46] Úředníci samosprávných celků jsou vázáni právem [§16 odst. 1 písm. a) a b) zákona
o úřednících územních samosprávných celků] a povinni hájit při výkonu správních činností veřejný
zájem [§16 odst. 1 písm. c) téhož zákona] a jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení
a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§16 odst. 1 písm. f)
téhož zákona]. Plnit pokyny vedoucích úředníků jsou povinni jen tehdy, nejsou-li v rozporu
s právními předpisy; má-li úředník za to, že vydaný pokyn je v rozporu s právními předpisy, je povinen
to bezodkladně oznámit osobě, která mu pokyn vydala, a to písemně, nebo, hrozí-li nebezpečí z prodlení, ústně;
poté je úředník povinen splnit daný pokyn pouze tehdy, dostane-li od vedoucího úřadu písemný příkaz tak učinit;
úředník nesmí vykonat pokyn ani příkaz, pokud by se tím dopustil trestného činu, přestupku, popřípadě jiného
správního deliktu, a tuto skutečnost je povinen bez zbytečného prodlení písemně oznámit vedoucímu úřadu [§16
odst. 1 písm. d) téhož zákona]. Uvedení úředníci mají i řadu dalších povinností majících zajistit
jejich nestrannost při výkonu jim svěřených pravomocí [viz zejm. §16 odst. 1 písm. g), h), i), j)
téhož zákona].
[47] Z výše uvedeného vyplývá, že zákon sice ukládá úředníkům územních samosprávných
celků povinnosti, jejichž plnění by mělo zajistit, že budou při výkonu svých pravomocí
postupovat nestranně, avšak povaha jejich pracovněprávního vztahu k zaměstnavateli skutečně
účinné záruky toho, že se tak opravdu bezezbytku stane, nedává. Tito úředníci totiž nejsou vůči
obci či kraji ve veřejnoprávním služebním poměru, který by se vyznačoval trvalostí a zásadní
nezrušitelností (tzv. definitiva) a který by poskytoval dostatečně účinné právní záruky před
působením ze strany nadřízených (např. zásadní nepřeložitelnost). Takové rysy zvláštní
pracovněprávní poměr úředníků k obci nebo kraji zakotvený v zákoně o úřednících územních
samosprávných celků nevykazuje. Naopak, podle něho se sice pracovní poměr úředníka
územního samosprávného celku uzavírá v zásadě na dobu neurčitou, avšak lze jej ukončit ze
všech důvodů uvedených v zákoníku práce, tedy rovněž pro nadbytečnost (v této souvislosti
dlužno poznamenat, že zaměstnanci státních orgánů nemají ani takový standard záruk své
nestrannosti, jaký zaměstnancům územních samosprávných celků zajišťuje zákon o úřednících
územních samosprávných celků).
[48] Dále je třeba se zmínit o vztazích některých samosprávných orgánů územních
samosprávných celků k obecnímu úřadu, krajskému úřadu či Magistrátu hlavního města Prahy
a úředníkům v něm zařazeným. Tyto vztahy jsou upraveny v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“),
v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o krajích“) a v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“). Hlavní město Praha je přitom
zároveň obcí i krajem, jak vyplývá z §1 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.
[49] Výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti je rada obce, která ze své
činnosti odpovídá zastupitelstvu obce. Radě obce je vyhrazeno stanovit rozdělení pravomocí
v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu, na návrh tajemníka
obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zvláštním
zákonem, stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a schvalovat organizační
řád obecního úřadu [§99 odst. 1, §102 odst. 2 písm. f), g), j), o) zákona o obcích]. Výkonnými
orgány v oblasti samostatné působnosti jsou také rada kraje a Rada hlavního města Prahy,
které rovněž disponují některými shora uvedenými pravomocemi ve vztahu ke krajskému úřadu
či k Magistrátu hlavního města Prahy [§57 odst. 1, §59 odst. 1 písm. b) a c) zákona o krajích,
§68 odst. 1, odst. 2 písm. f) zákona o hlavním města Praze].
[50] Orgánem územního samosprávného celku v oblasti samostatné působnosti je i osoba,
která ho zastupuje navenek. Starosta je přitom v čele obecního úřadu, jmenuje a odvolává
se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem
a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů. Dále starosta plní úkoly zaměstnavatele podle
zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat
podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje,
odvolává a stanoví jim plat, jen není-li zřízena rada obce. Starosta také zabezpečuje výkon
přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu. Rovněž tak starosta plní
obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči
tajemníkovi obecního úřadu [§103 odst. 4 písm. b), f), i), §109 odst. 1 zákona o obcích]. Také
hejtman kraje a primátor hlavního města Prahy disponují určitými pravomocemi ve vztahu
k řediteli krajského úřadu či k řediteli Magistrátu hlavního města Prahy [§61 odst. 3 písm. b), c),
h) zákona o krajích, §72 odst. 3 písm. b), d) zákona o hlavním městě Praze].
[51] Samosprávné orgány obce a kraje mají tedy ve vztahu k úředníkům těchto územních
samosprávných celků značné organizační a personální pravomoci, které jim umožňují mít vliv na
profesní život úředních osob, a to včetně ukončení pracovního poměru či naopak povýšení na
vedoucí pozici. Tím se vytváří stav ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných
celků na jejich zaměstnavateli, který vytváří prostor pro nežádoucí vlivy na rozhodovací činnost
úředních osob v těch věcech, v nichž rozhodují o záležitostech svého zaměstnavatele.
[52] Z výše uvedených důvodů nelze úředníky územních samosprávných celků ani rámcově
považovat za osoby nadané nezávislostí.
V. 4. Nebezpečí „systémové“ podjatosti úředníků územních samosprávných celků
v konkurenci s dalšími ústavními a zákonem chráněnými zájmy a hodnotami
[53] Zákonné postavení úředníků územních samosprávných celků není nezávislé na jejich
zaměstnavateli. Zdálo by se tedy, že již pro tuto skutečnost je třeba na ně nahlížet jako na
„systémově“ podjaté, rozhodují-li ve věcech, na nichž může mít zájem územní samosprávný
celek, jehož jsou zaměstnanci, či osoby, které (například proto, že ovládají politické orgány
tohoto celku či na ně mají neformální vliv) na tento samosprávný celek mají přímý nebo nepřímý
vliv.
[54] Rozšířený senát však zastává názor, že existují významné důvody pro to, aby výše
uvedený závěr byl modifikován. Hovoří pro to výklad rozhodného práva s ohledem na záměr
historického zákonodárce a s ohledem na model veřejné správy, jaký se v České republice
v průběhu posledních dvou desetiletí vytvořil.
[55] Podle správního řádu z roku 2004 není možné z projednávání a rozhodování věci vyloučit
všechny úřední osoby správního orgánu pro poměr tohoto správního orgánu k účastníku řízení.
Zákonodárce zavedení výslovné zákonné úpravy takové generální („systémové“) podjatosti
zvažoval, avšak nakonec ji vědomě a cíleně neschválil. V §15 odst. 1 a 2 zákonné předlohy
(návrhu) správního řádu z roku 2004 bylo původně uvedeno, že „má-li být rozhodováno o žádosti
státu, kterou podává jeho organizační složka, která je věcně a místně příslušným správním orgánem, nebo
o žádosti obce, kraje anebo jiné osoby, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem, provede řízení
jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu, který nadřízený správní orgán určí usnesením,
a to případně i pro řízení, která mohou být v budoucnu zahájena. Toto ustanovení se nepoužije na ústřední
správní úřady. Nelze-li určit orgán, který by provedl řízení dle odstavce 1, provede řízení sám nadřízený správní
orgán.“ (Srov. sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období Poslanecké sněmovny, www.psp.cz.)
Při projednávání v Poslanecké sněmovně byla tato úprava přesunuta do §131 odst. 1 a 2 návrhu
správního řádu. Senát však přijal pozměňovací návrh na vypuštění těchto ustanovení
s odůvodněním, že vedení správního řízení v jiné obci je v praxi neproveditelné a že úředníci
rozhodující o záležitostech svého zaměstnavatele nesmějí porušovat zákon (srov. stenografický
záznam z 15. schůze Senátu ze dne 20. 5. 2004, 4. funkční období, a usnesení Senátu č. 445,
www.senat.cz). Poslanecká sněmovna následně návrh na vydání správního řádu přijala ve znění
pozměňovacích návrhů Senátu.
[56] Z výše vylíčených rozhodných momentů legislativního procesu, z nichž jsou jasně patrné
i důvody, pro které Senát původní zákonnou předlohu změnil, s čímž následně souhlasila
i Poslanecká sněmovna, je patrné, že historický zákonodárce nepovažoval „systémovou“
podjatost za apriorní a bezvýjimečný důvod pro to, aby o věci rozhodoval jiný správní orgán než
ten, který by tak měl činit podle běžných pravidel věcné a místní příslušnosti. Jinak řečeno,
historický zákonodárce chtěl, aby se i případy „systémové“ podjatosti posuzovaly podle obecných
pravidel stanovených v §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004, přičemž měl za to, že zdaleka ne
ve všech případech, na které by abstraktní kritéria „systémové“ podjatosti dopadala, bude
takováto podjatost také skutečně dána. Naopak, měl nepochybně za to, že i v těchto případech
bude zpravidla rozhodovat správní orgán podle obecných pravidel věcné a místní příslušnosti
a podjatost bude spíše výjimkou z pravidla.
[57] Výklad zákona s ohledem na intenci historického zákonodárce (subjektivně-teleologický
výklad) však je pouze jednou z výkladových metod a nezřídka musí ustoupit jiným,
přesvědčivějším výkladovým alternativám. Jak k tomu uvedl rozšířený senát ve svém rozsudku ze
dne 16. 10. 2008, č. j. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS, v bodě č. 47, „(ú)čelem výkladu
zákonného textu je dospět v první řadě k „objektivnímu“ smyslu interpretované pasáže zákona, v zásadě
abstrahujícímu od historických okolností vzniku daného zákona a ponechávajícímu stranou zjišťování
„subjektivní“ vůle zákonodárce. Spor mezi „objektivismem“ a „subjektivismem“ jako základními filosofickými
východisky interpretace zákona pouze v právní vědě sledovat minimálně od druhé poloviny 19. století, přičemž
jednoznačně a bez výhrad zřejmě nelze - alespoň právní věda k takovému závěru většinově nedospěla - dát
přednost žádnému z obou přístupů (blíže k tomu viz např. Larenz, K. Methodenlehre der Rechtswissenschaft.
6. vyd. München: C. H. Beck 1991, s. 316 a násl, Rüthers, B. Rechtsheorie. München: C. H. Beck 1991,
s. 434 a násl.; v české literatuře nejnověji viz zejm. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Brno: Knihovnička
2008 s. 55 až 63) [nověji viz Filip Melzer, Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace,
1. vyd., C. H. Beck, Praha 2010, str. 80-86, marg. č. 75-84, a str. 118-126, marg. č. 123-132 –
pozn. rozšířeného senátu]; jako nejvhodnější se jeví kombinace obou pohledů s přihlédnutím k povaze
konkrétního interpretačního problému. Z uvedeného mimo jiné plyne, že z „objektivismu“ vycházející tezi
o racionálním zákonodárci, který při vydávání zákonů postupuje logicky, zachovává jednotu a nerozpornost
právního řádu a nečiní součástí právního řádu nadbytečná nebo duplicitní zákonná ustanovení, nutno považovat
za obecné východisko, které nepochybně je ohniskovým bodem, k němuž se výklad zákona musí zásadně
vztahovat, jež však v konkrétním případě zejména s ohledem na okolnosti vzniku určité právní úpravy nebo
okolnosti jejího historického vývoje může a - má-li se dospět ke správné a spravedlivé interpretaci zákona - i musí
ustoupit jinému pohledu, a sice shledání nedokonalosti interpretované právní úpravy a takovému jejímu výkladu,
který s přihlédnutím k této nedokonalosti bude (přirozeně v rámci prostoru vymezeného ústavními kautelami,
neboť ty vymezují prostor přípustné aktivity nejen zákonodárce, ale i interpreta zákona) v souladu se smyslem
a účelem zákona a současně pokud možno v souladu s intencí zákonodárce, je-li seznatelná a našla-li v zákoně
samotném dostatečně určitý výraz.“
[58] V projednávané věci ovšem kromě výkladu opírajícího se o intenci historického
zákonodárce proti přísnému pojetí „systémové podjatosti“ hovoří i výklad založený na
poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot a cílů, jichž je při uspořádání
institucionálního rámce rozhodování ve správním řízení potřeba dosáhnout. Je zřejmé, že
rozhodování nepodjatou osobou je významnou zárukou spravedlivosti každého rozhodovacího
procesu, v němž se má postupovat výlučně podle zákona, tedy zejména procesu soudního či
správního, neboť zajišťuje jeho nestrannost. Je proto třeba trvat na jejím důsledném prosazování.
Avšak ani tato hodnota není a nemůže být hodnotou absolutní, jíž musí cokoli ustoupit.
[59] Rozhodování o právech a povinnostech orgány veřejné moci jakožto nositeli monopolu
legitimního násilí systémově vychází z pojmu suverénního státu, tedy státu, který sám není
podřízen žádné jemu nadřazené moci. Systém orgánů rozhodujících o právech a povinnostech
má tedy zpravidla pyramidální strukturu, na jejímž vrcholu je orgán (příp. vícero orgánů), nad
nímž žádný další není. Tento orgán konečné instance z povahy věci musí být oprávněn
rozhodnout, i když je sám podjatý (tato potřeba však jistě nevylučuje možnost, aby pro
rozhodování v uvedených zvláštních případech platila specifická pravidla). Již sám tento
argument ukazuje, že vyloučení rizika rozhodování podjatou osobou není, a nemůže být absolutní
hodnotou a že v některých případech může být na místě, aby zájem na vyloučení uvedeného
rizika ustoupil jinému důležitějšímu zájmu.
[60] Podobně vedle nestrannosti rozhodování jsou legitimními cíli, k jejichž dosahování může
uspořádání systému orgánů veřejné moci a v rámci něho orgánů veřejné správy směřovat,
hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti i s ohledem na očekávanou
typovou obtížnost, typový charakter a počet případů, jež budou rozhodovány, schopnost projevit
místní znalost a docílit únosné míry administrativní náročnosti rozhodovacího procesu. Uvedené
cíle jsou či mohou být ve střetu s přísným, bezvýjimečným pojetím „systémové podjatosti“,
neboť v případě, že by ve všech takovýchto případech byly příslušné úřední osoby bez dalšího
vyloučeny, bylo by nezbytné velký počet věcí vyřizovat v řízení před jinými orgány než těmi, které
jsou k tomu podle obecných pravidel příslušné. To by dosahování výše popsaných cílů
ve významné míře znemožnilo.
[61] Na druhé straně je nepředstavitelné, aby kvůli ve své podstatě utilitárním cílům, byť jistě
důležitým a společensky hodnotným, byl ignorováním nebezpečí, jež vyplývají
ze zaměstnaneckého poměru úředníků územních samosprávných celků k těmto celkům,
významně narušen požadavek nestrannosti při rozhodování správních orgánů.
[62] Proto se rozšířený senát přiklonil k závěru, že v dané věci je nutno nalézt takové řešení,
které na jedné straně zohlední skutečnost, že „systémové riziko podjatosti“ dané uvedeným
zaměstnaneckým poměrem samo o sobě představuje významné potenciální nebezpečí pro
nestrannost rozhodování orgánů územních samosprávných celků jako správních orgánů, avšak
na druhé straně vezme v úvahu, že zdaleka ne ve všech případech se toto nebezpečí vskutku
projeví. Rozšířený senát proto dospěl k závěru, že v případech, kdy rozhoduje úředník územního
samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori
vyloučen z rozhodování pro svoji „systémovou podjatost“, avšak je u něho dáno „systémové
riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti posuzovat se zvýšenou
opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají.
[63] Ustanovení §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (a obdobně i ustanovení §9 odst. 1
správního řádu z roku 1967) je proto nutno vykládat tak, že důvodem pochyb o nepodjatosti
úřední osoby je její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku v případě, že se
rozhoduje ve věci týkající se přímo nebo nepřímo tohoto územního samosprávného celku, tehdy,
je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého
poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Rozšířený senát
podotýká, že k pochybám o nepodjatosti postačí i poměrně nízká míra podezření, neboť – jak
výše vyložil – existence „systémového rizika podjatosti“ je sama o sobě signálem ke zvýšené
opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů
v řízení. Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat
jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti,
které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž
se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu
prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými
skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému
správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob
schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby.
Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního
samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských
subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla
povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých
mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů,
předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod.
Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její
kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými
skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední
osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.
[64] Na druhé straně signálem nadkritické míry „systémového rizika podjatosti“ zpravidla
nebude samotný fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad na
tento celek. Proto např. nebude zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka
územního samosprávného celku samotná skutečnost, že jím vydané stavební povolení se dotkne
majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna (typicky tím, že stavba bude
zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím), půjde-li o běžné,
obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné
dotčení.
[65] Pro posouzení otázky podjatosti úřední osoby přitom není rozhodná formální procesní
role územního samosprávného celku v řízení, v němž se tato otázka řeší, nýbrž to, zda má on sám
nebo osoby, které jsou schopny jej přímo nebo nepřímo ovlivnit, skutečný (materiální) zájem
na jeho výsledku. Zpravidla tedy bude nerozhodné, zda je dotyčný územní samosprávný celek
„jádrovým“ účastníkem řízení (§27 odst. 1 správního řádu z roku 2004), účastníkem podle §27
odst. 2 téhož zákona, účastníkem podle některého zvláštního zákona anebo že dokonce vůbec
účastníkem není.
[66] Při posuzování „systémového rizika podjatosti“ je třeba zohlednit všechny relevantní
okolnosti. Svoji roli proto může hrát i konkrétní institucionální uspořádání orgánů územního
samosprávného celku, o který se jedná, včetně takového faktoru, jako je jeho velikost, s níž je
nezřídka spojena míra odstupu konkrétního úředníka od věci, o které rozhoduje, a od osob, jichž
se tato věc týká.
[67] Nejvyšší správní soud podotýká, že právě v soudobém českém modelu spojené územní
veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních
samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými
reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí
plynoucí ze „systémového rizika podjatosti“ podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž
v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní
či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež
z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým
způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení
politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. V tomto systému chybí regionální
správní úřady plně oddělené od samosprávy a nezávislé na místních poměrech a vlivech, jež by
dokázaly garantovat objektivitu a nestrannost výkonu veřejné správy i ve věcech, na nichž má
samospráva či lidé, kteří ji jsou schopni ovlivnit, zájem. Dozor vykonávaný nadřízenými orgány
(především Ministerstvem vnitra) stěží může být dostatečně účinným mechanismem, neboť
to v potřebné míře nezvládne již jen z kapacitních důvodů. Proto je nezbytné podezření
vyplývající z existence „systémového rizika podjatosti“ brát velmi vážně a s ohledem na smysl
a účel §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (resp. §9 odst. 1 správního řádu z roku 1967)
v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu
z úkonů v řízení.
[68] Ostatně jistý posun v náhledu na důsledky „systémového rizika podjatosti“ oproti
právnímu názoru, vůči němuž se v nyní projednávané věci vymezil první senát, má za žádoucí i
judikatura Ústavního soudu. Ten v usnesení ze dne 23. 10. 2008, sp. zn. II. ÚS 555/07 (byla jím
jako zjevně neopodstatněná odmítnuta ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 11. 2006, č. j. 4 As 42/2005-117, který vycházel ve věci „systémové“ podjatosti
z právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004,
č. j. 2 As 21/2004 – 67, č. 503/2005 Sb. NSS), uvedl, že „v kontextu projednávané věci sice shledal
právní závěry Nejvyššího správního soudu vztahující se k otázce podjatosti pracovníka obce ústavně konformními,
avšak pro futuro není možné zcela vyloučit ani situaci, kdy se v souvislosti s odlišně determinovanou právní věcí
ukáží tyto závěry jako závěry vybočující z mezí ústavnosti. Ústavní soud jinými slovy konstatuje, že na základě
konkrétních okolností projednávané věci nedospěl k závěru o ústavní nonkonformnosti napadeného rozsudku
Nejvyššího správního soudu (opírajícího se argumentačně o rozsudek ze dne 16. 12. 2004 ve věci
sp. zn. 2 As 21/2004), je si však současně vědom i možné eventuality, že budoucí praxe ukáže potřebu tyto
závěry (možná i podstatným způsobem) modifikovat (viz např. článek: Kadečka, Stanislav: Je rozhodování obce
ve vlastní věci opravdu nepodjaté? In: Právní rozhledy, červenec 2005, s. 477 - 484). Ústavní soud se nedomnívá,
že může být pracovník obce a priori považován za podjatého v řízení, v němž je účastníkem řízení tato obec (jak
uvádí stěžovatel), současně má nicméně za to, že kritéria předestřená Nejvyšším správním soudem v napadeným
rozsudkem citovaném judikátu se mohou v testu skutkově odlišných právních věcí ukázat nevyhovujícími,
respektive - uplatňoval-li by je Nejvyšší správní soud i za takovýchto okolností - i ústavně nonkonformními.“
[69] „Systémové riziko podjatosti“ (tedy riziko podjatosti založené na skutečnosti, že úřední
osoba je zaměstnancem územního samosprávného celku, který sám má zájem na výsledku řízení,
v rámci něhož má úřední osoba činit úkony, nebo který může být přímo nebo nepřímo ovlivněn
osobami, jež takový zájem mají) se týká vždy konkrétní úřední osoby, neboť, jak již bylo shora
vyloženo, je jen jedním z možných důvodů podjatosti ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu
z roku 2004. Není tedy vyloučeno, že se bude týkat jen některých zaměstnanců určitého
územního samosprávného celku, nikoli všech. S ohledem na povahu důvodů takovéhoto rizika
(jde o riziko plynoucí z institucionálního uspořádání a povahy právních vztahů mezi územním
samosprávným celkem a jeho úředníky) však bude častá i situace, že podjaté budou v konkrétním
případě všechny úřední osoby jakožto zaměstnanci dotyčného územního samosprávného celku,
takže v rámci něho nebude lze určit nikoho, kdo by ve věci mohl činit úkony. V takovém případě
je na místě aplikovat §14 odst. 4 větu třetí a čtvrtou správního řádu z roku 2004. Zmíněný
odstavec praví: Představený úřední osoby, která je vyloučena, za ni bezodkladně určí jinou úřední osobu, která
není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Usnesení o tom se pouze poznamená do spisu. Nelze-li určit nikoho
jiného, bezodkladně o tom uvědomí nadřízený správní orgán a spolu s tím mu předá spis. Nadřízený správní
orgán postupuje podle §131 odst. 4. Podle ustanovení §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 pak
(n)adřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní
orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob
(§14) tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru (kolegiální orgán), způsobilý věc projednat
a rozhodnout. V takovém případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán, jehož správní obvod sousedí se
správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu. V případě, že by jako nadřízený orgán podle §131
odst. 4 správního řádu z roku 2004 měl rozhodovat jiný orgán téhož samosprávného celku
(např. Magistrát hlavního města Prahy, řeší-li důsledky podjatosti správního orgánu některé
z pražských městských částí) za situace, kdy také všechny jeho úřední osoby by byly kvůli
důvodům vycházejícím ze „systémového rizika podjatosti“ vyloučeny, je na místě, aby postupem
obdobným postupu podle výše zmíněného ustanovení o tom uvědomil svůj nadřízený orgán
(typicky věcně příslušné ministerstvo), který pověří jiný věcně příslušný podřízený správní orgán,
jehož správní obvod sousedí se správním obvodem Magistrátu hlavního města Prahy.
[70] Podobným způsobem jako u úředníků územních samosprávných celků je třeba systémové
riziko podjatosti vnímat u zaměstnanců státu vystupujících jako úřední osoby, neboť i pro ně
platí stejná právní úprava podjatosti podle obou správních řádů jako pro úředníky územních
samosprávných celků. Aniž by povahu pracovního vztahu zaměstnanců státu ke státu považoval
za nutné zde podrobněji rozebírat, má rozšířený senát za to, jak ostatně uvedl sub [47] in fine, že
postavení těchto zaměstnanců a z toho plynoucí systémové a osobní záruky posilující jejich
nestrannost jsou přinejmenším srovnatelně slabé jako u zaměstnanců územních samosprávných
celků, spíše však ještě slabší. I v případě zaměstnanců státu tedy systémové riziko podjatosti
v obecné rovině existuje a může vést k závěru o podjatosti konkrétního zaměstnance, vícero
zaměstnanců či dokonce všech zaměstnanců určitého správního orgánu. Závěry nynějšího
rozhodnutí rozšířeného senátu týkající se hmotněprávních otázek podjatosti jsou tedy zásadně
přenositelné i na posuzování podjatosti zaměstnanců státu. V rovině procesněprávní, tedy v tom,
jak následky případné podjatosti řešit tak, aby ve věci rozhodovala nepodjatá úřední osoba, však
budou existovat významné odlišnosti dané především odlišnou strukturou soustavy státních
orgánů ve srovnání se strukturou soustavy orgánů územních samosprávných celků vykonávajících
přenesenou působnost. V první řadě je nutno vzít v úvahu, že v některých případech může
podjatost založená povahou vztahů zaměstnance ke státnímu orgánu jako zaměstnavateli
postihovat i jakéhokoli dalšího zaměstnance kteréhokoli jiného státního orgánu. Bude tomu tak
například, budou-li pochyby o nepodjatosti skutkově opřeny o riziko působení takového zájmu
na určitém řešení nějaké otázky, který bude potenciálně schopen působit na zaměstnance všech
orgánů státní správy, jež by připadaly v úvahu jako orgány mající věc rozhodnout. Proto
v některých případech nebude lehké, a někdy dokonce ani možné najít postupem podle §14
odst. 4 resp. §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 nepodjatou úřední osobu. I v těchto
případech však je nutno nalézt úřední osobu, která ve věci bude činit úkony a rozhodne, přičemž
maximou zde musí být nalezení takové, u níž je riziko ovlivnění rozhodnutí případnou podjatostí
co možná nejmenší. Dále nelze přehlédnout, že podle platného podústavního práva
je od eventuální podjatosti nutno odhlédnout v případech, na něž se vztahuje §14 odst. 6
správního řádu z roku 2004, který praví, že (u)stanovení předchozích odstavců [tj. ustanovení
o důvodech a o procesním řešení podjatosti – pozn. rozšířeného senátu] se nepoužijí pro vedoucí
ústředních správních úřadů a státní tajemníky. K možné protiústavnosti tohoto ustanovení však viz
argumenty uvedené v podání Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2009,
č. j. 1 Afs 7/2009 - 136, www.nssoud.cz, kterým bylo Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 1
Ústavy navrženo zrušení tohoto ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem; o návrhu dosud
nebylo Ústavním soudem rozhodnuto. (Rozšířený senát podotýká, že k obsahu návrhu
samotného nezaujímá, a ani nemůže zaujmout žádné právně významné stanovisko; srov. k tomu
obdobně ve vztahu krajského soudu a Nejvyššího správního soudu rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 1. 2010, č. j. 2 Afs 180/2006 – 75, ze dne 26. 10. 2011,
č. j. 9 Afs 27/2011 – 68, a ze dne 12. 4. 2012, č. j. 9 Afs 7/2012 – 49.)
VI.
Závěrečné shrnutí
[71] Rozšířený senát tedy rozhodl o posuzované právní otázce
takto:
[72] Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci,
která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti
úřední osoby dle §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 její zaměstnanecký poměr k územnímu
samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření,
že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými
než zákonnými hledisky.
[73] S tímto závěrem rozšířený senát podle §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního
soudu věc vrací prvnímu senátu k projednání a rozhodnutí. Právním názorem obsaženým
v tomto usnesení je první senát vázán.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. listopadu 2012
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudce JUDr. Jiřího Pally
k výroku I. a k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu
ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119
I. Úvod
[1] Rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku
ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je
důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 její
zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku pouze tehdy, je-li z povahy věci či
jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být
její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
[2] S tímto rozhodnutím o posuzované právní otázce nesouhlasím, neboť mám za to, že
zaměstnanecký poměr úřední osoby k územnímu samosprávnému celku je bez dalšího důvodem
pochyb o její nepodjatosti ve věci, v níž má tato úřední osoba v oblasti přenesené působnosti
rozhodovat ve správním řízení o zájmu svého zaměstnavatele.
[3] V odůvodnění rozhodnutí rozšířeného senátu byl učiněn správný závěr, že současné
právní postavení úředníků územních samosprávných celků a jejich vztah k samosprávným
orgánům obce či kraje neposkytují účinné záruky, že se tito úředníci budou skutečně řídit jen
právními předpisy a podle nich jednat a rozhodovat nestranně i v těch věcech, které se týkají
záležitosti jejich zaměstnavatelů.
[4] V rozhodnutí rozšířeného senátu je zmíněna i judikatura Nejvyššího správního soudu,
která za použití zásady nemo iudex in causa sua shledala podjatost všech soudců správního úseku
krajského soudu v případech, kdy tento soud nebo jeho předseda vydá ve správním řízení
rozhodnutí, jež je později napadeno žalobou ve správním soudnictví. Ani soudci ve správním
soudnictví tedy nemohou rozhodovat ve věcech týkajících se zájmu soudu, u něhož působí,
ačkoliv jsou vybaveni všemi zárukami soudcovské nezávislosti, které vytvářejí institucionální
předpoklady pro zajištění jejich nestrannosti. Tím spíše by tedy měla být stejná hlediska užita
i tehdy, kdy mají o zájmu územního samosprávného celku rozhodovat jeho úřední osoby, které
současná právní úprava nikterak nechrání před nežádoucími vlivy na jejich rozhodovací činnost
ze strany jejich zaměstnavatelů. Přitom v právním státě je nestrannost nezbytným předpokladem
nejen pro rozhodování soudů, nýbrž taktéž pro rozhodování správních orgánů, i když úřední
osoby nejsou oproti soudcům vybaveni zárukami nezávislosti.
[5] Judikatura Nejvyššího správního soudu k zásadě nemo iudex in causa sua ve správním
soudnictví a vztah ekonomické závislosti úředníků územních samosprávných celků na jejich
zaměstnavatelích, který je výstižně popsán v rozhodnutí rozšířeného senátu, jsou závažnými
a dostatečnými argumenty pro správnost názoru prvního senátu, podle něhož z projednávání
a rozhodování věci, v níž se rozhoduje o zájmu územního samosprávného celku, jsou podle §14
odst. 1 správního řádu z roku 2004 bez dalšího vyloučeny všechny jeho úřední osoby.
[6] Oproti většině rozšířeného senátu přitom neshledávám důvody pro modifikaci tohoto
právního názoru s odkazem na záměr historického zákonodárce ani na současnou podobu
spojeného modelu územní veřejné správy.
II. Záměr historického zákonodárce
[7] V rozhodnutí rozšířeného senátu se poukazuje na to, že zákonodárce zvažoval vyloučení
podjatosti všech úředních osob správního orgánu z projednávání a rozhodování věci pro poměr
tohoto správního orgánu k účastníku řízení, avšak zavedení výslovné zákonné úpravy systémové
podjatosti ve správním řádu z roku 2004 nakonec vědomě a cíleně neschválil. Z této skutečnosti
rozšířený senát dovodil úmysl zákonodárce posuzovat případy systémové podjatosti podle
obecných pravidel stanovených v §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 s tím, že i v nich bude
zpravidla rozhodovat správní orgán podle obecných pravidel věcné a místní příslušnosti
a podjatost bude shledána spíše výjimečně. Tento subjektivně teleologický výklad §14 odst. 1
správního řádu z roku 2004 pak rozšířený senát považoval za nutné zkombinovat s objektivním
významem interpretovaného textu.
[8] V této souvislosti rozšířený senát citoval část svého předchozího rozsudku ze dne
16. 10. 2008, č. j. 7 Afs 54/2006 - 155, který byl publikován pod č. 1778/2009 Sb. NSS. V této
pasáži se však též uvádí, že při výkladu zákona je možné zohlednit intenci zákonodárce,
„je-li seznatelná a našla-li v zákoně samotném dostatečně určitý výraz.“ Také sociálně-správní kolegium
Nejvyššího správního soudu ve stanovisku ze dne 2. 2. 2005, publikovaném pod č. 498/2005 Sb.
NSS, dovodilo, že „historický výklad z důvodu principu právní jistoty není přípustný, jestliže jak jazykový,
tak i objektivně teleologický výklad směřují k jasnému, nepochybnému závěru, tvořícímu tzv. hranici lex lata,
kterou není možno prolomit jinými výkladovými metodami, zejména metodou historického výkladu. Na druhé
straně, jestliže jazykový výklad neposkytuje jasný výsledek nebo je tento výsledek zpochybněn odlišnou či rozpornou
teleologií právního předpisu, je namístě tyto pochybnosti odstranit jinými výkladovými metodami. Pokud tedy v této
situaci lze pomocí historického výkladu dojít k jasnému závěru, pak je zde prostor pro takovou výkladovou
metodu. Uvedená nejasnost či pochybnost také vylučuje existenci dobré víry adresáta, jejíž porušení by bylo
v rozporu s principem právní jistoty.“ Ústavní soud pak v nálezu ze dne 19. 11. 1996,
sp. zn. IV. ÚS 279/95, přímo uvedl, že při výkladu zákona je třeba vycházet z toho,
co zákonodárce v zákoně výslovně uvedl, a nikoliv z toho, co v něm snad uvést zamýšlel a do
zákona nevtělil.
[9] Jestliže tedy zákonodárce svůj záměr v normativní větě nevyjádří nebo jej vyjádří neurčitě,
jedná se o pochybení, které musí jít k jeho tíži, a nikoli v k tíži adresátů právní normy. V těchto
případech je nutné dát přednost principu právní jistoty před principem dělby moci a upřednostnit
objektivně teleologický výklad interpretovaného textu před jeho výkladem subjektivně
teleologickým. K témuž závěru ostatně dospělo i nové vydání odborné publikace zmíněné
v rozhodnutí rozšířeného senátu (F. Melzer, Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace,
2. vydání, C. H. Beck, Praha 2011, str. 200-205).
[10] Rozšířeným senátem dovozená intence zákonodárce, podle níž úřední osoby správního
orgánu budou moci zpravidla rozhodovat i ve věcech dotýkajících se zájmů tohoto správního
orgánu, nebyla vtělena do žádného zákona na rozdíl od vedoucích ústředních správních úřadů
a státních tajemníků, na něž se podle §14 odst. 6 správního řádu z roku 2004 nevztahují příslušná
ustanovení o podjatosti úředních osob. Proto je třeba vycházet z toho, co zákonodárce v zákoně
výslovně uvedl.
[11] V §14 správního řádu z roku 2004 je upraven institut vyloučení úředních osob
z projednávání a rozhodování věci. Podle odstavce prvního tohoto ustanovení každá osoba
bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně
předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na
výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž
provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Ustanovení §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 pak
upravuje delegaci nutnou. Podle něho nadřízený správní orgán usnesením pověří k projednání a rozhodnutí
věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu, jestliže podřízený správní orgán není
z důvodu vyloučení všech úředních osob (§14) tohoto orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru
(kolegiální orgán), způsobilý věc projednat a rozhodnout. V takovém případě nadřízený správní orgán pověří
správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu.
[12] Správní řád z roku 2004 tedy výslovně umožňuje vyloučení všech úředních osob
příslušného správního orgánu z projednávání a rozhodování věci pro pochybnost o jejich
nepodjatosti a pro tento případ stanovuje postup pro určení jiného správního orgánu, který bude
o věci rozhodovat. Tím vytváří správním orgánům a soudům rozhodujícím ve správním
soudnictví prostor k tomu, aby ve své rozhodovací činnosti vymezily důvody, pro něž považují za
podjaté všechny úřední osoby správního orgánu, který je věcně a místně příslušný k projednávání
a rozhodování věci.
[13] S ohledem na nutnost nahlížet na podjatost úřední osoby z objektivního hlediska
a především na značnou ekonomickou závislost úředníků územních samosprávných celků na
jejich zaměstnavatelích tedy znění §14 odst. 1 a §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004
umožňuje nalézt tento důvod i v rozhodování úředních osob orgánu územního samosprávného
celku o zájmu jejich zaměstnavatele.
[14] Jazykový výklad těchto ustanovení ve vztahu k posuzované právní otázce je přitom ve
shodě s výkladem objektivně teleologickým. Účelem ustanovení správního řádu z roku 2004
o podjatosti je totiž nepochybně vyloučit z projednávání a rozhodování věci úřední osoby,
u nichž je dána důvodná obava, že budou mít zájem na určitém výsledku řízení. V daném případě
taková obava spočívá v tom, že úředníci územních samosprávných celků budou mít zájem
na vydání rozhodnutí, které bude odpovídat potřebám jejich zaměstnavatele.
[15] Jazykový i objektivně teleologický výklad §14 odst. 1 a §131 odst. 4 správního řádu
z roku 2004 tedy vedou k jasnému a nepochybnému závěru o systémové podjatosti všech
úředních osob územního samosprávného celku ve věcech, v nichž se rozhoduje o záležitostech
jejich zaměstnavatele. Tento výklad proto není možné prolomit výkladovou metodou subjektivně
teleologickou.
III. Spojený model územní veřejné správy
[16] V projednávané věci podle názoru rozšířeného senátu proti přísnému pojetí systémové
podjatosti hovoří i výklad založený na poměřování různých navzájem si konkurujících hodnot
a cílů, jichž je třeba dosáhnout při uspořádání institucionálního rámce rozhodování ve správním
řízení v podmínkách spojeného modelu územní veřejné správy.
[17] V jeho nynější formě orgány územních samosprávných celků rozhodují v oblasti
přenesené působnosti ve velkém množství správních řízení jako správní orgány prvního stupně a
navíc významná část těchto řízení probíhá před orgány územních samosprávných celků i ve
druhém stupni. Současná podoba spojeného modelu územní veřejné správy vede tedy zákonitě
k tomu, že orgány obce či kraje běžně a ve značném rozsahu rozhodují ve správních řízeních o
zájmech tohoto územního samosprávného celku.
[18] Tato skutečnost vedla rozšířený senát k závěru, podle něhož má v některých případech
zásada nestrannosti při rozhodování správního orgánu ustoupit legitimním cílům, které mají
směřovat k dosažení řádného výkonu nynějšího uspořádání územní veřejné správy. Za ně
považuje rozšířený senát hospodárnost takového uspořádání, zajištění patřičné odbornosti
i s ohledem na očekávanou typovou obtížnost, typový charakter a počet případů, jež budou
rozhodovány, schopnost projevit místní znalost a docílit únosné míry administrativní náročnosti
rozhodovacího procesu. Dosažení těchto cílů by bylo podle rozšířeného senátu ve významné
míře znemožněno, pokud by se v důsledku přísného pojetí systémové podjatosti musel velký
počet věcí vyřizovat v řízení před jinými než příslušnými správními orgány.
[19] Zásada nestrannosti při rozhodování správního orgánu vychází z čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, které zaručuje každému právo na spravedlivý proces nejen v řízení
před soudem, nýbrž i v řízení před správním orgánem. Jedná se tedy o základní právo, které může
být omezeno jen ve prospěch jiného ústavního principu. Jím je v posuzované věci nepochybně
řádný výkon veřejné správy. Tyto dva principy nejvyšší právní síly je možné poměřovat
na základě testu proporcionality.
[20] Při něm lze dospět k závěru, že rozhoduje-li ve správním řízení o své záležitosti vrcholný
orgán státní správy, musí o věci rozhodnout jeho zaměstnanec, i když je podjatý, neboť v tomto
případě by nevydání rozhodnutí představovalo větší zásah do základního práva na spravedlivý
proces než jeho vydání podjatou úřední osobou.
[21] Na základě testu proporcionality však není možné zásadu nestrannosti při rozhodování
správního orgánu vycházející ze základního práva na spravedlivý proces omezit ve prospěch
ústavního principu řádného výkonu veřejné správy v těch věcech, kdy má úřední osoba orgánu
územního samosprávného celku rozhodovat o zájmu svého zaměstnavatele. Základní právo je
totiž možné při provedení testu proporcionality omezit jen v případě, že zde neexistuje mírnější
prostředek, který by stejně dobře ochránil příslušný právní princip (kritérium potřebnosti). Jiná
řešení, jež by umožňovala řádný výkon veřejné správy a současně nezasahovala do základního
práva na spravedlivý proces, se však nepochybně ve vztahu k posuzované právní otázce nabízejí.
[22] Především orgány územních samosprávných celků nejsou vrcholnými orgány veřejné
správy, nýbrž nejčastěji správními orgány prvního stupně. Ve správním řízení rozhodují téměř
výhradně v oblasti přenesené působnosti, tedy o záležitostech státu, o nichž by jinak mohly
rozhodovat regionální orgány státní správy. Při takovém uspořádání veřejné správy by
k rozhodování o záležitosti územního samosprávného celku jeho zaměstnanci vůbec nemohlo
dojít.
[23] I při současné podobě spojeného modelu územní veřejné správy, jež je charakterizována
značným přenosem výkonu státní správy na orgány územních samosprávných celků, však lze
přijmout takovou právní úpravu, která by umožňovala řádný výkon veřejné správy i při velkém
počtu případů, v nichž by o záležitosti územního samosprávného celku rozhodovaly jiné úřední
osoby než jeho zaměstnanci.
[24] Podle §131 odst. 4 správního řádu z roku 2004 je možné věc, v níž mají úřední osoby
obce či kraje rozhodovat o zájmu tohoto územního samosprávného celku, přikázat jen orgánu
obce či kraje, jejichž správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého orgánu obce či
kraje. Zákonodárci však nic nebrání, aby nežádoucí důsledky takového postupu, které jsou
zřetelné zejména u hlavního města Prahy a u statutárních měst, eliminoval jinou právní úpravou.
Ta by mohla po vzoru návrhu správního řádu z roku 2004 či zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí
nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), umožnit
nadřízenému správnímu orgánu samostatně rozhodovat či přikazovat věci, v nichž se rozhoduje
o záležitosti určité obce, na orgán jakékoliv obce náležející do jeho správního obvodu, a to i ve
vztahu k budoucím řízením.
[25] Tím by se dosáhlo rozdělení případů, v nichž se rozhoduje o zájmu největší obce,
rovnoměrně na orgány všech obcí náležejících do téhož správního obvodu. V případě
rozhodování o věcech týkajících se zájmů hlavního města Prahy či jejích městských částí by
o delegaci rozhodoval příslušný ústřední orgán státní správy, který by je případně mohl
rovnoměrně rozdělovat po celém území státu. Tímto opatřením by nepochybně byla zajištěna
patřičná odbornost s ohledem na typovou obtížnost a typový charakter věcí, jež by byly z orgánů
největších obcí delegovány na orgány jiných obcí. Neznalost místních poměrů, která by z těchto
hromadných delegací vyplývala, by přitom byla spíše ku prospěchu věci, neboť určitá vzdálenost
od obce, jejíhož zájmu se má správní řízení dotýkat, by orgánu jiné obce usnadnila objektivnější
náhled na posuzovaný případ. Jistá nehospodárnost a vyšší administrativní náročnost spojená
s vyšším počtem věcí vyřizovaných jinými než věcně a místně příslušnými správními orgány pak
již nelze považovat za natolik závažné hodnoty, aby převážily nad zásadou nestrannosti a nad
právem na spravedlivý proces těch osob, které mají jiný zájem na výsledku správního řízení než
územní samosprávný celek.
[26] Ani v podmínkách současné podoby spojeného modelu územní veřejné správy tedy nelze
zásadu nestrannosti při rozhodování správního orgánu omezit ve prospěch jiného právního
principu.
IV. Rozhodl rozšířený senát o posuzované právní otázce?
[27] Oproti většině rozšířeného senátu se tedy domnívám, že ve věcech, ve kterých má
v oblasti přenesené působnosti rozhodovat ve správním řízení orgán obce či kraje o zájmu
tohoto územního samosprávného celku, dochází k systémové podjatosti všech jeho úředních
osob, a nikoli k pouhému systémovému riziku podjatosti. Takový zájem přitom nemusí být dán
pouze tehdy, kdy je územní samosprávný celek účastníkem správního řízení, nýbrž ve všech
případech, v nichž má tento celek skutečný (materiální) zájem na výsledku řízení.
[28] V takových případech zaměstnanecký poměr úředních osob k obci či kraji představuje
důvod, pro který jsou všichni úředníci územního samosprávného celku bez dalšího vyloučeni
z projednávání a rozhodování věci, aniž by se musela zkoumat její povaha či jiné okolnosti,
z nichž by bylo patrné, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jejich postoj
k věci ovlivněn jinými než zákonnými hledisky.
[29] Pracovněprávní vztah mezi obcí či krajem a jejich úředníky ve věcech, v nichž se
rozhoduje o zájmech tohoto územního samosprávného celku, představuje dostatečný důvod pro
pochyby o nepodjatosti všech jeho úředních osob, aniž by zde musela přistoupit ještě další
skutečnost. Již pouhé zjištění, že orgán územního samosprávného celku má rozhodovat o své
vlastní záležitosti úředními osobami, které jsou na něm ekonomicky závislé, se totiž musí dalším
účastníkům správního řízení i veřejnosti jevit jako překážka, která znemožňuje či alespoň ztěžuje
nestranné a objektivní rozhodnutí o takové věci.
[30] Navíc tím, že rozšířený senát stanovil kromě zaměstnaneckého poměru úředníků
k územnímu samosprávnému celku ještě další kritéria, po jejichž splnění by teprve tyto úřední
osoby mohly být vyloučeny z projednávání a rozhodnutí věci, která se týká záležitosti jejich
zaměstnavatele, vytvořil z předložené právní otázky skutkovou otázku. Ta navíc bude v celé řadě
případů složitější než samotné meritum věci, neboť další kritéria, která musí přistoupit
k pracovněprávnímu vztahu mezi obcí či krajem a jeho úředníky, byla stanovena příkladmo
a nezřetelně jen na základě určitých indicií. Jinak tomu ostatně ani být nemohlo, neboť to, zda
existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení a přitom má či může mít schopnost
působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku, se v podstatě nedá spolehlivě prokázat.
[31] Uvedená nemožnost nalézt jasnější další kritéria pro pochyby o nepodjatosti úředních
osob orgánu obce či kraje ve věcech, v nichž se rozhoduje o zájmu tohoto územního
samosprávného celku, tedy svědčí o tom, že taková dodatečná kritéria neměla být rozšířeným
senát vůbec stanovena. Rozšířený senát měl tedy na základě judikatury Nejvyššího správního
soudu k zásadě nemo iudex in causa sua a při vědomí ekonomické závislosti úředníků územních
samosprávných celků na svých zaměstnavatelích učinit jednoznačný závěr, že v případech, kdy
orgán územního samosprávného celku rozhoduje v oblasti přenesené působnosti ve správním
řízení o své vlastní záležitosti, jsou bez dalšího dány pochyby o podjatosti všech jeho úředních
osob.
[32] Přijetím kompromisního řešení předložené otázky podle mého názoru rozšířený senát
nedosáhne svého záměru umožnit řádné fungování nynější podoby spojeného modelu územní
veřejné správy. Rozhodnutí rozšířeného senátu je totiž natolik nejednoznačné, a ani tomu
z povahy této otázky nemohlo být jinak, že nepochybně vyvolá ve značném množství případů
nejistotu, zda úřední osoba orgánu územního samosprávného celku může rozhodovat o zájmu
svého zaměstnavatele. Takový stav vyvolá v praxi minimálně stejné obtíže, jako v případě závěru
o systémové podjatosti všech úředních osob obce či kraje, které mají rozhodovat o záležitosti
tohoto územního samosprávného celku. Naopak se domnívám, že takové jednoznačné řešení by
bylo šetrnější k zájmu na řádném výkonu veřejné správy, neboť by zákonodárce spíše přimělo
k přijetí takové právní úpravy, která by i v podmínkách nynějšího modelu územní veřejné správy
umožňovala uspokojivé řešení situací, kdy má orgán územního samosprávného celku rozhodovat
v oblasti přenesené působnosti ve správním řízení o zájmu tohoto celku.
[33] Dosažení takového stavu by přitom nebylo výrazem nepřípustného aktivismu soudní
moci. Soudy jsou totiž povolány především k ochraně práv, mezi něž náleží i základní právo
na spravedlivý proces před správními orgány. Jestliže tedy současná podoba spojeného modelu
územní veřejné správy v uvedených případech koliduje s tímto základním právem, měl rozšířený
senát upřednostnit zásadu nestrannosti rozhodování správního orgánu i za cenu toho, že
do určité míry zasáhne do koncepce zákonodárce, který se rozhodl přenést velkou část agendy
státní správy na orgány územních samosprávných celků.
[34] Rozšířený senát samozřejmě mohl také upřednostnit zájem na řádném výkonu veřejné
správy a učinit závěr, že zaměstnanecký poměr úředních osob obce či kraje k tomuto územnímu
samosprávnému celku není důvodem pro jejich vyloučení z projednávání a rozhodování ani
v těch věcech, které se týkají zájmu jejich zaměstnavatelů. Každopádně tím, že rozšířený senát
přistoupil na nejednoznačné řešení, které lze v praxi obtížně realizovat, nesplnil ve vztahu
k posuzované otázce svoji základní úlohu sjednotitele rozhodovací činnosti správních soudů
a správních orgánů a v důsledku toho ani nenastolil stav právní jistoty pro adresáty příslušné
právní normy.
[35] Naopak lze důvodně očekávat, že jednotlivé tříčlenné senáty Nejvyššího správního soudu,
krajské soudy i orgány územních samosprávných celků pochopí rozhodnutí rozšířeného senátu
o předložené otázce zcela odlišně a dospějí k rozporným závěrům. Rozšířený senát tedy fakticky
o posuzované otázce nerozhodl a naopak do ní vnesl ve značné míře další nejistotu.
V. Závěr
[36] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti měl rozšířený senát podle mého názoru
rozhodnout výrokem I. o posuzované právní otázce
takto:
[37] Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku v oblasti přenesené působnosti
ve správním řízení, které se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, jsou podle §14
odst. 1 správního řádu z roku 2004 z projednávání a rozhodování věci bez dalšího vyloučeny
všechny jeho úřední osoby.
V Brně dne 20. listopadu 2012
JUDr. Jiří Palla
člen rozšířeného senátu