ECLI:CZ:NSS:2014:2.AS.125.2014:51
sp. zn. 2 As 125/2014 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Miluše
Doškové a soudkyň Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Ing. R. M.,
zastoupený JUDr. Karlem Stečínským, advokátem se sídlem Ohradní 1352, Praha 4,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 3. 2012, č. j. S-MHMP-1205076/2011-/OST/Km/Lo,
za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ing. Ž. M., 2) Ing. J. M., oba zastoupeni
JUDr. Pavlem Macháčkem, bytem U Dráhy 770/5, Zábřeh, o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2014, č. j. 11 A 55/2012 – 121,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2014, č. j. 11 A 55/2012 – 121,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 21. 8. 2008 Úřad městské části Praha 4, odbor stavební, oznámil žalobci zahájení
správního řízení podle §129 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (dále jen „stavební zákon“) o odstranění stavby oplocení, prováděné bez rozhodnutí nebo
opatření stavebního úřadu.
[2] Rozhodnutím odboru stavebního Úřadu městské části Praha 4 (dále jen „stavební úřad“)
ze dne 1. 9. 2011, sp. zn. P4/5341/2008/OST/VAS, č. j. P4/072880/11/OST/VAS bylo žalobci
jako stavebníkovi nařízeno odstranit stavbu oplocení za rodinným domem č. p. X v ulici N. 11, P.
4, na pozemcích parc. č. 3248/42, 3248/122, 3248/41, 3248/123, 3248/121, vše v k. ú. Krč (dále
jen „stavba“ nebo „plot“), provedenou bez opatření stavebního úřadu – územního souhlasu.
Nepovolená stavba podle rozhodnutí obsahovala zdi a sloupy z tvárnic spojených ocelovou
výstuží a vylitých uvnitř tvárnic betonem, a to: zeď na pozemcích parc. č. 3248/42 a 3248/41
přiléhající k rodinným domům č. p. X a Y ve tvaru L (v příloze rozhodnutí označená jako „zeď
A“), zeď na pozemku parc. č. 3248/122, a to na jeho jihozápadní části, při hranici s pozemkem
parc. č. 3248/42 („zeď B“), oplocení na pozemcích parc. č. 3248/122, 3248/121, a to na jižní
části těchto pozemků, tvořené zídkou na výšku tří tvárnic a pokračující třemi sloupky, při hranici
s pozemkem parc. č. 3248/75 („zeď C“), oplocení na pozemku parc. č. 3248/42 a to v jeho
východní části oddělující terasu domu č. p. X od volného prostoru mezi domy č. p. X a W („zeď
D“), oplocení na pozemku parc. č. 3248/122 a 3248/123, a to v jeho severozápadní části,
tvořené zídkou pokračující na kraji dvěma sloupky, kdy část této zdi leží i na pozemku parc. č.
3248/123 („zeď E“), oplocení na pozemku parc. č. 3248/122 v jeho severovýchodní části
tvořené zídkou a pokračující dvěma sloupky na krajích („zeď F“), tři sloupky na hranicích
pozemků parc. č. 3248/122 a 3248/123 (označené jako sloupky 1, 2 a 3), tři sloupky na pozemku
parc. č. 3248/122 v jeho východní části na hranici s pozemkem parc. č. 3248/121 (označené jako
sloupky 4, 5 a 6), sloupek 6 včetně základu z tvárnic, betonový základ pod oplocením na
pozemku parc. č. 3248/122 a 3248/121 a betonový základ pod oplocením na pozemku parc. č.
3248/122 při hranici s pozemkem parc. č. 3248/123 (všechny pozemky zmíněné v tomto
rozsudku se nacházejí v k. ú. Krč). Současně rozhodnutí stanovilo podmínky, které musí být při
odstraňování stavby dodrženy.
[3] Stavební úřad zjistil, že stavebník odstranil původní oplocení z bílých cihel, provedl v části
nové základy a rozestavěl nové oplocení jiné výšky z šedých tvárnic. K tomu zčásti využil základy
provedené v roce 1985, které nebyly ohlášeny, ačkoli to bylo podle stavebního zákona
(tehdy účinného zákona č. 50/1976 Sb.) potřeba. Již odstraněné oplocení z bílých cihel
bylo provedeno v rozporu s ohlášením z 25. 4. 1995 (jež je formulováno výhradně pro pozemky
parc. č. 3248/122 a 3248/132, a neuvádí označení některých sousedních pozemků, kam stavba
rovněž zasahovala), k němuž navíc schází výkres nebo technický popis. Předložená situace
(náčrtek) neodpovídá skutečně provedenému oplocení. Nová stavba vyžaduje podle stavebního
zákona účinného v době jejího provedení (č. 183/2006 Sb.) územní souhlas, který však nikdy
nebyl vydán, takže se jedná z pohledu stavebních předpisů o stavbu nepovolenou. Za účelem
zjištění skutečného stavu věci zadal stavební úřad zaměření oplocení, z něhož vyplynulo,
že se stavba nachází zčásti i na sousedních pozemcích, což potvrzuje i grafická část zaměření
zadaného stavebníkem. Odstranění částí betonového základu považovaných za součást oplocení
a specifikovaných ve výroku prvostupňového rozhodnutí (na pomezí pozemků parc. č. 3248/121
a 3248/122, a dále parc. č. 3248/122 a 3248/123) bylo nařízeno proto, že ač byly vybudovány
v 80. letech, nebylo na ně vydáno žádné povolení (jednalo se o drobnou stavbu vyžadující
ohlášení). Základy při rodinných domech (na parc. č. 3248/42 a 3248/41) úřad odstranit
nenařídil, neboť zřejmě byly provedeny v rámci výstavby rodinných domů, jsou jejich součástí
a částečně plní funkci opěrné stěny pro terasu, takže brání jejímu sesunutí. Stavební úřad dodal,
že dodatečné povolení stavby je vyloučeno, neboť o to stavebník nepožádal, nepředložil
potřebné podklady a neprokázal soulad s obecnými požadavky na výstavbu ani chráněnými
veřejnými zájmy.
[4] Žalovaný v napadeném rozhodnutí nepřisvědčil odvolací námitce žalobce, že by stavba
byla jen rekonstrukcí vážně poškozeného stávajícího plotu a z doložených fotografií zjistil, že část
oplocení mezi pozemky parc. č. 3248/42 a 3248/41 byla stavebníkem odstraněna a nahrazena
oplocením novým, což ostatně sám odvolatel potvrdil, když uvedl, že vystavěl nový plot
na v minulosti vybudovaných a řádně ohlášených základech. Žalovaný se ztotožnil s dostatečně
podloženým závěrem stavebního úřadu, že šlo o nové oplocení, které nebylo povoleno, a jeho
rozhodnutí potvrdil.
[5] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, o níž zamítavě rozhodl Městský soud
v Praze (dále jen „městský soud“) napadeným rozsudkem.
II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku
[6] Městský soud ve věci rozhodoval znovu poté, co dříve vydaný rozsudek ze dne
30. 7. 2013, č. j. 11 A 55/2012 - 48, Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 10. 2013,
č. j. 6 As 130/2013 - 36, zrušil pro vady řízení a věc vrátil k dalšímu řízení.
[7] V napadeném rozsudku městský soud vyšel ze zjištění, že přibližně v roce 1983, v době
výstavby rodinných domků v ulici N. 11 v P. 4 – K., byla na pozemcích ve vlastnictví žalobce
vystavěna nízká a úzká betonová podezdívka. Té se však žalobou napadené rozhodnutí netýká,
protože není stavbou novou. U domu bylo postaveno oplocení se sloupky z bílých cihel a výplní
z dřevěných prken. Později došlo k částečnému uvolnění dřevěných výplní a narušení zděných
sloupků. Tento stav, na rozdíl od tvrzení žalobce, městský soud označil za běžné opotřebení,
nikoli za stav havarijní. Žalobce v roce 2008 neprovedl opravu sloupků a výměnu poškozených
prken, ale ve směru k sousedům (osobám zúčastněným na řízení) postavil plnou zeď z tvárnic,
která byla vyšší než stávající oplocení (v příloze rozhodnutí stavebního úřadu označeno jako „zeď
A“). Nešlo tedy o údržbu ani opravu stávajícího oplocení, ale o stavbu novou (to platí i o částech
označených „zeď D“ a „zeď C“). Dále stavebník realizoval stavbu v zalomené části verandy,
rovnoběžně s domovní zdí (označenou jako „zeď B“), která původně vůbec vybudována nebyla.
Ač žalobce namítal, že jde o stavbu plotu na stávající podezdívce odsouhlasené stavebním
úřadem, městský soud dospěl k závěru, že nově postavené sloupky z betonových tvárnic nejsou
dokončením původně ohlášené stavby, neboť jsou nepřiměřeně vysoké, výrazně přesahují
rozměry původní betonové podezdívky, ale hlavně proto, že z charakteru okolní zástavby nelze
dovodit, že v nyní uskutečněné podobě byla stavba v roce 1971 či 1983 stavebním úřadem
odsouhlasena nebo aprobována sdělením z 25. 4. 1995. Zcela novou stavbou, nezapadající do
dané lokality, shledal i zdi označené jako „zeď E“ a „zeď F“.
[8] Městský soud uzavřel, že závěr správních orgánů o tom, že se nejedná o dostavbu
ohlášené stavby oplocení, ale o stavbu novou, má oporu ve spisovém materiálu. Dodal,
že správní úřady vycházely ze správného zjištění, že žalobcem budovaná stavba byla stavěna
v rozporu s ohlášením, takže bylo oprávněně zahájeno řízení o jejím odstranění, což podepřel
obecným odkazem na judikaturu správních soudů odmítající argumentaci, že byl-li stavebním
úřadem udělen konkludentní souhlas s ohlášenou stavbou, může stavebník stavět cokoliv,
k čemuž by jinak potřeboval ingerenci stavebního úřadu. Žalobcem předložené doklady
neprokazují, že by pouze realizoval to, co bylo ohlášeno a v roce 1995 akceptováno stavebním
úřadem. Konstatoval nespornost faktu, že stavebník o dodatečné povolení stavby nepožádal
a uzavřel, že byly dány podmínky §129 stavebního zákona pro nařízení odstranění stavby.
[9] Žalobní námitce, že ve věci rozhodoval podjatý pracovník stavebního úřadu, městský
soud nepřisvědčil, neboť ze spisu nezjistil, že by žalobce podjatost konkrétní úřední osoby
ve smyslu §14 odst. 2 správního řádu namítl.
III. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[10] Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále „stěžovatel“) obšírně vylíčil časový průběh
realizace sporné stavby a předložil fotodokumentaci. Napadenému rozsudku vytýká nedostatečné
a nesprávné hodnocení skutečností obsažených v prvostupňovém rozhodnutí o odstranění
stavby. Závěr, že stavba byla provedena bez opatření stavebního úřadu – územního souhlasu,
pokládá stěžovatel za nesprávný. V minulosti bylo oplocení ve stavebním a územním řízení
projednáno a schváleno a roku 1983 i zkolaudováno, nicméně realizováno bylo jen částečně.
Tato skutečnost je prokázána zejména generelem situace z roku 1971, jenž je územním
rozhodnutím se zakreslením celého plotu a také rozhodnutím o přípustnosti stavby 30-ti domů
skupiny E vydaným ONV Praha 4 v červenci roku 1971.
[11] Stěžovatel nesouhlasil s tím, že by se plot nalézal na cizím pozemku (sousedních
pozemcích parc. č. 3248/41, 3248/123, 3248/121). Skutečnost, že v napadeném rozsudku
se městský soud touto otázkou se vůbec nezabýval, považuje stěžovatel za podstatnou vadu
rozhodnutí.
[12] Stěžovatel vytkl městskému soudu, že se nezabýval základní otázkou, a to zda právní
úprava, platná v době zahájení stavby, stěžovateli ukládala povinnost cokoli o stavbě plotu kolem
vlastního pozemku ohlašovat či oznamovat. Poukázal na to, že podle stavebního zákona platného
v době zahájení stavby stavební povolení ani ohlášení nevyžadují ploty a udržovací práce
[§103 písm. d) bod 6 a písm. e) stavebního zákona] Stěžovatel má za to, že je oprávněn
své pozemky oplotit, přičemž stavební zákon neobsahuje žádné požadavky na vzhled plotu nebo
použitý materiál. Při zahájení udržovacích prací a částečné dostavby stěžovatel všechny zákonné
podmínky dodržel.
[13] Městský soud dále pominul posoudit, zda měl stavební úřad řízení zastavit, když nebyly
splněny podmínky §129 odst. 1 stavebního zákona (provádění stavby bez rozhodnutí nebo
opatření stavebního úřadu), a řízení vlastně ani nemělo být zahájeno. Nesprávně vyhodnotil
otázku platnosti ohlášení stavby plotu akceptovaného stavebním úřadem v roce 1995 a chybně
považoval za důkaz neplatnosti schválení stavby podle tehdejších předpisů chybějící, podle
názoru stěžovatele málo významnou, přílohu tohoto dokumentu – technickou zprávu.
[14] Stěžovatel rozporoval i tvrzení soudu o tom, že původní oplocení z bílých cihel bylo
nízké, podporující závěr o tom, že šlo v rekonstruované části, tj. při provádění udržovacích prací,
o stavbu novou, když dle fotodokumentace a rozměrů cihel dosahoval celkové výšky 180 cm.
Nesouhlasí s názorem městského soudu, že výška dostavěného oplocení je cca 2 metry. Původní
oplocení, jak dokládá předloženou fotodokumentací, bylo zhruba stejně vysoké, jako je současný
stav. Jestliže na sousedním pozemku (dříve ve vlastnictví JUDr. V., nyní osob zúčastněných
na řízení) existuje zhruba 20 cm schod, je to způsobeno nelegální stavební činností tohoto
souseda. Nesouhlasil ani s tím, že by příčinou posouzení stavby jako nové mohla být záměna
materiálu za jiný, moderní, jakož ani s posouzením stavu původních zděných sloupků
jako odpovídajícího běžnému opotřebení, a nikoli stavu havarijního, jak dokládal stěžovatel. Soud
neměl žádný právní ani odborný podklad (znalecký posudek) pro zpochybnění rozhodnutí
stěžovatele, stavebního inženýra s téměř třicetiletou praxí, odstranit havarijní stav na své náklady
udržovacími pracemi.
[15] Neobjektivní a nepodložené jsou dle stěžovatele také závěry, že tvárnice sloupků oplocení
přesahují původní betonové podezdívky a výška sloupků je nepřiměřená, nezapadající do dané
lokality zahrad. Závěry soudu nemají oporu v zákonných ustanoveních a nejsou v souladu
ani s realitou satelitních městeček rodinných domků, kde jsou vedle sebe ploty zcela rozdílné
výšky, vzhledu i materiálu. Jelikož objekt stěžovatele není kulturní památkou a ani jeho pozemky
nespadají do režimu chráněné krajinné oblasti, jde o stavby, které ve smyslu §103 stavebního
zákona nepodléhají povinnosti stavebního povolení či ohlášení.
[16] Městský soud pochybil, když žalobní výtku nikoli nestranného postupu stavebního úřadu
odmítl s tím, že námitka podjatosti nebyla přímo uplatněna. Předkládané listiny související
s nezákonnou stavební činností tehdejšího souseda JUDr. V., jíž se marně bránila i předchozí
vlastnice domu, matka stěžovatele, měl soud vyhodnotit nejméně jako skutečnosti podporující
účelovost a neobjektivnost tvrzení souseda, který dal podnět k vedení řízení o odstranění stavby
plotu, a jednostrannou snahu stavebního úřadu dovést do konce toto řízení, ač nebyl podklad
ani pro jeho zahájení.
[17] Stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku a požádal kasační soud o možnost
se ke všem uvedeným skutečnostem osobně vyjádřit.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na stanovisku, že závěr stavebního
úřadu v tom smyslu, že oplocení vyžadovalo územní souhlas, je správný. Proto v rozhodnutí
napadeném správní žalobou konstatoval, že „oplocení vyžadovalo umístění“. Pravomocný
generel - situace zpracovaný a schválený hlavním architektem Prahy, který stěžovatel u soudu
předložil, neprokazuje žádné z tvrzení stěžovatele ohledně povolení oplocení.
[19] Osoby zúčastněné na řízení, vlastníci sousedních nemovitostí, navrhly potvrzení
napadeného rozsudku. Odkázaly na předchozí vyjádření, jakož i průběh ústního jednání
s tím, že nikoli JUDr. V. (jejich právní předchůdce), ale stěžovatel svou činností způsobil
rozjitření sousedských vztahů. Černá stavba se nachází na cizím pozemku, „oplocení“ realizované
stěžovatelem má povahu opevněné terasy domu a ohrady pro bojového psa, přičemž sporná
výstavba proběhla během 48 hodin v nepřítomnosti souseda JUDr. V.
IV. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas [§106 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s. “)], osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.) a podmínka povinného zastoupení
ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[21] Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že v nyní posuzované věci jde o opakovanou
kasační stížnost žalobce podanou poté, co Nejvyšší správní soud již jednou rozhodnutí
městského soudu pro vadu řízení zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ustanovení §104 odst. 3
písm. a) s. ř. s. brání tomu, aby účastník řízení brojil proti závěrům krajského soudu, které
jsou výsledkem aplikace právního názoru Nejvyššího správního soudu v předcházejícím
zrušujícím rozsudku: „Ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti
ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným“ (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 – 165,
všechna v tomto rozsudku citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz). Jádrem předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu v této věci
byl právní názor, že v řízení před městským soudem nebyly splněny podmínky pro rozhodnutí
o věci samé bez jednání dle §51 odst. 1 s. ř. s. Kasační námitky stěžovatele jsou tedy v zásadě
přípustné, neboť Nejvyšší správní soud poprvé rozsudek městského soudu zrušil pro vadu řízení,
aniž se mohl věcně vyjádřit k jejich opodstatněnosti. K důvodnosti kasačních námitek
stěžovatele, jak byly formulovány v této kasační stížnosti, se Nejvyšší správní soud vysloví
poprvé, takže konkurence s dříve v této věci vysloveným právním názorem nepřipadá v úvahu.
[22] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti. Zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.). Rozhodl bez jednání za podmínek uvedených v §109 odst. 2 s. ř. s.
[23] V jinak obsáhlé kasační stížnosti stěžovatel uplatněné kasační důvody neformuloval
s odkazem na konkrétní zákonná ustanovení, což však není vadou podání. „Postačí, že ze znění
kasační stížnosti jsou seznatelné důvody, které zákonným kasačním důvodům odpovídají, a není rozhodující,
že sám stěžovatel tyto důvody jednotlivým ustanovením nepodřadil nebo tak učinil nepřesně“ [viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publ. pod č. 161/2004 Sb.
NSS]. Stěžovatel vytýká napadenému rozsudku nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]
a nepřezkoumatelnost [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[24] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval obecnou námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Má-li rozhodnutí soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba,
aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí srozumitelné, s uvedením
dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela
opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek
zdejšího soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze považovat zejména
ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci
bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních
důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec
žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec
právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, publikovaný pod č. 244/2004 Sb. NSS).
[25] Pouze u takového rozhodnutí, které je přezkoumatelné, lze vážit oprávněnost námitek
dalších. Odůvodnění rozsudku soudu přitom musí být srozumitelné a úplné právě ve vztahu
k výroku určujícímu výsledek sporu. Výrok o z amítnutí žaloby tedy má vypovídat o tom,
že žalobními námitkami se nepodařilo zpochybnit důvody, na nichž spočívá napadené správní
rozhodnutí, event. nebyly vytýkány žádné vady řízení, které by mohly mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé.
[26] Předně je třeba uvést, že předmětem přezkumu správními soudy učinil stěžovatel správní
rozhodnutí, nařizující mu odstranit stavbu oplocení specifikovanou ve výroku rozhodnutí
stavebního úřadu. Jádrem žalobní argumentace stěžovatele, kterou se snažil dosáhnout zrušení
rozhodnutí přikazujících mu stavbu odstranit, jsou tvrzení, že nejde o stavbu novou, neboť
částečně se jedná o udržovací práce či rekonstrukci plotu původního a ve zbytku jde o dostavbu
oplocení povoleného již v minulosti (počínaje rokem 1971) v souladu s tehdy účinnými právními
předpisy, které však dosud nebylo v celém rozsahu realizováno.
[27] Podle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad nařídí vlastníku stavby (…)
odstranění stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto
zákonem nebo v rozporu s ním.
[28] Stěžovatel ve správním řízení i před správními soudy argumentoval tím, že prováděl
pouze údržbu a opravu stávajícího oplocení, jež nevyžaduje akt stavebního úřadu, a dostavba
byla provedena v mezích ohlášení akceptovaného stavebním úřadem v roce 1995. Navíc podle
jeho mínění pro oplocení nepřevyšující 1,8m ohlášení ani povolení nepotřeboval.
[29] Úkolem městského soudu bylo v rámci žalobních bodů a ve vztahu k důvodům, na nichž
spočívají napadená správní rozhodnutí, postupně posoudit následující otázky, které byly
pro závěr o důvodnosti žaloby rozhodné.
[30] V prvé řadě bylo třeba hodnotit, zda stavební činnost stěžovatele, jež byla příčinou
podnětu souseda k tomu, aby se stavební úřad věcí začal zabývat, a pro niž také bylo řízení
o odstranění stavby zahájeno, byla opravou či údržbou povoleného oplocení, a proto nebylo
třeba žádného povolení či ohlášení (ani jiného opatření stavebního úřadu). Městský soud
akceptoval skutková zjištění správních orgánů, jež vyústila v závěr, že o údržbu ani opravu nešlo,
naopak po úplném odstranění oplocení z bílých cihel a dřevěných prken byla zhotovena z šedých
tvárnic stavba nová, využívající pouze starší základy. V místech, kde plot z bílých cihel a latí dříve
vůbec nebyl, stěžovatel dostavěl oplocení zcela nové (zdi i sloupky), v části i na nových
základech, takže o opravě či údržbě hovořit nelze. Toto poprvé provedené oplocení navíc není
kryto ohlášením odsouhlaseným úřady v roce 1995. V této části lze právnímu názoru městského
soudu (s jedinou výhradou, viz níže, odst. [35]) přisvědčit, jeho odůvodnění (na straně 8 a 9
rozsudku)je dostačující, logické a má oporu v obsahu správního a soudního spisu.
[31] Byl-li učiněn závěr, že se jednalo o stavbu novou, měla následovat úvaha, zda pro její
provedení byly splněny veřejnoprávní podmínky stanovené předpisy stavebního práva.
To předpokládá ujasnění si, zda bylo třeba nějakého rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu.
Mezi stranami bylo nesporné, že stěžovatel jako stavebník o žádné povolení nežádal ani stavbu
neohlásil. Byl totiž přesvědčen, že k prokázání jeho oprávnění svůj pozemek v popsané podobě
oplotit postačovalo ohlášení v roce 1995 (kdy nemovitosti vlastnila ještě jeho matka jako právní
předchůdkyně) akceptované sdělením příslušného stavebního úřadu ze dne 25. 4. 1995, ovšem
bez technické zprávy, která by ozřejmila, s jakým (jak rozsáhlým, vysokým, z jakého materiálu
provedeným atd.) oplocením vlastně tento úřad souhlasil. Městský soud v napadeném rozsudku
aproboval úvahy správního orgánu, že stavba byla budována v rozporu s tímto ohlášením,
a z toho dovodil, že bylo oprávněně nařízeno její odstranění.
[32] S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud však nemůže ztotožnit. Předně nelze
přehlédnout, že právním důvodem, na němž spočívá rozhodnutí, jímž se nařizuje odstranit novou
stavbu plotu, je nedostatek územního souhlasu. Stavební úřad ve svém rozhodnutí konstatoval,
že územní souhlas nebyl vydán, ačkoli ho pro umístění předmětné stavby bylo potřeba. Městský
soud to však zcela pominul a soustředil se výhradně na posouzení nutnosti provést řádné
ohlášení stavby. Dospěl k závěru, že za situace, kdy ohlášení z roku 1995 nebylo dostačující, mělo
být učiněno nové.
[33] V této souvislosti lze uvést, že nezbytnost ohlášení záměru provést stavbu plotu
bylo potřeba vážit ve vztahu k době stavby, která ale v řízení před soudem nebyla postavena
najisto, ačkoli se konalo ústní jednání za přítomnosti účastníků, kde byla příležitost tento údaj
upřesnit. Ze spisů je zřejmé, že stavba byla rozestavěna v létě roku 2008 (podnět souseda
je datován 1. 8. 2008, zahájení řízení o odstranění stavby bylo stavebníkovi oznámeno dne
21. 8. 2008). Důležitost tohoto zjištění plyne z toho, že stavební zákon prošel v rozhodné době
novelizací (zákonem č. 191/2008 Sb.), která změnila podmínky pro provádění staveb plotu.
Zatímco podle znění před účinností novely, tj. do 2. 6. 2008, stavební povolení ani ohlášení
nevyžadovaly ploty do výšky 1,8m, které nehraničí s veřejně přístupnými pozemními
komunikacemi a veřejným prostranstvím [§103 odst. 1 písm. d) bod 6 stavebního zákona],
po tomto datu již omezující podmínky odpadly a nadále platilo, že ploty stavební povolení
ani ohlášení nepotřebují. Ze spisu spíše plyne, že stavba byla budována až po novele,
takže stěžovatel by se námitkou, že ohlášení nebylo potřeba, byl ubránil (ačkoli se dovolával
skutečností, které byly podstatné před novelou – výška plotu do 1,8m) za předpokladu,
že by jediným důvodem nařízení odstranění stavby byl nedostatek ohlášení stavebnímu úřadu.
Závěr městského soudu, že nařízení odstranění stavby bylo důvodné, tedy odporuje právní
úpravě podmínek, za nichž bylo možno stavět plot po novele, případně před ní, je-li stavba nižší,
než byla stanovená mez.
[34] Zásadní pochybení městského soudu však spočívá v tom, že vůbec nehodnotil,
zda existovaly podmínky pro odstranění nové stavby, jak je identifikoval stavební úřad,
tj. zda chyběl územní souhlas. I to, že na nesplnění právě této administrativní podmínky stavěly
své rozhodnutí správní orgány, je ostatně indikátorem, že ohlášení třeba nebylo. Městský
soud otázky související s povinností opatřit si před provedením stavby územní souhlas
vůbec neposuzoval, a to přes to, že v žalobě zazněla argumentace, že umístění stavby
bylo řádně povoleno (i když s poukazem na to, že stavba navazovala na dříve ohlášenou stavbu
a využila stávající betonové základy, s jejichž umístěním úřady souhlasily). Napadený
rozsudek ani nezmiňuje právní úpravu týkající se územního souhlasu a odkazuje výhradně
na §129 stavebního zákona o odstranění stavby. Podle rozsudku ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, „[o]pomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
přezkoumat jednu ze žalobních námitek, je jeho rozhodnutí, jímž žalobu zamítl, nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].“
[35] Městský soud pochybil rovněž ve vztahu k betonové podezdívce, jež byla vybudována
v 80. letech minulého století, když v odůvodnění napadeného rozsudku na straně 8 konstatoval,
že se jí žalobou napadené rozhodnutí netýká, protože není stavbou novou. Proto související
žalobní argumentaci ani nehodnotil a uzavřel, že je pro posouzení důvodnosti žaloby irelevantní.
Nejvyšší správní soud podotýká, že z prvostupňového správního rozhodnutí (poslední
dvě odrážky tučně vytištěné části výroku na straně 2) je zřejmé, že zde specifikovaná část
původních betonových základů se rovněž nařizuje odstranit, s odůvodněním, že nebyla ohlášena,
ač to bylo třeba. Zbývající část starých betonových základů stavební úřad odstranit nenařídil
a uvedl své důvody [viz bod 6) na straně 9 rozhodnutí stavebního úřadu]. Z právě zmíněného
plyne, že městský soud se vyhnul posouzení dílčí žalobní výtky vyjadřující nesouhlas
s napadenými rozhodnutími doplněné tvrzením, že betonové základy přibližně z roku 1985
byly řádně povoleny. I v této části tedy napadený rozsudek trpí nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], jež kasačnímu soudu brání v posouzení
důvodnosti stěžovatelovy námitky, že ze starších listin dokládajících oprávněnost oplocení
pozemků, zejména sdělení příslušného stavebního úřadu z roku 1995, bylo zřejmé, že už tehdy
byly betonové základy plotů při hranicích pozemků dokončeny, takže původní stavba byla legální.
S tím pak úzce souvisejí úvahy stavebního úřadu o částečném zasahování stavby oplocení (včetně
starých základů) na pozemky sousedů, o něž opíral svůj závěr, že betonové základy nebyly řádně
povoleny, neboť souhlasné vyjádření stavebního úřadu z roku 1995 se vztahovalo výlučně
k oplocení na pozemcích ve vlastnictví právní předchůdkyně stěžovatele a nikoli na jiných,
sousedních pozemcích. Jelikož se městský soud posouzení důvodnosti nařízení odstranění
původních základů z výše uvedené příčiny nevěnoval, nedostal se ani k přezkoumání související
pasáže správních rozhodnutí, takže Nejvyšší správní soud nemohl hodnotit opodstatněnost
kasační námitky, že stavba se na cizím pozemku nenachází. Stěžovateli je tedy třeba dát zapravdu
v tom, že městský soud pochybil, když se tímto okruhem otázek vůbec nezabýval [kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
V. Závěr a náklady řízení
[36] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že posuzování naplnění jiných podmínek,
než které vedly k vydání rozhodnutí o odstranění stavby, způsobilo nesrozumitelnost,
a tím i nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, a to právě v otázce, která je pro právní
posouzení věci zásadní. Byl tak naplněn kasační důvod ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Jelikož nejde o marginální, okrajový problém, ale o právní základ napadených správních
rozhodnutí, a tím i meritum sporu, nemůže Nejvyšší správní soud vyslovit svůj názor na tuto
otázku, aniž by to předtím přezkoumatelným způsobem učinil městský soud (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75).
Proto nezbylo, než napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta před středníkem s. ř. s.).
[37] Právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí
je městský soud vázán (§110 odst. 4 s. ř. s.). Zda bylo územního souhlasu v daném případě
potřeba, bude nutné vyhodnotit na základě zákonné úpravy účinné v době provedení stavby.
Na rozdíl od podmínek pro ohlášení staveb, územní řízení v roce 2008 zásadní změny nezasáhly.
V případě, že městský soud shledá nezbytnost územního souhlasu pro provedení předmětné
stavby, měl by také uvážit a vyložit, do které ze zákonných podmínek pro nařízení odstranění
stavby územní souhlas spadá. Zda bylo po právu nařízeno odstranit i část betonových základů
z 80. let minulého století, posoudí městský soud ve světle důvodů, jimiž svůj výrok stavební úřad
podložil, avšak pouze v mezích řádně uplatněných žalobních bodů.
[38] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud připojuje své stručné stanovisko
k vypořádání těch kasačních námitek, na něž doplnění právního posouzení městským soudem
podle instrukcí uvedených v tomto rozsudku nemůže mít vliv. Některým závěrům,
k nimž městský soud v napadeném rozsudku dospěl, již zdejší soud přisvědčil (např. že v roce
2008 byla provedena stavba nová, jež není kryta ohlášením z roku 1995, viz výše). Pokud jde
o výtku nikoli nestranného postupu stavebního úřadu vůči stěžovateli, zdejší soud souhlasí
s městským soudem, že relevantní námitka podjatosti nebyla v průběhu správního řízení
vznesena a ze správních spisů dokumentujících postup správních orgánů v řízení o odstranění
stavby se žádné skutečnosti nasvědčující zaujatému přístupu ke stěžovateli nepodávají. Tvrzení
vztahující se ke stavební činnosti někdejšího souseda a údajnému poškození předchozí vlastnice
stěžovatelových nemovitostí v tehdejším stavebním řízení s tímto řízením nesouvisejí, a navíc
pohnutky, které vedly souseda stěžovatele k podání podnětu k zahájení řízení o odstranění stavby,
jsou zcela bez právního významu.
[39] Pokud jde o spor, zda je stavba též na cizím pozemku, Nejvyšší správní soud konstatuje,
že prokázání této skutečnosti je (hlavně kvůli tolerovatelným odchylkám v měření) i pomocí
několika geodetických zaměření opatřených k důkazu ve správním řízení, dosti obtížné. Stavební
úřad provedl o přesné poloze stavby poměrné náročné dokazování. Řízení vedl tímto směrem
hlavně proto, že potvrzení opodstatněnosti takové námitky vznesené právními předchůdci osob
na řízení zúčastněných (sousedy), jimž stavba evidentně vadila, by znamenalo jednoznačný rozpor
provedené stavby s ohlášením z roku 1995, které výslovně akceptovalo oplocení toliko
stěžovatelových pozemků. V této věci však jde, jak bylo výše vysvětleno, v převažující
míře (viděno rozsahem stavby, o jejíž odstranění šlo) o potvrzení nebo vyvrácení závěru,
že pro provedení stavby chyběl územní souhlas. Pokud nebyl vydán, ač to bylo podle zákona
potřeba, došlo k naplnění předpokladu pro odstranění nové stavby, dospěje-li městský soud
k závěru, že územní souhlas je rozhodnutím nebo opatřením, které má na mysli §129 stavebního
zákona. Za této situace je možné vnímat ve výroku prvostupňového rozhodnutí označené
pozemky jako identifikátory umístění stavby nových zdí, sloupků a základů, jejichž odstranění
se nařizuje. Větší význam tyto údaje nemají již proto, že stavebnímu úřadu určení průběhu hranic
pozemků nepřísluší, jak ostatně podotkl i žalovaný. Že se městský soud této otázce ve vztahu
k nové stavbě blíže nevěnoval, by samo o sobě nezákonnost jeho rozsudku nemohlo způsobit
(souvislosti se starými základy byly vysvětleny výše).
[40] V novém rozhodnutí rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti. (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2014
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu