ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.10.2013:38
sp. zn. 5 As 10/2013 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba
Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce:
Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, zastoupený
Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, za účasti osob
zúčastněných na řízení: a) Frank Bold Society (dříve Ekologický právní servis), se sídlem
Údolní 33, Brno, b) Ředitelství silnic a dálnic ČR, s adresou pro doručování Čerčanská 12,
Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 30. 1. 2013, č. j. 5 Ca 199/2009 - 96,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 12. 8. 2009, sp. zn. OP/27/2009, č. j. 5182/560/09
40865/ENV/09, žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Krajského
úřadu Jihomoravského kraje ze dne 6. 4. 2009, sp. zn. S-JMK 27615/2008 OŽP/Šk,
č. j. JMK27615/2008, kterým krajský úřad povolil výrokem I. výjimku podle §56 zákona
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v relevantním znění (dále jen „zákon o ochraně
přírody a krajiny“) zásah do biotopů deseti ohrožených druhů organismů v rámci stavby
5204 Pohořelice – Ivaň, části rychlostní silnice R52. Konkrétně krajský úřad povolil při realizaci
stavby (výrok I. bod 1.) škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje vyjmenovaných zvláště
chráněných druhů živočichů a dále (výrok I. bod 2.) přemísťovat vývojová stádia nebo užívaná
sídla některých těchto druhů; k tomu stanovil podmínky, včetně toho, že uložil žadateli [tj. nynější
osobě zúčastněné na řízení ad b)] při technickém řešení požadovaných opatření respektovat
návrhy ochranných opatření Biologického průzkumu (HBH Projekt, leden 2008); výrokem II.
krajský úřad nepovolil sbírat, ničit, poškozovat či přemísťovat sídla užívaná kormoránem velkým
a vlaštovkou obecnou.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Městského soudu v Praze,
přičemž navrhl, aby městský soud rozhodnutí žalovaného i krajského úřadu zrušil. Rozsudkem
ze dne 30. 1. 2013, č. j. 5 Ca 199/2009 – 96, městský soud žalobu zamítl.
Městský soud v rozsudku vymezil, za jakých podmínek je možné povolit výjimku dle §56
zákona o ochraně přírody a krajiny. K námitce žalobce, že právními prostředky byl zpochybněn
mj. průběh procesů posuzování vlivů záměru dané stavby na životní prostředí (dále též „EIA“),
v nichž byly zvažovány čtyři varianty silničního spojení, a procesů posuzování vlivů koncepcí,
tj. zejména příslušné územně plánovací dokumentace na životní prostředí (dále též „SEA“),
které řízení o povolení výjimky předcházely, městský soud uvedl, že orgán ochrany přírody musí
při svém rozhodování vycházet z podkladů platných v dané době; to, že byl určitý podklad
zpochybněn právní cestou, ještě není důkazem o jeho nezákonnosti. Chybí-li tu tedy hodnocení
různých žalobcem namítaných a dokládaných vad předcházejících aktů, nesvědčí to o vadném
vypořádání odvolací námitky. Žalovaný přitom nereagoval výslovně na námitku, dle níž se krajský
úřad nevyjádřil k jednotlivým předloženým podkladům, které popíraly převahu veřejného zájmu
na výstavbě silnice R52; zaujal však k věci souhrnné stanovisko, které městský soud považoval
za dostačující, neboť není nutné, aby správní orgán jednotlivě reagoval na každý z podkladů
předložených v řízení (z různých hledisek zpochybňujících vhodnost a prospěšnost zvolené trasy
rychlostní silnice R52), pokud dá najevo, že v tomto druhu řízení není možné zvažovat další
dopravní řešení v jiných trasách a hodnotit jejich výhodnost z různých hledisek, a tento svůj
postoj zdůvodní.
Skutečnost, že koridor rychlostní silnice R52 byl vymezen v územním plánu velkého
územního celku Břeclavska (dále též „ ÚP VÚC Břeclavska“) a že tento územní plán označil
tuto rychlostní silnici za veřejně prospěšnou stavbu, je jedním z dílčích argumentů, které
přispívají k intenzitě veřejného zájmu na výstavbě. Status veřejně prospěšné stavby nevede
bez dalšího k přiznání výrazné převahy veřejného zájmu na výstavbě dálnice nebo rychlostní
silnice nad zájmem ochrany přírody, je však jedním z významných kritérií, které vstupují
do hodnocení správního orgánu dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Žalobce dále namítal, že o veřejném zájmu na stavbě rychlostní silnice, ani o jeho výrazné
převaze, jakožto podmínkách pro povolení výjimky dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny,
nesvědčí „politické dokumenty“, tj. zmiňovaný územní plán ani stanovisko Ministerstva životního
prostředí ze dne 13. 5. 2005, č. j. 4061/OPVI/05, k posouzení vlivů stavby rychlostní silnice R52
Pohořelice-Mikulov (Drasenhofen) na životní prostředí (dále též „stanovisko EIA“); kdyby tomu
tak bylo, řízení o dané výjimce by bylo zbytečné. Městský soud k tomu uvedl, že souhlasí s tím,
že žádný z předmětných dokumentů sám o sobě nedokládá veřejný zájem na stavbě ani jeho
výraznou převahu nad zájmem ochrany přírody, o intenzitě veřejného zájmu však vypovídá
souhrn těchto dokumentů. Soud tedy neshledal v hodnocení správních orgánů žádné pochybení.
Dle názoru městského soudu nelze z úvah o veřejném zájmu vyloučit politickou vůli vyjádřenou
usnesením vlády ze dne 9. června 2008 č. 735 k přípravě a výstavbě kapacitní pozemní
komunikace v úseku Pohořelice - státní hranice s Rakouskou republikou (dále též „usnesení vlády
ze dne 9. 6. 2008) a Dohodou ze dne 23. 1. 2009 mezi vládou České republiky a Rakouskou
spolkovou vládou o propojení české rychlostní silnice R 52 a rakouské dálnice A 5 na česko-
rakouských státních hranicích, publikovanou pod č. 40/2009 Sb.m.s. (dále též „mezivládní
dohoda č. 40/2009 Sb.m.s.“), a to i z toho důvodu, že představitelé moci výkonné jsou – byť
nepřímými – reprezentanty veřejnosti a jejich úkolem je formulovat zájmy veřejnosti a uvádět
je do praxe. I ÚP VÚC Břeclavska, přijatý dle předcházející právní úpravy, později nahrazený
Zásadami územního rozvoje Jihomoravského kraje (dále též „ZÚR Jihomoravského kraje“)
je dokumentem „politickým“ (na nižší regionální úrovni); „politická“ je v podstatě celá hierarchie
nástrojů územního plánování od politiky územního rozvoje přes zásady územního rozvoje
k územním plánům a jen samotná skutečnost, že se jedná, pokud jde o jejich schvalování,
o „politické“ dokumenty, neznamená, že neobsahují věcná a odborná kritéria. V tomto smyslu
je třeba poukázat i na stanoviska SEA a EIA – odborné podklady, v jejichž rámci byly hodnoceny
různé varianty dálničního spojení Brna a Vídně a byla vybrána rychlostní silnice R52. Městský
soud přitom nesouhlasil s tím, že poté, co bylo takto rozhodnuto o výběru varianty, by se měl
orgán ochrany přírody v řízení podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny znovu vracet o krok
zpět a vedle varianty trasy, s níž přichází žadatel o výjimku, zkoumat i to, jaký dopad na zvláště
chráněné druhy budou mít i varianty jiné, v předchozích procesech již „vyloučené“; tím
by se popírala logická návaznost jednotlivých kroků a procesy SEA a EIA by ztrácely smysl,
pokud by jejich výsledek neměl být závazný pro další postupy. O těchto závěrech svědčí
i judikatura Nejvyššího správního soudu.
To, že v řízení o výjimce se již nepřezkoumává „správnost“ či obecně pojatá „vhodnost“
zvolené trasy, platí i tehdy, jestliže některý z podkladů, z něhož správní orgán vycházel v řízení
o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny a v němž byla právě příslušná trasa
zvolena jako závazná pro další postupy, byl v mezidobí zrušen, resp. byla autoritativně vyslovena
jeho nezákonnost, jako tomu bylo i v nynějším případě ÚP VÚC Břeclavska a následně i ZÚR
Jihomoravského kraje. Je tomu tak proto, že podle §75 odst. 1 s. ř. s. soud při přezkoumání
rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního
orgánu.
Městský soud uzavřel, že souhrnem dokumentů, na něž poukázaly správní orgány, byl
doložen veřejný zájem na výstavbě R52; ani při poměřování tohoto zájmu se zájmem na ochraně
přírody a krajiny správní orgány nepochybily a jejich tvrzení o tom, že výstavba bude mít
na dotčené živočichy jen nevýznamný vliv, není nepřezkoumatelné. Krajský úřad se totiž
jednotlivě zabýval dotčenými druhy živočichů, vždy uvedl jejich rozšíření v rámci ČR i to,
jaký biotop v dotčeném území vyhledávají, zda mohou využívat i jinou blízkou lokalitu,
zda se výstavba dotkne jejich životního cyklu. Nezákonnost a nevymahatelnost napadeného
rozhodnutí pak nepůsobí ani to, že krajský úřad ve výroku I., podmínce 12. svého rozhodnutí pro
bližší technickou specifikaci ochranných opatření odkázal na dokument, který je součástí spisu,
konkrétně na návrhy ochranných opatření Biologického průzkumu (HBH Projekt, leden 2008).
Podle městského soudu jsou konkrétní podmínky, za nichž může žadatel při stavbě škodlivě
zasahovat do přirozeného vývoje předmětných zvláště chráněných druhů živočichů, stanoveny
v bodech 1. – 11. výroku I., čili přímo ve výrokové části rozhodnutí a podmínka 12. nestanoví
žádné povinnosti nad rámec bodů 1. – 11., jen odkazuje žadatele na případné další technické
detaily, jež se uplatní při provádění uložených opatření.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a navrhl, aby zdejší soud rozsudek
městského soudu (popř. i rozhodnutí žalovaného a krajského úřadu) zrušil a věc vrátil městskému
soudu (popř. žalovanému) k dalšímu řízení.
Stěžovatel především uvedl, že nebyly splněny podmínky pro povolení výjimky dle §56
zákona o ochraně přírody a krajiny, konkrétně nebyl prokázán veřejný zájem na realizaci dané
silnice v úseku R5204 a jeho výrazná převaha nad zájmem ochrany biotopů a jedinců ohrožených
druhů (rodů) živočichů, pročež výjimka neměla být povolena.
Podle stěžovatele se městský soud (ani správní orgány) přesvědčivě a přezkoumatelně
nevypořádal s argumentací, dle níž veřejný zájem a jeho výraznou převahu nad zájmem ochrany
přírody nelze opírat o irelevantní důvody, jako je politická vůle vlády, ale o jednoznačná
a nezpochybnitelná kritéria, naplněná konkrétním a přesvědčivým objektivním obsahem.
Stěžovatel uvedl, že ve správním řízení i v žalobě dovodil a doložil odbornými studiemi a dalšími
materiály, že není žádný logický ani odborný důvod, proč by se měl daný úsek či celá rychlostní
silnice R52 realizovat; vhodné je alternativní řešení spojení ČR s Rakouskem výstavbou obchvatu
Břeclavi jako součásti rychlostní silnice R55. Žalovaný jako kritérium převažujícího veřejného
zájmu stanovil irelevantní politické hledisko, a to usnesení vlády ze dne 9. 6. 2008 a mezivládní
dohodu č. 40/2009 Sb.m.s. Tyto dokumenty neprokazují veřejný zájem, jen politickou vůli.
Vládní materiály též nezohledňují konkrétní technické řešení záměru ani jeho vlivy na dotčené
chráněné druhy. Kritérium „politické vůle vlády“ je tak pro naplnění podmínek pro rozhodnutí
dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny irelevantní a ani souhrn dílčích politických podkladů
nesplňuje podmínku doložení veřejného zájmu. Výklad správních orgánů a městského soudu
by vedl k tomu, že v případě „vládních záměrů“ by pro povolení výjimky stačilo usnesení vlády
a jen žadatelé, jejichž záměru by nesvědčila „politická vůle“, by museli podstupovat standardní
správní řízení o povolení výjimky; to by zakládalo nerovnost žadatelů před zákonem a zároveň
by dotčená veřejnost nemohla jakoukoli věcnou argumentací zpochybnit splnění podmínek
pro povolení výjimky.
Stěžovatel dále namítal, že údajně nízký vliv záměru na dotčené biotopy nemůže zakládat
výraznou převahu veřejného zájmu, neboť se jedná o další (odlišnou) podmínku dle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny, kterou musí žadatel o výjimku kumulativně splnit. ÚP VÚC
Břeclavska též nelze považovat za podstatný důkaz doložení výrazné převahy veřejného zájmu na
realizaci záměru. Tento územní plán, stejně jako ZÚR Jihomoravského kraje, byl ostatně později
Nejvyšším správním soudem zrušen, což dokládá nezákonnost celého příslušného schvalovacího
procesu, jak ostatně stěžovatel od počátku tvrdil. Rovněž souhlasné stanovisko EIA, jakožto
odborný podklad pro předmětné řízení, je irelevantní z hlediska prokázání existence a výrazné
převahy veřejného zájmu na realizaci záměru nad zájmem ochrany přírody. Hodnocení záměru
dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých
souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), v relevantním znění (dále
jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“) se totiž těmito otázkami nezabývá.
Skutečnost, že určitý záměr získá souhlasné stanovisko EIA, totiž neznamená, že je jeho realizace
ve veřejném zájmu, a tím méně, že zájem na jeho realizaci převažuje nad jinými zájmy. Správně
pak má být veřejný zájem na realizaci záměru zjišťován tak, že by se v jednotlivých případech
měla zkoumat na jedné straně vzácnost daných chráněných druhů na území ČR a v daném
regionu, četnost jejich populací, míra zasažení daných druhů určitým záměrem a na straně druhé
ani intenzita veřejného zájmu na stavbě rychlostní silnice není ve všech případech rychlostních
silnic, jejich úseků nebo obecně příhraničních rychlostních silnic vždy stejná; je třeba vzít v potaz
i intenzitu dopravy na plánované komunikaci (tedy její potřebnost), náklady na její výstavbu
(včetně např. zkoumání možnosti levnějšího řešení) apod.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí a odkázal na své
rozhodnutí, jakož i na vyjádření k žalobě. Dle žalovaného stěžovatel neuvedl, z jakých
konkrétních důvodů je rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný. V době rozhodování
o předmětné výjimce byl ÚP VÚC Břeclavska platný a správní orgány vycházely z tehdy
existujícího právního a skutkového stavu; na tom nemohlo nic změnit ani napadení ÚP VÚC
Břeclavska návrhem u zdejšího soudu. Rovněž ZÚR Jihomoravského kraje byly zrušeny až po
více než dvou letech od rozhodnutí o výjimce. Veřejný zájem byl v rozhodné době podložen
ÚP VÚC Břeclavska, mezivládní dohodou č. 40/2009 Sb.m.s. a usnesením vlády ze dne
9. 6. 2008. V rozhodnou dobu již také nebylo možné požadovat, jak to činil stěžovatel,
hodnocení jiných variant propojení ČR a Rakouska, což ostatně vyplývá i z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 5. 2009, č. j. 1 As 111/2008 – 363, dostupného na www.nssoud.cz.
Ačkoli stěžovatel tvrdí opak, je z napadeného rozsudku městského soudu zřejmé, která jeho část
se týká existence veřejného zájmu na realizaci záměru a která výrazné převahy tohoto zájmu.
V procesu rozhodování o výjimce dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny taktéž orgánům
ochrany přírody nepřísluší posuzovat dopravní význam, ekonomickou efektivnost, komplexní
vlivy na životní prostředí apod., jak se toho domáhal stěžovatel. O těchto otázkách se rozhoduje
v jiných řízeních. Žalovaný též upozorňuje, že po komplexním posouzení všech aspektů záměru
bylo shledáno, že existuje převaha zájmu na jeho realizaci. Orgány ochrany přírody přitom
posoudily a stanovily kompenzační ochranná opatření, aby povolovaná činnost v dotčeném
prostoru negativně neovlivnila udržení příznivého stavu populace daných zvláště chráněných
druhů z hlediska jejich ochrany. V souvislosti se zvolenou variantou dopravního spojení Brno-
Vídeň (rychlostní silnicí R52) pak žalovaný odkázal rovněž na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 674, publikovaný pod č. 2698/2012 Sb. NSS.
Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
V dané věci je přitom klíčové ustanovení §56 zákona o ochraně přírody a krajiny,
ve znění účinném do 30. 11. 2009. Dle odstavce 1 tohoto ustanovení mohl výjimky ze zákazů
u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle §46 odst. 2,
§49, §50 a §51 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny v případech, kdy jiný veřejný zájem
výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, povolit orgán ochrany přírody. Dle §50 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště
chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není
dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stádia nebo jimi užívaná sídla.
Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje
nebo výměny. Podle §56 odst. 3 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném
do 30. 11. 2009, přitom bylo možné danou výjimku ze zákazu u zvláště chráněných rostlin
a živočichů udělit také v zájmu stavby dálnice a rychlostní silnice. Dle §56 odst. 3 cit. zákona
konečně bylo možné výjimku „udělit jen tehdy, neexistuje-li jiné uspokojivé řešení a pokud populace daného
druhu bude udržena v příznivém stavu z hlediska ochrany“. Lze souhlasit se stěžovatelem, že pro udělení
výjimky bylo třeba kumulativně splnit všechny uvedené podmínky.
Argumentace uvedená v kasační stížnosti se soustředí na dvě formulované otázky, které
jsou však ve skutečnosti otázkou jedinou, totiž jakým způsobem se správní orgány a městský
soud vypořádaly s podmínkou výrazné převahy (a tudíž samozřejmě i existence) veřejného zájmu
na stavbě rychlostní silnice R52 v daném úseku nad zájmem ochrany přírody v této lokalitě.
Dle stěžovatele se správní orgány s touto otázkou vypořádaly nedostatečně a nesprávně
a podobného pochybení se měl dopustit i městský soud. Tuto argumentaci stěžovatel rozvíjel
na pozadí trvalého zpochybňování výše zmiňovaných dokumentů, jimž stěžovatel přisuzoval
politickou povahu, z hlediska jejich relevance pro hodnocení existence a výrazné převahy
veřejného zájmu na stavbě rychlostní silnice R52 v daném úseku.
K tomu Nejvyšší správní soud v návaznosti na odůvodnění rozsudku městského soudu
především uvádí, že nelze převzít paušalizující (a snad i „módní“) optiku stěžovatele, dle níž
„politická“ povaha určitého dokumentu má za následek jeho diskvalifikaci jakožto smysluplného
podkladu pro rozhodování správního orgánu. Stěžovatel se snaží navodit dojem, že takový
dokument je již proto, že má podle názoru stěžovatele „politickou“ povahu, něčím neobjektivním
či, jak již uvedl městský soud, svévolným a není s to svědčit o existenci určitého veřejného zájmu;
takový přístup by mj. mohl vést k tomu, že prosté „onálepkování“ určitého dokumentu
či právního aktu jakožto „politického“ by jej vyřadilo z racionálního hodnocení při rozhodování
správních orgánů.
Zdejší soud tak souhlasí s názorem městského soudu, že skutečnost, že ÚP VÚC
Břeclavska označil rychlostní silnici R52 za veřejně prospěšnou stavbu, sama o sobě nevede
k závěru o výrazné převaze veřejného zájmu na výstavbě příslušného úseku této komunikace
nad zájmem ochrany přírody, je však důležitým argumentem při posuzování této otázky. Rovněž
je třeba souhlasit s městským soudem, že ani usnesení vlády ze dne 9. 6. 2008, mezivládní dohoda
č. 40/2009 Sb.m.s., ani ÚP VÚC Břeclavska či stanoviska SEA a EIA by samy o sobě nemusely
nutně vést k závěru o výrazné převaze veřejného zájmu na výstavbě rychlostní silnice
v předmětném úseku nad veřejným zájmem na ochraně přírody v míře, v jaké bude touto stavbou
v předmětné lokalitě dotčen, nicméně o této výrazné převaze veřejného zájmu vypovídá
souhrnné hodnocení těchto zmiňovaných dokumentů na straně jedné a nízká míra dotčení
chráněných druhů živočichů, resp. jejich biotopů za podmínky provedení nařízených
kompenzačních a ochranných opatření na straně druhé.
Tento „syntetický“ pohled na danou problematiku však stěžovatel bezdůvodně odmítá.
To se projevuje i v jeho nepřípadném tvrzení, že v případě „vládních záměrů“ by pro povolení
výjimky stačilo usnesení vlády a jen žadatelé, jejichž záměru by nesvědčila „politická vůle“,
by museli podstupovat standardní správní řízení o povolení výjimky. Nic takového ovšem
ze závěrů správních orgánů ani městského soudu v uvedené věci nevyplývá. Podobně stěžovatel
odmítá nahlížet komplexně na rozsudek městského soudu, když v kasační stížnosti namítá,
že není zřejmé, jaká část odůvodnění se vztahuje k žalobnímu tvrzení o absenci veřejného zájmu
na stavbě R52 a jaká část k žalobnímu tvrzení o nedostatku výrazné převahy tohoto zájmu nad
zájmy ochrany přírody. Ve skutečnosti se však, jak již Nejvyšší správní soud uvedl, jedná o otázku
jedinou, přičemž z rozhodnutí správních orgánů i z rozsudku městského soudu je zřejmé,
že správní orgány i městský soud tyto otázky zvažovaly ve vzájemných souvislostech. Pokud
dospěly na základě předložených podkladů k závěru, že veřejný zájem na stavbě R52
je dostatečně intenzivní, aby převládl nad veřejným zájmem na ochraně přírody v míře, v jaké má
být danou stavbou dotčen, pak logicky tak mohly učinit pouze v rámci zjištění, že tu takový
veřejný zájem v prvé řadě existuje. Nejvyšší správní soud shledal rozhodnutí správních orgánů
i městského soudu v daném ohledu plně přezkoumatelnými.
Jak již obdobně stěžovateli vysvětlil městský soud, nelze z úvah o veřejném zájmu
vyloučit politickou vůli, která zde byla představována na vládní úrovni zejména příslušným
usnesením vlády ze dne 9. 6. 2008, případně, a to dokonce na úrovni mezistátní, mezivládní
dohodou č. 40/2009 Sb.m.s. Správně k této otázce městský soud upozornil na to, že rovněž
vláda jakožto orgán moci výkonné reprezentuje veřejnost (vzešla, byť nepřímo, z demokratických
voleb) a v jejím rozhodování se odrážejí zájmy veřejnosti. V reakci na argumentaci stěžovatele lze
snad v tomto směru doplnit, že existence či intenzita veřejného zájmu je mnohdy otázkou právě
navýsost politickou, kterou nelze od „politiky“ zcela oddělit, jak se toho stěžovatel v jistém
smyslu domáhá. V daném ohledu je možné poznamenat, že i veřejný zájem na ochraně přírody
je koneckonců ve své zákonné podobě výrazem politické vůle demokraticky zvoleného
zákonodárce reprezentujícího veřejnost.
Na druhou stranu je ovšem zřejmé, že mezi výsledky politické činnosti a pojem veřejného
zájmu nelze bez dalšího klást rovnítko. Tak ovšem nečinily ani správní orgány ani městský soud.
Žalovaný i městský soud hodnotili význam mezivládní dohody a usnesení vlády společně
s dalšími zmiňovanými dokumenty. Navíc rozhodně nelze souhlasit se stěžovatelem, pokud
má za to, že dané usnesení vlády či mezivládní dohoda č. 40/2009 Sb.m.s. jsou výlučně
„politickými“ dokumenty bez jakéhokoli právního významu. Je pravdou, že usnesení vlády není
obecně závazným právním předpisem a v daném případě ani individuálním správním aktem,
nicméně vzhledem k tomu, že jako správní orgán prvního stupně v této věci rozhodoval Krajský
úřad Jihomoravského kraje, a to v rámci výkonu státní správy v přenesené působnosti tohoto
územního samosprávného celku, sluší se připomenout, že podle §30 zákona č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení) se při výkonu přenesené působnosti orgány kraje řídí mj. usneseními
vlády, která nemohou, jak uvádí dané ustanovení, ukládat orgánům kraje povinnosti, pokud
nejsou stanoveny zákonem, mohou však být nepochybně relevantním vodítkem při určení toho,
zda je v dané věci dán příslušný veřejný zájem a jakou má intenzitu. Obdobná vázanost
žalovaného jakožto ústředního orgánu státní správy usneseními vlády vyplývá z §21 zákona
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky,
v relevantním znění.
Rovněž je pravdou, že mezivládní dohoda č. 40/2009 Sb.m.s. nepatří mezi
tzv. prezidentské smlouvy, jak jsou nepřesně označovány mezinárodní smlouvy podle čl. 10
Ústavy, k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament, a které, pokud jsou řádně vyhlášeny, jsou
součástí vnitrostátního právního řádu a mají v případě rozporu přednost před zákonem. Ovšem
i mezivládní dohoda č. 40/2009 Sb.m.s. je plnohodnotnou mezinárodní smlouvu z hlediska
mezinárodního práva, která zavazuje ČR navenek, tedy zejména, vzhledem k tomu, že jde
o smlouvu dvoustrannou, ve vztahu k Rakouské republice, a jakkoli tedy není sama o sobě
v řízeních před českými správními orgány či soudy přímo aplikovatelným pramenem práva, může
nepochybně, a to i s ohledem na ústavní imperativ vyjádřený v čl. 1 odst. 2 Ústavy, podle něhož
ČR dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva, opět sloužit správním
orgánům i soudům jako vodítko, zda je v dané věci dán veřejný zájem na realizaci stavby a jaká
je jeho intenzita. V tomto ohledu jistě není bez významu, že uvedená smlouva zavazuje obě
strany propojit rychlostní silnici R52 na území České republiky a dálnici A5 na území Rakouské
republiky na česko-rakouských státních hranicích právě mezi městy Mikulov a Drasenhofen,
a nikoliv zajistit dálniční spojení mezi Brnem a Vídní jiným způsobem, např. za pomoci stávající
dálnice D2 a dříve zvažované rychlostní komunikace R55 s přechodem státní hranice u Břeclavi,
jak prosazoval stěžovatel. Jinými slovy, pokud se stěžovatel dovolával toho, aby správní orgány
rovněž v předmětném řízení podrobně zhodnotily veškeré možné výhody a nevýhody
jednotlivých alternativ kapacitního silničního spojení Brna a Vídně z hlediska dopravního,
ekonomického i ekologického na území ČR, měl vzít úvahu rovněž obdobnou výhodnost
či nevýhodnost těchto variant na území Rakouska, která nemusí být nutně shodná, včetně toho,
zda, případně v jaké míře a na jaké politické či právní úrovni je rakouská strana ochotna vůbec
uvažovat o jiné variantě, než je ta, která byla potvrzena zmiňovanou bilaterální dohodou.
Pokud jde o ÚP VÚC Břeclavska a stanoviska SEA a EIA, Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s městským soudem, že územní plán velkého územního celku měl, obdobně jako
současné druhy územně plánovací dokumentace, jistě svou dimenzi politickou, neboť jeho
zadání, stejně jako jeho konečné znění schvalovalo zastupitelstvo daného kraje (tj. politický
reprezentativní orgán kraje vzešlý z demokratických krajských voleb), na straně druhé měl zcela
zásadní dimenzi odbornou, neboť byl pořizován příslušnými orgány územního plánování
v přenesené působnosti a při respektování odborných požadavků, které na jeho obsah kladl
zákon. Zásadní právní význam všech druhů územně plánovací dokumentace nejen z hlediska
řízení o umístění dané stavby, ale i všech souvisejících řízení, jistě není třeba na tomto místě
dlouze rozebírat. Podklady výlučně odbornými, které byly zvažovány jak žalovaným, tak městský
soudem, jsou pak stanoviska SEA a EIA. Nejvyšší správní soud pak v souvislosti s nimi
nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že hodnocení záměru dané stavby dle zákona o posuzování
vlivů na životní prostředí se otázkami veřejného zájmu na realizaci této stavby vůbec nezabývá.
V této souvislosti lze odkázat např. na §2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí,
dle něhož se posuzují „vlivy na veřejné zdraví a vlivy na životní prostředí, zahrnující vlivy na živočichy
a rostliny, ekosystémy, půdu, horninové prostředí, vodu, ovzduší, klima a krajinu, přírodní zdroje, hmotný
majetek a kulturní památky, vymezené zvláštními právními předpisy a na jejich vzájemné působení a souvislosti“.
Pokud by případně zjištěné negativní vlivy stavby rychlostní silnice R52 na tyto různé složky
životního prostředí, včetně živé i neživé přírody, nebyly v rámci procesu EIA v konečném
důsledku hodnoceny přinejmenším s vědomím veřejného zájmu na realizaci této stavby, jen stěží
by mohlo být výsledkem tohoto procesu již zmiňované souhlasné stanovisko žalovaného ze dne
13. 5. 2005, č. j. 4061/OPVI/05, k jedné z předložených variant trasy silnice R52.
Lze jistě souhlasit s názorem stěžovatele, že získání souhlasného stanovisko EIA samo
o sobě nutně neznamená, že zájem na realizaci daného záměru výrazně převažuje nad zájmem
ochrany přírody. Na druhou stranu, jak již bylo popsáno, žalovaný i městský soud na věc nahlíželi
v souvislosti s dalšími zmíněnými podklady a právě jejich souhrnné hodnocení je vedlo k závěru
o výrazné převaze zájmu na realizaci stavby rychlostní silnice R52 nad zájmem ochrany přírody
v míře, v jaké má být realizací této stavby v uvedeném úseku dotčen.
V souvislosti s tím je třeba poukázat na to, že krajský úřad skutečně ve svém rozhodnutí
u každého z dotčených zvláště chráněných druhů (rodů) živočichů popsal, jaké je jejich rozšíření,
jak budou stavbou dotčeny jejich biotopy i tyto druhy (rody) samotné. I na základě toho dospěl
k závěru, že deklarovaný veřejný záměr na výstavbě rychlostní komunikace v předmětném úseku
výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. Dané hodnocení převzal následně žalovaný
a vypořádal se s ním i městský soud. Argumentace stěžovatele, dle níž údajně malý vliv záměru
na dotčené biotopy nemůže zakládat výraznou převahu veřejného zájmu, neboť se jedná o další
(odlišnou) podmínku dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, kterou musí žadatel o výjimku
kumulativně splnit, je přitom vnitřně rozporná. Zároveň totiž stěžovatel uvádí, že by měl být
vzájemný poměr mezi veřejným zájmem na realizaci záměru a zájmem ochrany přírody zjišťován
tak, že by se v jednotlivých případech měla zkoumat mj. „vzácnost“ daných chráněných druhů
na území ČR a v daném regionu, míra jejich dotčení apod. K tomu Nejvyšší správní soud dodává,
že souhlasí s žalovaným (a koneckonců i se stěžovatelem) v tom ohledu, že skutečnost, zda
je dána výrazná převaha „jiného“ veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody, samozřejmě
závisí rovněž na míře dotčení zvláště chráněných živočichů a rostlin danou stavbou a na tom,
o jak ohrožené druhy se jedná. Na jednu stranu tak je udržení populace dotčeného druhu
v příznivém stavu z hlediska ochrany další samostatnou podmínkou pro povolení výjimky
dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, na straně druhé však není důvod vyloučit
z poměřování jednotlivých konkurujících si veřejných zájmů právě intenzitu dotčení veřejného
zájmu na ochraně přírody, tj. konkrétně intenzitu dotčení příslušných zvláště chráněných druhů
a jejich biotopů. Zdejší soud se s odkazem na již uvedené domnívá, že správní orgány v podstatě
postupovaly právě tak, jak v kasační stížnosti stěžovatel požadoval, nemůže jim tedy tento postup
zároveň vytýkat.
Pokud se pak týká jednotlivých podkladů, ze kterých správní orgány vycházely
při poměřování konkurujících si veřejných zájmů a z nichž následně vyšel i městský soud,
upozornil stěžovatel na to, že ÚP VÚC Břeclavska byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 11. 2009, č. j. 3 Ao 1/2007 – 210, www.nssoud.cz, stěžovatel rovněž zmínil,
že ZÚR Jihomoravského kraje byly následně zrušeny výše uvedeným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526. K tomu městský soud srozumitelně
a přezkoumatelným způsobem, s odkazem na příslušnou judikaturu, uvedl, že dle §75 odst. 1
s. ř. s. soud při přezkoumání správního rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který
tu byl v době rozhodování správního orgánu a nemůže zrušit rozhodnutí o výjimce dle §56
zákona o ochraně přírody a krajiny jen proto, že po právní moci tohoto rozhodnutí byly zrušeny
ÚP VÚC Břeclavska, resp. ZÚR Jihomoravského kraje, které jsou podkladem pro budování
silniční a dálniční sítě v dané lokalitě.
Stížní námitka zpochybňující rozhodnutí žalovaného i městského soudu s ohledem
na zrušení ÚP VÚC Břeclavska tak není důvodná. V tomto smyslu lze jen nad rámec věci
připomenout, co již uvedl městský soud, totiž že ÚP VÚC Břeclavska byl zrušen kvůli
procesnímu pochybení a samotná existence zrušujícího rozsudku zdejšího soudu ještě
neznamená, že při územním plánování byla zvolena „nevhodná“ trasa a že nemůže obstát
jakýkoli dokument či správní akt, který s danou trasou R52 pracuje. Rovněž žalovaný ve svém
vyjádření ke kasační stížnosti v souvislosti s R52 odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, který uvádí:
„[695] Výběr zvolené varianty podle soudu obstojí také z toho důvodu, že pozitiva varianty „Základní ŘSD“
zřetelně vyplývají také z tabulky obsažené na straně 53 odůvodnění ZÚR, v níž je pojednáno o kritériích
a podmínkách pro hodnocení variant záměru. Výhodnost zvolené varianty vyplývá mj. z hodnocení kritérií
„Poloha koridoru ve vztahu k rozvojové ose N-OS3 Vídeňské“ a „Minimalizace nežádoucí fragmentace
krajiny“. Co se týče polohy koridoru, ve zvolené variantě „Základní ŘSD“ je dopravní koridor veden ve stopě
stávající silnice I/52 a vytváří páteřní komunikační osu rozvojové a již existující urbanizační osy. Umožňuje dále
dosažení synergického efektu především pro posílení socioekonomických podmínek dotčeného území. Oproti tomu
varianta „Alternativní západní“ zásadním způsobem oslabuje významný potenciál rozvojové osy; způsobuje také
vysoké riziko fragmentace krajiny. Naopak zvolená varianta respektuje stávající stopu již existující dopravní
cesty. Podle soudu je tedy odůvodnění výběru varianty v ZÚR nutné interpretovat v kontextu s textovou částí
tabulky na straně 53 odůvodnění ZÚR, z níž vyplývají další výhody zvolené varianty.
[696] Soud doplňuje, že odůvodnění výběru zvolené varianty na straně 54 odůvodnění ZÚR je naprosto
dostačující, neboť konkrétní důvody a východiska výběru varianty vyplývají z dalších částí odůvodnění ZÚR,
zejména z tabulky na straně 53, která zajišťuje lepší přehlednost o pozitivních a negativních stránkách
posuzovaných variant. Na ZÚR a rovněž na text jejich odůvodnění je nutno nahlížet odlišnou optikou než na
běžné správní rozhodnutí (tj. individuální správní akt určený především účastníkovi řízení). Je nezbytné vycházet
z předpokladu, že ZÚR představují strategický dokument územního plánování, který není koncipován primárně
pro laiky. V tomto směru tedy soud uzavírá, že výběr zmíněné varianty je zcela vyhovujícím způsobem odůvodněn;
námitka je proto nedůvodná.“
Správní orgány tedy důvodně vycházely z (v té době) dané trasy rychlostní silnice R52
v předmětném úseku, přičemž úspěšná nemůže být ani argumentační linie, v jejímž rámci
stěžovatel již ve správním řízení s odkazem na jím předložené podklady a studie žádal, aby
správní orgány v řízení dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny zkoumaly jiné varianty
silničního spojení mezi Českou republikou a Rakouskem. Stěžovatel se totiž ve správním řízení
domáhal zhodnocení možnosti povolit výjimku dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny,
včetně posouzení různých socio-ekonomických a jiných hledisek, primárně v souvislosti
s jím navrhovanými alternativními trasami příslušného dopravního spojení. Jak městský soud
správně uvedl, v řízení dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny již není prostor pro zkoumání
jiných variant trasy, neboť námitky ve vztahu k výsledkům procesu SEA lze uplatňovat
v průběhu územního plánování, případně v návrhu na zrušení příslušné územně plánovací
dokumentace; námitky ve vztahu k výsledkům procesu EIA pak mají své místo v územním řízení,
resp. v žalobě proti vydanému územnímu rozhodnutí. Městský soud rovněž odkázal na judikaturu
zdejšího soudu, která danou otázku výslovně řeší. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 6. 2011, č. j. 6 As 8/2010 – 323, www.nssoud.cz, v tomto ohledu (byť ve vztahu k dálnici D8)
uvádí:„Stanovení konkrétní trasy dálnice D8 bylo předmětem územního řízení. Její posouzení ze strany správních
orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti s žalobou proti územnímu rozhodnutí. Přesně tímto
způsobem ostatně žalobce postupoval, uplatnil námitky proti procesu SEA a stanovisku EIA v územním
řízení a žalobě proti územnímu rozhodnutí. Porovnáváním několika možných variant či koridorů dálnice
se má odehrávat před vydáním stanoviska SEA; po jeho vydání, jehož obsahem je doporučení či výběr jedné
z několika možností, se pak pracuje s vybranou variantou. Stanovisko EIA je v prvé řadě podkladem
pro územní řízení, v něm se také rozhoduje o umístění stavby na přesně určené pozemky (§4 odst. 1 písm. c/
vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, shodně §9 odst. 1
vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření).
Stanovení konkrétní trasy dálnice D8 bylo předmětem územního řízení a její posouzení ze strany správních
orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti s žalobou proti územnímu rozhodnutí. Lze tedy
uzavřít, že v řízení o povolení výjimky podle §56 zákona č. 114/1992 Sb. se nelze vracet k procesu
EIA (SEA).“ Tímto rozsudkem ostatně zdejší soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 29. 5. 2009, č. j. 7 Ca 162/2008 – 173, který do značné míry vycházel z rozsudku téhož
soudu ze dne 12. 1. 2009, č. j. 7 Ca 99/2006 – 65, jehož se stěžovatel dovolával v žalobě.
Na posuzovanou věc lze přiměřeně vztáhnout rovněž závěry (byť vyslovené ve vztahu
k §43 zákona o ochraně přírody a krajiny) v městským soudem rovněž citovaném rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2009, č. j. 1 As 111/2008 – 363, dle něhož „nemají
žalobci pravdu v tom, že zhodnotit, zda veřejný zájem na výstavbě dálnice výrazně převažuje nad zájmem ochrany
přírody ve smyslu §26 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., není možné bez současného porovnávání několika
možných variant či koridorů dálnice. Toto srovnávání se má odehrávat před vydáním stanoviska SEA; po vydání
stanoviska SEA, jehož obsahem je doporučení či výběr jedné z několika možností, se pak pracuje již jen s jednou
variantou (resp. zde se dvěma variantami téhož koridoru), a na tom není nic závadného. (Stanovisko SEA
by pochopitelně mělo být vydáno v souladu se zákonem, což zahrnuje i respektování práv veřejnosti, a výtku
v tomto směru krajský soud dosud nevyvrátil). Ve fázi poměřování dvou zmíněných veřejných zájmů se již
nezvažuje, jaká z variant dálnice by byla – v souhrnu nejrůznějších hledisek – nejvhodnější, neboť toto srovnávání
již proběhlo; posuzuje se už jen to, zda by měl standardně vyžadovaný zájem na ochraně přírody ve zvláště
chráněných územích ustoupit konkrétní variantě dálnice (která už v předchozí fázi prošla „předvýběrem“ z více
variant)“.
Argumentace stěžovatele se ovšem, jak již bylo řečeno, v souvislosti s otázkou
poměřovaných veřejných zájmů soustředila především na jiné varianty dopravního spojení České
republiky a Rakouska (Brna a Vídně), přičemž stěžovatel preferoval obchvat Břeclavi jakožto
součásti rychlostní silnice R55. Za takové situace lze plně akceptovat závěr městského soudu,
dle něhož není nutné, aby správní orgán jednotlivě reagoval na každý z předložených podkladů,
pokud dá najevo, že v tomto druhu řízení není možné zvažovat dopravní řešení v jiných trasách
a hodnotit jejich výhodnost z různých hledisek, a tento svůj postoj zdůvodní. Jak také městský
soud doplnil, zaujme-li správní orgán takový postoj, není potom třeba, aby se zmínil o každém
jednotlivém podkladu a ve vztahu ke každému podkladu uváděl, že nemůže nic změnit na jeho
celkovém postoji. Tyto závěry tedy zdejší soud přijímá s tím, že, jak bylo zmíněno, v řízení dle
§56 zákona o ochraně přírody a krajiny již nebyl dán prostor pro zvažování jiných variant
uvedeného dopravního spojení. Na tom nic nemění ani podmínka uvedená v §56 odst. 3 zákona
o ochraně přírody a krajiny spočívající v neexistenci jiného uspokojivého řešení. Tím měl
zákonodárce na mysli řešení (včetně konkrétních opatření k minimalizaci zásahů dotčení zvláště
chráněných druhů), které je v době rozhodování správních orgánů skutečně reálné, nikoliv
takové, které již bylo v předcházejících zmiňovaných procesech jakožto možná alternativa
posuzovaného záměru vyloučeno.
Zdejší soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 5 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy
právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však
plyne, že mu nad rámec jeho běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly. Osobám
zúčastněným na řízení soud neuložil žádnou povinnost, s jejímž splněním by jim vznikly náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 19. prosince 2014
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu