ECLI:CZ:NSS:2014:1.AFS.87.2013:73
sp. zn. 1 Afs 87/2013 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců
Daniely Zemanové a Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: RegioJet a.s., se sídlem
náměstí Svobody 86/17, Brno, zastoupené Mgr. Markétou Jančurovou, advokátkou se sídlem
náměstí Svobody 86/17, Brno, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: České dráhy, a. s.,
se sídlem Nábřeží L. Svobody 1222, Praha 1, ve věci žaloby proti rozhodnutí
předsedy žalovaného ze dne 11. 7. 2012, čj. R89/2012/DP-12665/2012/320/HBt, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2013,
čj. 29 Af 92/2012 - 161,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni jako náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupkyně žalobkyně Mgr. Markéty Jančurové, advokátky, se sídlem náměstí
Svobody 86/17, Brno.
III. Osobě zúčastněné na řízení se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Společnost RegioJet a. s. podniká v dálkové osobní železniční dopravě. Na lince
Praha - Ostrava je přímým konkurentem společnosti České dráhy, a. s. V souvislosti
s provozováním linky Praha – Ostrava podala RegioJet dne 4. 10. 2010 žalovanému Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže podnět k zahájení správního řízení z důvodu údajného
zneužívání dominantního postavení společností České dráhy, a. s. na trhu rychlíkové osobní
železniční dopravy. Na základě výsledků šetření zahájil žalovaný s Českými drahami
dne 24. 1. 2012 správní řízení z moci úřední, a to ve věci možného porušení §11 odst. 1
zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů
(zákon o ochraně hospodářské soutěže). Žalovaný vede řízení pod sp. zn. S040/2012/DP.
Toto správní řízení nebylo zatím pravomocně skončeno.
[2] V průběhu správního řízení žalobkyně dne 2. 2. 2012 požádala o nahlížení
do správního spisu. Důvodem nahlížení měl být mj. zájem žalobkyně na ochraně vlastních
práv proti protisoutěžnímu jednání Českých drah, včetně zvažované žaloby na náhradu škody.
Žalovaný jakožto správní orgán I. stupně po vyhodnocení podmínek §38 odst. 2 správního
řádu pro nahlížení do správního spisu osobou, která není účastníkem řízení, usnesením
ze dne 13. 3. 2012 žádosti nevyhověl. Odvolání žalobkyně předseda žalovaného rozhodnutím
označeným v záhlaví tohoto rozsudku zamítl. Proti jeho rozhodnutí podala žalobkyně žalobu
ke krajskému soudu.
[3] Krajský soud rozhodnutí předsedy žalovaného rozsudkem označeným v záhlaví zrušil
a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění svého rozsudku dospěl k závěru,
že žaloba je důvodná, neboť shledal, že okolnosti popsané v žádosti o nahlížení do spisu
ze dne 2. 2. 2012 byly „dostatečnou indicií“ o možné existenci právního zájmu či jiného vážného
důvodu, který by žalobkyni k nahlédnutí do správního spisu mohl opravňovat. Právě
prokázání právního zájmu (nebo jiného vážného důvodu) je dle §38 odst. 2 správního řádu
nezbytnou podmínkou k umožnění nahlédnutí do příslušného správního spisu. V daném
případě měl proto žalovaný v souladu s §45 odst. 2 správního řádu žalobkyni vyzvat
k doplnění žádosti, zejména aby dostatečně specifikovala svůj právní zájem. Pokud takto
žalovaný nepostupoval, dopustil se dle krajského soudu pochybení. Z tohoto důvodu
též považoval krajský soud úvahy žalovaného o „běžném podnikatelském zájmu“ žalobkyně
za předčasné a s odkazem na rozsudek NSS, sp. zn. 9 Afs 29/2012, konstatoval, že úkolem
správního orgánu není zkoumat, zda nahlédnutí do spisu povede k úspěšnému prosazení
případných nároků žalobkyně.
II.
Stručné shrnutí argumentů v kasační stížnosti
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) s rozsudkem krajského soudu nesouhlasil a podal
proti němu včasnou kasační stížnost. Tvrdí, že krajský soud interpretoval §38 odst. 2
správního řádu izolovaně. V případě žádosti o nahlédnutí do spisu leží povinnost tvrzení
a důkazní povinnost výhradně na žadateli. Stěžovatel neměl pochyb o formálních náležitostech
žádosti žalobkyně. Důvody, o které žalobkyně svůj právní zájem v předmětné žádosti opírá,
jsou tvrzení vztahující se k jednání Českých drah vůči žalobkyni, k újmě žalobkyně vzniklé
z tohoto jednání a k eventuální procesní strategii žalobkyně ve vztahu k vývoji správního
řízení. K prokázání těchto tvrzení odkázala na svá předchozí podání týkající se Českých drah.
[5] V této souvislosti stěžovatel také namítá, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný
z důvodu nesrozumitelnosti. Na jedné straně totiž soud vyslovil, že stěžovatel měl k dispozici
dostatečné indicie svědčící o možné existenci právního zájmu žalobkyně, na straně druhé
však konstatoval pochybení stěžovatele v tom, že žalobkyni nevyzval k doplnění žádosti
z důvodu nedostatečně specifikovaného právního zájmu. Ustanovení §45 odst. 2 správního
řádu neslouží k tomu, aby příslušný správní orgán žadateli „nadiktoval“, jak má formulovat
jeho žádost, nýbrž k tomu, aby formálně či obsahově imperfektní žádosti nebyly automaticky
odmítány. Argumentace krajského soudu týkající se porušení §45 odst. 2 správního řádu vede
proto dle názoru stěžovatele k porušení zásady nestrannosti postupu správního orgánu
a je v rozporu nejen se smyslem citovaných ustanovení správního řádu, ale i s judikaturou NSS
(např. s rozsudkem čj. 6 Ads 132/2011 – 93). S odkazem na další rozhodnutí NSS
(sp. zn. 2 As 81/2010 a 8 As 80/2010) stěžovatel uvedl, že na prokázání právního zájmu
nemůže mít vliv ani skutečnost, že žalobkyně byla ve správním řízení aktivní či že byla jediným
konkurentem Českých drah na relevantním trhu.
[6] Hodlá-li žalobkyně nějakým způsobem reagovat na vývoj správního řízení, jehož není
účastníkem, nepotřebuje dle názoru stěžovatele k tomu znát obsah spisu,
a to ani k hypotetickému uplatnění případné náhrady škody. V rámci své praxe stěžovatel
tento důvod jakožto právní zájem v minulosti posuzoval, vždy se ale jednalo o případy,
kdy byla příslušná (civilní) žaloba již podána. Dle přesvědčení stěžovatele je žalobkyně
schopna příslušnou žalobu podat, aniž by k tomu potřebovala jakékoliv dokumenty ze spisu.
Vyhodnotil-li by stěžovatel důvody žádosti za dostatečné pro prokázání právního zájmu,
musel by předmětný spis v absurdním případě k žádosti zpřístupnit všem soutěžitelům
působícím na relevantním trhu. Takový postup je v rozporu se zásadou neveřejnosti správního
řízení a mohl by mít také negativní dopady na hospodářskou soutěž, zejména s přihlédnutím
k tomu, že spis obsahuje také dokumenty, které sice nemají povahu obchodního tajemství,
avšak jsou citlivého charakteru.
III.
Vyjádření žalobkyně, osoby zúčastněné na řízení a replika stěžovatele
[7] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 25. 10. 2013 zejména uvedla,
že důvody právního zájmu formulovala v žádosti o nahlížení do spisu ze dne 2. 2. 2012
obecněji s odkazem na svá předchozí podání. Z těchto podání vyplývají dostatečně konkrétní
okolnosti odůvodňující právní zájem. Ztotožnila se s názorem krajského soudu, že žalovaný
byl povinen vyzvat jí k doplnění důvodů žádosti, neboť ta uváděla pouze indicie o možné
existenci právního zájmu. V této souvislosti žádný rozpor mezi závěry krajského soudu
neshledává.
[8] Pokud jde o argumentaci stěžovatele týkající se jednotlivých důvodů, které byly
uvedeny v žádosti o nahlížení do spisu, žalobkyně jednak odkázala na rozsudek Soudního
dvora EU ve věci C-453/99, a dále uvedla, že k podání příslušné civilní žaloby je naopak
znalost informací ze spisu klíčová; teprve na základě těchto informací může subjekt zvážit,
zda takovou žalobu podá a jakým způsobem jí odůvodní. Žadatel o nahlížení do spisu má též
možnost získat informace o tom, jak správní orgán ve věci postupuje a v jakém stavu se řízení
nachází. Tyto informace však stěžovatel žalobkyni od zahájení správního řízení odmítá
poskytnout. Z veřejně dostupných zdrojů přitom žalobkyně ví, že sám stěžovatel vydal
tiskovou zprávu s výzvou Ministerstvu dopravy, aby Českým drahám nařídilo vést detailní
evidenci své ekonomiky. Žalobkyně je proto přesvědčena, že postup žalovaného
je nestandardní a jakožto přímá adresátka údajně nezákonného jednání Českých drah se hodlá
bránit dostupnými právními prostředky, k jejichž uplatnění potřebuje znát obsah správního
spisu. Stěžovatelův výklad §38 odst. 2 správního řádu považuje za nepřípustně restriktivní
a omezující její procesní práva. Žalobkyně navrhuje, aby zdejší soud kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou.
[9] Osoba zúčastněná na řízení (České dráhy, a. s.) se ve svém vyjádření ke kasační
stížnosti ze dne 24. 10. 2013 ztotožnila s argumentací stěžovatele a odkázala na svá dosavadní
vyjádření v předchozím řízení. Současně požádala, aby předmětný správní spis nebyl
zpřístupněn k nahlížení podle §45 odst. 2 a 3 s. ř. s., protože obsahuje obchodní tajemství
Českých drah a žalobkyně dosud neprokázala právní zájem ani jiný vážný důvod k nahlédnutí
do spisu.
[10] Dne 14. 11. 2013 zaslal předseda stěžovatele zdejšímu soudu repliku k vyjádřením
žalobkyně a Českých drah. Setrval v ní na svém názoru, že o splnění povinnosti tvrzení
a důkazní ze strany žalobkyně neměl pochyb a má za to, že v takovém případě je zcela
bezpředmětné poučovat žalobkyni o této povinnosti. To, zda jsou tvrzení dostatečně
konkrétní, je věcí posouzení žádosti, nikoliv odstranění jejich vad. Nesouhlasí s krajským
soudem, že by v obdobných situacích měl provádět jakési předběžné posouzení žádosti
a v podrobnostech odkázal na své doplnění kasační stížnosti. Dále uvedl, že o prospěšnosti
žalob na náhradu škody pro hospodářskou soutěž nijak nepolemizuje, to však pro splnění
podmínek v §38 odst. 2 správního řádu není podstatné.
IV.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[11] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti, a to v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů; zabýval se přitom i vadou, kterou by se musel zabývat
i bez návrhu (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve vypořádal se souborem kasačních námitek stran
výkladu §38 odst. 2 správního řádu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to tvrzenou
nepřezkoumatelností rozhodnutí krajského soudu, IV.A.]. Poté se soud zabýval otázkou
přezkoumatelnosti a správnosti části rozsudku ohledně výkladu §45 odst. 2 správního řádu
[§103 odst. 1 písm. d) a písm. a) s. ř. s., IV.B.].
IV.A.
Právní zájem na seznámení se s informacemi relevantními pro zajištění práv (§38 odst. 2 správního řádu)
[14] Klíčovou otázkou je, zda žádost žalobkyně o nahlížení do správního spisu zakládá
právní zájem či jiný vážný důvod pro nahlížení do správního spisu v řízení s Českými drahami,
které vede stěžovatel. Krajský soud uznal, že existence právního zájmu či jiného vážného
důvodu ve smyslu §38 odst. 2 správního řádu je přinejmenším možná ve vztahu k tvrzení
žalobkyně, že nahlížení do správního spisu je dáno potřebou žalobkyně zjistit relevantní
informace k uplatnění jejích práv, mezi něž patří nárok na náhradu škody v civilním řízení
z důvodu prohlubující se újmy zapříčiněné tvrzenými protisoutěžními praktikami Českých
drah.
[15] S tímto závěrem krajského soudu stěžovatel polemizuje. Tvrdí, že při posuzování,
zda nahlédnutím do spisu není nedůvodně zasaženo do práv účastníků řízení, popřípadě jiných
dotčených osob či veřejného zájmu, musí podnikatelský zájem žadatele vynikat svojí
mimořádností, což se v daném případě nestalo. V případě absence této druhé fáze posouzení
by tak dle stěžovatele byla popřena zásada neveřejnosti správního řízení, jelikož by spis musel
zpřístupnit všem osobám, které by svůj právní zájem řádně prokázaly. Podnikatelský zájem,
který mají všichni soutěžitelé na trhu, není mimořádný, a proto nedůvodně zasahuje do práv
účastníků řízení. Stěžovatel proto nesouhlasí se závěry krajského soudu vyvracející námitky
běžného podnikatelského zájmu a vymezuje se proti nařčení o nemožnosti předvídat
úspěšnost prosazování nároků po nahlédnutí do spisu. V kasační stížnosti vysvětluje,
že toliko posuzoval, zda objektivně existuje tvrzený právní zájem či jiný vážný důvod
a uzavřel, že subjektivní zájem žadatele na nahlédnutí není podstatný. Na podporu svého
tvrzení stěžovatel uvedl rozhodnutí NSS ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2013 - 53.
Dále stěžovatel v kasační stížnosti uvádí skutečnosti k podpoře svého přesvědčení
o neexistenci právního zájmu či jiného vážného důvodu. Tvrzení, že žalobkyně byla podatelem
podnětu, v řízení s Českými drahami byla aktivní a v době rozhodování byla jediným
konkurentem Českých drah, nemohou být dostatečným podkladem k umožnění přístupu
pro nahlížení do spisu.
[16] Právní zájem nemůže dle stěžovatele založit ani skutečnost, že nahlédnutí je nutné
pro uplatnění náhrady škody civilní žalobou. Zde je zdůrazněn fakt, že žalobkyně zatím
žádnou žalobu nepodala a pouze ji zvažuje jako jednu z možností obrany proti narůstající
újmě. Stěžovatel přiznává, že právní zájem v obdobných případech v minulosti posuzoval,
ovšem s tím rozdílem, že civilní řízení již probíhalo. Žalobkyně je schopna uplatnit své nároky
bez potřeby znalosti dokumentů obsažených ve spisu.
[17] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující.
[18] Správní řád v §38 rozlišuje možnost nahlížet do správního spisu ze strany účastníků
správního řízení a ze strany jiných osob. Účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet
do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci (§38 odst. 1). Naopak
jiným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný
důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný
zájem (§38 odst. 2). Ustanovení §21c odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské
soutěže, ve znění účinném ke dni 30. 11. 2012, jakožto lex specialis stanoví, že [z] nahlížení
do spisu jsou vyloučeny ty jeho části, které obsahují obchodní, bankovní nebo obdobné zákonem chráněné
tajemství; spis musí zahrnovat vedle listin obsahujících takové tajemství i listiny, ze kterých bylo toto tajemství
odstraněno, případně dostatečně podrobný výpis, který tajemství neobsahuje.
[19] Žalobkyně není účastníkem řízení před stěžovatelem. Nahlížet do spisu týkajícího
se řízení vůči Českým drahám tedy může za splnění podmínek §38 odst. 2 správního řádu.
Musí tedy prokázat právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlížení. Je to právě osoba
žádající o nahlédnutí do spisu, která musí tvrdit a prokázat svůj právní zájem nebo jiný
závažný důvod (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 17/2010 – 73 nebo rozsudek
ze dne 30. 11. 2011, čj. 6 Ads 132/2011 - 93). Stěžovatel přitom dále zkoumá, zda nebude
nahlédnutím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob
anebo veřejný zájem.
[20] Nejvyšší správní soud k tomu dovodil, že „povinnost tvrzení a povinnost důkazní není
ve vztahu k nahlížení do spisu dle §38 odst. 2 správního řádu samoúčelnou. Jsou to totiž právě skutečnosti
uváděné žadatelem o nahlížení do spisu a týkající se tvrzeného právního zájmu či jiného vážného důvodu,
které správnímu orgánu umožňují posoudit, zda je v konkrétním případě na místě umožnit žadateli do spisu
(příp. do jeho části) nahlédnout, nebo zda je případné poskytnout ochranu právům některého z účastníků,
popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejnému zájmu, a nahlédnutí do spisu žadateli s odkazem
na překážku předvídanou §38 odst. 2 správního řádu in fine neumožnit“ (rozsudek NSS
ze dne 28. 2. 2011, čj. 8 As 80/2010 – 68).
[21] Existence právního zájmu se, v rozporu s tím, co tvrdí stěžovatel, nijak neodvíjí
od hypotetického počtu osob, kterým právní zájem může eventuálně svědčit. Skutečnost,
že určité skutečnosti zakládající právní zájem nebo jiný vážný důvod mohou být hypoteticky
vztaženy i na větší množství osob, proto stěžovatele v žádném případě neopravňuje
automaticky posoudit žádost jako neúspěšnou.
[22] Nepřípustné je také prolínat podmínky obou fází posouzení žádosti, což stěžovatel
svou argumentací činí. Správní orgán nejprve vyhodnotí existenci právního zájmu nebo jiného
vážného důvodu. Po uznání existence právního zájmu vyhodnotí, zda nahlédnutím třetí osoby
do spisu nebudou poškozena práva účastníků řízení. Poškození práva účastníka řízení ovšem
nemůže být důvodem k negativnímu vyhodnocení první fáze posouzení, tj. existence právního
zájmu.
[23] Zdejší soud konstatuje, že stěžovatelova argumentace pouhým porušením zásady
neveřejnosti správního řízení vymezené v §15 odst. 3 správního řádu nevypovídá nic o tom,
v čem konkrétně by mělo být právo účastníka řízení zpřístupněním spisu jedné nebo více
osobám narušeno. Ustanovení §38 odst. 2 je ve vztahu k §15 odst. 3 normou speciální.
Jak uvádí právní doktrína, s níž se zdejší soud zcela ztotožňuje, „§15 odst. 3 nemá vliv
např. na nahlížení do spisu podle §38, v němž se rovněž odkazuje na povinnost mlčenlivosti a neznamená to,
že na základě §38 odst. 6 jsou ve spojení s §15 odst. 3 dány důvody pro vyloučení některých částí spisu
z nahlížení do něj.“ Účelem §15 odst. 3 je jen zabránit tomu, aby se určité informace týkající
se výkonu (působnosti v oblasti) veřejné správy dostávaly mimo sféru veřejné správy (Vedral,
J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání, Praha, BOVA POLYGON
2012, s. 200).
[24] Nahlížení do spisu jinými osobami není nijak závislé na počtu těchto osob,
nýbrž pouze na tom, zda všechny tyto osoby splňují zákonné podmínky. Skutečnosti uváděné
žadatelem budou v konkrétním případě ne/uznány jako zakládající právní zájem nebo jiný vážný
důvod bez ohledu na počet soutěžitelů na daném trhu.
[25] Úkolem správního orgánu není, aby zkoumal, zda nahlédnutí do spisu bude vést
k úspěšnému prosazení případných nároků žadatele či nikoliv. Obdobné závěry učinil Nejvyšší
správní soud již v rozsudku ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2012-53, („Litvínovská uhelná, a.s.“)
kde konstatoval, že správní orgán „[p]ouze posoudí, zda jsou tvrzení žadatele, jimiž odůvodňuje svůj
právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahlížení do spisu, v daném případě dostatečně konkrétní
a prokázaná. Je-li právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahlédnutí do spisu dostatečně prokázán,
pak správní orgán pouze zhodnotí, zda by nahlížením do spisu nebylo porušeno právo některého z účastníků
řízení, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem.“
[26] K další námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že jeho rozsudky ze dne 28. 2. 2011,
čj. 8 As 80/2010-68 a ze dne 29. 7. 2011, čj. 8 As 81/2010-63 nemohou být pro daný případ
použity, jelikož se týkají typově odlišných situací. V obou rozhodnutích soud uzavřel,
že samotnou aktivitou žadatele, zejména podáním podnětu k zahájení řízení, nemůže být
bez přistoupení dalších skutečností naplněna podmínka právního zájmu třetí osoby na základě
§38 odst. 2 správního řádu (viz bod 23 rozsudku čj. 8 As 81/2010 – 63). Z toho ovšem nelze
vyvodit závěr, že podání podnětu k zahájení správního řízení nemůže být pro aplikaci
§38 odst. 2 nikdy relevantní. Podání podnětu bude pro aplikaci §38 odst. 2 významné nikoliv
samo o sobě, ale ve spojení s dalšími skutečnostmi. Ostatně zdejší soud v cit. věci Litvínovská
uhelná uznal, že ,,nelze opomenout fakt, že stěžovatelka, ač nebyla účastníkem řízení, byla aktivní
i v průběhu správního řízení vedeného žalovaným ve věci předmětného povolení spojení soutěžitelů, uváděla
konkrétní námitky proti spojení a nakonec konkrétně tvrdila a prokázala, proč by jí mělo být umožněno
nahlédnout do správního spisu.‘‘ Aktivita žadatele v průběhu správního řízení tedy může mít
pro posouzení právního zájmu význam. I tato argumentace krajského soudu je proto na místě.
[27] V neposlední řadě se Nejvyšší správní soud vyjádřil k námitce stěžovatele,
podle něhož nemůže být založen právní zájem z důvodu eventuálního budoucího uplatnění
nároku na náhradu škody prostřednictvím civilní žaloby. V kasační stížnosti stěžovatel uznává,
že by právní zájem být založen mohl, ovšem pouze v případě, pokud by již žaloba na náhradu
škody byla v civilním řízení podána. Žalobkyně naopak argumentuje opačně a tvrdí,
že nahlédnutí je nutné především před podáním žaloby, aby měla možnost zvážit úspěšnost
uplatnění náhrady škody.
[28] K tomu zdejší soud především konstatuje, že není sporu o tom, že nahlédnutí
do správního spisu za účelem získání podkladů pro uplatnění nároků z náhrady škody může
založit právní zájem žadatele (obdobně rozsudky Soudního dvora EU ze dne 14. 6. 2011,
Pfleiderer AG, C-360/09, Sb. rozh. s. I-5161, či rozsudek ze dne 6. 6. 2013, Donau Chemie AG,
C-536/11, dosud nepublikovaný ve Sbírce Soudního dvora). Nutno vždy pamatovat na to,
že žaloby na náhradu škody před vnitrostátními soudy mohou podstatně přispívat k zachování
účinné hospodářské soutěže v zemích Evropské unie (rozsudek Soudního dvora EU
ze dne 20. 9. 2001, Courage a Crehan, C-453/99, Recueil s. I – 6297, bod 27).
[29] Stěžovatel doposud tvrdil, že pokud byla žalobkyni způsobena jednání Českých drah
škoda, měla by být sama schopna své nároky vyčíslit, a to bez ohledu na informace
shromážděné žalovaným ve správním řízení. V kasační stížnosti stěžovatel nadto tvrdí,
že uznává možnost nahlížení do spisu u nároků z již podané civilní žaloby, nesouhlasí
však se závěry krajského soudu, který uznal možnost nahlížení i pro situaci, kdy žádná žaloba
podána zatím nebyla (a možná ani nebude). Tato stěžovatelova teze je však podle Nejvyššího
správního soudu naprosto neudržitelná. Nelze nutit jakéhokoliv podnikatele, aby nejprve
„zkusmo“ podal žalobu o náhradu škody, a následně teprve ze správního spisu zjišťoval
informace o výši újmy, respektive o tom, zda nějaká újma vůbec existuje. Výklad stěžovatele
by nutil podnikatele podávat v podstatě formální žaloby jen proto, aby prokázali právní zájem
pro nahlížení do správního spisu. Tento výklad nejenom že nemá oporu v zákoně, ale navíc by
vytvářel naprosto zbytečné náklady spojené s přípravou žaloby, platbou soudního poplatku
v civilním řízení atp. Smyslem nahlížení do správního spisu přece může být též posouzení,
zda určitou žalobu podat či nikoliv.
[30] Ostatně z rozsudku Soudního dvora ve věci Donau Chemie cit. v bodě [28][28] jasně
plyne, že Soudní dvůr připouští možnost povolení nahlédnutí do správního spisu již ve fázi
přípravy civilní žaloby. Soudní dvůr totiž zdůraznil, že nahlédnutí do spisu „může představovat
jedinou možnost těchto osob získat důkazy nezbytné pro účely odůvodnění jejich žaloby na náhradu škody.“
Paušální vyloučení nahlédnout do spisu může nadměrně ztěžovat výkon práva na náhradu
škody (bod 39 rozsudku ve věci Donau Chemie).
[31] Nelze proto souhlasit s tvrzením stěžovatele, že možné budoucí nárokování škody
žalobkyní nepředstavuje ve smyslu §38 odst. 2 správního řádu právní zájem a jedná se toliko
o obecné tvrzení, které nikterak s §38 odst. 2 nesouvisí. Stěžovatel byl naopak povinen
zkoumat, zda v daném případě je zájem založen či nikoliv.
[32] Zdejší soud se vyjádřil i k námitce stěžovatele o citlivosti jiných dokumentů než těch,
které jsou chráněny obchodním tajemstvím. Je nutno především zopakovat, že předpokladem
aplikace §38 odst. 2 správního řádu je především to, že nahlédnutím do spisu nebude
porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný
zájem. Ustanovení §21c zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, obdobně
jako judikatura Soudního dvora EU (viz bod 33 rozsudku Donau Chemie) připouští,
že v určitých případech mohou být dokumenty z nahlížení za účelem uplatnění náhrady škody
vyloučeny. Správní úřad tak bude jednat vždy, pokud by například mohlo dojít k porušení
obchodního, bankovního nebo obdobného zákonem chráněného tajemství účastníka řízení.
Proto bude postupovat na základě §38 odst. 6 správního řádu ve spojení s §21c zákona
o ochraně hospodářské soutěže tak, že předmětné dokumenty z nahlížení vyloučí. Poskytnuty
nemusí být rovněž dokumenty, které jsou pro podání žaloby na náhradu škody bezpředmětné
(obdobně usnesení NSS ze dne 20. 3. 2013, čj. 2 Afs 82/2012 – 96, ve věci žádosti společnosti
společnost ASIANA Transport, s. r. o. o nahlédnutí do soudního a správního spisu společnosti
STUDENT AGENCY, s. r. o.).
[33] Dokumenty, které mohou zabránit realizaci civilních žalob na náhradu škody, nelze
z nahlížení vyloučit toliko na základě obecného tvrzení o jejich mimořádné citlivosti. K tomu
lze přiměřeně odkázat na bod 47 rozhodnutí Donau Chemie, cit. v bodě [28] shora, podle
něhož ,,[n]aopak okolnost, že takové odepření může zabránit výkonu uvedených žalob tím, že dotyčným
podnikům, které již mohou využívat přinejmenším částečné imunity v oblasti peněžních sankcí, poskytuje mimo
jiné možnost zbavit se rovněž povinnosti nahradit škody vyplývající z porušení článku 101 SFEU,
a to na úkor poškozených osob, vyžaduje, aby se takové odepření zakládalo na naléhavých důvodech týkajících
se ochrany dovolávaného zájmu a uplatnitelných na každý dokument, ke kterému je přístup odepřen.“
[34] Není vskutku vyloučeno, že uplatněním institutu nahlížení podle §38 odst. 2 by mohl
být účastník řízení poškozen. Na to ostatně pamatuje přímo §38 odst. 2. Stěžovatel ovšem
musí být schopen u každého dokumentu nebo souboru dokumentů vysvětlit, v čem konkrétně
vidí porušení práv účastníka řízení. Nepřípustnost nahlížení nelze odůvodnit toliko obecným
tvrzením o citlivosti informací. Uznání porušení práv účastníka řízení odůvodněné pouze
obecnými tvrzeními může vést k účelovému obcházení práva třetích osob na uplatnění
náhrady škody v civilním řízení.
[35] Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatel nesprávně vyložil §38 odst. 2 správního
řádu. I tato námitka je nedůvodná.
IV.B.
Výklad §45 odst. 2 správního řádu
[36] Další skupina námitek stěžovatele směřuje k nepřezkoumatelnosti odůvodnění
krajského soudu v té části, kde se krajský soud vyjadřuje k opomenutí povinnosti stěžovatele
vyzvat žalobkyni ke specifikaci svých zájmů na nahlédnutí do spisu dle §45 odst. 2 správního
řádu. Zde je třeba zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou,
že k ní zdejší soud přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[37] Stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost části rozhodnutí krajského soudu ze dvou
důvodů. Prvním z nich je nepřezkoumatelnost z důvodu nesrozumitelnosti,
jelikož dle stěžovatele obsahuje rozhodnutí nesprávně vyložené, rozporné závěry. Rozporná
má být argumentace, v níž na jedné straně stěžovatel disponoval dostatečnými indiciemi,
které existenci právního zájmu žalobkyně nahlédnout do spisu nasvědčují, na druhé straně
měla být žalobkyně vyzvána k doplnění žádosti o nahlédnutí do spisu. Druhým důvodem
nepřezkoumatelnosti části rozhodnutí má být nedostatečné odůvodnění závěrů o předčasném
zamítnutí žádosti.
[38] Nejvyšší správní soud s argumentací stěžovatele o nepřezkoumatelnosti nesouhlasí.
Stručně řečeno, krajský soud dospěl k závěru, že žádost žalobkyně ze dne 2. 2. 2012 a některé
tam popsané okolnosti byly v daném případě dostatečnou indicií o možné existenci
jejího právního zájmu či jiného vážného důvodu, který by ji k nahlédnutí do správního spisu
mohl opravňovat. S odkazem na judikaturu NSS upozornil, že správní orgán má pouze
posoudit, zda žadatel o nahlížení do spisu v daném konkrétním případě právní zájem či jiný
vážný důvod vztahující se k nahlížení do spisu konkrétně tvrdí a také prokazuje. Není naopak
úkolem správního orgánu zkoumat, zda nahlédnutí do spisu bude vést k úspěšnému prosazení
případných nároků žadatele či nikoliv. Relevantním důvodem pro splnění první podmínky
stanovené v §38 odst. 2 správního řádu může být též zájem jiné osoby na ochraně svých práv
formou žaloby na náhradu škody. Důvody uvedené v žádosti představovaly toliko indicie
o tom, že by žalobkyně mohla mít právní zájem či jiný vážný důvod na nahlédnutí
do správního spisu. V takovém případě ovšem neměl stěžovatel žádost bez dalšího zamítat,
nýbrž měl v souladu s §45 odst. 2 správního řádu žalobkyni vyzvat k doplnění žádosti. Žádost
totiž dostatečně konkrétně nespecifikovala ani právní zájem či jiný vážný důvod žalobkyně
na nahlédnutí do spisu, ani skutečnosti či důkazy, jež by měly tento právní zájem či důvod
prokázat. V tomto se soud odvolal též na některé základní zásady správního řízení včetně
obecné poučovací povinnosti a princip veřejné správy jako služby veřejnosti
(§4 odst. 1 správního řádu). Soud tedy uzavřel, že pokud žalobkyně ve své žádosti uvedla
skutečnosti, které existenci jejího právního zájmu nahlédnout do spisu nasvědčují, byť je
takovou např. jen jedna z pěti, je namístě žalobkyni vyzvat k doplnění takové žádosti
a k prokázání právního zájmu či jiného vážného důvodu (tj. k tomu, aby tyto důvody nejen
dostatečně konkrétně tvrdila, ale též prokázala).
[39] Tyto právní závěry jsou naprosto srozumitelné. V argumentaci krajského soudu není
žádný rozpor, relevantní argumentace v bodech 81 až 91 detailní. Nejvyšší správní soud musí
v této souvislosti podotknout, že argumentace krajského soudu je naprosto příkladná. Pokud
stěžovatel nesouhlasí s výkladem krajského soudu, nemůže se dovolávat nepřezkoumatelnosti,
ale naopak nesprávného právního posouzení určité právní otázky podle §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.
[40] Právě to stěžovatel dále činí, a argumentuje nesprávným výkladem
§45 odst. 2 správního řádu krajským soudem. Stěžovatel je přesvědčen, že disponoval
dostatkem faktů nutných k tomu, aby byl schopen vyhodnotit existenci právního zájmu
žalobkyně. Nebylo proto na místě vyzývat žalobkyni ke specifikaci jejího zájmu na nahlédnutí.
Její žádost je dostatečně obsáhlá a specifická a je z ní možné odvodit, že z tvrzených
skutečností právní zájem nemůže vzniknout. Nadto je dle stěžovatele nepřípustné, aby §45
odst. 2 správního řádu sloužil žadatelům k tomu, že jim správní orgán nadiktuje formulaci
žádosti tak, aby mohla být kladně posouzena. Uvedeným postupem by došlo k porušení
funkce veřejné správy, zejména její nestrannosti. Výklad zvolený krajským soudem je proto
nepřiměřeně rozšiřující a ukládá úřadu novou povinnost.
[41] Podle §45 odst. 2 správního řádu nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými
vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění,
poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě.
[42] Nejvyšší správní soud výše vysvětlil, v čem stěžovatel pochybil, neboť neshledal
tvrzené skutečnosti v žádosti žalobkyně o nahlédnutí do spisu za dostatečné
k možnému založení právního zájmu. Již jen tato skutečnost sama o sobě opodstatňuje zrušení
rozhodnutí stěžovatele (viz blíže IV.A.).
[43] Stěžovatelova argumentace rozsudkem NSS ze dne 30. 11. 2011,
čj. 6 Ads 132/2011 - 93 není důvodná. Rozdílnost situace tkví v tom, že ve věci řešené
rozsudkem čj. 6 Ads 132/2011 - 93 žadatel skutečnosti zakládající právní zájem vůbec
neuvedl. Proto ani nebyl důvod ke specifikaci. Výzvou by správní orgán prakticky poskytl
návod jaké skutečnosti tvrdit, aby byly za právní zájem uznány. Nedostatečná argumentace
žadatele pro tvrzení právního zájmu tedy nezakládá automaticky povinnost k výzvě správního
orgánu k doplnění žádosti. V nyní posuzovaném případě je ovšem situace skutkově
odlišná. Žalobkyně tvrdila dostatečné skutečnosti, aby bylo možné učinit závěr o možné
existenci právního zájmu. Jasná není pouze míra závažnosti skutečností, a proto správní orgán
pochybil, pokud žalobkyni jako žadatele nevyzval ke specifikaci. Na jedné straně stojí tvrzení,
která nejsou dostatečná k posouzení, zda by právní zájem být založen mohl, a na straně druhé
tvrzení, u nichž je jisté, že právní zájem uvedenou argumentací být založen mohl, ovšem není
jasné, zda důvody jsou dostatečně závažné. I přesto, že povinnost tvrzení a důkazní leží
na žadateli, nelze v posléze uvedeném případě žádost automaticky zamítnout. Došlo by tak
k porušení zásady veřejné správy jako služby veřejnosti (§4 odst. 1 správního řádu). Navíc je
třeba zopakovat, že stěžovatel zatížil svůj postup v posuzování žádosti svým nesprávným
právním názorem, a tedy měl nesprávně za to, že takto formulované důvody nemohou nikdy
založit právní zájem ve smyslu §38 odst. 2 správního řádu.
[44] Nejvyšší správní soud je proto přesvědčen, že stěžovatel učinil předčasně nesprávný
závěr o tom, že právní zájem nebyl dán a proto se mylně domníval, že není třeba výzvy
k doplnění. I zde nezbývá než plně se ztotožnit s důvody obsaženými v rozsudku krajského
soudu.
[45] Další odlišnost od věci řešené rozsudkem čj. 6 Ads 132/2011 – 93 leží, jak uvádí
i žalobkyně, v tom, že určité skutečnosti nynějšího případu jsou obecně známými
skutečnostmi, případně jsou stěžovateli známé z jeho úřední povinnosti. Ani to nelze
v nynějším případě pomíjet.
[46] I tento okruh námitek je proto nedůvodný.
V.
Závěr a náklady řízení
[47] S ohledem na rozsah předmětu tohoto řízení se zdejší soud nemůže blíže zabývat
samotnou otázkou, zda a v jakém rozsahu má být předmětný správní spis žalobkyni
v následném řízení zpřístupněn, neboť v daném stádiu řízení jde o úvahu předčasnou a zcela
v kompetenci stěžovatele. Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud, konstatuje,
že odmítnutí žádosti žalobkyně o nahlížení do spisu bylo v rozporu se zákonem,
neboť stěžovatel postupoval na základě nesprávného právního názoru ohledně výkladu
§38 odst. 2 správního řádu. Krajský soud napadený rozsudek odůvodnil jasně, srozumitelně
a přehledným způsobem. Přezkoumatelně uvedl, z jakých skutkových okolností vycházel
a jakou zákonnou úpravu aplikoval. Napadenému rozsudku krajského soudu proto nelze nic
vytknout.
[48] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost je nedůvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl (výrok I.).
[49] O náhradě nákladů řízení ve výroku II. bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá na jejich náhradu
právo. Žalobkyni v souvislosti s řízením o kasační stížnosti vznikly náklady na právní služby
advokátky spočívající v jednom úkonu právní služby po 3.100 Kč dle [§7 a §9 odst. 4 písm. d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s přihlédnutím k ustanovení
§11 odst. 1 písm. d) téže vyhlášky (písemné podání - vyjádření ke kasační stížnosti)], a jednom
režijním paušálu po 300 Kč za jeden úkon [§13 odst. 3 téže vyhlášky], celkem tedy 3.400 Kč.
Vzhledem k tomu, že zástupkyně žalobkyně soudu doložila, že je plátce DPH, zvyšuje
se náhrada nákladů řízení o částku odpovídající této dani. V souladu se zákonem č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, se k uvedené částce připočte DPH ve výši 21 %, tj. v částce
714 Kč [§14 odst. 1, první věta, §21 odst. 1 a odst. 4 písm. a), §36 odst. 1 a §47 odst. 1 písm.
a) a odst. 4 cit. zákona], celkem tedy žalobkyni náleží náhrada nákladů řízení ve výši 4.114 Kč.
Soud stěžovateli stanovil povinnost tyto náklady řízení zaplatit k rukám zástupkyně žalobkyně.
[50] Podle §60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo
na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud
uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu
dalších nákladů řízení. V dané věci zdejší soud Českým drahám žádnou povinnost ve smyslu
cit. ustanovení neuložil. Neshledal ani důvody hodné zvláštního zřetele k přiznání náhrady
dalších nákladů řízení, které ostatně ani sama neuplatňovala. Nejvyšší správní soud proto
Českým drahám jako osobě zúčastněné na řízení náhradu nákladů řízení rovněž nepřiznal
(výrok III.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. ledna 2014
Zdeněk Kühn
předseda senátu