ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.103.2013:43
sp. zn. 1 As 103/2013 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců
Daniely Zemanové a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: J. H., zastoupen JUDr.
Vlastimilem Marhanem, advokátem se sídlem Střelecká 672, Hradec Králové, proti žalovanému:
Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Praga Mineral spol. s. r. o., se sídlem Náměstí 19, Křinec, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 11. 2009, čj. 165096/2009/KUSK, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2013, čj. 10 A 34/2010 – 84.
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Na pozemcích bývalého cukrovaru Dymokury žalobce manipuluje s uhlím; krátkodobě
jej zde ukládá, a to v souvislosti s nezbytnou překládkou paliva na jiný typ železničních vozů
či na nákladní automobily. Pozemky si žalobce pronajímá od společnosti Praga Mineral
spol. s. r. o. (v řízení před správními soudy osoba zúčastněná na řízení).
[2] V Provozním řádu skládky uhlí ze dne 19. 8. 2008 žalobce deklaroval, že se skládka nachází
v oploceném areálu bývalého cukrovaru na zpevněné ploše o rozloze 7000 m
2
. Při kontrolních
prohlídkách provedených Stavebním úřadem Městského úřadu Městec Králové
(dále též „stavební úřad“) v průběhu roku 2009 stavební úřad zjistil, že na výše uvedených
pozemcích jsou prováděny činnosti bez územního rozhodnutí, ač je k tomu třeba rozhodnutí
o změně využití území dle §76 stavebního zákona. Opatřením ze dne 12. 5. 2009 pak žalobce
vyzval ke zjednání nápravy, a to ve lhůtě třiceti dnů ode dne doručení této výzvy
(tj. do 15. 6. 2009). Stavební úřad následně rozhodnutím ze dne 7. 8. 2009, čj. 223-Výst/3407/08
uložil žalobci povinnost do 31. 8. 2009 zjednat nápravu. Současně pozastavil užívání
manipulačních ploch k účelu skládkování uhlí.
[3] Proti prvostupňovému rozhodnutí se žalobce odvolal. Žalovaný rozhodnutím ze dne
3. 11. 2009 uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku odvolání zamítl. Shledal, že záměr žalobce měl
být posouzen v územním řízení. Uvedl, že ačkoliv je v katastru nemovitostí sporná plocha
evidovaná jako plocha manipulační, při posuzování jejího využití je třeba vycházet z kontextu
funkčního využití území. Dle katastrální mapy se sporné plochy, na nichž jsou postaveny budovy
(využitím převážně pro bydlení a občanskou vybavenost, dále pak zemědělská stavba a jiná
stavba), nacházejí v areálu cukrovaru. Manipulační plochy byly původně určeny pro zapsané
způsoby využití, tj. pro provoz cukrovaru. Na tyto plochy se při provozu cukrovaru z pole
navážel zpracovaný zemědělský produkt. Jen část sporné plochy (přilehlá kotelně cukrovaru)
bývala v případě potřeby předzásobení se technologickým palivem před zpracovatelskou sezónou
využita pro manipulaci a skladování paliva. To pro potřebu místního provozu, nikoliv provozů
místně odlehlých. Bez rozhodnutí o změně využití území nelze ani tvrdit, že využití sporných
ploch je z hlediska ochrany životního prostředí a ochrany půdního fondu optimální a v souladu
s veřejným zájmem.
[4] Žalobou ze dne 13. 1. 2010 žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného. Městský soud
se ztotožnil se závěry žalovaného ohledně způsobu využití sporných ploch. Tvrzení žalobce,
že jenom pokračuje v činnostech na pozemcích již dříve provozovaných, posoudil jako liché.
Soud konstatoval, že současné využití těchto ploch (rozsáhlé skládkování a přemísťování uhlí
za účelem následného prodeje dalším odběratelům) je zcela odlišné od využití původního
(deponie a manipulace se zemědělskou surovinou a případnými technologickými palivy
potřebnými pro provoz cukrovaru). Soud rovněž připustil možnost ohrožení spodních vod
a poukázal na nedovolenou manipulaci s odpadem – stavební sutí. Uzavřel, že žalobce změnil
využití území, k němuž dle §76 odst. 1 stavebního zákona potřeboval územní rozhodnutí
nebo územní souhlas. Vlastník pozemků Praga Mineral (jediným jednatelem této právnické osoby
je právě žalobce) požádal o vydání rozhodnutí o změně využití území. Proto si žalobce byl dobře
vědom skutečnosti, že jeho aktivity podléhají povolování v územním řízení. Z uvedených důvodů
žalobu zamítl.
II.
Shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti a ve vyjádření žalovaného
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu včasnou kasační
stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel městskému soudu vytýkal,
že nesprávně posoudil otázku změny ve využití území. Na sporných pozemcích v katastru
označených jako ostatní plocha – manipulační plocha byly jak za provozu bývalého cukrovaru, tak nyní
stěžovatelem prováděny manipulační práce. Rozhodující je pouze charakter činnosti, tedy
manipulace. Z právního hlediska je nevýznamné, k jakému účelu manipulace
slouží - zda k zpracování cukrové řepy nebo manipulaci s uhlím či jinou komoditou.
Stěžovatelovy činnosti nevyžadují územní rozhodnutí, neboť se nejedná o změnu ve využití
území ve smyslu §77 odst. 1 písm. b) a §80 odst. 2 stavebního zákona. Stěžovatel každopádně
neprovádí skládkování uhlí, ale manipulaci s uhlím s eventuální krátkodobou deponií
(v souvislosti s nezbytnou překládkou na jiný typ železničních vozů na přilehlé vlečce,
jakož i na nákladní automobily). Navíc připomíná, že nikdy neporušoval žádné předpisy na úseku
ochrany vod, úseku ochrany přírody, úseku ochrany ovzduší, jakož ani na úseku oddělení
odpadového hospodářství.
[6] Je chybné spojovat počínání stěžovatele, které je předmětem tohoto řízení, s počínáním
vlastníka pozemku společnosti Praga Mineral. Pokud Praga Mineral požádala o změnu využití
pozemku, tato skutečnost souvisí s plány na budoucí využití pozemku. Proto nemůže mít žádný
vliv na rozhodování v tomto řízení.
[7] Výklad §76 odst. 1 stavebního zákona provedený správními úřady a posléze i městským
soudem považuje stěžovatel za extenzivní a chybný. Vnímá jej jako neoprávněný útok
na svobodu podnikání. Stěžovateli vznikají velké škody.
[8] Stěžovatel se domnívá, že správní řízení je proti němu tendenčně vedeno v důsledku
aktivit bývalé zástupkyně veřejného ochránce práv RNDr. J. S. Ta za využití rozsáhlých
pravomocí dle zákona č. 349/1999 Sb. vyvíjela nátlak na správní orgány, např. aby opakovaně
stěžovateli ukládaly pokuty. Se stěžovatelem však z kanceláře veřejného ochránce práv nikdo
nikdy nejednal. Úřad informace čerpal výhradně od občanského sdružení Zdravé Dymokury,
o. s. sestávajícího z několika občanů obce Dymokury, veskrze sledujících své osobní zájmy
vyplývající z jejich vztahu se stěžovatelem.
[9] Žalovaný se ztotožňuje s odůvodněním rozsudku městského soudu. Navíc má za to,
že současný způsob využívání manipulačních ploch nemůže svým rozsahem odpovídat
původnímu objemu materiálu (ať už rostlinného původu, nebo paliva spotřebovávaného uvnitř
areálu) umísťovanému na těchto manipulačních plochách a využívanému pouze pro kapacitně
omezenou potřebu cukrovaru. Způsob, kterým stěžovatel pozemky využívá, vyžaduje povolení
v rámci územního řízení. Toto stěžovatel neučinil, a proto pozemky využívá neoprávněným
způsobem. Ani návrh společnosti Praga Mineral, která zamýšlela změnit způsob využití sporných
pozemků, nesplňoval předpoklady pro vydání kladného územního rozhodnutí o změně ve využití
území. Proto toto řízení zůstává přerušeno. Na rozdíl od provozu cukrovaru jsou způsoby
nynějšího využití území způsobilé nepříznivě ovlivnit chráněné zájmy v oblasti ochrany životního
prostředí (ohrožení podzemních vod, hlučnost, prašnost, nebezpečí požáru) a rovněž
je vzhledem k bezprostřední blízkosti obytné zóny možné i ohrožení pohody bydlení.
Je nepochybné, že stěžovatel upřednostňuje především své vlastní zájmy a svobodu podnikání
před negativními vlivy, které svými činnostmi způsobuje. Proto žalovaný navrhuje zamítnutí
kasační stížnosti.
III.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[10] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat
i bez návrhu.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Ze správního a soudního spisu plyne, že pozemky v areálu bývalého cukrovaru
Dymokury (parcely č. 132/2, č. 155/1, č. 155/5, č. 155/13, č. 155/15, č. 733/1) vlastní
společnost Praga Mineral. Jediným společníkem a jednatelem této společnosti je od srpna 2008
právě stěžovatel. Ten v srpnu 2008 vybudoval na pozemcích skládku uhlí (stěžovatel tak mj. sám
své podnikání definoval v Provozním řádu skládky uhlí ze dne 19. 8. 2008). Dle provozního řádu
je skládka nezakrytým složištěm tuhých paliv – černého uhlí na volném prostranství o celkové
rozloze 7.000 m
2
zpevněných ploch. Zahrnuje železniční vlečku, zpevněnou betonovou plochu
(vlastní skládka) a mechanizaci, která slouží k vlastní manipulaci (nakládka, vykládka,
přemísťování uhlí na skládce). Uhlí je dopravováno a ze skládky expedováno železničními vagony
a nákladními vozy. Ze zápisu z šetření České inspekce životního prostředí ze dne 21. 8. 2009
plyne, že se v této době na zkoumaných plochách skladovalo cca 30.000 tun černého uhlí
a koksu. V kontrolním šetření stavební úřad zjistil nedostatky ve stávajícím způsobu využití
pozemku a stěžovateli uložil povinnost zjednat nápravu. Se stěžovatelem i s vlastníkem pozemků
bylo následně vedeno několik správních řízení. Stěžovatel v této věci brojí proti rozhodnutí,
kterým mu byla uložena povinnost zjednat nápravu ve věci způsobu užívání předmětných
pozemků a kterým mu rovněž bylo pozastaveno užívání manipulačních ploch k účelu skladování
uhlí.
[13] Podstatou celé věci je užívání zpevněných a nezpevněných ploch patřících k areálu
bývalého cukrovaru k jinému účelu, než ke kterému byly původně určeny. Klíčová právní otázka
sporu spočívá v posouzení toho, zda existovaly nutné předpoklady pro zahájení územního řízení
ve věci změny využití území.
[14] Dle §76 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon) lze umisťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit vliv jejich užívání
na území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území jen na základě územního
rozhodnutí nebo územního souhlasu, nestanoví-li zákon jinak. Ustanovení §80 blíže vymezuje
situace, které vyžadují rozhodnutí o změně využití území.
[15] Hlavním cílem územního plánování je dle §18 odst. 1 stavebního zákona vytváření
předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu
podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství
obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky
života generací budoucích. Dle §18 odst. 2 územní plánování zajišťuje předpoklady
pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového
uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů
na rozvoji území. Dle §18 odst. 3 orgány územního plánování koordinují veřejné i soukromé
záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu
veřejných zájmů vyplývajících ze zvláštních právních předpisů. Úkolem územního plánování
je mimo jiné dle §19 odst. 1 písm. c) prověřovat a posuzovat potřebu změn v území, veřejný
zájem na jejich provedení, jejich přínosy, problémy, rizika s ohledem například na veřejné zdraví,
životní prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné
využívání a dle §19 odst. 1 písm. e) stanovovat podmínky pro provedení změn v území.
[16] Nejvyšší správní soud má za to, že je především podstatné vyhodnotit povahu změny
ve využití území, její zasazení do území, její vlivy na životní prostředí, na hospodářský rozvoj
území a důsledky existence této stavby pro okolní obydlí. V §76 odst. 2 stavebního zákona
zákonodárce vtělil jako podmínku úspěšně ukončeného územního řízení i povinnost žadatele
být šetrný k zájmům vlastníků sousedních pozemků a staveb (srov. přiměřeně též výklad pojmu
pohoda bydlení v rozsudku NSS ze dne 2. 2. 2006, čj. 2 As 44/2005 – 116, č. 850/2006 Sb. NSS).
Při kvalifikaci určitého záměru je tudíž podstatné sledovat potenciální změny ve využití území,
které jsou způsobilé fakticky proměnit dosavadní vnitřní stav a vnější vlivy užívané plochy.
[17] Příslušný stavební úřad rozhoduje dle §80 stavebního zákona o změně využití území
rovněž v případech, kdy se kategorie způsob využití pozemku evidovaná v katastru nemovitostí
nemění, ale faktické využití a vnější vlivy určité plochy se zcela nebo zčásti proměňují. Osoba,
která zamýšlí využití území změnit, je proto dle §86 téhož zákona povinna stavební úřad
o vydání takového rozhodnutí požádat.
[18] V areálu bývalého cukrovaru byla zřízená skládka uhlí. V nynějším případě došlo
k faktické změně využití území. Kategorie využití evidovaná v katastru nemovitosti
se však nezměnila. Stěžovatel tvrdí, že zde s uhlím jen manipuluje a předmětné plochy využívá
jen k dočasné deponii nutné k vyložení uhlí z nákladních vlaků, které jej přivezly a následnému
naložení do jiných vagonů a na nákladní auta, které uhlí zase odváží pryč. K tomu soud uvádí,
že je nesporné, že na pozemcích pod areálem bývalého cukrovaru stěžovatel provozuje trvalé
skladiště uhlí. Dle fotografií zaevidovaných ve správním a soudním spise stěžovatel na tomto
místě shromáždil skutečně velké množství uhlí (dle dokumentu označeného jako Chronologický
vývoj se v průběhu měsíce říjen 2009 na skládce kumulovalo více než 100.000 tun navezeného
uhlí).
[19] Na tento případ zcela určitě nedopadá výjimka z povinnosti žádat o povolení v územním
řízení, stanovená v rozsudku zdejšího soudu ze dne 27. 8. 2009, čj. 7 As 48/2009-79,
č. 1970/2010 Sb. NSS. Ačkoliv je areál bývalého cukrovaru urbanisticky uzavřeným prostorem,
v němž již při budování cukrovaru proběhlo územní posouzení, haldy skladovaného uhlí
evidentně mohou ohrozit veřejné zájmy hájené v územním řízení.
[20] Neobstojí ani argument stěžovatele, že na pozemcích bývalého cukrovaru Dymokury bylo
vždy s uhlím manipulováno. Jak správně uvedl žalovaný, k jehož názoru se přiklonil i městský
soud, sporná manipulační plocha byla sice určena pro zapsané způsoby využití, tj. manipulace,
ale pro původní provoz cukrovaru. Na těchto plochách se prováděla deponie a manipulace
se zemědělskou surovinou a případnými technologickými palivy (nemuselo to být zrovna uhlí)
pro sezónní potřebu. Stěžovatel však na těchto uhelných plochách provozuje rozsáhlé uhelné
hospodářství, které neslouží pro zdejší výrobu a zpracování cukru, ale pro potřebu jiných místně
odlehlých provozů. Současný způsob využívání manipulačních ploch navíc neodpovídá
původnímu objemu materiálu (ať už rostlinného původu, nebo paliva spotřebovávaného uvnitř
areálu) využívanému pouze pro kapacitně omezenou potřebu cukrovaru.
[21] Nejvyšší správní soud má navíc za to, že stěžovatel (jakožto jediný společník a jednatel
společnosti, která pozemek vlastní) věděl, že záměr, který v území prosadil, podléhá povolování
v režimu územního řízení. Pokud vlastník pozemku požádal o povolení záměru v územním
řízení, je více než zřejmé, že stěžovatel musel předpokládat, že realizace skládky uhlí v areálu
bývalého cukrovaru vyžaduje rozhodnutí o změně využití předmětného pozemku. Nic na tom
nemění ani stížní argumentace, v níž stěžovatel obhajuje žádost vlastníka jeho plány na budoucí
využití sporné plochy. Samotný fakt, že totožný člověk v dvojjediné roli podnikající fyzické osoby
a jediného společníka a jednatele obchodní společnosti v jedné z těchto rolí právo zná
a (přinejmenším prozatím bezúspěšně) postupuje dle zákonných pravidel pro realizaci záměrů
v území a v roli druhé zákon ignoruje, je pro posouzení věci jistě významný.
[22] Aktuální využití sporných ploch – pozemků uvnitř areálu bývalého
cukrovaru - je proto zcela odlišné od využití území za éry provozu bývalého cukrovaru.
[23] Městský soud tedy správně schválil názor žalovaného, že využití pozemků evidovaných
jako manipulační plochy je třeba posuzovat v kontextu se souvisejícím funkčním
územím - tj. v tomto případě areálem bývalého cukrovaru. V areálu se nacházejí stavby, jež jsou
v katastru nemovitostí evidované jako stavby pro bydlení a občanskou vybavenost,
dále pak zemědělská stavba a jiná stavba. Je proto zcela nepřípustné, aby na plochách mezi těmito
stavbami probíhala rozsáhlá manipulace s uhlím, a to bez jakéhokoliv rozhodnutí v územním
řízení.
[24] V návaznosti na již vyslovené zdejší soud uvádí, že nelze oddělit povahu činnosti
(manipulaci) od účelu, k němuž tato činnost slouží (rozsáhlé přemísťování uhlí, nijak nespojené
s funkčním využitím původního cukrovaru). Tato stížní argumentace se příčí veškerým cílům
a úkolům, na kterých je územní plánování založeno. Negativní vlivy na okolní prostředí mohly
několikanásobně převýšit dosavadní vlivy provozu cukrovaru.
[25] Zdejší soud proto uzavírá, že žalovaný a posléze i městský soud vyložili relevantní
ustanovení stavebního zákona a prováděcích předpisů správně. Stavební zákon bezpochyby
předpokládá, že v případech takových zásadních změn ve využití musí být záměr změny využití
území projednán v územním řízení. Stěžovateli tedy byla správně uložena povinnost zjednat
nápravu a taktéž věcně správně pozastaveno užívaní manipulačních ploch ke skladování uhlí.
[26] Otázka, zda stěžovatel porušoval či neporušoval sektorové předpisy (na úseku ochrany
vod, úseku ochrany přírody, úseku ochrany ovzduší, na úseku odpadového hospodářství)
je pro nynější věc bezvýznamná, respektive se s předmětem řízení zcela míjí.
[27] Námitka nezákonnosti posouzení využití území tudíž není důvodná.
[28] Stěžovatel dále správním orgánům a městskému soudu vytýkal, že extenzivním výkladem
§76 odst. 1 stavebního zákona zasáhly do jeho svobody podnikání. Následkem takového zásahu
prý jsou velké škody. Nejvyšší správní soud k tomu jen stručně poznamenává, že stěžovatel
postupoval v rozporu se stavebním zákonem (viz shora). Správní orgány proto musely veřejný
zájem spočívající v ochraně využití území podle stavebního zákona chránit. Stavební úřad
ani žalovaný nijak nevybočily z pravomocí jim udělených stavebním zákonem. Pokud stěžovatel
uskutečňováním svých podnikatelských záměrů porušoval zákon, nemohla být v žádném případě
chráněna jeho svoboda podnikání. Správní orgány postupovaly tak, aby byly protiprávní
podnikatelské aktivity stěžovatele potřeny. Tato výtka je proto nedůvodná.
[29] Co se týče argumentů o tendenčnosti správního řízení vedeného proti stěžovateli,
tuto námitku stěžovatel opomněl v rámci řízení před městským soudem uplatnit. Proto se jí nyní
Nejvyšší správní soud nemůže zabývat (§104 odst. 4 s. ř. s.). Nad rámec nezbytně nutného
však soud uvádí, že eventuální aktivita zástupkyně veřejného ochránce práv podle zákona
č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv nijak neprokazuje tendenčnost se stěžovatelem
vedených správních řízení. Argumentace stěžovatele vede k absurdnímu závěru,
podle něhož zákonem předvídaná činnost ochránce zakládá nezákonnost eventuálního
souvisejícího správního řízení.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[30] Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty,
zamítl jako nedůvodnou.
[31] O nákladech řízení rozhodl soud dle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel
neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů řízení nenáleží. Toto právo
by náleželo žalovanému, soud však žádné náklady, jež by překročily náklady jeho běžné
administrativní činnosti, ze spisu nezjistil. Proto žalovanému náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Podle §60 odst. 5 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu
jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Soud
osobě zúčastněné žádnou povinnost neuložil, nemá proto právo na náhradu nákladu řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. ledna 2014
Zdeněk Kühn
předseda senátu