ECLI:CZ:NSS:2012:5.ANS.7.2011:90
sp. zn. 5 Ans 7/2011 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: město Trutnov, se sídlem Slovanské nám. 165, Trutnov, proti žalovanému: Krajský
úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské nám. 1245, Hradec Králové, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. 8. 2011,
č. j. 30 A 41/2010 - 60,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4. 8. 2011, č. j. 30 A 41/2010 - 60,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ze dne 6. 10. 2010 se žalobce
domáhal toho, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost rozhodnout o jeho nároku
na úhradu výdajů spojených s volbami do Evropského parlamentu konanými ve dnech
5. a 6. 6. 2009. V žalobě uvedl, že mu v souvislosti s volbami vznikly náklady ve výši 23 459 Kč
za zveřejnění informací o volbách v místním tisku (Radniční listy) dne 20. 5. 2009. Žalobce
nárokoval náhradu takto vynaložených nákladů, avšak žalovaný tyto náklady neuznal. Z tohoto
důvodu žalovaný neposkytl žalobci účelovou dotaci ze státního rozpočtu určenou na výdaje
spojené s konáním voleb, aniž by však o tom vydal rozhodnutí.
Krajský soud rozsudkem ze dne 4. 8. 2011, č. j. 30 A 41/2010 - 60, žalobu zamítl.
V odůvodnění uvedl, že podle §66 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu
a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o volbách do EP“) jsou výdaje spojené s volbami
do Evropského parlamentu hrazeny ze státního rozpočtu. Tyto peněžní prostředky jsou dotací
ve smyslu §3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“). Krajský soud poukázal na to,
že i v případě dotací ze státního rozpočtu do rozpočtů územních samosprávných celků je nutná
žádost příjemce, na základě níž se o poskytnutí dotace rozhodne. V daném případě podalo žádost
o dotaci na náklady spojené s volbami do Evropského parlamentu Ministerstvo vnitra
u Ministerstva financí jako poskytovatele dotace. Ministerstvo financí žádosti vyhovělo a následně
byla dotace podle §19 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech poskytnuta prostřednictvím
krajů, v jejichž obvodech leží příslušné obce. Podle krajského soudu je tedy poskytovatelem
dotace Ministerstvo financí, nikoliv žalovaný. Žalovaný, jenž podle krajského soudu pouze
uvolňoval prostředky na úhradu volebních výdajů, proto nemá pravomoc o úhradě nákladů
rozhodnout. Krajský soud dále poukázal na to, že podle §14 odst. 4 zákona o rozpočtových
pravidlech se na rozhodnutí o poskytnutí dotace nevztahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“) a je vyloučeno ze soudního přezkumu. Krajský soud tak dospěl k závěru,
že žalovaný v daném případě nečinným nebyl, neboť o nároku na úhradu volebních výdajů
nebylo vedeno žádné správní řízení a žalovaný s ohledem na nedostatek pravomoci nebyl
oprávněn o této věci rozhodnout. Nad rámec uvedeného krajský soud konstatoval, že žaloba
nemohla být důvodná již z toho důvodu, že v dané věci nebylo zahájeno správní řízení, přičemž
pouhého zahájení správního řízení se žalobou na ochranu proti nečinnosti nelze domáhat.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, kterou opírá
o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy namítá nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před krajským soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel uvedl, že má veřejné subjektivní právo na poskytnutí účelové dotace,
rozhoduje se tedy pouze o její výši. Příjemce by tedy měl mít možnost domoci se na státu svého
práva prostřednictvím správního řízení a soudního přezkumu. Stěžovatel vynaložil prostředky
na splnění povinností uložených mu zákonem s očekáváním, že stát tyto prostředky uhradí.
Rozhodování státu o úhradě těchto výdajů se tedy dotýká stěžovatelova vlastnického práva
(čl. 11 Listiny základních práv a svobod), práva na majetek (čl. 101 odst. 3 Ústavy) a práva
na samosprávu (čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy). Podle čl. 36 odst. 2 Listiny nemůže být
rozhodování o těchto právech vyloučeno ze soudního přezkumu. Krajský soud se ovšem s touto
námitkou nevypořádal a jeho rozhodnutí je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel dále namítá, že v daném případě nelze postupovat podle §14 zákona
o rozpočtových pravidlech. Tomuto ustanovení neodpovídá skutečnost, že o poskytnutí dotací
požádalo Ministerstvo vnitra, ačkoliv samo není příjemcem dotací na výdaje spojené s volbami
do Evropského parlamentu. Navíc, pokud by ve vztahu ke stěžovateli bylo Ministerstvo financí
poskytovatelem dotace, pak by muselo vydat rozhodnutí podle §14 odst. 3 zákona
o rozpočtových pravidlech, v němž by stanovilo výši dotace poskytnuté stěžovateli. Ministerstvo
financí však stanovilo pouze výši dotací poskytnutých jednotlivým krajům, nikoliv ve vztahu
k obcím. Z tohoto důvodu se nemůže žalovaný ani krajský soud dovolávat výluky z aplikace
správního řádu a výluky ze soudního přezkumu podle §14 odst. 4 zákona o rozpočtových
pravidlech, ve znění relevantním pro posuzovanou věc. Uvedenou výluku je třeba v souladu
s judikaturou (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011 - 64,
publikovaný pod č. 2343/2011 Sb. NSS) vykládat restriktivně. Obdobně je třeba restriktivně
vykládat i výluku ze soudního přezkumu podle §6 s. ř. s. (rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 – 54, publikovaný
pod č. 792/2006 Sb. NSS). Účelovou dotaci na výdaje spojené s volbami stěžovateli poskytl
žalovaný. Ten ovšem není uveden mezi poskytovateli v §14 odst. 2 zákona o rozpočtových
pravidlech, na jeho úkony proto nelze vztahovat výluku podle §14 odst. 4 zákona
o rozpočtových pravidlech. Ministerstvo financí přeneslo podle §19 odst. 2 zákona
o rozpočtových pravidlech na žalovaného poskytování dotace obcím. Žalovaný proto vykonává
působnost v oblasti veřejné správy a vrchnostensky rozhoduje o dotacích do rozpočtů obcí.
Na jeho rozhodování se tudíž vztahuje správní řád.
Stěžovatel nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že v dané věci nebylo zahájeno
správní řízení. Podle jeho názoru byl zahájen proces vedoucí k poskytnutí části dotace, byť nebyl
nazván správním řízením. Vyhověl-li však žalovaný zčásti stěžovateli, pak o této části již bylo
fakticky rozhodnuto, a vzhledem k tomu, že stěžovatel požadoval úhradu všech nákladů
souvisejících s volbami, bylo i o zbývající části zahájeno správní řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje se závěry krajského
soudu. Dodal, že činnost volebních orgánů při zajišťování voleb je výkonem státní správy, která
je financována nejen z příspěvku na výkon státní správy, ale též formou dotace ze státního
rozpočtu, kterou poskytuje Ministerstvo financí na základě rozpisu Ministerstva vnitra. Žalovaný
nemá pravomoc rozhodovat o poskytování dotace, provádí pouze kontrolní činnost a uvolňuje
prostředky na úhradu volebních výdajů, a to v souladu s rozhodnutím Ministerstva financí
a rozpisem Ministerstva vnitra. O poskytnutí dotace rozhoduje Ministerstvo financím na základě
žádosti Ministerstva vnitra. Ministerstvo vnitra pak prostřednictvím svých orgánů (či orgánů,
na které byla zákonem přenesena působnost) financuje výdaje související s volbami. Stěžovatel
vystupoval v rámci přenesené působnosti jako jeden z orgánů státní správy, který plní povinnosti,
jež mu byly na daném úseku svěřeny.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jedná za něj pověřený
zaměstnanec s příslušným právnickým vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností rozsudku
krajského soudu. Z jeho odůvodnění však naznal, že napadený rozsudek netrpí nedostatky, které
by jej činily nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Krajský soud se s uplatněnými
žalobními tvrzeními dostatečně vypořádal, navíc u žaloby proti nečinnosti správního orgánu nelze
mluvit v pravém slova smyslu o žalobních bodech, resp. námitkách, jde o řízení nalézací, nikoliv
řízení přezkumné jako u žaloby podle §65 a násl. s. ř. s., kdy soud přezkoumává žalobou
napadané rozhodnutí správního orgánu v mezích žalobních bodů. Krajský soud přitom uvedl
skutkové okolnosti, o něž své rozhodnutí opřel, jasným a srozumitelným způsobem popsal
právní úvahy, kterými se řídil, a řádně vysvětlil důvody, které jej vedly k závěru o nedůvodnosti
žaloby. Krajský soud se sice ve svém rozhodnutí výslovně nezabýval tvrzeným zásahem
do ústavně garantovaných práv stěžovatele, z odůvodnění rozsudku je však zřejmé, že krajský
soud nepovažoval ani tato tvrzení za důvodná. Pouhá skutečnost, že se krajský soud neztotožnil
s argumentací stěžovatele, nečiní jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným. Z tohoto důvodu shledal
Nejvyšší správní soud námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu nedůvodnou.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval stížní námitkou týkající se nesprávného právního
posouzení věci. Předmětem sporu je v daném případě postup, jímž bylo stěžovateli upřeno
poskytnutí účelové dotace na výdaje související se zveřejněním oznámení o době a místě konání
voleb do Evropského parlamentu v místním tisku (Radniční listy). Žalovaný dotaci do rozpočtu
stěžovatele neposkytl, aniž by o tom vydal jakékoliv formalizované rozhodnutí. Podle názoru
stěžovatele je však povinností žalovaného vydat v případě neposkytnutí dotace správní
rozhodnutí.
Je třeba zdůraznit, že v této věci není předmětem rozhodování správních soudů
oprávněnost uplatněného nároku na náhradu stěžovatelem vynaložených nákladů. V řízení
o žalobě proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. a v následném řízení
o kasační stížnosti může být předmětem posuzování správních soudů toliko otázka, zda
je žalovaný povinen vydat o žádosti stěžovatele o poskytnutí dotace na uvedený účel rozhodnutí,
či nikoliv. Soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve věci samé se lze domáhat
až po případném vydání takového rozhodnutí, a to žalobou podle §65 a násl. s. ř. s., není li
takové přezkoumáním zákonem vyloučeno (k tomu viz dále).
Z obsahu písemností předložených stěžovatelem a žalovaným zjistil Nejvyšší správní
soud následující skutkové okolnosti, o nichž není mezi stranami sporu. Ministerstvo financí
rozhodlo na základě žádosti Ministerstva vnitra ze dne 17. 3. 2009, č. j. MV-20175-1/EKO-2009,
o poskytnutí účelové neinvestiční dotace na zajištění výdajů vzniklých krajům, obcím
s pověřeným obecním úřadem a obcím v souvislosti s konáním voleb do Evropského parlamentu
ve dnech 5. a 6. června 2009. Do rozpočtu obcí byly tyto dotace poskytnuty prostřednictvím
krajů, v daném případě prostřednictvím žalovaného. Stěžovatel zveřejnil mj. v Radničních listech
ze dne 20. 5. 2009 oznámení o době a místě konání voleb do Evropského parlamentu a tím
mu podle jeho tvrzení vznikl výdaj ve výši 23 495 Kč, jehož úhradu požadoval, neboť tím měl
plnit zákonnou povinnost starosty stěžovatele uveřejnit oznámení o době a místě konání voleb
v obci způsobem v místě obvyklým (§32 odst. 2 zákona o volbách do EP). Žalovaný však
na základě výsledků veřejnosprávní kontroly provedené podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční
kontrole u stěžovatele dne 9. 12. 2009 dospěl k závěru, že tento výdaj není uznatelný a dotaci
na jeho úhradu stěžovateli nevyplatil. Na základě žádosti stěžovatele o informace podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, žalovaný přípisem ze dne 2. 4. 2010,
č. j. IZ-16/VZ/2010, sdělil, že je „pouze zprostředkovatelem – distributorem“ dotace
a že ve věci samé neučinil žádný správní úkon, neboť podle §14 odst. 4 zákona o rozpočtových
pravidlech se na rozhodnutí o poskytnutí dotace nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Stěžovatel následně přípisem ze dne 16. 6. 2010 požádal Ministerstvo financí o uplatnění opatření
proti nečinnosti podle §80 správního řádu. Ministerstvo financí v odpovědi na tuto žádost ze dne
20. 7. 2010, č. j. 12/76 890/2010 – 124, konstatovalo, že se v případě dotací poskytovaných
obcím ze státního rozpočtu prostřednictvím krajů nepoužije správní řád a nelze tedy postupovat
podle ustanovení tohoto zákona upravujících opatření na ochranu před nečinností správního
orgánu.
Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval povahou právního vztahu mezi stěžovatelem
a žalovaným, neboť je třeba postavit najisto, zda jsou v této věci příslušné soudy ve správním
soudnictví.
Otázka financování výdajů vynaložených správními orgány v souvislosti s konáním voleb
není právními předpisy systematicky a podrobně upravena. Jediným ustanovením, které se přímo
týká financování voleb do Evropského parlamentu, je §66 zákona o volbách do EP, jenž stanoví,
že se výdaje správních úřadů a volebních orgánů spojené s volbami do Evropského parlamentu
hradí ze státního rozpočtu. V této souvislosti lze poukázat na to, že obdobná ustanovení obsahují
i další volební zákony, a to §84 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České
republiky, §63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, §69 zákona
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a §70 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě
prezidenta republiky.
Z citovaného ustanovení plyne, že veškeré výdaje důvodně vynaložené správními úřady
a volebními orgány v souvislosti s konáním voleb mají být financovány ze státního rozpočtu,
a to v plném rozsahu. Zákon o volbách do EP ani jiné zákony nestanoví konkrétní mechanismus,
jakým způsobem mají být výdaje ze státního rozpočtu hrazeny. Z povahy věci však plyne,
že se liší způsob financování volebních výdajů obcí a krajů od financování výdajů volebních
orgánů, které jsou organizační složkou státu anebo její součástí (např. Ministerstvo vnitra, Státní
volební komise). Organizační složky státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, jejich výdaje
tedy jsou přímo výdaji státního rozpočtu [§5 odst. 3 a §7 odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových
pravidlech]. Jinak je tomu v případě obcí, krajů a hlavního města Prahy, které i v rámci činností
vykonávaných v přenesené působnosti (§7 odst. 1 a 2 zákona o volbách do EP) hospodaří podle
vlastního rozpočtu. Náklady vynaložené územními samosprávnými celky v souvislosti s konáním
voleb patří mezi výdaje územních rozpočtů [§9 odst. 1 písm. c) a §10 odst. 1 písm. c) zákona
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Nejsou tedy hrazeny přímo
ze státního rozpočtu. Jelikož však mají být výdaje územních samosprávných celků spojené
s volbami hrazeny v plné výši ze státního rozpočtu, musí být odpovídající finanční prostředky
ze státního rozpočtu do územních rozpočtů převedeny.
Právní předpisy výslovně neupravují mechanismus, kterým mají být finanční prostředky
na výdaje spojené s volbami do rozpočtů územních samosprávných celků převedeny.
Podle dosavadní ustálené praxe jsou finanční prostředky k úhradě nákladů voleb poskytovány
územním samosprávným celkům ze státního rozpočtu formou neinvestičních účelových dotací.
Tyto účelové dotace na výdaje spojené s volbami odpovídají definici dotace uvedené v §3
písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech, podle níž se dotací rozumí peněžní prostředky
státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo
fyzickým osobám na stanovený účel. Ostatně možnost poskytnutí takových dotací předvídá
i §7 odst. 1 písm. c) [dříve písm. d)] zákona o rozpočtových pravidlech, podle něhož mezi výdaje
státního rozpočtu patří i dotace územním samosprávným celkům na jinou než podnikatelskou
činnost. Jedná se tedy o zákonem předvídaný způsob financování rozpočtů územních
samosprávných celků.
Dotace se poskytují z rozpočtové kapitoly Všeobecná pokladní správa, jejímž správcem
je Ministerstvo financí (viz čl. 2 odst. 1 směrnice Ministerstva financí č.j.124/42 055/2004, kterou
se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského parlamentu, publikované
ve Věstníku vlády pro orgány obcí a krajů ze dne 2. 4. 2004). Krajům jsou dotace poskytovány
přímo Ministerstvem financí. Odlišně se však postupuje v případě obcí, neboť jim jsou dotace
podle §19 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech poskytovány prostřednictvími krajů,
v jejichž obvodu se obce nacházejí. Tato činnost krajů je činností vykonávanou v přenesené
působnosti.
V rámci uvedeného modelu financování volebních výdajů tedy územní samosprávné celky
vystupují ve dvojím postavení. Na jedné straně jako volební orgány samy platí výdaje související
s konáním voleb, a to z prostředků, které jsou součástí jejich rozpočtu. Zároveň jsou příjemcem
účelové dotace ze státního rozpočtu, z níž mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato
dotace tvoří příjem rozpočtu územních samosprávných celků [§7 odst. 1 písm. g) a §8 odst. 1
písm. f) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů], vzhledem k účelovosti dotace
ovšem mohou být tyto prostředky použity pouze k úhradě výdajů důvodně vynaložených
v souvislosti s konáním voleb.
Zároveň je třeba zdůraznit, že podle §66 zákona o volbách do EP musí prostředky
ze státního rozpočtu územním samosprávným celkům plně krýt výdaje související s konáním
voleb. Jedná o lex specialis ve vztahu k §62 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
a §29 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), podle nichž je obcím a krajům
poskytován ze státního rozpočtu na plnění úkolů v přenesené působnosti pouze příspěvek, jenž
nemusí plně krýt náklady spojené s výkonem činností v přenesené působnosti (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, publikovaný pod č. 53/2003 Sb.).
Naopak ze znění §66 zákona o volbách do EP vyplývá, že obce a kraje nemají povinnost nést
náklady voleb z vlastních prostředků. Náklady spojené s výkonem přenesené působnosti
při přípravě a konání voleb proto nesmí zatěžovat hospodaření obcí a krajů s jejich vlastním
majetkem. Územní samosprávné celky jsou rozpočtově autonomními veřejnoprávními
korporacemi (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Do jejich činnosti lze zasahovat pouze způsobem
stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy §66 zákona o volbách do EP,
že se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpočtu, pak mají územní samosprávné celky
vůči státu subjektivní právo na plnou úhradu těch výdajů, které v této souvislosti důvodně
vynaložily. Tomuto subjektivnímu právu odpovídá i povinnost orgánů státu poskytnout
do rozpočtů územních samosprávných celků dotace ve výši odpovídající důvodně vynaloženým
nákladům.
Nejedná se v tomto případě o finanční vztah uvnitř soustavy hierarchicky uspořádaných
orgánů podílejících se na výkonu státní správy. Účelová dotace je v podstatě náhradou za výdaje,
které územní samosprávný celek vynaložil při výkonu přenesené působnosti z vlastního rozpočtu.
Obce a kraje mají subjektivní právo na náhradu těchto výdajů. Není přitom podstatné, zda má být
účelová dotace na výdaje spojené s volbami poskytnuta předem (jako „záloha“) či až zpětně
po konečném vyúčtování výdajů. Rozhodné je pouze to, že obce a kraje mají právní nárok
na poskytnutí účelové dotace ze státního rozpočtu na výdaje spojené s volbami, jež důvodně
uhradily při výkonu státní správy, která na ně byla přenesena zákonem o volbách do EP.
Při poskytnutí účelové dotace na náklady spojené s volbami se bezesporu jedná
o nakládání s prostředky státního rozpočtu. Samotnému poskytnutí dotace do územních rozpočtů
přitom předchází posouzení oprávněnosti uplatněného nároku. V daném případě byla
u stěžovatele provedena veřejnosprávní kontrola, na jejímž základě žalovaný dospěl k závěru,
že část uplatněného nároku není oprávněná. Dotaci na předmětný výdaj proto žalovaný
stěžovateli nevyplatil. Jedná se tedy bezesporu o autoritativní rozhodování o veřejném
subjektivním právu stěžovatele. Nejvyšší správní soud proto nemá pochyb o tom, že právní vztah
týkající se poskytnutí účelové dotace na financování výdajů spojených s volbami má povahu
veřejnoprávního vztahu (srov. usnesení zvláštního senátu pro rozhodování některých
kompetenčních sporů ze dne 7. 5. 2010, č. j. Konf 14/2010 - 8, publikované pod č. 2115/2010
Sb. NSS).
Tento závěr podporuje i judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se poskytování
příspěvku na činnost politických stran a hnutí podle §20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích. V rozsudku ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, publikovaném pod č. 923/2006 Sb. NSS, přisvědčil Nejvyšší správní
soud názoru Městského soudu v Praze, že nárok politických stran a hnutí na tento příspěvek
je veřejným subjektivním právem. I v tomto případě se jedná o poskytování prostředků
z veřejných zdrojů a zákon zakládá za splnění stanovených podmínek nárok na vyplacení
příspěvku. Správní soudy se v uvedené věci zabývaly přezkumem postupu správního orgánu, jenž
neformálním přípisem odepřel politické straně vyplacení příspěvku. Příspěvky pro jednotlivé
politické strany, hnutí a koalice na úhradu volebních nákladů pak upravují jednotlivé volební
zákony. I přes některé odlišnosti, pokud jde o povahu těchto příspěvků závislých na volebním
výsledku uvedených subjektů, ve srovnání s nyní posuzovanou věcí, nelze pominout, že i v těchto
případech má vztah mezi subjektem, kterému vzniká nárok na příspěvek, a jejím poskytovatelem,
veřejnoprávní charakter.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda v případě odepření části dotace
na předmětný výdaj bylo povinností žalovaného rozhodnout o věci formalizovaným
rozhodnutím.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalovaný
nemá pravomoc rozhodovat o nároku stěžovatele na poskytnutí dotace na úhradu nákladů
spojených s volbami. Je sice pravdou, že se účelová dotace poskytuje z kapitoly Všeobecná
pokladní správa, jejímž správcem je Ministerstvo financí, které tedy rozhoduje o uvolnění
finančních prostředků z této kapitoly (§10 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech). Podle §19
odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech se však dotace ze státního rozpočtu do rozpočtů obcí
poskytují prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu leží. Ministerstvo o výši dotace poskytnuté
konkrétním obcím nerozhoduje. Na žalovaného tak byla fakticky přenesena působnost
poskytovatele dotace do rozpočtů obcí. O tom svědčí i věta druhá citovaného ustanovení, podle
něhož je uvedená činnost vykonávána kraji v přenesené působnosti. Činnost žalovaného však
nespočívá v pouhém uvolňování prostředků na úhradu volebních výdajů, jak nesprávně uvedl
krajský soud. Ministerstvo financí pouze přiděluje jednotlivým krajům prostředky, z nichž jsou
dále poskytovány dotace obcím. O poskytnutí účelové dotace jednotlivým obcím a stanovení
jejich výše fakticky rozhoduje krajský úřad. Krajský úřad se dále podílí na kontrole hospodaření
s poskytnutými dotacemi (§39 zákona o rozpočtových pravidlech) i na vypořádání dotací (§14
odst. 9, nyní odst. 11 a §75 zákona o rozpočtových pravidlech). Je pravdou, že krajský úřad
je při stanovení výše dotace vázán pokyny Ministerstva financí, jež jsou uvedeny v již citované
směrnici, kterou se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského
parlamentu. Závaznost této směrnice pro krajský úřad vyplývá z §30 písm. b) zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). To však nemění nic na tom, že o poskytnutí dotace
ze státního rozpočtu do rozpočtu obcí rozhoduje v přenesené působnosti krajský úřad.
Krajský úřad přitom musí postupovat podle zákonem stanovených pravidel. Poskytování
dotací je obecně upraveno v §14 až 16 zákona o rozpočtových pravidlech. V tomto ohledu musí
Nejvyšší správní soud naopak přisvědčit krajskému soudu, že k těmto ustanovením dílu 2 a 3
hlavy III zákona o rozpočtových pravidlech je §19 zákona o rozpočtových pravidlech (tj. díl 6)
ve vztahu speciality, neboť upravuje zvláštní případ poskytování dotací ze státního rozpočtu do
rozpočtů územních samosprávných celků. I v těchto případech je tedy nutno postupovat podle
§14 až §16 zákona o rozpočtových pravidlech, ovšem pouze do té míry, pokud něco jiného
nevyplývá právě z §19 zákona o rozpočtových pravidlech. Mezi tyto odchylky od obecného
režimu poskytování dotací lze řadit i skutečnost, že zatímco o poskytnutí dotace fyzickým
a právnickým osobám rozhoduje obvykle přímo některý z taxativně vyjmenovaných
poskytovatelů (§14 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech), o poskytnutí dotace obcím
nerozhodl v posuzované věci přímo primární poskytovatel dotace, tj. Ministerstvo financí, nýbrž
žalovaný právě na základě zmocnění podle §19 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech.
Avšak ani za těchto okolností nelze souhlasit se závěrem krajského soudu, že se na daný
případ nevztahují obecné předpisy o správním řízení obsažené ve správním řádu. Ustanovení
§14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění relevantním pro posuzovanou věc (nyní
§14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech) totiž vylučuje použití správního řádu pouze
pro případy pozitivního rozhodnutí o poskytnutí dotace podle odst. 3 (nyní odst. 4); viz výslovné
znění těchto ustanovení zákona, podle nichž „(v)yhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo
návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí…“, a právě na toto rozhodnutí „se nevztahují obecné
předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“. To však není daný případ, neboť
v posuzované věci bylo stěžovateli poskytnutí dotace odepřeno, aniž by o poskytnutí dotace bylo
vydáno formalizované rozhodnutí. Použití správního řádu na daný případ tedy není zákonem
o rozpočtových pravidlech vyloučeno.
Aby však bylo možné ustanovení správního řádu, včetně částí druhé a třetí upravujících
správní řízení, použít, musí být splněny tři základní podmínky vyplývající z §1 a §9 správního
řádu: musí se jednat (1.) o postup správního orgánu (2.) v oblasti veřejné správy, (3.) jehož
účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo
povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva
nebo povinnosti má anebo nemá (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 8. 2010, č. j. 2 As 52/2010 – 59, publikovaný pod č. 2133/2010 Sb. NSS). O splnění prvé
a druhé podmínky zde není pochyb, neboť žalovaný ve vztahu ke stěžovateli vystupuje
jako orgán vykonávající v přenesené působnosti činnost státní správy, přičemž se jedná
o veřejnoprávní (vrchnostenský) vztah. Stejně tak je naplněna i podmínka třetí. Jak již bylo
uvedeno, stěžovatel má nárok na úhradu výdajů, které důvodně vynaložil ze svého rozpočtu
v souvislosti s volbami. Odepřel-li tedy žalovaný poskytnout dotaci v požadované výši, rozhodl
tím z materiálního hlediska o stěžovatelově nároku. Podmínky pro použití správního řádu
jsou v daném případě tedy splněny.
Za nesprávný považuje Nejvyšší správní soud také názor krajského soudu, že v této věci
nebylo zahájeno správní řízení. Zákon o rozpočtových pravidlech neupravuje otázku zahájení
řízení o poskytnutí, resp. neposkytnutí dotace. Je proto třeba postupovat podle §44 až 48
správního řádu. Z povahy věci vyplývá, že se v daném případě jedná o správní řízení o žádosti
stěžovatele. Jeho předmětem je posouzení žádosti o poskytnutí účelové dotace na výdaje, o nichž
stěžovatel tvrdí, že je důvodně vynaložil v souvislosti s přípravou voleb. Předpokladem pro
zahájení řízení v této věci je uplatnění nároku na poskytnutí dotace ze strany stěžovatele.
Za žádost o poskytnutí dotace je proto třeba považovat první podání stěžovatele doručené
žalovanému, z něhož bezpochyby vyplývá, že stěžovatel požádal o poskytnutí účelové dotace
na předmětný výdaj. Podle §44 odst. 1 správního řádu bylo řízení zahájeno dnem, kdy takové
podání došlo žalovanému.
V této souvislosti je však třeba poukázat na nedostatky skutkových zjištění krajského
soudu. Ačkoliv totiž z obsahu písemností předložených oběma stranami krajskému soudu
vyplývá, že stěžovatel o poskytnutí dotace na předmětné výdaje požádal, samotné podání
obsahující tuto žádost není ve spise obsaženo. Za daného stavu tedy nelze postavit najisto, kdy
bylo řízení o žádosti o poskytnutí předmětné dotace zahájeno. Stejně tak nelze posoudit ani to,
zda byla žaloba na ochranu proti nečinnosti podána včas, tedy ve lhůtě podle §80 odst. 1 s. ř. s.
Vzhledem k již uvedenému však dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v případě
odepření účelové dotace (nebo její části), na jejíž poskytnutí do rozpočtu obce je při stanovení
zákonných podmínek právní nárok, je povinností krajského úřadu rozhodnout o neposkytnutí
dotace (nebo její části) formalizovaným rozhodnutím, které obsahuje náležitosti podle §68 a §69
správního řádu. Toto rozhodnutí je zároveň úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují práva a povinnosti stěžovatele ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V případě
nečinnosti krajského úřadu se tedy obec může po bezvýsledném vyčerpání prostředku k ochraně
proti nečinnosti správního orgánu podle §80 správního řádu (jako v posuzované věci) žalobou
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. domáhat, aby příslušný
krajský soud uložil krajskému úřadu povinnost vydat rozhodnutí o žádosti o poskytnutí dotace
ve stanovené lhůtě.
Jen pro úplnost lze dodat, že pro přípustnost ani důvodnost nečinnostní žaloby není
podstatná skutečnost, zda je rozhodnutí, jehož vydání se žalobce domáhá, vyloučeno zákonem
ze soudního přezkoumání. Podstatné je pouze to, zda se jedná o rozhodnutí správního orgánu
ve smyslu legislativní zkratky uvedené v §65 odst. 1 s. ř. s., jehož vydání se lze podle §79 odst. 1
s. ř. s. domáhat i v případech, kdy možnost následné žaloby proti takovému rozhodnutí byla
soudním řádem správním nebo zvláštním zákonem vyloučena (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 – 104, dostupná na www.nssoud.cz; srov.
též k možnosti nečinnostní žaloby u rozhodnutí o žádosti o vydání dlouhodobého víza
vyloučeného ze soudního přezkoumání rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 12. 2011, č. j. 5 Ans 5/2011 – 221, publikovaný pod č. 2544/2012 Sb. NSS).
Navíc je ovšem již z předešlého výkladu zřejmé, že v daném případě se výluka
ze soudního přezkoumání, stanovená obdobně jako výluka z uplatnění správního řádu
v §14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění relevantním pro posuzovanou věc
(nyní v §14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech), neuplatní, neboť ta se vztahuje pouze
na rozhodnutí, jímž je žádosti o poskytnutí dotace plně vyhověno. Jak vyplývá z ustálené
judikatury, pouze ta rozhodnutí správního orgánu podle §65 odst. 1 s. ř. s., která zákonodárce
výslovně vyňal, jsou z přezkoumání ve správním soudnictví vyloučena (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 – 197, publikovaný
pod č. 1717/2008 Sb. NSS).
I na nyní posuzovanou věc se tedy vztahuje právní názor vyslovený rozšířeným senátem
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98,
publikovaném pod č. 2206/2010 Sb. NSS. Rozšířený senát zde konstatoval, že „[n]ečinnostní žaloba
je ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu svým způsobem přípravným a pomocným prostředkem.
Jejím účelem je umožnit, aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci
samé a také případně osvědčení. V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat
určitý akt z výše uvedené množiny taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny v §79 odst. 1 s. ř. s.
Pokud shledá, že tomu tak je, uloží správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná-li se o akt přezkoumatelný
na základě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, soud správnímu orgánu neuloží, jaký obsah má dotyčný
akt mít, nýbrž toliko povinnost jej vydat. Obsahová stránka takového aktu pak může být přezkoumána poté,
co bude vydán, v případném následném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.“ V daném případě
stěžovatel v podstatě brojí proti tomu, že mu byla odepřena dotace, na níž má podle svého
názoru nárok. Podmínkou, aby se však mohl proti tomuto postupu účinně bránit, je vydání
formalizovaného rozhodnutí, proti němuž lze následně podat žalobu podle §65 a násl. s. ř. s.
Přitom právní úprava, podle níž má správní orgán povinnost vydat na základě řízení podle
správního řádu soudem přezkoumatelné rozhodnutí pouze v případech, kdy žádosti, na jejíž
uspokojení je při splnění zákonných podmínek právní nárok, plně nevyhoví, není v českém
právním řádu ojedinělou záležitostí. Lze poukázat např. na postup povinného subjektu podle
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v nyní účinném znění. Za situace,
kdy žalovaný odmítl poskytnout část požadované dotace, aniž by o tom však vydal jakýkoliv
formalizovaný a soudem přezkoumatelný akt, je tedy nezbytné poskytnout stěžovateli soudní
ochranu proti nečinnosti žalovaného spočívající v nevydání takového rozhodnutí, samozřejmě
za předpokladu, že jsou k tomu splněny veškeré zákonem stanovené podmínky.
Nejvyšší správní soud dospěl ze všech uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s.
krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 29. listopadu 2012
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu