ECLI:CZ:NSS:2013:2.AFS.88.2013:50
sp. zn. 2 Afs 88/2013 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
SYNOT TIP, a. s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště - Mařatice, zastoupeného
JUDr. Jaroslavem Novákem, Ph.D., advokátem se sídlem Trojanova 12, Praha 2, proti
žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Dominikánské nám. 196/1, Brno, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 10. 2013,
č. j. 29 Af 288/2011 - 170,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
[1.] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně. Tímto rozsudkem krajský soud
zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí Magistrátu města Brna (dále též „žalovaný“) ze dne
7. 11. 2011, č. j. MMB/0414697/2011, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti platebnímu
výměru Úřadu městské části Brno – střed (dále též „správce poplatku“) ze dne 8. 9. 2011,
č. j. 110035676/VANJ/VHA/002 (v rámci autoremedury toto rozhodnutí zrušilo předchozí
platební výměr správce poplatku ze dne 17. 8. 2011, č. j. 110035676/VANJ/VHA/001).
Citovaným platebním výměrem byl stěžovateli vyměřen podle zákona č. 565/1990 Sb.,
o místních poplatcích, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o místních
poplatcích“), a obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 21/2010, o místním poplatku
za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem
financí podle jiného právního předpisu (dále též „vyhláška 21/2010“), místní poplatek
za provozovaný výherní hrací přístroj.
[2.] Ze soudního a správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že správce poplatku nejprve
vyměřil stěžovateli místní poplatek za období od 1. 1. 2011 do 30. 6. 2011 ve výši 1 428 058 Kč,
dle zákona o místních poplatcích a vyhlášky 21/2010 (sazba poplatku činila 5000 Kč za tři měsíce
provozu), který byl navýšen dle ustanovení §11 zákona o místních poplatcích o 100 % z důvodu
nezaplacení dříve vyměřeného poplatku. Tento platební výměr poté správce poplatku v rámci
autoremedury změnil s ohledem na počet provozovaných automatů v rozhodném období
a stanovil poplatkovou povinnosti ve výši 1 217 458 Kč, kterou navýšil na dvojnásobek ze shora
uvedených důvodů. Ve všech případech správce poplatku vyměřil stěžovateli poplatkovou
povinnost za každý povolený přístroj, bez ohledu na okolnost provozování.
[3.] Platební výměr napadl stěžovatel odvoláním, které žalovaný v některých částech týkajících
se výroku, odůvodnění i poučení změnil, a ve zbytku zamítl výše uvedeným rozhodnutím ze dne
7. 11. 2011. Konstatoval, že odvoláním napadený platební výměr sice vykazuje nedostatky,
ty však nejsou takového charakteru, aby způsobily nicotnost platebního výměru. Vyjma
formálních změn žalovaný především zrušil navýšení místního poplatku na dvojnásobek,
poněvadž správce poplatku toto navýšení řádně neodůvodnil. V části odůvodnění, v němž
odvolání zamítl, žalovaný odmítl řešit namítanou protiústavnost novely zákona o místních
poplatcích provedenou zákonem č. 183/2010 Sb. (dále jen „novela zákona o místních
poplatcích“) a odkázal na výhradní pravomoc Ústavního soudu rozhodnout o protiústavnosti
právního předpisu. Zároveň neshledal novelizované ustanovení §1 a §10a zákona o místních
poplatcích za nesrozumitelné a interpretačně nejednoznačné, a to ani s přihlédnutím k obsahu
metodického sdělení Ministerstva financí, kterým se správce poplatku řídil při vyměření poplatku.
Rovněž tak žalovaný odmítl argument, že by výše poplatku byla zjištěna „podle pomůcek“
a nikoli na základě dokazování, byť uznal, že některé jazykové obraty užité v rozhodnutí
správcem poplatku mohou nesprávně navodit opačný názor. Žalovaný tedy neshledal důvody pro
zrušení předmětného platebního výměru.
[4.] Stěžovatel zamítavé rozhodnutí napadl žalobou, v níž nejprve obsáhle popsal řízení
předcházející žalobě. V žalobní argumentaci trval na protiústavnosti přijetí novely zákona
o místních poplatcích, její nesrozumitelnosti a nejednoznačnosti některých pojmů obsažených
v této novele a vyhlášce č. 21/2010. Nesouhlasil především se závěrem správce poplatku,
že poplatek lze vybírat za každý povolený interaktivní videoloterní terminál (dále též „IVT“),
protože ten nelze považovat za kompaktní, funkčně nedělitelné technické zařízení ve smyslu
zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o loteriích“). V této souvislosti se též vypořádával s obsahem metodického sdělení
Ministerstva financí, vydaného dne 6. 8. 2010 odborem 26 Cla a daně, které je nejednoznačné,
avšak podporuje tezi, že IVT není schopen sám od sebe realizovat hru od samého počátku
až do konce, nýbrž podstatnou část hry realizuje centrální jednotka. Zároveň stěžovatel odmítl,
že by poplatkové povinnosti podléhalo pouze povolené a nikoli fakticky provozované „jiné
technické zařízení“. Opačný závěr by totiž znamenal zpoplatnění již samotného aktu povolení
provozu loterií, čímž by jeden správní akt byl zatížen dvojnásobnou odvodovou povinností.
Vytknuty byly konečně vady řízení předcházejícího vydání platebního výměru, jež spočívaly též
v nerespektování zásady spolupráce a součinnosti, v porušení ustanovení §98 zákona
č. 280/2009 Sb., daňového řádu, a v nezákonném postupu při jeho vydání spočívající v jeho
vyměření podle pomůcek a nikoli formou dokazování.
[5.] Krajský soud v Brně žalobu zamítl rozsudkem napadeným nyní projednávanou kasační
stížností. Námitku protiústavnosti novely zákona o loteriích odmítl jako nedůvodnou s poukazem
na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/12 (publ. pod č. 39/2013 Sb.). Soud
se odmítl v odůvodnění hlouběji zabývat výkladem pojmu „jiné technické herní zařízení povolené
Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu“ s odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2013 - 26 (veškerá judikatura Nejvyššího
správního soudu je dostupná z www.nssoud.cz). Podobně se vypořádal s tvrzenými námitkami
spočívajícími ve zpoplatnění povoleného a nikoli skutečně provozovaného herního zařízení. Soud
rovněž odmítl, že by v případě žalobce byl jeden správní úkon zatížen dvojí odvodovou
povinností s poukazem na odlišný účel a ekvivalenci jednotlivých poplatků. Pochybení správních
orgánů soud neshledal ani v rovině procesní a žalobní námitky týkající se postupu správce
poplatku považoval za nedůvodné, poněvadž chyby nastalé v prvé fázi řízení byly napraveny
v odvolacím řízení.
II. Obsah kasační stížnosti
[6.] Stěžovatel napadá citovaný rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu podle
ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“), tedy pro nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem.
[7.] Podle stěžovatele je podstatou sporu otázka, co lze či nelze rozumět pod pojmem „jiné
technické herní zařízení“, zavedeným novelou zákona o místních poplatcích č. 183/2010 Sb., a zda
je tak možno vyměřit a vybrat místní poplatek za provoz interaktivních videoloterních terminálů
(„IVT“), jakožto koncových zobrazovacích jednotek technického zařízení centrálního loterního
systému. Dále považuje za sporné, zda je možno tento místní poplatek vyměřit a vybrat nejen
za terminály, jež jsou provozovány, nýbrž i za terminály, jejichž provoz byl povolen, avšak tyto
dosud nebyly uvedeny do provozu či dokonce nebyly ani umístěny.
[8.] Dle stěžovatele interaktivní loterní terminál není kompaktním zařízením a sám o sobě
není schopen realizovat celý herní proces; z toho dovozuje, že IVT nemá stejné ani podobné
vlastnosti jako výherní hrací přístroj, protože ty má pouze centrální loterní systém jako celek.
Z hlediska gramatického výkladu pojmu „jiné technické herní zařízení“ pokládá za klíčovou
definici výherního hracího přístroje, uvedenou v ustanovení §17 odst. 1 zákona o loteriích.
Zároveň své závěry opírá o důkazy předložené již před soudem prvého stupně.
[9.] Stěžovatel také odmítá úvahu krajského soudu, že z hlediska poplatkové povinnosti není
rozhodné, na jakém principu, či prostřednictvím čeho, je povolená hra provozována (protože
hráče zajímá samotná hra). Dle stěžovatele se v uvedeném případě nejedná o regulatorní
pravomoc obcí, nýbrž v tomto případě má místní poplatek jako místní daň fiskální charakter.
Proto se v případě stanovení, vyměření a výběru místního poplatku jedná o vztah mezi
provozovatelem a obcí či městem, nikoliv o vztah mezi provozovatelem a hráčem jako takovým.
[10.] Stěžovatel rovněž nesouhlasí se závěry krajského soudu týkajícími se námitky, že v jeho
případě byl jeden správní úkon zatížen dvojí odvodovou povinností. Dle stěžovatele bylo
smyslem zavedení předmětných místních poplatků „naplnění místních rozpočtů“ a nejednalo
se o „platbu za toleranci“. Tomu prý nasvědčuje i fakt, že poplatku dle krajského soudu podléhá
každý povolený hrací přístroj. Namítá též, že v případě vybírání dotčených poplatků dochází
k jeho periodickému výběru, ačkoli je běžné, že správní poplatek za úkon (kterým je v daném
případě povolení k provozu) je jednorázový. Celkově soudí, že v jeho případě byl jeden správní
úkon, vydání individuálního správního aktu, zatížen dvojí daňovou povinností, kdy jedna část
plynula do státního rozpočtu a druhá do rozpočtu obcí.
[11.] Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušit rozsudek krajského soudu a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
[12.] Žalovaný v reakci na kasační stížnost toliko odkázal na svoje dřívější vyjádření, obsažená
ve správním spise, a uvedl, že napadený rozsudek nevykazuje tvrzené vady. Navrhl proto kasační
stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
IV. Vlastní argumentace soudu
[13.] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Brně v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[14.] Jak bylo již předestřeno výše, stěžovatel výslovně uplatnil jeden kasační důvod, když
namítá nezákonnost rozsudku krajského soudu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Z ustálené
judikatury zdejšího soudu přitom plyne, že o nezákonnost napadeného rozsudku by se jednalo
tehdy, jestliže by krajský soud aplikoval na zjištěnou skutkovou situaci nesprávné zákonné
ustanovení (případně by opomenul aplikaci některých ustanovení dalších) anebo by sice vycházel
z relevantních zákonných ustanovení, nicméně jejich výklad by odporoval běžným interpretačním
metodám (teleologická, systematická, logická, gramatická apod.).
[15.] Ze shora předestřeného obsahu kasační stížnosti se podává, že spornými právními
otázkami byl v posuzovaném případě učiněn (1.) výklad pojmu „jiné technické herní zařízení“,
a to s ohledem na fungování interaktivních videoloterních terminálů, jakožto koncových
zobrazovacích jednotek technického zařízení centrálního loterního systému; a dále (2.) posouzení,
zda poplatkové povinnosti podléhá každý povolený výherní hrací přístroj či zda je ke vzniku
poplatkové povinnosti nezbytné jeho uvedení do faktického provozu. Relevantním ustanovením,
které bylo v projednávaném případě aplikováno, je především §10a zákona o místních poplatcích
(v tehdy platném znění). Podle tohoto ustanovení totiž (1) [p]oplatku za provozovaný výherní hrací
přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá každý povolený hrací přístroj
nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí. Obec není povinna poskytnout osvobození od
tohoto poplatku. (2) Poplatek za výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem
financí platí jeho provozovatel. (3) Sazba poplatku za každý výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní
zařízení povolené Ministerstvem financí na tři měsíce činí od 1000 Kč do 5000 Kč.
[16.] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že pro jeho rozhodování (stejně jako pro
stěžovatele) nejsou závazné metodiky či stanoviska Ministerstva financí, kterými stěžovatel
argumentuje, nýbrž toliko text zákona, jak vyplývá ve vztahu ke stěžovateli z čl. 2
odst. 3 a 4 Ústavy a ve vztahu k soudu z jejího čl. 95 odst. 1 (tento názor Nejvyšší správní
soud vyslovil již v rozsudku o kasační stížnosti stejného stěžovatele dne 8. 4. 2013,
č. j. 2 Afs 86/2012 - 31). Nejvyšší správní soud tak vychází pouze z textu citovaného ustanovení,
v kontextu dalších zákonných a ústavních norem, a metodiku či stanoviska ministerstva vnímá
toliko v kontextu transparentního postupu a sjednocení praxe správních orgánů v rámci daného
rezortu. Ve výkladu soud ovšem nutně vychází z vlastní dosavadní judikatury, stejně jako
z judikatury Ústavního soudu. Na tomto místě rovněž soud připomíná, že k namítaným
argumentům se vyjádřil ve věci stejného stěžovatele již dříve (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2013 - 26) a neshledává žádný důvod
k odchýlení se od dříve vyslovených názorů.
[17.] Pojem „jiné technické herní zařízení“ vnesl do zákona o místních poplatcích zákon
č. 183/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České
republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu
a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv
a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb.,
o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní konformitu přijetí
této novely zákona o místních poplatcích posuzoval též Ústavní soud, který legislativní proces,
jenž v průběhu řízení o žalobě napadal též stěžovatel, neshledal za ústavně nekonformní
(srov. Pl. ÚS 6/12, publ. pod č. 39/2013).
[18.] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že aby bylo možno považovat technické
zařízení za tzv. „jiné technické herní zařízení“ ve smyslu zákona o loteriích, musí takové zařízení
do určité míry naplnit vlastnosti výherního hracího přístroje obsažené v ustanovení §17 odst. 1
zákona o loteriích. Tyto vlastnosti však nelze dovozovat primárně z technických parametrů
přístroje, jak činí stěžovatel, nýbrž především z jejich funkce. V opačném případě by totiž
zákonodárce mohl novelizovat a rozšířit dotčené ustanovení zákona o loteriích a nikoli zákon
o místních poplatcích. Zákonodárce dal jasně najevo vůli postavit na roveň hrací přístroje
a interaktivní videoloterní terminály jakožto „jiné technické herní zařízení“, a to právě z hlediska
poplatkové povinnosti potencionálně stanovené místní samosprávou.
[19.] Z hlediska poplatkové povinnosti není rozhodné, na jakém principu či prostřednictvím
čeho je povolená loterie provozována. Stěžovatel nemá pravdu, když striktně rozlišuje mezi loterií
či jinou podobnou hrou jako takovou a „kanálem“, jehož prostřednictvím je hra realizována.
Stěžovateli lze – v obecné rovině - přitakat potud, že správci poplatku nemohou při stanovení
a vyměření poplatku svévolně vykládat určité zákonné pojmy. Tak tomu však v daném případě
nebylo, protože správce poplatku vyšel pouze ze shora uvedené novely zákona o místních
poplatcích a správně si vyložil její dopad též na interaktivní videoloterní terminály. Pokud
stěžovatel tvrdí, že IVT nelze zahrnout pod zákonné pojmy uváděné v zákoně o místních
poplatcích, vychází při svém výkladu daných norem ze striktně technických parametrů, s čímž
nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit. Interpretace normy nemůže vycházet pouze a jedině
ze znalosti technických parametrů, protože pokud by byl připuštěn tento postup odporující
základním východiskům podoby a interpretace právních norem, právě tehdy by se stávalo
dotčené ustanovení nesrozumitelným. Navíc by byl před faktickým smyslem a účelem právní
normy upřednostněn technický či odborný parametr, což musí Nejvyšší správní soud odmítnout.
[20.] Nejvyšší správní soud navíc připomíná, že v případě interpretace nabízené stěžovatelem
by posuzovaný místní poplatek fakticky ztratil smysl, protože pokud by za jednotku,
z níž se odvádí poplatek, byla považována pouze centrální loterní jednotka, pak by mohli
provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů umístit v dané obci nespočet konečných
přístrojů určených pro hru a naprosto by tak byl popřen smysl a účel daného poplatku a přijatých
norem. Podobně by daná interpretace kolidovala s judikaturou Ústavního soudu
(srov. např. Pl. ÚS 56/10, publ. pod č. 293/2011 Sb. – N 151/62 SbNU 315). Proto Nejvyšší
správní soud vytýká, že z hlediska poplatkové povinnosti není rozhodné, na jakém principu
a prostřednictvím čeho je povolená loterie provozována, ale především její vnější forma
zpřístupněná uživateli. Do této logiky proto zapadá zpoplatňování videoterminálů vždy
v závislosti na jejich konkrétním počtu, a to právě proto, že s těmito koncovými videoterminály
přicházejí do kontaktu uživatelé her.
[21.] K naposledy uvedenému se také váže otázka, zda v případě stanovení, vyměření a výběru
dotčeného místního poplatku se jedná pouze o vztah mezi provozovatelem a obcí či městem, jak
tvrdí stěžovatel, a nikoli o vztah mezi provozovatelem a hráčem jako takovým, kdy je právně
bezvýznamné, jaký dojem má hráč z koncových terminálů, případně zda je může zaměnit
za výherní hrací přístroje. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že stanovení poplatku je dáno
veřejnoprávním vztahem a že tento vztah je uskutečňován mezi veřejnoprávní korporací (obcí)
a provozovatelem. Stěžovateli však nelze přisvědčit v tom, že u tohoto poplatku je vyloučena
regulatorní pravomoc obcí, neboť akceptuje toliko jeho fiskální funkci. Takovýto výklad je čistě
formalistický a neodráží smysl a účel dané právní úpravy. Správce poplatku totiž při stanovení
a vyměření poplatku může (ba dokonce musí) vycházet z konkrétních reálií, protože pouze
tak naplní při stanovení a vyměření poplatku zásadu dobré správy. Pokud tedy s ohledem
na fakticitu podoby a provozu výherních automatů (jakožto výherních hracích přístrojů)
a interaktivních videoloterních terminálů (jakožto „jiných technických herních zařízení“) tyto
považuje za přístroje fakticky totožné a při stanovení místního poplatku vychází ze znění zákona
a dotčené obecně závazné vyhlášky, nelze proti jeho postupu nic namítat. Ve skutečnosti totiž
primárně nejde o to, zda může dojít k „vizuální záměně“ terminálů s hracími přístroji, nýbrž
o regulaci stejného jevu obcemi (byť realizovanému poněkud odlišnými technickými prostředky),
který tyto obce zpravidla a z velmi dobrých důvodů považují za negativní až nebezpečný.
[22.] Nejvyšší správní soud odmítá rovněž tvrzení stěžovatele, že odkaz na úmysl zákonodárce
je dosti pochybný, protože - jak uvedl i Ústavní soud ve shora citovaném rozhodnutí - právě
z něj vyplývá podřazení videoloterních terminálů pod posuzovaný pojem. V této souvislosti soud
připomíná, že mezi standardní metody výkladu práva patří také zdroje, příčiny či důvody vzniku
právních norem (tzv. historický zákonodárce). Přijetí předmětné úpravy přitom zjevně
reflektovalo diskuse a kritiky nad tehdejší faktickou dvojkolejností výběru poplatku za hrací
přístroje (obce za hrací automaty vs. Ministerstvo financí za videoloterní terminály) a nad
faktickou nemožností regulace IVT obcemi. Uvedené okolnosti projednávání a schvalování
zákona tedy ukazují, že zákonodárce jednoznačně zamýšlel postavit výherní hrací přístroje
a videoloterní terminály na roveň. Jakkoliv tedy lze do určité míry souhlasit se stěžovatelem,
že znění citovaného zákonného ustanovení není terminologicky nejpřesnější, vůle zákonodárce
je z ní jasně patrná a nevzbuzuje výraznější interpretační pochybnosti.
[23.] Jak bylo zmíněno výše, nelze souhlasit se stěžovatelem ani v tom směru, že v případě
vybírání posuzovaného místního poplatku má tento poplatek výlučně fiskální charakter, aniž
by vyjadřoval i regulatorní pravomoc obcí. Je pravdou, že citovaná rozhodnutí Ústavního soudu
řešila především otázku možnosti zákazu provozu interaktivních videoloterních terminálů obecně
závaznou vyhláškou, to však nikterak nerozporuje, že i samotná poplatková povinnost
má regulatorní charakter. Ačkoli lze přisvědčit stěžovateli, že u místních poplatků hrají fiskální
otázky důležitou roli, jejich stanovením může docházet též k regulaci určitých aktivit. Jiným
příkladem může být (jak zdejší soud podrobněji rozvedl v dřívějších rozsudcích stejného
stěžovatele) poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí
měst.
[24.] U místního poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní
zařízení se jeho stanovením obec nejenom snaží získat příjmy do rozpočtu, ale jeho nespornou
funkcí je i snaha o regulaci těchto přístrojů, včetně možného snížení jejich počtu v dané obci.
Normativní zakotvení daného poplatku totiž reflektuje negativní dopady spojené s provozem
těchto přístrojů (především chorobné gamblerství) a v žádném případě ho nelze považovat pouze
za zdroj obecních příjmů, protože - podobně jako poplatek za psa či poplatek za užívání
veřejného prostranství - v sobě nese očekávání vynaložených příjmů obcí či strpění některých
negativních jevů na území obce. Neboli, jak uvedl krajský soud ve svém odůvodnění, u poplatku
za provozovaný výherní hrací přístroj lze toto protiplnění spatřovat v toleranci zařízení sloužících
k provozování loterií nebo jiných podobných her.
[25.] V této souvislosti Nejvyšší správní soud též zdůrazňuje nezbytně silnou pozici
samosprávy na poli regulace výherních hracích zařízení. Jak uvedl i Ústavní soud, „je notorietou,
že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře
různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy
jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. (…) Ústavní soud má tak vážné pochybnosti o tom,
zda by tato oblast jako celek neměla být legislativou svěřena do výkonu samosprávy obcí a zda tedy příčina nyní
posuzovaného návrhu spíše netkví v samotné právní úpravě obsažené v loterijním zákoně.“
(srov. Pl. ÚS 56/10, publ. pod č. 293/2011 Sb. – N 151/62 SbNU 315). Jakékoli snížení
možností místní samosprávy regulovat tuto oblast bez zřejmé zákonné opory nelze tedy
akceptovat, protože by tak bylo zasahováno do práva obcí na samosprávu.
[26.] Za druhé je třeba posoudit, zda místnímu poplatku podléhá pouze provozovaný
interaktivní videoloterní terminál nebo je pro vyměření poplatku rozhodné jeho povolení
kompetentním orgánem (Ministerstvem financí).
[27.] Jak bylo citováno výše (bod 17), podle dotčeného ustanovení §10a odst. 1 zákona
o místních poplatcích platilo, že „poplatku ... podléhá každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické
herní zařízení povolené Ministerstvem financí.“ Článek 2 vyhlášky č. 21/2010 stanoví, že „poplatku
za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá
každý povolený výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí“. Svým
zněním tedy doslovně kopíruje druhou část první věty dotčeného ustanovení a nikterak proto
nevybočuje z textu zákona.
[28.] Se stěžovatelem lze částečně souhlasit v tom, že znění citovaného ustanovení §10a
zákona o místních poplatcích je do určité míry nejednoznačné, protože zatímco jeho prvá část
hovoří o poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení
[podobně srov. též ustanovení §1 písm. g) stejného zákona]; dle druhé části podléhá tomuto
poplatku každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení. Nejvyšší správní soud
však připomíná, že zatímco pasáž „poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné
technické herní zařízení“ je spíše jakýmsi označením daného poplatku, jeho faktický dopad
upravuje druhá část, ve které se již hovoří o povoleném hracím přístroji. Zákonodárce takto
presumoval, že v případě povolení hracího přístroje bude tento též umístěn a bude na něm hra
provozována. Nekladl tedy důraz na fakt, zda je na něm ve skutečnosti daná hra provozována,
nýbrž vyšel z logické domněnky, že tomu tak bude, což lze považovat za jasně vyjádřený úmysl
zákonodárce.
[29.] Ostatně finanční zatížení některých aktivit bez ohledu na jejich faktické využívání není
v právním řádu ojedinělé. Za příklad lze uvést povinnost vlastníka vozidla uzavřít pojistnou
smlouvu o pojištění odpovědnosti dle zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla dle
zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, ve znění pozdějších
předpisů (tzv. povinné ručení), kdy rozhodujícím kritériem je vlastnictví vozidla a nikoli fakt,
zda je dané vozidlo skutečně provozováno. Z místních poplatků pak podobně poplatek
za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování
komunálních odpadů musí platit též osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou k individuální
rekreaci, byt nebo rodinný dům [srov. §10b písm. b) zákona o místních poplatcích] a není
rozhodné, zda v daném místě nějaký odpad vyprodukuje či se vůbec v dané nemovitosti zdržuje.
Stejně tak může být místní poplatek za výherní hrací automat vybírán též za přístroj povolený
a není nezbytné jeho faktické uvedení do provozu.
[30.] Tuto tezi potvrdil ve své judikatuře též Ústavní soud, který konstatoval, že každé ustanovení
právního předpisu je nutno chápat v jeho celkovém smyslu, v kontextu s jinými ustanoveními příslušného právního
předpisu i v souvislosti s celým právním řádem. Samo gramatické znění citovaného ustanovení ukazuje, že sazba
poplatku nezávisí na faktickém provozu výherního hracího přístroje, tzn. že zde není prostor
např. pro zohledňování otevírací doby příslušné provozovny, poruchovosti přístrojů a podobně, nýbrž
že se jedná o poplatek paušální, který se hradí za určité časové období. (I. ÚS 249/99;
publ. pod č. U 55/15 SbNU 309).
[31.] Pokud tedy citovaná vyhláška č. 21/2010 stanovila za rozhodnou skutečnost povolení
daného automatu Ministerstvem financí, nepřekročila takto zákonné meze své normotvorby.
Nejvyšší správní soud samozřejmě nikterak nerozporuje, že obec mohla stanovit i jinou
rozhodnou skutečnost pro vznik této poplatkové povinnosti a některé obce takto ve svých
vyhláškách navázaly vznik poplatkové povinnosti až na samotný provoz hracího přístroje
či interaktivního loterního terminálu. Obce jsou oprávněny zakotvit určitý poplatek v méně
invazní míře oproti rozsahu předpokládaném v zákoně, ale naopak nemohou zákonné hranice
překročit, protože takovýto postup by musel být brán za porušení zásady vázanosti zákonem.
Pokud se však obecně závazná vyhláška přidržela doslovného znění ustanovení zákona
o místních poplatcích, nelze její obsah nikterak právně zpochybňovat.
[32.] K námitkám stěžovatele, že byla v jeho neprospěch prolomena zásada in dubio pro mitius,
Nejvyšší správní soud dodává, že tato zásada skutečně představuje jednu ze základních zásad
správního (a potažmo celého veřejného) práva. Tento princip však nelze vykládat natolik široce,
že by jakoukoli odlišnou interpretaci právní normy podanou stěžovatelem měly správní orgány
zohlednit jakožto dvojí výklad. Jak pravil Ústavní soud, „v právním státě je třeba tvorbě právních
předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka
samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické
povahy sociální reality.“ (III. ÚS 783/06, publ. pod č. 210/2007). Uvedená víceznačnost však musí
dosáhnout obecně přijatelné míry a musí jít o rovnocenný konkurenční výklad práva, ne pouze
o výklad obtížně obhajitelný; v takové situaci aplikace zásady in dubio pro mitius nepřipadá v úvahu.
A právě výklad předestřený stěžovatelem vychází z významně formalistických až technologických
hledisek a naprosto nezohledňuje smysl a účel dotčených norem ani předchozí judikaturu. Proto
ho nelze považovat za rovnocenný výklad s výkladem poskytnutým správcem poplatku či výše
soudem a Nejvyšší správní soud tak neshledal porušení zásady in dubio pro mitius.
[33.] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s argumentací, že v případě výběru dotčeného
poplatku dochází k zatížení jednoho správního úkonu dvojí poplatkovou povinností. Nejvyšší
správní soud se naopak ztotožňuje s argumentací krajského soudu, který jasně odlišil rozdílný
účel a ekvivalenci mezi jednotlivými poplatkovými povinnostmi. Zdejší soud přitom odkazuje
na již výše uvedené k funkci místního poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj, z něhož
je patrná regulatorní funkce takovéhoto poplatku (krajským soudem označená jako „poplatek
za toleranci“); zatímco správní poplatek, jehož předmětem je vydání povolení k provozování
dané loterie či jiné podobné hry, tuto regulatorní funkcí nemá, nýbrž u něj převládá fiskální
charakter poplatku. Stěžovatel se mýlí, pokud správní poplatek za přijetí žádosti o vydání
povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry (položka 21 přílohy zákona
č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích) a místní poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj
nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí považuje za dvojí zpoplatnění
téže skutečnosti. Účelem správního poplatku je totiž přispět paušálně stanovenou částkou
na náklady státní správy související s vyřízením žádosti o vydání povolení (příspěvek na náklady
správního řízení). Jde o jednorázový poplatek v částce 5000 Kč (v případě žádosti o změnu
povolení činí správní poplatek jen 3000 Kč). Naproti tomu místní poplatek je hrazen
za to, že trvá oprávnění držitele umístit na území obce výherní hrací zařízení či jiné technické
hrací zařízení. Neuhrazení místního poplatku není důvodem zániku platnosti povolení. Místní
poplatek je příjmem rozpočtu samosprávy a plní s ohledem na jeho výši, periodicitu a závislost
výše na počtu hracích zařízení regulační funkci (tu naopak postrádá správní poplatek),
nepředstavuje však příspěvek na úhradu nákladů státní správy souvisejících s vyřizováním agendy
povolení loterií a jiných podobných her. Proto stěžovatel nemá pravdu, pokud místní poplatek
pokládá za periodicky opakovanou úhradu správního poplatku, poněvadž tyto dva poplatky nelze
jakkoli směšovat. Stěžovatelem namítaná dvojí odvodová povinnost je tedy pouze zdánlivá,
protože byť se správní poplatek týká totožného objektu (výherního hracího přístroje), jeho
funkce, časové a místní okolnosti jeho výběru i adresát jsou odlišné.
V. Závěr
[34.] Ze všech shora vyložených důvodů soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[35.] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2013
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu