ECLI:CZ:NSS:2013:6.AS.76.2012:70
sp. zn. 6 As 76/2012 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: RADIO
BONTON a.s., se sídlem Wenzigova 4/1872, Praha 2, zastoupeného JUDr. Ladislavem
Břeským, advokátem, se sídlem Botičská 1936/4, Praha 2, proti žalované: Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, zastoupené JUDr. Zdeňkem Hromádkou,
advokátem, se sídlem Rašínova 522, Zlín, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne
22. 5. 2012, č. j. zab/1945/2012, sp. zn. 2011/220/zab/BRO, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Radio Investments, s.r.o., se sídlem Říčanská 3, Praha 10, zastoupené Mgr. Janem
Maršálem, advokátem, se sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8, o kasačních stížnostech žalované
a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2012,
č. j. 3 A 87/2012 - 54,
takto:
I. Kasační stížnost žalované se zamítá .
II. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení se zamítá .
III. Žalobci se nepřizná v á náhrada nákladů řízení o kasačních stížnostech.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a průběh řízení před Městským soudem v Praze
[1] Dne 22. 5. 2012 vydala Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále též „žalovaná“
či „Rada“) své rozhodnutí č. j. zab/1945/2012, sp. zn. 2011/220/zab/BRO, kterým udělila
společnosti BROADCAST MEDIA, s. r. o. (od 10. 10. 2013 Radio Investments s. r. o.
v důsledku právního nástupnictví, dále též „osoba zúčastněná na řízení“ či „BROADCAST“)
souhlas ke změně skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání
prostřednictvím vysílačů programu Rádio BEAT (licence Ru/138/01) spočívající ve zvýšení
výkonu kmitočtu Most 93,0 MHz z 200 W na 400 W souřadnice WGS 84: 13 37 26/50 30 59.
[2] Žalobou podanou dne 3. 8. 2012 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalované
u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“). Žalobce tvrdil, že byl zkrácen na svém
právu účastnit se zákonem stanoveným způsobem veřejné soutěže o získání možnosti (licence)
k užívání vzácného statku (kmitočtového spektra), a dále na svém právu, aby po dobu trvání
licence udělené žalovanou osobě zúčastněné na řízení dne 12. 6. 2001 pro program Rádio Beat
na kmitočtu 95,3 MHz/5kW Praha-Strahov II v žádném řízení následujícím po udělení licence
nebyly provozovateli BROADCAST změněny parametry udělené licence tak, aby již nadále
nemusel plnit slib ohledně charakteru programu, na základě něhož v licenčním řízení uspěl.
Žalobce dále tvrdil rozpor napadeného rozhodnutí s ustanoveními zákona č. 231/2001 Sb.,
o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o vysílání“) a ustanoveními zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“), neboť osobě zúčastněné na řízení byla žalovanou udělena licence
k vysílání s územním rozsahem limitovaným přiděleným souborem technických parametrů
a to vysílačem (kmitočtem) 95,3 MHz/5kW Praha-Strahov II. Následně však byl v rámci řízení
o změně skutečností uvedených v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání, tj. mimo
licenční řízení, přidělen této společnosti „dokrývací“ kmitočet, který je v základu předmětem
tohoto řízení, tj. kmitočet Most 93,0 MHz/200W, představující pokrytí cca 150 000 obyvatel,
který byl dostatečně bonitní na to, aby ohledně jeho přidělení mělo proběhnout licenční řízení.
Dle žalobce souhlasem se zvýšením výkonu předmětného technického prostředku o 100 procent,
tj. na 400W, došlo jednak k prohloubení nezákonného stavu, a jednak k podstatnému rozšíření
územního rozsahu vysílání osoby zúčastněné na řízení, což podstatně mění dosavadní charakter
udělené licence. Navrhl provedení důkazu výpočtem pokrytí území provedeným Českým
telekomunikačním úřadem (dále jen „ČTÚ“) jak ve vztahu k původnímu vysílači Praha –
Strahov II, tak i kmitočtu Most, a to pro výkon 200W i pro navýšený výkon 400W. Společnost
BROADCAST nejlépe naplnila kritéria ve vztahu k původnímu předmětu licence (z hlediska
pokrytí vysílačem 95,3 MHz/5kW Praha – Strahov II), avšak napadeným rozhodnutím o změně
licenčních podmínek (navýšení výkonu již dříve nezákonně přiděleného kmitočtu) došlo k takové
změně územního rozsahu předmětné licence, která by nutně musela vést k neudělení licence
společnosti na základě veřejného slyšení. Žalovaná tedy svým rozhodnutím porušila ustanovení §
21 odst. 3 věta třetí zákona o vysílání. Žalobce poukázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu (rozsudek ze dne 10. 9. 2009, č. j. 7 As 61/2009 - 137), podle níž musí žalovaná vždy
posoudit, zda je určitý kmitočet dostatečně bonitní na to, aby se jeho přidělení stalo předmětem
licenčního řízení nebo zda může být přidělen pouze jako kmitočet dokrývací k zlepšení už
existujícího pokrytí v rámci stávající licence prostřednictvím její změny. Podle žalobce toto
pravidlo platí nejen pro přidělení kmitočtu, ale i pro „zlepšení“ jeho kvality, jako v této věci.
Žalovaná tedy dle názoru žalobce prostřednictvím předmětného řízení podle §21 zákona o
vysílání obešla požadavky licenčního řízení, čímž došlo i k nezákonnému zvýhodnění žadatele
BROADCAST oproti ostatním možným žadatelům o udělení licence, včetně žalobce, který ve
svém vyloučení ze soutěže o přidělení kmitočtu v rámci licenčního řízení spatřuje zásah do svých
práv. Vydáním napadeného rozhodnutí došlo k podstatné změně parametrů udělené licence tak,
že provozovatel vysílání BROADCAST již nadále nemusí plnit slib ohledně charakteru
programu, na základě něhož v řízení o udělení licence uspěl.
[3] Žalovaná v písemném vyjádření k žalobě namítla nedostatek aktivní legitimace žalobce
k podání žaloby ve věci, jelikož nebyl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené
rozhodnutí ani účastníkem původního licenčního řízení, v němž byla osobě zúčastněné na řízení
udělena licence, ke které se vztahuje předmětné rozhodnutí. Rada zdůraznila, že se v jejím
rozhodnutí jednalo pouze o změnu technických parametrů již používaného kmitočtu,
nikoli o přidělování kmitočtu nového, a proto nemohlo být licenční řízení vyhlášeno.
Nesouhlasila s námitkou, že udělením souhlasu k navrhovanému zvýšení výkonu kmitočtu
by došlo k výraznému zvýšení rozsahu území pokrytého vysíláním provozovatele BROADCAST.
I z odůvodnění jejího rozhodnutí plyne, že při celkovém pokrytí téměř 160 000 obyvatel
z předmětného kmitočtu dojde v důsledku zvýšení výkonu k navýšení počtu pokrytých obyvatel
pouze o 22 000. Rozšíření pokrytého území a zvýšení počtu obyvatel je tedy málo významné,
pouze kolem 14 procent.
[4] Osoba zúčastněná na řízení se k žalobě rovněž vyjádřila a připojila se k výše uvedenému
stanovisku žalované. Dodala, že žalobní tvrzení jsou nepodložená a argumentace směřuje
převážně vůči 11 let starému rozhodnutí o udělení dokrývacího kmitočtu společnosti
BROADCAST, kde však žalobce nebyl účastníkem řízení a nadto už dávno uplynula lhůta
k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí. Dokazování výpočtem pokrytí ve vztahu k vysílači
Praha - Strahov II považovala za nadbytečné, protože s věcí nesouvisí a naopak navrhla
provedení důkazu mapami pokrytí signálem, které si nechala zpracovat pro obě verze výkonu
kmitočtu Most. Navrhla odmítnutí, eventuálně zamítnutí žaloby.
[5] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 10. 2012, č. j. 3 A 87/2012 – 54, rozhodnutí
žalované zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů napadeného
rozhodnutí, a věc jí vrátil k dalšímu řízení. K otázce aktivní legitimace žalobce městský soud
uvedl, že tato závisí zejména na povaze předmětného řízení. Dle názoru městského soudu je
nutné posoudit, zda ve věci jde o takovou změnu podmínek, která má vést k vyhlášení nového
licenčního řízení či zda je v daném případě možné provést řízení o udělení souhlasu se změnou
skutečností uvedených v žádosti o licenci spočívající ve změně územního rozsahu vysílání
a změně souboru technických parametrů [§20 odst. 4, §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání]
na základě žádosti žadatele o souhlas s takovou změnou.
[6] Dále městský soud uvedl, že společnost BROADCAST se žádostí domáhala přidělení nově
zkoordinovaných kmitočtů. Z povahy kmitočtového spektra coby vzácného veřejného statku
však vyplývá, že v případě existence „volného“ zkoordinovaného kmitočtu je Rada vždy povinna
nejprve posoudit, zda se jedná o kmitočet, který může být předmětem licenčního řízení a pokud
ano, musí být vyhlášeno. Odvolal se přitom na závěry vyjádřené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 9. 2009, č. j. 7 As 61/2009 - 134 [v režimu §21 odst. 1 písm. b)
zákona o vysílání nelze vyslovit souhlas s takovou změnou parametrů, která by de facto
představovala novou licenci, k čemuž by došlo i v případě, že by změnou územního rozsahu
a technických parametrů byl přidělen kmitočet, který by představoval pokrytí území větších
parametrů a nikoli tzv. dokrývací kmitočet] a v rozsudku ze dne 30. 11. 2006, č. j. 8 As 61/2005 -
91, podle něhož posouzení, zda je žádána nikoli pouhá změna v intencích původně udělené
licence, ale jde fakticky o nové licenční řízení, je odborným úkolem Rady a musí být podloženo
racionální úvahou opřenou o, po skutkové (a tedy technické) stránce, dostatečně zjištěné
parametry vysílání, jež by přidělením kmitočtu žadatel získal. Městský soud vyslovil, že pokud
byly kmitočty přidělené společnosti BROADCAST napadeným rozhodnutím způsobilé být
předmětem samostatného licenčního řízení, pak nepochybně došlo k porušení zákona o vysílání
tím, že ohledně těchto kmitočtů nebylo vyhlášeno řádné licenční řízení a jmenovaná společnost
byla nezákonně zvýhodněna oproti ostatním možným uchazečům o tyto kmitočty. Lze tedy učinit
dílčí závěr, že žalobce je v daném sporu aktivně legitimován, neboť je tím subjektem, který mohl
být dotčen na svých právech přidělením předmětných kmitočtů společnosti BROADCAST,
mělo-li být vyhlášeno samostatné licenční řízení. Posouzení bonity předmětných kmitočtů má
však v prvé řadě provést Rada a za předpokladu, že tyto závěry ve svém rozhodnutí uvede a
řádně zdůvodní, může je soud následně přezkoumat. Podle městského soudu měla žalovaná
žádost společnosti BROADCAST o souhlas se zvýšením výkonu vysílače nejprve posoudit
z toho hlediska, zda představuje návrh na změnu licenčních podmínek v takovém rozsahu, že je
nutné vyhlásit nové licenční řízení, či jde pouze o změnu licenčních podmínek, o níž rozhodne
podle §21 odst. 1 zákona o vysílání. Správně se Rada obrátila na ČTÚ, jenž jí sdělil, že kmitočet
Most 93,0 MHz představuje pokrytí 159 901 obyvatel, avšak v napadeném rozhodnutí schází
jakákoli úvaha, která by odůvodňovala závěr, že kmitočty nově přidělované společnosti
BROADCAST nejsou způsobilé být předmětem samostatného licenčního řízení. Žalovaná pouze
konstatovala, že pro kmitočet Most stanovil ČTÚ 159 901 obyvatel, což je o 22 000 více, než
z původního výkonu vysílače. Absence správní úvahy nemohla být zhojena ani tím, že přílohou
rozhodnutí se stala mapa znázorňující předpokládaný územní rozsah. Z odůvodnění napadeného
rozhodnutí tak není zřejmé, jakým způsobem a zda vůbec se Rada vypořádala se zákonnou
povinností žádost zamítnout, resp. neudělit souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti,
jestliže by požadovaná změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. Absence
správní úvahy odrážející přidělení předmětných kmitočtů toliko na základě žádosti o udělení
souhlasu se změnou pak podle městského soudu činí napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů. Městský soud poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 7. 2012, č. j. 1 As 34/2012 - 80, kde tento soud vyšel z premisy, že pokud je bonita kmitočtu
závislá zejména na počtu posluchačů rozhlasového programu, lze jako zásadní parametr pro její
určení použít počet trvale usazených posluchačů, kteří mohou vysílání programu z daného
vysílače zachytit; zároveň zdůraznil, že Rada je povinna zohlednit s ohledem na zásadu materiální
pravdy veškeré další okolnosti významné v konkrétním případě. Z výše označeného judikátu
městský soud do odůvodnění napadeného rozsudku přejal také pasáž o tom, že v případě
jakýchkoli pochybností o významnosti a ekonomické atraktivitě požadovaných kmitočtů se má
upřednostnit vypsání licenčního řízení, jehož se může zúčastnit širší počet uchazečů. V rámci
řízení o změně licence, jež nemá vést k zásadním změnám, je Rada povinna mimo jiné hodnotit i
to, zda nebyl zásadním způsobem překročen územní rozsah vysílání vyplývající z původní licence.
[7] Proti rozsudku městského soudu podala kasační stížnost žalovaná (dále jen „stěžovatelka
č. 1“ či „Rada“) a též osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatelka č. 2“), které shodně
navrhly, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnost stěžovatelky č. 1
[8] Stěžovatelka č. 1 podala kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s. Městský soud dle jejího názoru zcela opomenul skutečnost, že přezkoumávaným
rozhodnutím Rady nebyl přidělen žádný nový kmitočet, ale byl pouze udělen souhlas se změnou
skutečností uvedených v žádosti o licenci spočívající ve zvýšení výkonu kmitočtu Most 93,0 MHz
z 200 W na 400 W, takže šlo toliko o změnu technických parametrů na již přiděleném kmitočtu,
a proto tedy nemohlo dojít k obejití požadavků licenčního řízení. Z tohoto závěru dovozuje Rada
i nedostatek aktivní procesní legitimace žalobce, jelikož ten nemohl být dotčen na svých právech
rozhodnutím, jež žádné nové kmitočty nepřidělovalo, takže nemohlo být ani vyhlášeno licenční
řízení. Odůvodnění závěrů městského soudu o aktivní procesní legitimaci žalobce je tedy dle
stěžovatelky č. 1 vnitřně rozporné a nesrozumitelné, což vede k nepřezkoumatelnosti rozsudku.
Zakládá-li městský soud závěr o aktivní legitimaci žalobce na nesprávném tvrzení, jež
z přezkoumávaného správního rozhodnutí nevyplývá, jde o vadu, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatelka č. 1 dále namítala, že se městský soud
nevypořádal s její argumentací k otázce aktivní legitimace žalobce obsažené již v jejím vyjádření
k žalobě, podle níž nemohl být žalobce zkrácen na svých právech v rovině procesní, neboť nebyl
účastníkem žádného z řízení předcházejících vydání přezkoumávaného rozhodnutí Rady
a k přímému zkrácení na právech žalobce rovněž nedošlo. Pro skutkovou odlišnost případu
popsaného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2011 sp. zn. 7 As 111/2010
se na tento judikát nelze odvolávat, neboť nyní jde pouze o změnu technických parametrů
stávajícího, již využívaného kmitočtu. Z povahy věci tedy bylo vyloučeno posuzování bonity
a nemohlo být vyhlášeno licenční řízení, když žádný kmitočet nebyl přidělován. Proto také
nemohlo dojít ke zkrácení práv žalobce znemožněním účasti na licenčním řízení, takže žaloba
měla být pro nedostatek aktivní legitimace žalobce odmítnuta. Rada poukázala na to, že zvýšení
výkonu vysílače bylo především zaměřeno na posílení signálu na území již pokrytém a rozšíření
počtu pokrytých obyvatel mimo již dříve pokrytou oblast je malé, což plyne i z mapky, která je
přílohou napadeného správního rozhodnutí. Závěr městského soudu o nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí Rady pro absenci správní úvahy odrážející přidělení předmětných kmitočtů žadateli
toliko na základě jeho žádosti o udělení souhlasu se změnou je nesprávný a nemá oporu ve spisu.
Odůvodnění:
napadeného rozsudku je nesrozumitelné, vnitřně rozporné, a tedy
nepřezkoumatelné. Rada v závěru uvedla, že šlo pouze o změnu technických parametrů
stávajícího kmitočtu, která nevedla k významnému rozšíření územního rozsahu vysílání (primárně
posilovala signál na již pokrytém území) a nebyl zde tedy žádný důvod souhlas provozovateli
neudělit.
III. Kasační stížnost stěžovatelky č. 2
[9] Stěžovatelka č. 2 napadla kasační stížností rozsudek městského soudu v celém rozsahu
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. a požádala o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti. Nezákonnost rozsudku ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spatřuje
zejména v tom, že městský soud zrušil napadené rozhodnutí Rady pro nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí, ačkoli k tomu neměl zákonnou oporu na základě
skutkového a právního stavu. Městský soud také vadně interpretoval (zřejmě mínila uvést
aplikoval) §76 s. ř. s., když rozhodl ve věci přes nesouhlas stěžovatelky bez nařízení jednání
a připravil ji tak o možnost vyjádřit se a navrhnout důkazy k řádnému zjištění skutkového stavu.
Stěžovatelka č. 2 nesouhlasila s tvrzením žalobce, že napadeným rozhodnutím Rady došlo
k podstatnému a zásadnímu rozšíření územního rozsahu jejího vysílání, když podle map pokrytí,
jež si nechala zpracovat, navýšení výkonu z 200 na 400 W pouze upravuje intenzitu pole ve městě
a jeho okolí, ale zásadně nezvětšuje pokryté území. Mezi zvýšením výkonu vysílače a počtem
pokrytých obyvatel neexistuje lineární vztah. Zvýšením výkonu vysílače mělo být dosaženo
zkvalitnění příjmu vysílání, respektive zvýšení odolnosti vůči rušivým vlivům a nikoli rozšíření
pokrytí obyvatel. Proto, že městský soud rozhodl bez jednání, nemohl být proveden důkaz
výpočtem pokrytí provedeným ČTÚ na předmětném kmitočtu pro výkon 200 a 400 W, který byl
pro správné posouzení skutkového stavu a právní kvalifikaci zásadní. Podle stěžovatelky č. 2
poskytl městský soud ochranu šikanóznímu postupu žalobce v rozporu se zásadou rovnosti
účastníků správního řízení, rovnosti stran a právem na spravedlivý proces. Stěžovatelka č. 2 dále
namítla, že jí byla odňata procesní práva osoby zúčastněné na řízení garantovaná ustanovením
§34 odst. 3 s. ř. s. a měla jí být dána možnost seznámit se se spisem. Dovozovala, že stejně jako
ve správním řízení, i v řízení před správním soudem má právo prostudovat spis a učinit procesní
návrhy ještě před rozhodnutím ve věci, ale toto právo jí bylo odepřeno. Takový postup je
v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Rovněž poukázala na to,
že v obdobném případě Rada vyhověla žádosti samotného žalobce o udělení souhlasu
se změnami (zvýšení výkonu, udělení dokrývacích kmitočtů), takže by její opačný postup v tomto
případě představoval porušení zásady rovného zacházení s účastníky správního řízení a zákazu
diskriminace. K důkazu navrhla mapy pokrytí signálem zmíněné výše a tiskovou zprávu
ze zasedání žalované.
[10] Zmatečnost řízení podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. spočívá podle stěžovatelky č. 2 v tom,
že chyběla základní podmínka řízení, a to aktivní legitimace žalobce k podání žaloby proti
přezkoumávanému rozhodnutí Rady. V posuzovaném případě, kdy se jednalo pouze o změnu
technických parametrů již používaného kmitočtu, žalobce tedy nemohl být žádným způsobem
dotčen na svých právech, když nebyl ani účastníkem původního licenčního řízení.
[11] Nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pak stěžovatelka č. 2 spatřuje v tom, že městský soud
nevycházel z náležitě zjištěného skutkového stavu a své závěry nedostatečně zdůvodnil.
Rozhodnutí městského soudu vychází z mylné úvahy, že zvýšení výkonu vysílače je možné
postavit na roveň udělení licence k vysílání na novém kmitočtu. Z map pokrytí přiložených
k jejímu vyjádření k žalobě (jimiž ale nebyl proveden důkaz) je zřejmé, že zvýšení výkonu vysílače
nelze ztotožňovat s pokrytím „dokrývacími“ kmitočty. Stěžovatelka poukázala na to, že jiný senát
městského soudu rozhodl ve stejný den o skutkově obdobné věci sp. zn. 6 A 104/2012 zcela
opačně, tj. žalobu zamítl a reflektoval námitky stěžovatele, jež byly srovnatelné s námitkami
stěžovatelky č. 2 v této věci. V dalším odkázala na své vyjádření k žalobě.
[12] Ke kasační stížnosti stěžovatelky č. 2 se vyjádřila stěžovatelka č. 1, tj. Rada. Poukázala
na shody v argumentaci zahrnuté do obou kasačních stížností a připojila se k názoru, že městský
soud se dopustil pochybení, když rozhodl ve věci bez jednání a znemožnil tak uplatnění
procesních práv obou stěžovatelek. To platí především za situace, kdy tak učinil překvapivě poté,
co nejprve ústní jednání ve věci nařídil a pak je pouze dva či tři dny před termínem jeho konání
bez vysvětlení zrušil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 1. 2013, č. j. 6 As 76/2012 – 52 byl
přiznán kasační stížnosti stěžovatelky č. 2 odkladný účinek. Jelikož došlo v průběhu řízení před
Nejvyšším správním soudem k zániku stěžovatelky č. 2 bez likvidace (fúzí), bylo dne 28. 11. 2013
usnesením č. j. 6 As 76/2012 - 66 rozhodnuto, že se v řízení pokračuje s jejím nástupcem,
označeným v záhlaví.
[14] Obě stěžovatelky shodně namítaly, že rozhodnutí městského soudu je nepřezkoumatelné,
neboť odůvodnění jeho závěrů je nedostatečné, vnitřně rozporné a nesrozumitelné, což naplňuje
důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Postup podle zásad logiky si žádá
předsunout tento bod před všechny ostatní, neboť v případě, že by Nejvyšší správní soud shledal
oprávněnost takových námitek, bylo by vyloučeno přezkoumání závěrů pojatých do odůvodnění
rozsudku městského soudu z pohledu dalších stížnostních bodů a bylo by namístě napadený
rozsudek zrušit.
[15] K otázce nepřezkoumatelnosti soudního rozhodnutí z hlediska nesrozumitelnosti
či nedostatku důvodů rozhodnutí se v minulosti vyjádřil Nejvyšší správní soud několikrát.
Například ve svém rozsudku ze dne 4. 12. 2003, sp. zn. 2 Ads 58/2003, vyslovil: „Za nesrozumitelné
lze obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně rozporný, kdy nelze zjistit, zda soud žalobu
zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kdy nelze seznat, co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí,
z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí s nevhodnou formulací výroku, která má
za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky
odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž
nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění,
která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy
v řízení byly provedeny.“ (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná v tomto
rozsudku jsou dostupná na www.nssoud.cz). Má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí
z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný a jak uvážil pro věc rozhodné
skutečnosti, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené
pak musí nalézt svůj odraz v odůvodnění rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím
odůvodnění lze dovodit, z jakého skutkového stavu správní soud vyšel a jak jej posoudil.
[16] Nejvyšší správní soud shledal, že napadený rozsudek není nepřezkoumatelný z toho
důvodu, že by byl nesrozumitelný. Městský soud se nedopustil výše uvedené nesrozumitelnosti
v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění, nezjistitelnosti jeho
adresátů či nevhodné formulace výroku, protože napadené rozhodnutí přehledně obsahuje
všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně obě stěžovatelky jeho obsahu porozuměly,
pouze s ním nesouhlasí, což nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí pro jeho
nesrozumitelnost. Na tomto místě je však třeba připustit, že v odůvodnění napadeného rozsudku
se určité rozpory vyskytují. Na několika místech městský soud konstatuje, že společnost
BROADCAST žádala přidělení nově zkoordinovaných kmitočtů a poukazuje na závěry,
jež ohledně zjišťování jejich bonity formuloval Nejvyšší správní soud ve svých dřívějších
rozhodnutích. Úvahy na straně 5 (dole) a dále na straně 6 rozsudku se však týkají již jen
navrhované změny licenčních podmínek, kterou žalobkyně učinila předmětem přezkumu (zvýšení
výkonu vysílače Most). Z odůvodnění rozsudku nepochybně plyne, že městský soud má
napadené rozhodnutí Rady za nepřezkoumatelné proto, že v něm chybí úvaha, z níž by bylo
zřejmé, zda a jak se Rada vypořádala se zákonem stanovenou povinností žádost zamítnout,
resp. neudělit souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci, jestliže by
požadovaná změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení, a omezila se toliko
na konstatování, o kolik obyvatel by se podle ČTÚ zvýšením výkonu vysílače zvýšil celkový počet
obyvatel pokrytých signálem z předmětného vysílače. V odůvodnění napadeného rozsudku je
zřetelně vyjádřeno, že pokud ve správním rozhodnutí chybí úvaha o naplnění zákonného
předpokladu pro vydání rozhodnutí určitého obsahu, nemůže ji soud přezkoumat ani nahradit
úvahou vlastní, což vede jedině ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Městský soud se také
vyjádřil k otázce aktivní legitimace žalobce. Rozhodnutí městského soudu tedy není
nepřezkoumatelné ani pro nedostatek důvodů. Nedostatky, jež Nejvyšší správní soud
v odůvodnění přezkoumávaného rozsudku shledal (zavádějící odkazy na předcházející změny
licence společnosti BROADCAST přidělením nových kmitočtů a úvahy týkající se problematiky
dokrývacích kmitočtů bez důsledného vysvětlení jejich vztahu k předmětu řízení), jsou pouze dílčí
a nezpůsobují nepřezkoumatelnost. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že stěžejní důvod,
pro který městský soud zrušil napadené správní rozhodnutí, obstojí, avšak považuje za nezbytné
důvody takového postupu upřesnit a dále rozvést a svůj právní názor blíže vysvětlit (že je takový
postup možný deklaroval i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75). V takové situaci je tedy pro správní orgán závazný právní
názor krajského soudu korigovaný názorem Nejvyššího správního soudu.
[17] Na podkladě výše uvedeného je tedy možno učinit závěr, že rozsudek městského soudu je
přezkoumatelný a důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nebyl naplněn.
Proto mohl Nejvyšší správní soud přistoupit ke zkoumání opodstatněnosti dalších důvodů,
o něž se opírají předložené kasační stížnosti.
[18] Předmětem přezkumu Nejvyšším správním soudem zůstává, zda městský soud rozhodl
správně, když zrušil napadené rozhodnutí Rady pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
a k tomu se těsně přimykající otázka, zda proto mohl ve věci rozhodnout bez jednání.
[19] Jak je v judikatuře Nejvyššího správního soudu vykládán pojem nepřezkoumatelnosti, bylo
již nastíněno výše. Prizmatem uvedených požadavků je tedy potřeba nahlížet i na žalobou
napadené správní rozhodnutí.
[20] V této věci jde o rozhlasové vysílání šířené prostřednictvím vysílačů, jehož povahou
se Nejvyšší správní soud zabýval například ve svém rozsudku ze dne 30. 7. 2010,
č. j. 7 As 50/2009 - 76. Toto vysílání je po technické stránce založeno na šíření
elektromagnetických vln o určitém kmitočtu volným prostorem, jejichž prostřednictvím
se dostává vysílaná informace (hudba, mluvené slovo atd.) k posluchači. Jde o způsob šíření
informací užívající vzácného statku (kmitočtového spektra), který je zákonodárcem považován
za statek veřejný a k jehož správě je povolána veřejná moc. Tohoto statku není tolik, aby každý,
kdo by chtěl šířit vysílání prostřednictvím vysílačů, tak mohl činit, aniž by tím zasahoval
do vysílání jiného. Proto zákon o vysílání vytváří mechanismus distribuce tohoto veřejného statku
(práva vysílat na určité frekvenci v určitém územním a časovém rozsahu) prostřednictvím
licenčního řízení. Licenční řízení je založeno na tom, že orgán veřejné správy uspořádá výběrové
řízení, v němž právo užívat určitou část vzácného statku udělí jednomu ze zpravidla více
uchazečů. Právo se udělí na určité časové období [u rozhlasového vysílání na 8 let, s možností
jediného prodloužení o stejnou dobu; viz §12 odst. 5 písm. a) a §12 odst. 8 zákona o vysílání].
Klíčovým rysem tohoto způsobu distribuce vzácného veřejného statku je soutěž o určitou jeho
konkrétní část mezi více uchazeči, z nichž pouze jeden bude ve vztahu k ní úspěšný, a tedy jen
tento jeden bude moci na určité frekvenci v určitém územním a časovém rozsahu vysílat. Všichni
ostatní, tedy neúspěšní uchazeči, budou z užívání dané části veřejného statku po dobu trvání
licence vyloučeni.
[21] Podle §20 odst. 4 zákona o vysílání „Rada vyhoví písemné žádosti provozovatele vysílání s licencí
o změnu souboru technických parametrů v případě analogového vysílání a diagramu využití rádiových kmitočtů
v případě regionálního nebo místního digitálního vysílání, nedojde-li změnou k porušení závazků vyplývajících
z mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce zákonů
nebo ve Sbírce mezinárodních smluv, anebo z členství České republiky v Evropské unii anebo v mezinárodních
organizacích, nebo k porušení zvláštního zákona, a je-li tato změna v souladu se stanoviskem Českého
telekomunikačního úřadu, které si Rada před provedením změny vyžádá. Rada však žádost zamítne, pokud by
změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. Důvody neudělení souhlasu musejí být shodné
s kritérii uvedenými v §6 odst. 1 písm. e). Rada je povinna rozhodnout o změně skutečností podle tohoto odstavce
do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozovatele vysílání s licencí. Pokud Rada v této lhůtě
nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas. Rada může řízení přerušit v případě, že je třeba
odstranit ve stanovené lhůtě nedostatky v žádosti o změnu nebo pokud bylo zahájeno řízení o předběžné otázce.
V takovém případě Rada v rozhodnutí o přerušení řízení uvede, o jakou otázku se jedná; po dobu přerušení
řízení lhůty neběží.“
[22] Podle §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání „provozovatel vysílání s licencí je povinen předem
požádat Radu o písemný souhlas se změnou těchto skutečností uvedených v žádosti o licenci: […]b) změna
časového rozsahu vysílání nebo územního rozsahu vysílání podle §2 odst. 1 písm. y) […].“
[23] Podle §21 odst. 3 zákona o vysílání „Rada je povinna rozhodnout o změně skutečností podle
odstavce 1 do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozovatele vysílání s licencí. Pokud Rada v této
lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas. Rada souhlas neudělí pouze tehdy, pokud by
změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. Důvody neudělení souhlasu musí být shodné
s kritérii uvedenými v §6 odst. 1 písm. e). Základní programovou specifikaci nelze měnit. Rada může řízení
přerušit v případě, že je třeba odstranit ve stanovené lhůtě nedostatky v žádosti o změnu nebo pokud bylo zahájeno
řízení o předběžné otázce. V takovém případě Rada v rozhodnutí o přerušení řízení uvede, o jakou otázku
se jedná; po dobu přerušení řízení lhůty neběží.“
[24] Povahou řízení o změně skutečností uvedených v žádosti o licenci, spočívající ve změně
územního rozsahu vysílání a souboru technických parametrů (v podobě přidělení dalších
kmitočtů), se již Nejvyšší správní soud zabýval, a to ve svém rozsudku ze dne 10. 9. 2009,
č. j. 7 As 61/2009 - 134, v němž zdůraznil, že „v režimu ust. §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání
nelze vyslovit souhlas s takovou změnou parametrů, která by de facto představovala novou licenci. Na základě
žádosti o změnu licence nelze obejít požadavky licenčního řízení. K tomu by došlo i v případě, kdy by změnou
územního rozsahu a technických parametrů byl přidělen kmitočet, který by představoval pokrytí území větších
parametrů a nikoliv tzv. dokrývací kmitočet (k terminologii a správní praxi Rady při poskytování dokrývacích
kmitočtů viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2006, č. j. 8 As 61/2005 – 91, dostupný
na www.nssoud.cz, v němž bylo zdůrazněno, že žalovaná nemá povinnost vyhlásit licenční řízení vždy v případě
existence ‚‘neobsazeného‘ kmitočtu, ale může se zabývat posouzením otázky, zda je takový kmitočet dostatečně
bonitní, tj. zda může být samostatným předmětem licenčního řízení, či zda bude využit pouze jako kmitočet
dokrývací, ke zlepšení existujícího územního pokrytí držitelem jiné licence za její současné změny). Posouzení,
zda se při žádosti o změnu územního rozsahu a technických parametrů nejedná o pouhou změnu v intencích
původně udělené licence, ale fakticky o nové licenční řízení, je předmětem odborného posouzení Rady jako k tomu
zřízeného odborně specializovaného správního orgánu, které musí být podloženo racionální úvahou opřenou o,
po skutkové (a tedy technické) stránce, dostatečně zjištěné parametry vysílání, jež by přidělením kmitočtu žadatel
získal.“
[25] V nyní řešeném případě, stejně jako v odkazované judikatuře, jde o změnu územního
rozsahu uvedeného v žádosti o licenci provozovatele vysílání. Ke změně územního rozsahu
vysílání totiž může dojít kromě přidělení nového kmitočtu také navýšením výkonu kmitočtu již
dříve přiděleného, jako v této věci. Obě technická opatření mohou vést ke zvětšení území
pokrytého signálem provozovatele vysílání, jež je spojeno také s nárůstem počtu osob, které jsou
na daném území usazeny a mohou vysílání přijímat. Správní soudy vycházejí z teze (a Rada ji
nezpochybňuje), že počet posluchačů, kteří jsou na daném území trvale usazeni a mohou zachytit
vysílání programu z určitého vysílače, je zpravidla určující pro stanovení bonity konkrétního
kmitočtu (výjimečně mohou být důvodem jiné specifické skutečnosti, například to, že daným
územím prochází frekventovaná silnice či dálnice, jejíž uživatelé budou vysílání programu na ně
zaměřeného poslouchat). Pojem bonity kmitočtu je třeba chápat jako vyjádření jeho ekonomické
atraktivity, tedy míry využitelnosti k dosažení (podnikatelského, ekonomického) úspěchu na poli
provozování vysílání. Počet posluchačů bývá totiž zpravidla klíčovým faktorem ovlivňujícím
příjmy plynoucí provozovateli soukromého rádia z vysílání obchodních sdělení (reklam,
sponzorských vzkazů apod.) a v obecné rovině lze hovořit o vztahu přímé úměry mezi těmito
parametry.
[26] Nejvyšší správní soud dnes již konstantně judikuje (a Rada jeho závěry respektuje a běžně
uplatňuje), že pokud jde o přidělení nového kmitočtu, musí se zkoumat jeho bonita, tj. zda má
takové parametry, že může být provozován zcela novým provozovatelem rozhlasového vysílání
beze ztráty (viz např. jeho rozsudek ze dne 31. 7. 2012, č. j. 1 As 34/2012 - 80) a může tedy být
samostatným předmětem licenčního řízení. Závěr o dostatečné bonitě kmitočtu musí být
podložen kvalifikovanou úvahou Rady vycházející ze sumy skutečností technického charakteru,
které Rada za tím účelem shromáždila. Závěr o dostatečné bonitě kmitočtu navrhovaného
k přidělení pak vylučuje, aby o něm bylo rozhodováno v režimu řízení o změně podle §21
zákona o vysílání.
[27] Toto pravidlo, dosud v judikatuře Nejvyššího správního soudu formulované výslovně
pouze pro přidělování nových kmitočtů, lze do jisté míry zobecnit a aplikovat i v tomto případě,
kdy sice o přidělení nového kmitočtu nejde, ale určitým technickým zásahem má dojít ke zvýšení
pokrytí signálem. Není přitom rozhodné, zda rozšíření území pokrytého signálem bylo hlavním
motivem či vedlejším důsledkem zamýšleného zvýšení výkonu vysílače.
[28] Rada jako odborný orgán musí vždy posoudit, zda žádost o změnu skutečností uvedených
v žádosti o licenci obsahuje požadavek, který fakticky vede k takové změně územního rozsahu
vysílání, která není jen nepatrná, a tedy má potenciál projevit se v „ekonomické atraktivitě“
daného souboru technických prostředků. Může-li zvýšení výkonu vysílače vést k navýšení pokrytí
území a rovněž nárůstu počtu obyvatel schopných zachytit vysílání, musí si Rada opatřit
informace o tom, jak se navrhovaná změna konkrétně projeví, tj. kolik obyvatel pokrytých
signálem tak přibude, a vyhodnotit je i ve vztahu k dalším relevantním okolnostem (např. zda
změna zasahuje do pole působnosti jiných provozovatelů vysílání v dané oblasti). Rada tedy musí
zjistit, zda přínos, jejž by žadatel o změnu jejím odsouhlasením získal, nezpůsobí vybočení
z rámce vytyčeného původní licencí, již obdržel v soutěži s ostatními subjekty, a nebude tedy
na jejich úkor zvýhodněn.
[29] V odůvodnění rozhodnutí o žádosti o změnu Rada musí vyjevit, z jakých údajů vycházela
a jak je vyhodnotila, a na čem tedy staví svůj závěr o tom, že s navrhovanou změnou souhlasit
lze, případně proč souhlas nelze udělit. Přitom je potřeba mít na paměti, že licence nemá být
po dobu svého trvání podstatně měněna, a postup podle §21 zákona o vysílání by měl být
výjimkou, neboť výraznější změny by mohly fakticky znamenat popření původního projektu.
Městský soud tedy zcela správně odkázal na výklad provedený Nejvyšším správním soudem
ve věci č. j. 1 As 34/2012 - 80 ze dne 31. 7. 2012 k povaze řízení podle §21 odst. 3 zákona
o vysílání, že v rámci řízení o změně licence je Rada povinna hodnotit nejen zda nedochází k výrazné změně
ohledně programové skladby původně udělené licence (§16 odst. 2 zákona o vysílání), ale rovněž to, zda zásadním
způsobem nebyl překročen územní rozsah vyplývající z původní licence. V rámci veřejného slyšení je Rada povinna
hodnotit rovněž znění licenčních podmínek, jejichž součástí je nepochybně i vymezení územního rozsahu vysílání
(§16 odst. 4 zákona o vysílání).
[30] Požadavek zákazu podstatných změn parametrů licence lze nalézt přímo v ustanovení
§21 odst. 3 zákona o vysílání, který omezuje okruh přípustných změn skutečností uvedených
v žádosti o licenci pouze na takové změny, které svým obsahem fakticky nevedou k popření
výsledků soutěže uchazečů o licenci. Rada tedy není oprávněna provést takovou změnu
skutečností uvedených v žádosti o licenci, která by znamenala, že posuzovala-li by se žádost
provozovatele vysílání o licenci se zohledněním změn podle §21 zákona o vysílání, provozovatel
by v původním licenčním řízení nebyl nejúspěšnějším uchazečem. Přípustné jsou tedy toliko
takové změny, které by, posuzováno zpětně, nezpůsobily jiný výsledek řízení o udělení licence,
na základě něhož provozovatel vysílání licenci získal (shodně rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 7. 2009, č. j. 7 As 50/2009 - 76).
[31] Řízení o změně souboru technických parametrů vysílání, případně o změně územního
rozsahu vysílání jako jedné ze skutečností uvedených v žádosti o licenci (§20 odst. 4 a §21
odst. 3) je v zákoně o vysílání vyhrazeno pro případy, kdy dochází ke změně technické struktury
vysílání bez jejího promítnutí do ekonomických efektů vysílání (resp. jsou-li takové ekonomické
efekty zcela nepatrné), a tomu odpovídá i jeho zjednodušená podoba. Pokud by tedy navrhované
změny měly mít ekonomický dopad (např. ve smyslu jiného než nepatrného navýšení počtu
obyvatel pokrytých signálem), nebylo by možno s takovou změnou vyslovit souhlas. Jediným
způsobem, který platné právo pro rozdělování šancí na ekonomický úspěch provozováním
vysílání připouští, je licenční řízení jako férová soutěž podle předem stanovených pravidel,
otevřená každému zájemci.
[32] Z toho, co bylo právě uvedeno, je zřejmé, že Rada měla povinnost provést úvahu o tom,
jak se navrhovaná změna projeví na územním rozsahu vysílání a zda její schválení může
zasáhnout do práv jiných osob. Pro takovou úvahu si přitom musí opatřit dostatek podkladů.
[33] Pro postup Rady v řízení podle zákona o vysílání platí, nestanoví-li tento zákon jinak,
správní řád (§66 zákona o vysílání). Správní řízení je ovládáno zásadou vyšetřovací a mezi jeho
základní principy patří rovněž zásada materiální pravdy. Dle pravidla uvedeného v §3 správního
řádu postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu,
který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2 (téhož zákona), tj. tedy především
v souladu se zákonem a veden úsilím chránit veřejný zájem. Správní orgán je povinen zjistit všechny
okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu (§50 odst. 3 správního řádu). V těchto intencích je Rada
povinna postupovat při shromažďování podkladů pro hodnocení míry, jakou se navrhovaná
změna územního rozsahu vysílání promítne do bonity kmitočtu, a tím i do postavení toho, kdo
jej na základě licence užívá. Přitom musí vzít v úvahu i jiné skutečnosti, které jsou pro tu kterou
konkrétní situaci významné. Rada jako specializovaná odborná autorita zaštiťující regulérní
rozdělení využití kmitočtového spektra má přehled o tom, kteří provozovatelé vysílání
si na vymezeném území ve stanoveném čase programovou nabídkou konkurují. V případě,
že od jednoho z provozovatelů vysílání obdrží návrh na změnu dříve nastavených pravidel, musí
si opatřit relevantní skutková zjištění, zda a nakolik zamýšlená změna zasáhne do práv jiných
osob, které rovněž provozují vysílání. Pokud Rada zjistí, že zde takové subjekty jsou, je povinna
jim umožnit účast v řízení o změně údajů uvedených v žádosti o licenci, a to i když se nekryjí
s osobami, které se účastnily původního licenčního řízení.
[34] Zákon o vysílání neobsahuje ustanovení o účastenství v řízení o žádosti podle §21,
a proto je nutné vycházet ze správního řádu (§66 zákona o vysílání). Podle §27 odst. 1 písm. a)
správního řádu je nepochybně účastníkem řízení žadatel o změnu a kromě něho budou podle
odst. 2 téhož ustanovení účastníky řízení též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo
dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Jak bylo vyloženo výše, nikoli nepodstatná změna územního
rozsahu může zasahovat do práv jiných provozovatelů rozhlasového vysílání, kteří mají
z podstaty věci zájem na tom, aby parametry již udělených licencí jejich konkurentů nebyly
po dobu jejího trvání na jejich úkor zásadně měněny.
[35] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
[36] V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2010, č. j. 7 As 50/2009 - 76 bylo
judikováno, že účastníky řízení podle §21 zákona o vysílání jsou vedle provozovatele vysílání
i všichni ostatní účastníci licenčního řízení, na základě něhož provozovatel vysílání licenci
obdržel, a z tohoto důvodu jsou i legitimováni k podání žaloby podle §65 odst. 1 s. ř. s. V nyní
posuzovaném případě však jde o jinou situaci, kdy žalobce nebyl účastníkem licenčního řízení,
v němž společnost BROADCAST obdržela licenci, a v důsledku toho ani účastníkem řízení
o udělení souhlasu se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci. Rovněž nebyl účasten
řízení, v němž došlo k přidělení kmitočtu Most 93,0 MHz, jehož výkon má být zvýšen, a svůj
nesouhlas s tím projevil až v žalobě v této věci. Jak bylo v předcházejících odstavcích vyloženo,
zjištění o tom, že navrhovaná změna má potenciál zasáhnout do oprávněných zájmů dalších osob
provozujících vysílání, má vést k jejich vtažení do řízení o vyslovení souhlasu s takovou změnou.
Pokud by Rada takové subjekty do řízení, jež je jednostupňové, nepřizvala, nemohly by sice
v jeho rámci svá práva hájit, ale zůstala by jim, jako opomenutým účastníkům, otevřená možnost
podat správní žalobu na základě ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
[37] Povaha řízení spolu s jeho předmětem určují okruh jeho účastníků, od něhož se zpravidla
bude odvíjet (ale ne vždy se musí zcela krýt, viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 2. 2011, č. j. 7 As 111/2010 - 163) i okruh osob oprávněných proti rozhodnutí
Rady podat správní žalobu. Pokud tedy je obsah navrhované změny takový, že se může dotýkat
i práv jiných osob než účastníků původního licenčního řízení (jak plyne ze shora již vícekrát
zmiňovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, č. j. 7 As 50/2009 – 76,
ti jsou účastníky správního řízení ve věci změny licenčních podmínek vždy a v návaznosti na to
pak disponují i aktivní procesní legitimací k žalobě podle §65 odst. 1 s. ř. s.), musí si Rada
s ohledem na konkrétní okolnosti ujasnit, jaké takové další osoby to mohou být, a s nimi jako
s účastníky také jednat. Nestane-li se tak a Rada s nimi jako s účastníky jednat nebude, je
přípustná jejich žaloba proti Radou vydanému rozhodnutí založená na tvrzení opírajícím
se o ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., a sice že do jejich procesních práv ve správním řízení
předcházejícím vydání rozhodnutí bylo zasaženo právě tím, že byli jakožto účastníci řízení
neprávem opomenuti.
[38] Žalobce tvrdil, že byl zkrácen na svém právu účastnit se veřejné soutěže o získání licence
a také na svém právu, aby po dobu trvání licence společnosti BROADCAST nebyly
provozovateli vysílání změněny parametry udělené licence tak, aby již nadále nemusel plnit slib
ohledně charakteru programu, s nímž v licenčním řízení uspěl. Tento požadavek chápe Nejvyšší
správní soud tak, že podle žalobce by licenční podmínky neměly být po dobu trvání licence
změněny natolik, aby došlo k faktickému popření původního projektu. Subjekt zvítězivší
v soutěži o licenci tedy váží původně nastavené podmínky, jež splnil nejlépe ze všech
zúčastněných, a to do té míry, aby charakter programu (soubor jeho základních vlastností) nebyl
po dobu trvání licence mimo otevřenou soutěž podstatně měněn. Pokud však Rada neprovedla
náležité posouzení, jestli navrhované změna výkonu vysílače představuje toliko změnu v intencích
původně udělené licence a nedojde tedy tímto způsobem k nepřípustné změně územního rozsahu
vysílání, jež by rámec daný licencí překračovalo, nelze vyloučit tvrzení žalobce, že byl zkrácen
na svých právech. V řízení totiž nebyly zjišťovány skutečné dosahy navrhované změny, tudíž
za dané situace není známo, zda mohla zasáhnout právní sféru žalobce. Z tohoto důvodu nebylo
možné žalobu pro nedostatek aktivní procesní legitimace odmítnout, takže námitky obou
stěžovatelek jsou v tomto ohledu nedůvodné. Řízení provedené městským soudem nebylo
zatíženo zmatečností z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace žalobce jako jedné
z podmínek řízení a kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. tedy není dán.
[39] To, co bylo k aktivní procesní legitimaci právě uvedeno, neznamená, že se žalobou
ve správním soudnictví kdokoli může úspěšně domáhat zrušení jakéhokoli rozhodnutí Rady
vydaného v řízení podle §20 odst. 4 a §21 odst. 3 zákona o vysílání. Okruh osob, které takovým
oprávněním disponují, není neomezený a rozhodně nezahrnuje všechny provozovatele
rozhlasového vysílání. V každém konkrétním řízení tohoto typu Rada musí vyhodnotit, jak se
navrhovaná změna fakticky projeví, tj. zejména zda její schválení ve zjednodušeném režimu podle
citovaných ustanovení zákona o vysílání může vést ke zvýhodnění žadatele proti jiným subjektům
a kterým. Na základě toho pak stanoví okruh osob, s nimiž jedná jako s účastníky řízení. Tyto
osoby pak mohou, jak již bylo řečeno, svá práva bránit v rámci správního řízení v postavení jeho
účastníků a následně brojit proti rozhodnutí vydanému Radou žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Stejné žalobní právo pak logicky mají i ti, s nimiž Rada jako s účastníky jednat měla,
avšak nejednala (opomenutí účastníci).
[40] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že posouzení dopadů navrhované změny Radou musí
být důkladné a komplexní. Na věc je třeba nahlížet z různých úhlů a pečlivě zvažovat její
specifika. I když by např. skutková zjištění nasvědčovala tomu, že ve vztahu k veškerému
povolenému pokrytí území signálem dosahuje navrhované rozšíření pokrytí pouze několika
desetin procenta, nelze bez jakékoli úvahy a priori vyloučit, že změna, která se v poměru
k celkovému území, kde je šířeno dané vysílání, jevila jako mizivá, může v určitém regionu
znamenat výrazný výkyv proti stávajícímu stavu, a tedy i nikoli nevýznamnou ekonomickou
výhodu pro žadatele. Ti, u nichž podle povahy věci připadá v úvahu zasažení jejich práv
navrhovanou změnou, nemohou být zbaveni možnosti se proti ní bránit. Jejich okruh však nelze
obecně vymezit předem ani stanovit mechanicky, neboť určení okruhu osob dotčených změnou
vyžaduje náležitá skutková zjištění v konkrétní situaci – a ta musí shromáždit a vyhodnotit Rada
jako správní orgán nadaný patřičnou odborností. Soud potřebnými informacemi nedisponuje
a ani nemůže sám úvahu Rady nahradit svojí, neboť by tím nepřípustně zasáhl do pravomoci
správního orgánu. Opatřením si náležitých podkladů a jejich správným vyhodnocením Rada
spolehlivě eliminuje případné šikanózní návrhy (žaloby) vedené záměrem poškodit konkurenta,
jakých se obávala stěžovatelka č. 2.
[41] Nejvyšší správní soud sdílí závěr městského soudu o tom, že napadené správní
rozhodnutí postrádá jakoukoli úvahu, která by odůvodnila závěr Rady, že navrhovaná změna je
tak malá (respektive že počet nově pokrytých obyvatel není větší než nepatrný), že s ní lze
vyslovit souhlas. Žalovaná Rada si sice správně opatřila stanovisko ČTÚ, ale údajům takto
získaným nepřisoudila žádnou hodnotu, pouze je bez dalšího uvedla v odůvodnění svého
rozhodnutí. Ani mapky, jež byly přílohou napadeného rozhodnutí, nemohly tento nedostatek
nahradit. Nejvyšší správní soud je se stěžovatelkou č. 2 zajedno v tom, že výpočet pokrytí
provedený ČTÚ pro výkon 200 W a 400 W byl pro správné posouzení skutkového stavu a právní
kvalifikaci zásadní. K tomu však mělo dojít již v řízení před správním orgánem a úkolem soudu
by pak bylo již jen tuto úvahu přezkoumat. Že navýšení počtu pokrytých obyvatel o 22 000
představuje nárůst kolem 14 procent, což je málo významné, uvedla Rada až ve svém vyjádření
k žalobě. To však již není pro posouzení zákonnosti jejího rozhodnutí relevantní. Mapy pokrytí
a výpočty provedené ČTÚ navržené k důkazu stěžovatelkou č. 2 by za dané situace nemohly
přinést jiný výsledek soudního sporu, neboť nejsou způsobilé suplovat chybějící skutkové
a právní posouzení Rady. Proto je rozhodnutí Rady nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Městský soud tedy tuto právní otázku posoudil správně, takže kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s. rovněž nebyl naplněn.
[42] Podle ustanovení §51 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje soud bez jednání o věci samé i v dalších
případech (než se souhlasem účastníků podle §51 odst. 1 s. ř. s.), stanoví-li tak soudní řád
správní. Ten formuluje podmínky, za kterých může soud napadené rozhodnutí pro vady řízení
zrušit rozsudkem bez jednání ve svém ustanovení §76. Podle pravidla uvedeného pod písm. a)
tak může učinit, pokud shledá nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Námitka obou stěžovatelek tvrdící, že městský soud
pochybil, když ve věci nenařídil jednání a neprovedl dokazování, je tedy nedůvodná.
[43] Jelikož přezkoumávaný rozsudek městského soudu obsahoval několik nepřesností,
považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyslovit se nad rámec rozhodovacích důvodů
k tvrzením žalobce, že již přidělení kmitočtu Most 93,0 MHz/200W bylo nezákonné a zvýšení
jeho výkonu tudíž představuje „prohloubení nezákonného stavu“. Osoba zúčastněná na řízení
takovou argumentaci odmítla s tím, že směřuje vůči 11 let starému rozhodnutí o přidělení
předmětného kmitočtu, takže je opožděná a navíc žalobce ani nebyl účastníkem onoho řízení.
[44] Nejvyšší správní soud nesdílí názor žalobce, že by bylo možno nyní otevřít otázky týkající
se jakýchkoli změn rozsahu licence provozovatele BROADCAST, ať již k nim došlo cestou
licenčního řízení nebo řízení o změně podle §21 zákona o vysílání. Pro pravomocná, nikým
nenapadená rozhodnutí správního orgánu totiž platí tzv. zásada presumpce správnosti správního
aktu, podle níž je třeba na každý existentní správní akt, který nebyl předepsaným způsobem
změněn či zrušen, hledět jako na správný a zákonný, tudíž vyvolávající zamýšlené právní účinky.
S právě zmíněnou právní zásadou úzce souvisí rovněž princip právní jistoty, zajišťující adresátům
správních aktů možnost důvodně očekávat, že existující rozhodnutí správního orgánu určitého
obsahu lze změnit pouze předepsaným způsobem cestou řádných či mimořádných opravných
prostředků upravených zákonem. Protože žádné z těch předchozích rozhodnutí, která licenci
k vysílání modifikují, nebylo jakožto existentní a platný správní akt zpochybněno, a nemá ani
povahu rozhodnutí podkladového, nemohou být soudem přezkoumána, neboť předmětem řízení
je rozhodnutí jediné, a to rozhodnutí Rady o vyslovení souhlasu se zvýšením výkonu kmitočtu
Most 93,0 MHz.
[45] Pro futuro však platí, o čem bylo pojednáno výše, tj. že Rada je povinna před rozhodnutím
zvažovat všechny relevantní skutečnosti včetně toho, jestli např. několik změn navrhovaných
v úzké časové souvislosti, nemůže představovat vykročení z rámce původní licence, ač by každá
jednotlivá změna takové intenzity sama o sobě nedosahovala. V rukou Rady se setkávají všechny
žádosti o změny a jen ona o nich rozhoduje, takže má předpoklady pro erudované zvážení všech
souvislostí a měla by být schopna posuzovat věci jak v horizontu vývoje v čase, tak v komplexu
celkového fungování mediálního trhu v oblasti rozhlasového vysílání. V zásadě by tedy nemělo
dojít k takové situaci, jaká nastala u osoby zúčastněné na řízení, kdy se v licenci udělené ke dni
1. 1. 2012 změnilo téměř vše – název programu, jeho struktura, délka platnosti licence a soubor
technických prostředků. Na tom je to ostatně vidět nejmarkantněji – z jediného vysílače Praha
Strahov II o výkonu 5 kW narostla škála používaných technických prostředků rozmístěných
po celém území ČR na cca 45; nyní už zřejmě nelze hovořit o lokálním hudebním rádiu, jak zněla
charakteristika programu v původní licenci.
[46] Nejvyšší správní soud neshledal důvodným stěžovatelkou č. 2 namítané porušení práv
osoby zúčastněné na řízení plynoucích z §34 odst. 3 s. ř. s. spočívající v tom, že jí bylo odepřeno
právo prostudovat spis a učinit procesní návrhy ještě před rozhodnutím městského soudu.
Zmíněné ustanovení soudního řádu správního garantuje osobě zúčastněné na řízení právo
předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměna o nařízeném jednání, žádat,
aby jí při jednání bylo uděleno slovo, a také se jí doručují některá rozhodnutí. Až na přednes
při jednání (neboť se nekonalo) byla všechna tato práva, jak je patrno ze spisu, osobou
zúčastněnou na řízení využita. Ze soudního spisu se nepodává, že by usilovala o nahlédnutí
do spisu a toto právo jí bylo odepřeno. Naopak ze záznamu na čísle listu 27 je zřejmé,
že zástupce stěžovatelky č. 2 do spisu dne 21. 8. 2012 nahlížel. Pokud jde o možnost vznést
procesní návrhy ještě před rozhodnutím ve věci, je třeba rozlišovat mezi oprávněními účastníků
správního řízení, jak o nich hovoří zejména §36 správního řádu, a právy, která mají účastníci
a osoby zúčastněné v řízení před správním soudem. Správní řízení je typicky řízením nalézacím,
tj. v jeho průběhu se prostřednictvím tvrzení účastníků a dokazování, ale i jiných skutečností
(viz §50 správního řádu) zjišťuje stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3 správního
řádu), aby mohlo být vydáno rozhodnutí. Před jeho vydáním musí účastníci řízení dostat
příležitost seznámit se se všemi shromážděnými podklady (§36 odst. 3 správního řádu). Naproti
tomu řízení před soudem má povahu jinou – jde o přezkum zákonnosti správního aktu ovládaný
zásadou dispoziční a zásadou koncentrace řízení (§71, §72 s. ř. s.), podle nichž je žalobce tím,
kdo určuje rozsah a důvody přezkumu, s tím, že k jejich rozšíření nemůže dojít poté, co uplynula
lhůta pro podání žaloby. Meze soudního přezkumu jsou tedy vyjasněny tímto okamžikem a osoby
zúčastněné na řízení jsou o předmětu sporu zpraveny a mají příležitost se k němu vyjádřit.
Za situace, kdy se nekoná jednání, takže nemůže dojít ke změně skutkového základu
pro posouzení věci správním soudem prostřednictvím dokazování, by výzva osobě zúčastněné
na řízení k učinění procesních návrhů před vydáním rozhodnutí byla nadbytečná. V této věci je
však rozhodné, že městský soud rozhodl rozsudkem bez jednání o nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí Rady, a to výhradně na podkladě skutečností zřejmých ze soudního spisu, takže
jakýkoli procesní návrh osoby zúčastněné na řízení by byl zcela bez vlivu na jeho výsledek.
[47] Nejvyšší správní soud neshledal porušení práva na spravedlivý proces ani rovnosti stran,
jak namítala stěžovatelka č. 2, a nehodnotil (ani nemohl hodnotit) postup Rady vůči žalobci
v jiných věcech, neboť takové výtky stěžovatelky č. 2 míří mimo předmět tohoto řízení. Stejně
tak není namístě hodnotit závěry, ke kterým dospěl městský soud ve svém rozsudku ze dne
30. 10. 2012 č. j. 6 A 104/2012 - 85, neboť tento rozsudek nebyl napaden kasační stížností.
V. Závěr a náklady řízení
[48] Změna souboru technických parametrů rozhlasového vysílání spočívající ve zvýšení
výkonu již dříve přiděleného kmitočtu (vysílače), může vést ke zvětšení území pokrytého
signálem, a tím i zvýšení počtu obyvatel schopných přijímat vysílání konkrétního programu,
což je kritérium mající zásadní vliv na ekonomickou atraktivitu daného vysílače pro toho, kdo jej
užívá pro šíření svého programu. Proto musí Rada pro rozhlasové a televizní vysílání v řízení
o návrhu na takovou změnu podle §20 odst. 4 a §21 odst. 3 zákona o vysílání, vyhodnotit, zda
její důsledky mohou vést ke zvýhodnění žadatele, a tedy zasáhnout do práv jiných provozovatelů
rozhlasového vysílání, a kterých. Tyto osoby jsou (kromě žadatele a těch, kteří se účastnili
původního řízení o udělení licence žadateli) na základě §27 odst. 2 správního řádu rovněž
účastníky řízení o žádosti o změnu.
[49] Žalobu proti rozhodnutí Rady o souhlasu se změnou souboru technických parametrů
rozhlasového vysílání podanou jiným provozovatelem rozhlasového vysílání, s nímž Rada
nejednala jako s účastníkem řízení, nelze odmítnout pro nedostatek aktivní procesní legitimace
(§65 odst. 1 s. ř. s.), pokud Rada v řízení nezjišťovala, jak se navrhovaná změna projeví, tj. ani
zda může zasáhnout do práv jiných provozovatelů rozhlasového vysílání, a kterých, a v závislosti
na tom nestanovila okruh účastníků správního řízení podle §27 odst. 2 správního řádu a jednala
toliko s tím provozovatelem rozhlasového vysílání s licencí, který o změnu požádal. Množina
osob oprávněných podat žalobu podle §65 odst. 1 s. ř. s. je totožná s okruhem účastníků
uvedeného správního řízení, takže pokud jej Rada nezjišťovala, nelze vyloučit, že žalobce je
osobou, která mohla být napadeným rozhodnutím dotčena na svých právech.
[50] Ve shodě s tím, co městský soud a Nejvyšší správní soud uvedly ve svých rozsudcích, je
žalovaná povinna žádost držitele licence hodnotit z hledisek uvedených výše, opatřit si potřebné
podklady a své úvahy promítnout do odůvodnění svého rozhodnutí tak, aby bylo zřejmé, zda
v dané věci šlo pouze o úpravu intenzity pole vysílání a zlepšení jeho kvality, či zda je požadována
změna překračující rámec založený původní licencí. V závislosti na tom si ujasní okruh účastníků
řízení a vydá odpovídající rozhodnutí.
[51] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že text zákona o vysílání ani dosavadní praxe Rady
nenabízejí žádné zjevné řešení situace, kdy bude zjištěno, že navrhovaná změna spočívající
ve zvýšení výkonu vysílače povede ke zvětšení pokrytí území vysíláním v takové míře,
že přesáhne rámec vymezený původní licencí. Má však za to, že je záležitostí Rady a její
odpovědností, jaký postup zvolí, aby naplnila svoji roli toho, kdo rozhoduje o rozdělení užívání
kmitočtového spektra na základě zákonných kritérií dbaje o ochranu veřejného zájmu, a kdo také
zajistí rovné podmínky všem provozovatelům rozhlasového vysílání.
[52] O nákladech řízení bylo rozhodnuto na základě ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelky neměly v řízení úspěch, takže nemají na náhradu nákladů řízení právo.
Žalobci, který byl úspěšný, však žádné náklady v řízení o kasačních stížnostech nevznikly,
a proto mu nemohly být přiznány. Zástupcem žalobce účtované náklady spočívající v zaplaceném
soudním poplatku a odměně advokáta za právní zastoupení již byly vypořádány v rozsudku
městského soudu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu