ECLI:CZ:NSS:2014:5.AS.140.2012:22
sp. zn. 5 As 140/2012 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy,
Ph.D. a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobců:
a) J. T., b) L. T., oba zast. JUDr. Miroslavem Dubranem, advokátem se sídlem Krupská 33/20,
Teplice, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha
5, o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2012,
č. j. 47 A 4/2012 - 53,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2012, č. j. 47 A 4/2012 - 53,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 1. 2012, č. j. 239433/2011/KUSK-DOP/Sl, sp. zn.
SZ_239433/2011/KUSK/2, k odvolání žalobců potvrdil rozhodnutí ze dne 8. 11. 2011,
č. j. OD 71043/2011, kterým Městský úřad Kolín na základě žádosti žalobců o určení neexistence
veřejně přístupné účelové komunikace deklaroval, že stavba komunikace se zpevněným
povrchem nacházející se na pozemku p. č. 3690 v katastrálním území Kolín v lokalitě Spálenka
a sloužící k dopravní obsluze přilehlé zástavby rodinných domů je veřejně přístupnou účelovou
komunikací.
Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze, který
ji rozsudkem ze dne 13. 9. 2012, č. j. 47 A 4/2012 – 53, zamítl.
Krajský soud v rozsudku uvedl, že žalobci v rámci žaloby namítali jednak nesprávné
věcné posouzení otázky veřejné povahy předmětné komunikace a jednak argumentovali
rozporem napadeného rozhodnutí žalovaného s §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
(dále jen „správní řád“), který stanoví náležitosti odůvodnění rozhodnutí správního orgánu.
Krajský soud byl toho názoru, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného je jednoznačně
zřejmé, proč žalovaný potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně, přičemž žalovaný řádně
uvedl, z jakých podkladů vycházel. Úvahy žalovaného považoval krajský soud za srozumitelné.
Krajský soud naopak shledal námitky žalobců velmi obecnými a postrádajícími konkrétní výtky
vůči odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Přestože krajský soud připustil, že odůvodnění napadeného rozhodnutí reagovalo
na odvolací námitky v podstatě nepřímo a příslušným námitkám bylo třeba se věnovat detailněji,
nelze v daném postupu žalovaného shledat nezákonnost, která by měla vést ke zrušení
napadeného rozhodnutí. Jedinou odvolací námitkou žalobců, kterou žalovaný v napadeném
rozhodnutí zcela pominul, je námitka, dle níž měl správní orgán I. stupně, pokud dospěl k závěru
o nedůvodnosti žádosti žalobců, jejich žádost zamítnout, a nikoliv postupovat tak, že deklaroval
opačný závěr, než o který žádali (tedy že je dána veřejně přístupná účelová komunikace). Krajský
soud však uvedl, že řízení iniciované v dané věci žalobci u správního orgánu I. stupně má povahu
řízení o určení právního vztahu dle §142 správního řádu, jehož smyslem je určení, zda tu určitý
právní vztah je, či není. V souladu s uvedeným přitom v projednávané věci postupoval i správní
orgán I. stupně a deklaroval na předmětném pozemku ve vlastnictví žalobců veřejně přístupnou
účelovou komunikaci. Krajský soud byl toho názoru, že právě proto, že povaha uvedeného
specifického řízení plyne přímo ze zákona, §142 správního řádu a rovněž z povahy věci
(deklarace právního vztahu), nepředstavuje uvedené nevypořádání této námitky žalobců ze strany
žalovaného nezákonnost, která by měla vést ke zrušení napadeného rozhodnutí.
Poté krajský soud přistoupil k hodnocení správnosti závěrů správních orgánů ve věci
samé, tedy k hodnocení, zda předmětná komunikace skutečně představuje veřejně přístupnou
účelovou komunikaci či nikoliv. V daném ohledu krajský soud připomněl relevantní právní
úpravu obsaženou v §7 odst. 1 a §19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
(dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Krajský soud dále konstatoval, že podmínkami
vzniku veřejně přístupné účelové komunikace se již opakovaně zabývaly Ústavní soud, Nejvyšší
správní soud i Nejvyšší soud, přičemž žádný z účastníků řízení podle krajského soudu nepopírá,
že předmětná komunikace představuje účelovou komunikaci dle §7 zákona o pozemních
komunikacích. Podmínky vzniku veřejně přístupné účelové komunikace přitom přehledně shrnul
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, publikovaném pod
č. 2028/2010 Sb. NSS, v němž zdejší soud odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II. ÚS 268/06. Z citované judikatury mj. vyplývá, že souhlasil-li vlastník se zřízením
veřejně přístupné účelové komunikace, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena
veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace. Toto obecné užívání nemůže
být vyloučeno pozdějším jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho
právního nástupce. Souhlas vlastníka nemusí být projeven výslovně, postačí souhlas vyjádřený
konkludentně. Pokud vlastník v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná
účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou
účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako
komunikace. Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka.
Za podstatu sporu krajský soud označil právě zmíněný souhlas (resp. nevyslovený
kvalifikovaný nesouhlas) žalobců tvrdících, že danou komunikaci od roku 2008 užívaly pouze
osoby, které s nimi byly ve smluvním vztahu, a osoby ostatní až od května 2011, kdy žalobci
započali své vlastnické právo k danému pozemku (komunikaci) vůči těmto třetím osobám bránit.
Krajský soud se přitom neztotožnil s názorem žalovaného, dle něhož nevyslovení
kvalifikovaného nesouhlasu žalobci (a tím i veřejná povaha předmětné komunikace) spočívalo
již v tom, že od doby, kdy předmětná stavba (komunikace) začala sloužit svému účelu (blíže
kolaudační rozhodnutí ze dne 30. 5. 2008), žalobci nevyslovili nesouhlas s veřejným užíváním,
popř. nepožádali o omezení veřejného užívání dané komunikace ve smyslu §7 od st. 1 zákona
o pozemních komunikacích. Podle krajského soudu totiž nelze v obecné rovině vyloučit situaci,
kdy vlastník určité komunikace umožní užívání této komunikace (přístup na ni) toliko osobám,
od kterých za to např. získává určité protiplnění či jim pouze k užívání vydá souhlas za splnění
určitých podmínek. Na tom nemůže nic změnit ani kolaudační rozhodnutí příslušného orgánu
povolující užívání dané stavby jako pozemní komunikace. Nelze ani vyloučit, že popsaný stav
může trvat i delší dobu, přičemž nutnost právní ochrany vlastníka pozemku (komunikace) vůči
třetím osobám vyvstane až později.
Uvedené úvahy ale nelze podle názoru krajského soudu na nynější věc aplikovat.
Po předmětné komunikaci (na pozemku parc. č. 3690 v k. ú. Kolín) byla totiž mj. vedena linka
veřejné autobusové dopravy. Dle názoru krajského soudu by bylo absurdní, pokud by připustil,
že na určité pozemní komunikaci je sice vedena linka autobusové dopravy, která je ze své
podstaty veřejná, a přitom současně tato komunikace není veřejně přístupnou. Krajský soud tak
byl toho názoru, že nejpozději okamžikem, kdy žalobci souhlasili s vedením autobusové dopravy
po komunikaci nacházející se na jejich pozemku (souhlas ze dne 22. 8. 2010), strpěli užívání
předmětné komunikace jako veřejně přístupné, tedy v intencích citované judikatury Ústavního
soudu nevyslovili kvalifikovaný nesouhlas tím, že by předmětná komunikace neměla být veřejně
přístupná. Vedení linky městské hromadné dopravy na předmětné komunikaci zmínil i žalovaný
v napadeném rozhodnutí. Namítanou otázkou nutné a nenahraditelné komunikační potřeby
se pak již podle krajského soudu nebylo třeba zabývat, neboť tu by bylo na místě zkoumat jen
v případě, bylo-li by prokázáno, že zde souhlas žalobců nebyl.
Žalobci (stěžovatelé) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
Stěžovatelé byli předně toho názoru, že se krajský soud nesprávně vypořádal s jejich
námitkou týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného. Toto rozhodnutí bylo velice
obecné, dokonce obecnější než rozhodnutí městského úřadu. Žalovaný se tak nevypořádal
s námitkou týkající se nutnosti zkoumat existenci nezbytné komunikační potřeby a otázkou
poskytnutí odpovídající náhrady za omezení vlastnického práva. Taktéž se žalovaný nedostatečně
vyjádřil k námitce, že dosavadní užívání předmětné komunikace bylo vázáno jen na obligační
souhlas stěžovatelů, a ti tak neměli důvod zasahovat do užívání komunikace do doby, než
ji začaly využívat neoprávněné osoby. Stěžovatelé rovněž zmínili svou odvolací námitku týkající
se vlivu stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí na určení vůle vlastníka komunikace, zda
ji vlastník poskytne k veřejnému užívání. Krajský soud však, jak již bylo řečeno, tyto a další
deficity rozhodnutí žalovaného vyhodnotil nesprávně.
Zejména jsou ovšem stěžovatelé toho názoru, že krajský soud nesprávně vycházel z toho,
že stěžovatelé tím, že poskytli dopravci souhlas k užívání předmětné komunikace, ji zároveň
poskytli k veřejnému užívání. V době, kdy byl tento souhlas udělen, užívaly komunikaci a přilehlé
pozemky pouze osoby ve smluvním vztahu se stěžovateli. Tuto komunikaci, ať již v rámci vedení
linky městské hromadné dopravy či jinak, nemohly využívat žádné další osoby. Motivací
stěžovatelů při poskytnutí souhlasu dopravci nemohlo být poskytnutí komunikace do užívání
komukoli, ale pouze zhodnocení svých nemovitostí. Podle stěžovatelů tedy nelze přisvědčit
krajskému soudu, že poskytnutím souhlasu dopravci stěžovatelé strpěli také užívání předmětné
komunikace jako veřejně přístupné.
Stěžovatelé konečně poukazovali rovněž na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II. ÚS 268/06, z něhož podle jejich názoru plyne, že k trvání obecného užívání
komunikace musí být podmínky souhlasu vlastníka komunikace a existence nenahraditelné
komunikační potřeby splněny kumulativně; krajský soud přitom zaujal názor opačný.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Žalovaný rekapituloval
skutkový stav, o kterém není mezi účastníky řízení sporu, tedy to, že na základě žádosti
stěžovatele a) došlo územním rozhodnutím městského úřadu ze dne 27. 2. 2006 k umístění stavby
„účelové komunikace“, ve věci bylo následně vydáno stavební povolení ze dne 16. 10. 2006
a kolaudační rozhodnutí ze dne 30. 5. 2008. Dne 22. 8. 2010 pak stěžovatelé podepsali prohlášení,
ve kterém výslovně souhlasí s vedením linky městské hromadné dopravy po pozemní komunikaci
na předmětném pozemku. Předmětná účelová pozemní komunikace je zakreslena na mapách
města Kolín a byly na ní schváleny názvy ulic Na Spálence, Jiřího Jarocha, Jana Vostrčila
a Václava Týra. V této souvislosti poukázal žalovaný na §28 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), upravující přidělování
názvů částem obce, ulicím a jiným veřejným prostranstvím; žalovaný zmínil veřejnost přístupu
na taková místa.
Žalovaný, stejně jako stěžovatelé, poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II. 268/06, a akcentoval otázku souhlasu vlastníka se zřízením (veřejně přístupné) účelové
komunikace. Z obsahu stavebního povolení, kolaudačního rozhodnutí a souhlasu stěžovatelů
s vedením linky veřejné hromadné dopravy není možné vyvodit jiný závěr než ten, že stěžovatelé
souhlasili s veřejným užíváním pozemku ve svém vlastnictví. Dále poznamenal žalovaný,
že je mu z úřední činnosti známo, že stěžovatelé brání v užívání pouze paní A. V., která odmítla
stěžovatelům za užívání komunikace platit. Pokud by stěžovatelé skutečně nesouhlasili s veřejným
užíváním komunikace, bránili by stejným způsobem v užívání komunikace i jiným (cca 60)
vlastníkům nemovitostí v předmětné lokalitě; pozemek parc. č. 3690 není zatížen věcným
břemenem ve prospěch jiných fyzických osob.
Nutná komunikační potřeba se pak týká všech vlastníků 54 pozemků a příslušných staveb
na uvedených ulicích, kteří nemají žádný jiný přístup než po komunikaci na pozemku parc.
č. 3690. Zkoumání nutné komunikační potřeby je s ohledem na zmíněný souhlas stěžovatelů
podle žalovaného nadbytečný, a to i vzhledem k závěrům vysloveným v rozsudcích Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011 – 141, www.nssoud.cz a ze dne
16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99, publ. pod č. 2370/2011 Sb. NSS.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnými osobami, neboť stěžovatelé
byli účastníky řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a jsou zastoupeni
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud následně posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Předně je nutno uvést, že stěžovatelé v kasační stížnosti předestřeli dvě základní otázky,
a to posouzení, zda lze považovat rozhodnutí žalovaného za přezkoumatelné, a také to, zda
stěžovatelé vyslovili souhlas s veřejným užíváním komunikace na svém pozemku parc. č. 3690
v k. ú. Kolín.
Dle názoru zdejšího soudu není důvodná kasační námitka, dle níž krajský soud nesprávně
vyhodnotil (ne)přezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud však musí
poukázat na §68 odst. 3 správního řádu, podle něhož „v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo
výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při
výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků
a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí“. Z hlediska citovaného ustanovení správního řádu, jakož
i doktrinálních a judikatorních závěrů (srov. např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání.
Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 612 a násl. či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005 – 65, www.nssoud.cz) se rozhodnutí žalovaného nachází na samé
hranici přezkoumatelnosti. Jak již uvedl krajský soud, reagoval žalovaný na odvolací námitky
stěžovatelů víceméně nepřímo, když jednotlivé argumenty přednesené stěžovateli zamítl
velice stručným způsobem, a to zprostředkovaně s argumentací, že stěžovatelé nedoložili,
že by s veřejným užíváním pozemku v minulosti nesouhlasili, a s dovětkem, že předmětná
komunikace je veřejně a bez omezení využívána, včetně vedení linky městské hromadné dopravy.
Jak již bylo předesláno, zdejší soud se ztotožňuje s názorem krajského soudu,
že nedostatky v odůvodnění rozhodnutí žalovaného ještě nedosahují takové intenzity, aby vedly
samy o sobě ke zrušení daného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. Na druhou stranu však
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje výtky krajského soudu spočívající v konstatování, že bylo
na místě, aby se žalovaný v napadeném rozhodnutí detailněji zabýval argumentací stěžovatelů
a výslovně a přehledně reagoval na jednotlivé odvolací námitky.
Z uvedeného tedy plyne, že zdejší soud neshledal důvodnost kasační námitky týkající
se tvrzené nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud je však toho
názoru, že krajský soud nesprávně posoudil otázku poskytnutí souhlasu stěžovatelů k tomu,
aby byla na pozemku parc. č. 3690 v k. ú. Kolín (nyní pozemek parc. č. 3690/1 v k. ú. Kolín)
užívána veřejně přístupná účelová komunikace.
K dané problematice je třeba vyjít z judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního
soudu, jak již byla zmiňována jak účastníky řízení, tak krajským soudem. Významným je v tomto
směru mj. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 60,
publikovaný pod č. 2028/2010 Sb. NSS, v němž se zdejší soud vyslovil k podmínkám vzniku
veřejně přístupné účelové komunikace a na který je možné v daném ohledu odkázat:
„Ke vzniku veřejné účelové komunikace na předmětném pozemku by došlo, pokud by komunikace byla
jejím majitelem věnována veřejnému užívání nebo k němu byla konkludentně určena. Pro vznik veřejné účelové
komunikace ze zákona je nutné splnění podmínek uvedených v ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích. Musí se jednat o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží
ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí
s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
(…) V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9) Ústavní soud mimo jiné
konstatoval, že vlastnické právo je omezitelné v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě
nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu za náhradu. Pokud některá z podmínek nuceného
omezení vlastnického práva absentuje (například kompenzace za něj), jedná se o neústavní porušení vlastnického
práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka a nelze
proto vůbec hovořit o nuceném (resp. vynuceném) omezení podle ustanovení §11 odst. 4 Listiny základních práv
a svobod (srov. obdobně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, č. j. 6 As 80/2006 - 105).
Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením
spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak
je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení §7 zákona
o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné
užívání pozemku jako komunikace (§19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních
komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je proto
ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru
nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty
veřejnoprávními, nikoli soukromoprávními.
Jestliže vlastník se zřízením veřejně přístupné účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva
v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace. Obecné užívání
pozemní komunikace nemůže být vyloučeno pozdějším jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas
udělil, ani jeho právního nástupce. Nutno upozornit, že souhlas vlastníka nemusí být projeven výslovně, obvykle
totiž půjde o souhlas vyjádřený konkludentně. Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit
jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou
účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace.
Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku.
Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně
projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla
některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána
od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudek NSS
ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 - 66).
Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku,
na kterém leží účelová komunikace. Tyto osoby tedy nejsou oprávněny komunikaci ze své vůle bez dalšího uzavřít
(srov. též §7 odst. 1 in fine zákona o pozemních komunikacích).“
Z uvedeného tak plyne, že klíčovým aspektem pro vznik veřejně přístupné účelové
komunikace ve smyslu §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je vedle naplnění znaků
výslovně v citovaném ustanovení uvedených také to, že vlastník souhlasil s omezením svého
vlastnického práva, a to ve prospěch veřejného užívání svého pozemku a komunikace; jak již bylo
řečeno, postačuje souhlas konkludentní, popř. je třeba, aby v situaci, kdy pozemek začal sloužit
jako veřejně přístupná účelová komunikace, vyslovil s takovým stavem kvalifikovaný nesouhlas
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66,
publikovaný pod č. 2012/2010 Sb. NSS). Jak uvádí i odborná literatura na dané téma, je „souhlas
vlastníka conditio sine qua non vzniku komunikace“ a „při jeho absenci se o veřejně přístupnou účelovou
komunikaci nemůže vůbec jednat“ (Slováček, D. Veřejně přístupná účelová komunikace. Právní
rozhledy, č. 13-14/2013).
Nejvyšší správní soud pak v tomto směru nemůže souhlasit s argumentací žalovaného
uvedenou ve vyjádření ke kasační stížnosti a týkající se toho, že na předmětné komunikaci byly
schváleny názvy ulic, což ve smyslu obecního zřízení svědčí o veřejnosti přístupu na taková místa.
Dle §28 odst. 1 obecního zřízení platí, že „obci přísluší rozhodovat o názvech částí obce, ulic a jiných
veřejných prostranství“. Ustanovení §34 obecního zřízení pak v souvislosti s tím stanoví, že „veřejným
prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné
každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru“.
Žalovaný zde však zaměňuje příčinu a následek. „Obecné užívání“ komunikace není založeno
jejím pojmenováním jako ulice, ale opět souhlasem vlastníka s veřejným (obecným) užíváním.
Veřejnoprávní režim komunikace tak nemůže založit samo pojmenování ve smyslu §28 obecního
zřízení.
Na tomto místě zdejší soud uvádí terminologickou poznámku. Aby se jednalo o „veřejně
přístupnou účelovou komunikaci“ ve smyslu §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
je třeba, aby byla splněna kritéria požadovaná zákonem a dovozená judikaturou. Pokud naplněna
nejsou, je možné hovořit pouze o dopravní cestě, komunikaci apod., nikoli však o „veřejně
přístupné účelové komunikaci“ dle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (blíže viz Kočí,
R. Účelové pozemní komunikace a jejich právních ochrana. Praha: Leges, 2011, s. 24 a 26). Nelze
tedy přisvědčit krajskému soudu, pokud uvádí, že žádný z účastníků nepopírá existenci účelové
komunikace dle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; naopak, ze strany stěžovatelů
se jedná o jádro jejich argumentace a sporu.
Na druhou stranu je možné s krajským soudem souhlasit v tom, že veřejnou povahu
předmětné komunikace nelze vyvozovat jen ze skutečnosti, že od doby, kdy začala sloužit svému
účelu, stěžovatelé nevyslovili nesouhlas s veřejným užíváním, popř. nepožádali o omezení
veřejného užívání dané komunikace ve smyslu §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
Zavádějící je v daném ohledu rovněž argumentace žalovaného, dle níž byla k žádosti
stěžovatelů shora specifikovanými rozhodnutími povolena stavba „účelové komunikace“, resp.
povoleno užívání „účelové komunikace“. Zmiňované „stavební povolení na veřejné osvětlení a pozemní
komunikace pro lokalitu rodinných domů na Spálence“, ze dne 16. 10. 2006, č. j. SÚ/2263/06/Hr,
a následné kolaudační rozhodnutí městského úřadu ze dne 30. 5. 2008, č. j. SU 34929/08-
25865/2008-hra, kterým bylo povoleno užívání „stavby veřejného osvětlení a pozemní komunikace“,
hovoří pouze o „pozemní komunikaci“. Za jiných okolností by sice bylo možné argumentovat
v tom smyslu, že stěžovatelé požádali o povolení stavby, resp. následně o povolení užívání
„pozemní komunikace“ ve smyslu zákona o pozemních komunikacích a že tím vlastně předurčili,
že se musí jednat o účelovou komunikaci dle §7 tohoto zákona, neboť vedle účelových
komunikací tento zákon v §2 odst. 2 řadí mezi pozemní komunikace dálnice, silnice a místní
komunikace, přičemž o žádnou z těchto dalších kategorií pozemních komunikací se v daném
případě nemůže jednat. Ovšem o stavbách pozemních komunikací ve smyslu citovaného zákona,
včetně veřejně přístupné účelové komunikace, příslušelo dle §120 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „starý stavební zákon“) a i nyní přísluší dle §15
odst. 1 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „nový
stavební zákon“), rozhodovat, s výjimkou územního rozhodování, nikoli obecnému stavebnímu
úřadu, ale speciálnímu stavebnímu úřadu, jímž je dle §16 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích příslušný silniční správní úřad. V případě předmětného kolaudačního rozhodnutí
odbor výstavby – stavební úřad Městského úřadu Kolín uváděl, že rozhodoval podle §82 odst. 1
starého stavebního zákona v návaznosti na přechodné ustanovení §190 odst. 5 nového
stavebního zákona, ovšem jako stavební úřad příslušný dle §13 odst. 1 písm. f) nového
stavebního zákona, v tehdejším znění, tedy jako obecný stavební úřad. Obdobně v případě
předešlého stavebního povolení ze dne 16. 10. 2006 tentýž odbor Městského úřadu Kolín uváděl,
že rozhodoval jako stavební úřad příslušný dle §117 starého stavebního zákona, tedy opět jako
obecný (nikoli speciální) stavební úřad. Z těchto rozhodnutí tedy není patrné, že by stavebním
úřadem, který tato rozhodnutí vydal, byl příslušný silniční správní úřad. Za těchto okolností
závěry správních orgánů, podle nichž stěžovatelé předmětnou komunikaci věnovali obecnému
užívání již tím, že požádali o její povolení a následně kolaudaci jako „pozemní komunikace“,
skutečně nemůže obstát.
V návaznosti na uvedené je pak možné doplnit, že žalovaný ve svém rozhodnutí hovoří
o tom, že ve správním řízení stěžovatelé požadovali „deklaraci o existenci neveřejné přístupové účelové
komunikace na předmětném pozemku“; stěžovatelé však ve své žádosti k městskému úřadu ze dne
12. 8. 2011 výslovně hovoří o žádosti „o určení neexistence veřejně přístupné účelové komunikace“
a v tomto smyslu argumentují v celé této žádosti. Uvedený významový posun v interpretaci
předmětné žádosti (v níž stěžovatelé požadují vyslovení neexistence veřejně přístupné účelové
komunikace ve smyslu §7 odst. 1 zákona o pozemích komunikacích v určovacím řízení dle §142
správního řádu, nikoliv dle §7 odst. 2 věty třetí zákona o pozemních komunikacích) tak umožnil
žalovanému argumentovat v tom směru, že není dána existence neveřejně přístupné účelové
komunikace, která je definována v §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, z čehož by
mohl vzniknout mylný dojem, že veřejně přístupná účelová komunikace je každá komunikace,
která nesplňuje znaky komunikace podle §7 odst. 2 citovaného zákona, tedy není uzavřeným
prostorem nebo objektem.
Zde je třeba opět připomenout závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 60, dle něhož není možné interpretovat §7 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích tak, že veřejně přístupná účelová komunikace je každá komunikace,
která nesplňuje znaky komunikace podle §7 odst. 2 tohoto zákona, tedy není uzavřeným
prostorem nebo objektem (podle §7 odst. 2 účelovou komunikací je i „pozemní komunikace
v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru
nebo objektu“). Konkludentní souhlas s veřejným užíváním komunikace totiž nelze bez dalšího
vyvodit z toho, že stěžovatelé komunikaci fyzicky neoplotili ani neoznačili jako soukromý
pozemek se zákazem vstupu. Šlo by totiž o nepřípustně extenzivní výklad §7 odst. 1 a 2 zákona
o pozemních komunikacích. Pokud skutečně, jak stěžovatelé tvrdí, komunikace nebyla třetími
osobami užívána, nebyl ani důvod pro oplocování nebo označování pozemku. Teprve pokud
by komunikace byla užívána třetími osobami, aniž by vlastníci pozemku svůj nesouhlas s tímto
užíváním projevili právě např. označením zákazu vstupu, bylo by možné hovořit
o konkludentním souhlasu s veřejným užíváním komunikace.
Taktéž je možné připomenout v souladu s rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 – 64, www.nssoud.cz, a ze dne 22. 12. 2009,
č. j. 1 As 76/2009 – 60, že samotná přístupnost komunikace ještě nečiní komunikaci veřejnou.
Podstatné je, zda je komunikace opravdu třetími osobami alespoň s konkludentním souhlasem
vlastníka pozemku užívána, a to nad rámec toho, co je vlastník pozemku povinen strpět podle
svých soukromoprávních závazků.
Nejvyšší správní soud je navíc, na rozdíl od krajského soudu, přesvědčen o tom,
že ze samotného souhlasu stěžovatelů ze dne 22. 8. 2010 s vedením linky autobusové dopravy
po pozemku parc. č. 3690 v k. ú. Kolín nelze vyvozovat, že se na daném pozemku nachází
veřejně přístupná účelová komunikace dle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
Stěžovatelé již ve své žádosti městskému úřadu ze dne 12. 8. 2011 o určení neexistence
veřejně přístupné účelové komunikace výslovně uváděli, což prozatím nebylo v průběhu
správního řízení ani řízení před soudem jednoznačně zpochybněno, že předmětnou komunikaci
využívaly pouze osoby z titulu svého obligačního oprávnění, tedy osoby, kterým stěžovatelé
prodali pozemky u předmětné komunikace a jimž byli stěžovatelé smluvně zavázáni umožnit
přístup na tyto pozemky. Jak uvádějí stěžovatelé, v okamžiku, kdy zjistili, že je komunikace
užívána neoprávněnou osobou, paní A. V., reagovali protokolárním zajištěním fotodokumentace
Městskou policí Kolín ze dne 1. 6. 2011, č. j. D1495/2011, dopisem zaslaným paní V. dne
30. 5. 2011 a návrhem na zahájení řízení ze dne 3. 6. 2011 o uložení zákazu zasahování do
pokojného stavu dle §5 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník.
Podle tvrzení stěžovatelů tedy majitelé pozemků u dané komunikace byli oprávněni tuto
komunikaci využívat na základě soukromoprávního ujednání (obsah těchto soukromoprávních
ujednání nebyl ve správním řízení zjišťován a tedy ani to, jak byl definován okruh osob, které
mohou danou komunikaci užívat – např. návštěvy majitelů těchto nemovitostí apod.), a nikoli
z titulu obecného užívání pozemní komunikace ve smyslu §19 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích. Z průběhu správního ani soudního řízení prozatím nevyplynulo, že by stěžovatelé
jako vlastníci trpěli chůzi či jízdu po dané komunikaci někomu jinému než smluvně vymezenému
okruhu osob. Svědčí tomu v podstatě i vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti, když uvádí,
že stěžovatelé brání v užívání pouze paní A. V., která odmítla stěžovatelům za užívání
komunikace zaplatit. Ostatním vlastníkům nemovitostí v dané lokalitě stěžovatelé neměli důvod
bránit v užívání komunikace, pokud vůči nim měli smluvní závazky. Dosud zjištěné skutkové
okolnosti nesvědčí jednoznačně tomu, že by stěžovatelé trpěli užívání pozemku nad rámec toho,
co je vlastník pozemků povinen strpět vzhledem ke svým soukromoprávním závazkům. V tomto
ohledu lze opět odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As
76/2009 – 60; analogicky pak lze z tohoto rozsudku taktéž dovodit, že pokud vlastník upravil
právo cesty a jízdy smluvně, nasvědčuje to tomu, že neměl v úmyslu povolit neomezené užívání
komunikace na jeho pozemku neurčitým okruhem třetích osob (není rozhodné, že předmětné
oprávnění vzniklo „pouze“ jako závazkový vztah a oprávněným osobám nesvědčí příslušné věcné
břemeno, i když taková situace by byla zřejmě pro určení povahy komunikace vhodnější a
průkaznější, stejně jako případné jasné vyznačení režimu užívání komunikace např. příslušnou
informační tabulí).
Obdobné závěry pak lze vztáhnout i k tomu, že stěžovatelé umožnili vedení linky městské
hromadné dopravy po komunikaci na svém pozemku. Z tohoto samotného faktu nelze bez
dalšího dovodit „věnování“ pozemku, resp. komunikace veřejnému užívání všemi osobami bez
rozdílu, neboť svou roli mohly hrát i zmiňované obligační vztahy k majitelům nemovitostí
přilehlých k předmětné komunikaci, jimž především mohla autobusová linka sloužit. Není tak
zřejmé, zda se jednalo o souhlas pro konkrétního dopravce pro zajištění autobusového spojení
osobám, které jsou i jinak smluvně oprávněny danou komunikaci užívat, nebo o umožnění
veřejného užívání komunikace. Rozhodný je tak opět soukromoprávní souhlas vlastníka, přičemž,
jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011 – 141, www.nssoud.cz,
udělení souhlasu je třeba v každém jednotlivém případě zkoumat a v případě pochybností
o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka. Vyplývá to již ze skutečnosti,
že podrobení pozemku veřejnému užívání a příslušnému veřejnoprávnímu režimu představuje
omezení ústavně zaručených vlastnických práv ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod.
Lze tak shrnout, že dle názoru Nejvyššího správního soudu krajský soud postupoval
nesprávně, pokud svůj závěr o existenci veřejně přístupné účelové komunikace založil pouze
na skutečnosti, že stěžovatelé souhlasili s vedením linky autobusové dopravy po této komunikaci.
Je ovšem rovněž podstatné, že krajský soud o řízení nevyrozuměl osoby, které připadaly
v úvahu jakožto osoby na tomto řízení zúčastněné ve smyslu §34 s. ř. s., a znemožnil jim tak
eventuelně vznést či doplnit argumenty, které tyto osoby uplatnily v řízení před správními orgány.
Již ve správním řízení v prvním stupni totiž uplatnili svá práva účastníků tohoto řízení paní A. V.
a pan P. D., paní J. V. a pan V. V., paní L. T. a pan R. T. Na odvolání stěžovatelů pak reagovala
opětovným vyjádřením ze dne 19. 12. 2011 paní A. V. a obdobná vyjádření k podanému odvolání
podali i pan R. T. a paní L. T. Je zřejmé, že s těmito osobami jednaly správní orgány jako
s účastníky daného správního řízení ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu. Dne 13. 9. 2011 totiž
městský úřad oznámil pod č. j. OD 59134/2011, sp. zn. OD vol 4329/11-59134/11-vol, zahájení
správního řízení veřejnou vyhláškou, neboť „určil neurčitý počet účastníků“. Rozhodnutí
městského úřadu o deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace bylo rovněž
oznámeno veřejnou vyhláškou, podobně jako vyrozumění o podaném odvolání, a od doby
vyvěšení na úřední desce je odvozována rovněž právní moc odvolacího rozhodnutí žalovaného.
Jmenované osoby přitom neodvozují svá tvrzená práva k užívání předmětné komunikace
od obligačních vztahů se stěžovateli a ve správním řízení vznášely argumenty týkající se toho,
na kterých pozemcích (kterých vlastníků) je předmětná komunikace skutečně vybudována a jaký
to má význam na její případné veřejné užívání; rovněž poukazovaly mj. na nutnou komunikační
potřebu svou a dalších osob, které údajně tuto komunikaci užívají (k příjezdu k čistírně
odpadních vod, k psímu útulku, k zahrádkářské kolonii Spálenka a k dalším pozemkům ve směru
k obci Hradišťko I).
Jedná se tak o situaci, kdy krajský soud opomněl o probíhajícím řízení o žalobě vyrozumět
osoby, které splňují materiální podmínku pro vstup do řízení dle §34 s. ř. s. V rozsudku ze dne
2. 5. 2007, č. j. 5 As 3/2007 – 68, www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že pokud žalobce v žalobě neoznačil osobu, o jejímž možném postavení osoby zúčastněné
na řízení před soudem nebylo pochyb, bylo povinností předsedy senátu tuto osobu vyrozumět
o probíhajícím řízení a vyzvat ji, aby oznámila, zda bude svá práva v řízení uplatňovat. Nedostál-li
krajský soud této povinnosti a takovou osobu v řízení zcela pominul, trpí jeho rozhodnutí vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé a pro kterou je tedy nutno toto
rozhodnutí zrušit [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Obdobně v rozsudku ze dne 21. 12. 2005,
č. j. 1 As 39/2004 – 75, publikovaném pod č. 1479/2008 Sb. NSS, pak dospěl Nejvyšší správní
soud k závěru, že „ustanovení §34 odst. 2 s. ř. s. předpokládá aktivní postup soudu při zjišťování okruhu
možných osob zúčastněných na řízení. Jestliže krajský soud nevyrozuměl o probíhajícím řízení účastníka
správního řízení odlišného od žalobce, který splňoval podmínky §34 odst. 1 s. ř. s. (zde stavebník), zatížil řízení
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
I vzhledem ke konstatované vadě řízení před krajským soudem, k níž musí Nejvyšší
správní soud v souladu s §109 odst. 4 s. ř. s. přihlédnout z úřední povinnosti, je třeba jeho
rozhodnutí zrušit. V dalším řízení bude muset krajský soud vyrozumět dotčené osoby o možnosti
přihlásit se do řízení jako osoby na něm zúčastněné a uplatňovat v něm svá práva. S přihlédnutím
ke skutečnosti, že v daném případě nelze okruh možných osob zúčastněných na řízení jednotlivě
určit (kromě výslovně jmenovaných, kterým je třeba vyrozumění dle §34 odst. 2 s. ř. s. doručit
jednotlivě), bude třeba, aby krajský soud ve vztahu k tomuto okruhu osob postupoval v souladu s
§42 odst. 4 s. ř. s. (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 26. 8. 2010, č. j. 1 As 17/2010 – 294,
publikovaný pod č. 2550/2012 Sb. NSS, ze dne 5. 8. 2010, č. j. 7 Afs 6/2010 – 201, publikovaný
pod č. 2485/2012 Sb. NSS, či ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 Ans 2/2008 – 52, publikovaný
pod č. 1626/2008 Sb. NSS.).
Po zhodnocení věci je tedy Nejvyšší správní soud toho názoru, že souhlas stěžovatelů
s veřejným užíváním pozemku nebyl dosud jednoznačně prokázán. Za této situace, kdy navíc
řízení před krajským soudem bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, se zdejší soud nezabýval otázkou nutné komunikační potřeby. Pokud
by v dalším řízení krajský soud, i po zhodnocení argumentů případných osob zúčastněných
na řízení, opětovně dospěl k závěru, že souhlas stěžovatelů s veřejným užíváním komunikace byl
dán, je třeba, aby krajský soud dále vyhodnotil, zda je k existenci veřejně přístupné účelové
komunikace nutné, aby byla splněna i podmínka nutné komunikační potřeby za situace,
kdy je zřejmé, že souhlas vlastníka (vlastníků) již netrvá. Nejvyšší správní soud přitom upozorňuje
na to, že žalovaným připomínané rozsudky zdejšího soudu ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011
– 141, www.nssoud.cz, a ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99, publikovaný pod
č. 2370/2011 Sb. NSS, v tomto směru reprezentují názory odlišné od jinak stabilizované
judikatury Nejvyššího správního soudu. Pokud by Nejvyšší správní soud v nynějším řízení otázku
nutné komunikační potřeby řešil, byl by povinen ve smyslu §17 s. ř. s. postoupit věc rozšířenému
senátu zdejšího soudu; vzhledem ke konstatovaným vadám řízení před krajským soudem však
nebylo účelné, aby tak Nejvyšší správní soud v této fázi řízení učinil.
Nad rámec věci je pak možné doplnit, že ani případný závěr o tom, že veřejně přístupná
komunikace na daném pozemku nevznikla, neznamená, že by se osoby, které dosud nejsou
soukromoprávně oprávněny tuto komunikaci užívat a které by tak ovšem případně byly nuceny
činit z důvodů nezbytné komunikační potřeby, ocitly bez právní ochrany a bez možnosti domoci
se přístupu ke svému majetku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011,
č. j. 5 As 36/2010 - 204, publikovaný pod č. 2390/2011 Sb. NSS).
V prvé řadě totiž přichází v úvahu zřízení věcného břemene [služebnosti cesty – viz
§1276 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „nový občanský zákoník“)] či jiného
titulu k užívání dané komunikace, samozřejmě ovšem za úplatu, a to na základě dohody.
Z dosavadních vyjádření stěžovatelů se zdá, že jsou k určitě formě takové dohody ochotni.
Pokud by nebylo možné dosáhnout takové dohody, lze se domáhat, aby nezbytnou cestu přes cizí
pozemek povolil (i jako služebnost), opět za náležitou úplatu, soud (viz §1029 a §1030 nového
občanského zákoníku). Věcné břemeno k pozemku nebo stavbě pro nezbytný přístup, řádné
užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě může být za náhradu zřízeno také
rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu podle §170 odst. 2 nového stavebního zákona (k tomu srov.
např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2008, č. j. 6 As 11/2007 – 77,
publikovaný pod č. 1582/2008 Sb.NSS). V řízení se přitom postupuje podle zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění).
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude Krajský soud
v Praze vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 17. ledna 2014
JUDr. Jakub Camrda, Ph.D.
předseda senátu