ECLI:CZ:NSS:2012:VOL.6.2012:28
sp. zn. Vol 6/2012 - 28
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana Malíka,
JUDr. Jana Passera a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatele: Ing. Jiří Kesner, proti
odpůrci: Ministerstvo vnitra se sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4, v řízení o návrhu na vydání
rozhodnutí o povinnosti registrovat kandidátní listinu,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1.] Včas podaným návrhem podle §89 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), se navrhovatel, coby občan, který navrhl sám sebe na funkci
prezidenta republiky, domáhá ochrany proti rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „odpůrce“)
ze dne 23. 11. 2012, č. j. MV-108487-8/VS-2012, kterým odpůrce podle §26 odst. 2 písm. d)
zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, s odkazem na §25 odst. 3 téhož zákona,
odmítl navrhovatelovu kandidátní listinu. Odpůrce vyšel z toho, že navrhovatel podal kandidátní
listinu dne 26. 9. 2012, tedy ještě před nabytím účinnosti zákona o volbě prezidenta republiky,
která nastala dne 1. 10. 2012. Dnem jejího podání nicméně bylo zahájeno řízení o registraci
kandidátní listiny. Z přezkoumání kandidátní listiny vyplynulo, že kandidátní listina po doplnění
potvrzení o zřízení volebního účtu obsahuje náležitosti vyžadované ustanovením §25 odst. 1 a 2
zákona o volbě prezidenta republiky a kandidát splňuje podmínky volitelnosti. Z ustanovení §25
odst. 3 téhož zákona ovšem vyplývá, že podává-li kandidátní listinu navrhující občan, připojí
ke kandidátní listině petici podepsanou alespoň 50 000 občany oprávněnými volit prezidenta
republiky. Odpůrce ovšem při přezkoumání kandidátní listiny zjistil, že ke kandidátní listině
podané navrhovatelem bylo přiloženo celkem 17 petičních archů obsahujících pouze 54 podpisů
občanů. Zákonná podmínka vztahující se k minimálnímu počtu občanů podepsaných
na předložené petici nebyla splněna, a odpůrce proto navrhovatelovu kandidátní listinu odmítl.
[2.] Toto rozhodnutí napadl navrhovatel včas podaným návrhem, jímž se domáhá vydání
rozhodnutí o povinnosti registrovat kandidátní listinu. Nejprve tvrdí, že ustanovení §25 odst. 3
zákona o volbě prezidenta republiky lze slovně vyložit různě. Konkrétně uvádí, že spojení
„podává-li kandidátní listinu navrhující občan, připojí petici podepsanou alespoň 50 000 občany oprávněnými
volit prezidenta republiky“; může znamenat, že má být petice podepsána alespoň padesátitisícovými
občany, ve smyslu občanů majících padesát tisíc či beroucích takový plat; nebo že má být
podepsána alespoň padesátitisícími občany ve smyslu jejich pořadí; nebo že má být podepsána
alespoň padesáti třínulovými občany, přičemž jako adekvátní příklad uvádí navrhovatel
označování pšeničné mouky hladké světlé 00 extra speciál, tedy takzvané „dvounulky“. Uvedená
podmínka má podle důvodové zprávy zamezit nadměrnému užívání tohoto práva, z čehož
navrhovatel dovozuje, že navrhující občan toto právo navržení bez dalšího podmiňování má, což
vyplývá z hlediska rovnosti s poslanci a senátory, jež vychází z Listiny základních práv a svobod.
[3.] Zadruhé navrhovatel připomíná, že čl. 56 Ústavy zmiňuje tajnost volby prezidenta
republiky, ovšem při sepisování petice občané uvádějí svá jména i data narození, takže
ve výsledku dochází k odkrytí tajnosti hlasování, jakkoli není zcela jisté, že budou hlasovat právě
pro toho kandidáta, kterého podpořili peticí. To lze akceptovat v užším kruhu podporovatelů,
ale nikoli v širším měřítku. Navíc následná kontrola vlastnoručních podpisů na petičních arších,
či spíše ověřování správnosti údajů požadovaných od podporujících občanů na základě
namátkového a náhodného vzorku, je právně zcela irelevantní. O jistém přiblížení právnímu
stavu by se dalo hovořit po tzv. legalizaci dle zákona č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu
nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu, ta se však provádí pouze na žádost, takže
podepsaní občané by o ni museli požádat a absolvovat ji, což by bylo časově velmi náročné
a nerealizovatelné; proto to navrhovatel ani nepožaduje.
[4.] Zatřetí pak navrhovatel poukazuje na znění čl. 18 Listiny základních práv a svobod
zaručujícího petiční právo, které je na zákonné úrovni provedeno zákonem č. 85/1990 Sb.,
o právu petičním. Právě jím se měla řídit petice, kterou k podpoře své kandidatury podal dne
26. 9. 2012, tedy ještě před tím, než nabyl účinnosti zákon o volbě prezidenta republiky, neboť
ten podle svého §89 nabyl účinnosti až dne 1. 10. 2012. Podle §75 téhož zákona se přitom
nezbytné úkony spojené s volbou prezidenta učiněné přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona
považují za úkony učiněné podle tohoto zákona. Proto předložení kandidátní listiny navrhovatele
a k ní náležející petice mělo být považováno za úkon učiněný podle zákona o volbě prezidenta
republiky, a tudíž za úkon vyhovující a umožňující registraci této kandidátní listiny. Přitom podle
§21 odst. 2 tohoto zákona mohl podat pouze jednu kandidátní listinu, takže nemohl podat
po účinnosti zákona novou kandidátní listinu, která by lépe plnila požadavky zákona o volbě
prezidenta republiky. Kdyby se snad objevil nápad dodat takovou druhou petici, dostal
by se navrhující občan podle navrhovatele do tzv. právní smyčky, což by byl „ryzí právní
amaterismus“. Jím podaná petice tedy měla být vyhodnocena ještě podle zákona o právu
petičním. Nadto navrhovatel podotýká, že když byla podaná petice podrobena následným
procedurám, očekával i stanovisko k obsahu petice ve smyslu §5 odst. 3 zákona o právu
petičním. Ze všech těchto důvodů žádá navrhovatel, aby byla jím podaná kandidátní listina
odpůrcem zaregistrována.
II. Vyjádření odpůrce
[5.] Odpůrce podal k návrhu vyjádření, v němž k navrhovatelově námitce ohledně ustanovení
§25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky připomíná, že již ústavní zákon č. 71/2012 Sb.
stanovil podmínku, že kandidáta je oprávněn navrhovat kromě skupiny poslanců nebo skupiny
senátorů také každý občan České republiky, pokud jeho návrh podpoří petice podepsaná nejméně
50 000 občanů České republiky oprávněných volit prezidenta republiky. K navrhovatelově
námitce, že jím podanou petici je třeba vyhodnotit podle zákona č. 85/1990 Sb., o právu
petičním, odpůrce poukazuje na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 10. 1996,
sp. zn. Ovs 35/96/Ha, vykládající náležitosti petice podporující kandidaturu nezávislého
kandidáta ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky. Odpůrce připomíná, že zákon
o právu petičním představuje obecnou zákonnou úpravu práva petičního zaručeného na ústavní
úrovni v čl. 18 Listiny základních práv a svobod. Vedle toho ale existuje v českém právním řádu
několik speciálních zákonů, které zakotvují oprávnění předkládat petiční archy na podporu věci
související s konkrétním předmětem úpravy daného zákona, jako je zákon č. 491/2001 Sb.,
o volbách do zastupitelstev obcí, zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách
a v politických hnutích, či zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky,
a konečně i zákon o volbě prezidenta republiky. Podle posledně jmenovaného zákona je peticí
příloha navrhujícího občana ke kandidátní listině obsahující kvalifikovaný seznam občanů
oprávněných volit prezidenta republiky. Přitom zákonodárce v žádném z těchto zákonů neučinil
odkaz na zákon o právu petičním, na rozdíl od zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu
Poslanecké sněmovny, kde na tento zákon přímo odkazuje. Ze všech těchto důvodů odpůrce
nepovažuje návrh za důvodný.
III. Argumentace soudu
[6.] Návrh byl podán v souladu s ustanovením §89 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to občanem,
který navrhl kandidáta na funkci prezidenta republiky a který je zároveň tímto kandidátem.
Navrhovateli tedy svědčí souběžně dva důvody aktivní legitimace podle §89 odst. 2 s. ř. s.
Zároveň jsou splněny i ostatní podmínky řízení.
[7.] Navrhovatelova první námitka se týká toho, zda splnil podmínku počtu podpisů na petici
podporující jeho kandidaturu. Navrhovatel a odpůrce shodně uvádějí, že na petici předložené
navrhovatelem je 54 podpisů. Navrhovatelova kritika míří proti tomu, zda to stačí ke splnění
podmínky dle §25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky, který zní:
„Podává-li kandidátní listinu navrhující občan, připojí petici podepsanou alespoň 50 000 občany oprávněnými
volit prezidenta republiky. Součástí petice jsou očíslované podpisové archy. V záhlaví petice a na každém jejím
očíslovaném podpisovém archu se uvede skutečnost, že petice je určena na podporu kandidatury kandidáta na volbu
prezidenta, jeho jméno a příjmení, rok narození a rok konání volby prezidenta. Každý občan, podporující
kandidaturu kandidáta, uvede na podpisový arch své jméno, příjmení, datum narození a adresu místa trvalého
pobytu a připojí vlastnoruční podpis.“
[8.] Toto ustanovení je zákonným odrazem ústavní úpravy podmínek pro kandidáty
na prezidenta republiky, konkrétně článku 56 Ústavy, jenž ve znění účinném od 1. 10. 2012
upravuje přímou volbu prezidenta republiky a jeho první věta zní: „Navrhovat kandidáta je oprávněn
každý občan České republiky, který dosáhl věku 18 let, podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 000
občany České republiky oprávněnými volit prezidenta republiky.“ Již z pouhého textu ústavního
i zákonného ustanovení je zjevné, že podmínku v nich obsaženou splní coby navrhovatel ten
občan, který ke svému návrhu připojí petici, kterou podepíše alespoň přesně stanovený minimální
počet občanů oprávněných volit prezidenta republiky. Tento počet činí 50 000. Alternativní
výklady, které uvádí navrhovatel, jsou sice odrazem jeho pozoruhodné interpretační kreativity,
to však nic nemění na tom, že nemají žádnou oporu v textu obou ustanovení. Pokud by navíc
měla mít relevanci argumentace navrhovatele o požadavku prokázání jakýchsi osobních kvalit
občanů podepisujících petice, případně prokázání jejich majetkových poměrů či příjmů, vedla
by tato výkladová varianta ke zjevnému porušení principu rovnosti, vyjádřenou např. v čl. 3
odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
[9.] Zmíněnému požadavku rovnosti podle přesvědčení soudu naopak neodporuje určitá
privilegovanost těch navrhovatelů, kteří jsou ve svém návrhu podpořeni nikoli větším množstvím
občanů, ale menším množstvím senátorů či poslanců, jak vyplývá z čl. 56 odst. 5 věta druhá
Ústavy. Jejich privilegovanost je přípustná jednak proto, že není založena na rozlišování
na základě majetku či jiného důvodu nepřípustného podle čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, jednak proto, že podpora desítky senátorů či dvacítky poslanců je odrazem toho,
že kandidaturu předmětného kandidáta podporuje relativně podstatná část politické reprezentace
vzešlé z přímých voleb. Stejně tak podmínka stanovená pro neprivilegované navrhovatele, tedy
oněch 50 000 podpisů občanů oprávněných volit prezidenta republiky, je odrazem toho,
že daného kandidáta podporuje přímo nikoli zcela marginální část společnosti, byť třeba tento
kandidát nemá podporu již konstituované politické reprezentace. Sám požadavek přiložit
ke kandidátní listině petici s podpisy vyjadřujícími podporu kandidatury přitom není v rozporu
s právem na rovné podmínky v přístupu k voleným funkcím ve smyslu čl. 21 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, jak vyplývá z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2004,
č. j. Vol 9/2004 - 9 (publ. pod č. 470/2005 Sb. NSS).
[10.] Není úkolem soudu odpovídat na navrhovatelovy spekulace obsažené v jeho druhé
námitce, tedy v otázce, zda je namístě požadovat kromě podpisu také uvádění jména, příjmení,
data narození a adresy místa trvalého pobytu a zda by bylo zvládnutelné, pokud by kontrola
podpisů na petičních arších zahrnovala legalizaci ve smyslu §10 zákona o ověřování shody opisu
nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu. Stejně tak i navrhovatelovy obavy
z narušení tajnosti voleb z důvodu odkrytí údajů občanů podporujících kandidaturu konkrétního
kandidáta podmiňuje sám navrhovatel tím, že by tento problém vyvstal až v případě širšího kruhu
podporovatelů, což ovšem není případ petice s 54 podpisy, kterou přiložil ke své kandidátní
listině on. Navíc vyjádření podpory kandidatuře není totožné s následnou volbou určitého
kandidáta, takže vyjádřením podpory kandidatury na petici není tajnost voleb nijak ohrožena. Lze
tak posouzení druhé námitky uzavřít konstatováním, že v ní navrhovatel toliko akademicky
spekuluje o hrozbách nastávajících v případě podpory kandidatury peticí s více než 50 000
podpisy oprávněných občanů, takže se tato námitka zcela míjí se skutkovými okolnostmi jeho
kandidátní listiny podpořené peticí s toliko 54 podpisy.
[11.] Svou třetí námitkou navrhovatel v zásadě tvrdí, že jeho petice byla sepsána podle
obecného zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ještě před nabytím účinnosti zákona o volbě
prezidenta republiky; nemusela tedy splňovat jeho tehdy ještě neúčinné požadavky, měla ovšem
následně nabýt na základě přechodného jeho ustanovení §75 účinky petice ve smyslu §25 odst. 3
téhož zákona. I tuto námitku je třeba odmítnout.
[12.] Soud se neztotožňuje s navrhovatelem v tom, že by petice, kterou přiložil ke své
kandidátní listině, byla peticí ve smyslu zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním. Za petice
se podle §1 odst. 1 tohoto zákona pokládají „žádosti, návrhy a stížnosti ve věcech veřejného nebo jiného
společného zájmu.“ Peticí přikládanou ke kandidátní listině ve volbách prezidenta republiky ovšem
tam podepsaní ničeho nežádají, nic nenavrhují a na nic si nestěžují ve smyslu čl. 18 odst. 1 Listiny
a citovaného zákonného ustanovení. Ústavní opora pro tento typ petice totiž plyne přímo z čl. 56
odst. 5 Ústavy a její smysl spočívá ve vyjádření podpory konkrétnímu kandidátovi. V případě
těchto peticí proto není dán žádný důvod očekávat jejich vyřízení způsobem podle ustanovení §5
odst. 3 zákona o právu petičním, tzn. písemně sdělit petičnímu výboru stanovisko k obsahu
petice a informovat o způsobu jejího vyřízení.
[13.] Jinak řečeno, v případě petice podle čl. 56 odst. 5 Ústavy jde výhradně o vyjádření
podpory konkrétní kandidátní listině, a nejedná se tak na rozdíl od obecné úpravy obsažené
v petičním zákoně o samostatný, o sobě stojící dokument, který vyjadřuje, kdo a čeho se domáhá.
Petice podle §25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky, stejně jako petice podle §21
odst. 4 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, podle §6 odst. 2 zákona
č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, či podle §61 odst. 2
zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, tedy nejsou samostatně
stojícími peticemi, tedy peticemi podle zákona o právu petičním, ale jakýmisi akcesorickými
peticemi, tedy peticemi coby listinami obsahujícími podpisy občanů shromážděné za určitým
cílem, jejichž právní režim je plně vymezen těmito zvláštními zákony.
[14.] Všechny tyto zákonné úpravy jsou sice odrazem ústavního práva petičního a také
volebního práva v širším pojetí; režimy jednotlivých výše uvedených zákonů jsou však relativně
oddělené, podobně jako například zákonné úpravy práva sdružovacího podle článku 20 Listiny
základních práv a svobod. Takže pokud se někdo sdružuje v politické straně nebo politickém
hnutí, podléhá výhradně režimu zákona o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, nikoli režimu „obecného“ zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Stejně
tak pokud má navrhovatel předložit petice podle zákona o volbě prezidenta republiky, nemůže
se domáhat toho, že stačí, pokud před účinností tohoto zákona splňovala podmínky zákona
o právu petičním, neboť jde o dvě relativně autonomní právní úpravy. Termín „petice“ byl
zákonem o volbě prezidenta republiky, stejně jako zákonem o volbách do zastupitelstev obcí,
zákonem o sdružování v politických stranách a v politických hnutích či zákonem o volbách
do Parlamentu České republiky, zvolen nikoli jako pojem, který by měl danou listinu podřadit
také zákonu o právu petičním, ale pouze jako obecné označení písemného dokumentu, jímž větší
množství osob podporuje kandidaturu konkrétní osoby na funkci prezidenta republiky. Petice
připojená navrhovatelem k jeho návrhu na registraci kandidátní listiny tedy nespadá do režimu
zákona o právu petičním, nýbrž výhradně do režimu zákona o volbě prezidenta republiky a musí
splňovat požadavky jeho §25 odst. 3. Petice připojená ke kandidátní listině navrhovatelem
nesplňovala požadavek 50 000 podpisů, a proto nemohla v režimu zákona o volbě prezidenta
republiky vyvolat splnění podmínky doložení podpory navrhovatelovy kandidatury.
[15.] Nic na tom nemůže změnit ani ustanovení §75 zákona o volbě prezidenta republiky.
Podle tohoto ustanovení platí, že „nezbytné úkony spojené s volbou prezidenta učiněné přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona se považují za úkony učiněné podle tohoto zákona.“ Na navrhovatelem
předloženou petici způsobem, jak tvrdí navrhovatel, ovšem toto ustanovení nedopadá. Muselo
by se totiž jednat pouze o „nezbytné“ úkony, přičemž ona nezbytnost by měla spočívat v tom,
že je daná osoba musela učinit ještě před účinností zákona, jinak už by jej nestihla provést
v zákonem stanovených lhůtách. Uzavření a odevzdání petice na podporu kandidatury však
úkonem, který bylo nezbytné učinit ještě před 1. 10. 2012, zjevně není, neboť pro tento úkon byla
navrhovateli stanovena zákonem konkrétní lhůta, a to do „nejpozději 66 dnů přede dnem volby
prezidenta“, jak vyplývá z §21 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky. V případě voleb
prezidenta republiky konaných v roce 2013 šlo konkrétně o den 6. 11. 2012, do kdy měly být
kandidátní listiny, včetně petičních archů, odpůrci předány. V jejím podání před účinností zákona
tak lze spatřovat ze strany navrhovatele marnou snahu zákon obcházet, kterou je třeba
odmítnout. Z toho, že úkony učiněné přede dnem nabytí účinnosti zákona se považují za úkony
učiněné podle tohoto zákona, totiž nelze dovodit, že by tyto úkony vyvolávaly účinky podle
daného zákona, přestože by nesplňovaly podmínky, které na ně klade. Naopak je třeba dané
ustanovení vyložit tak, že tyto účinky může vyvolávat jedině úkon, který byl sice učiněn ještě
před účinností zákona, ale splňuje podmínky jím kladené. Opačný výklad by vedl k tomu,
že by kdokoli mohl využít legisvakanční lhůty mezi platností a účinností zákona k tomu,
aby v ní učinil úkon nesplňující podmínky zákona, a spoléhal by přitom na to, že účinností
zákona bude tento nedostatek konvalidován. Takový přístup by však zjevně protiřečil smyslu
legisvakanční lhůty, kterým je dát osobám dotčeným nově přijatým zákonem první příležitost
a dostatečný čas na seznámení se s ním, než na ně začne působit, nikoli poslední příležitost
k obcházení podmínek, které platný, ale dosud neúčinný zákon stanovuje.
[16.] Je tak třeba navrhovatelovu třetí námitku odmítnout s tím, že petice, kterou předložil
26. 9. 2012 odpůrci, nebyla peticí ve smyslu zákona o právu petičním, nýbrž peticí podle §25
odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky, provádějícího čl. 56 odst. 5 Ústavy. Požadavky
stanovené tímto ustanovením ovšem nesplnila, takže nemohla vyvolat zákonem požadované
následky, na čemž nemohl nic změnit ani navrhovatelův chybný výklad §75 zákona o volbě
prezidenta republiky.
[17.] Lze tak závěrem konstatovat, že navrhovatelovu kandidátní listinu podpořilo svými
podpisy pouze 54 občanů oprávněných volit prezidenta republiky, kvůli čemuž nesplnila
podmínku stanovenou v čl. 56 odst. 5 Ústavy a v §25 odst. 3 zákona o volbě prezidenta
republiky. Bylo proto zcela namístě, že byla odpůrcem odmítnuta. Pokud by totiž byly
akceptovány i kandidátní listiny s tak mizivou podporou, jako je kandidátní listina nyní
posuzovaná, lze se obávat, že by tím byly otevřeny dveře k nevážně míněným kandidaturám
učiněných z žertu či pro pouhé osobní zviditelnění. Předmětný návrh je proto třeba zamítnout.
[18.] O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech
volebních žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. prosince 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu