ECLI:CZ:NSS:2014:6.AS.207.2014:36
sp. zn. 6 As 207/2014 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy, soudce
zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobce:
M. Š., zastoupen JUDr. Richardem Čičkem, advokátem, se sídlem v Praze 7, Milady Horákové
533/28, proti žalovanému: Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Praha 1, Jungmannova 29,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Z. E. M., týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 25. 2. 2011, č. j. S-MHMP 865241/2010/OST/Pt/Zá, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 7. 2014, č. j. 8 A 107/2011 - 54,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Osoba zúčastněná na řízení (dále též „stavebník“) zahájila v roce 2006 přestavbu
rodinného domu na svém pozemku. Tento pozemek svou jihozápadní stranou sousedí
s pozemkem, na němž se nachází rodinný dům žalobce (v době správních řízení patřil
jeho matce). Jelikož byl dům žalobce původně zamýšlen jako polovina dvojdomu, stojí na samé
společné hranici obou pozemků. Při kolaudaci v roce 2007 zjistil Úřad městské části Praha 15
(dále též „stavební úřad“), že stavebník se odchýlil od schválené stavební dokumentace
(a to i od její dodatečně povolené změny), zvětšil zastavěnou plochu svého domu a snížil tím
odstupovou vzdálenost od domu žalobce z povolených 2,87 až na 2,16 metru. Stavební úřad
vyhodnotil tuto změnu jako nepodstatnou odchylku od projektové dokumentace a stavbu
zkolaudoval. Toto jeho rozhodnutí později zrušil v přezkumném řízení Magistrát hl. m. Prahy
a stavební úřad byl nucen zahájit řízení o odstranění nepovolené změny stavby. Po řadě
procesních peripetií vyústilo toto řízení navzdory námitkám žalobcovy právní předchůdkyně
v dodatečné povolení uvedené změny stavby rodinného domu. Stalo se tak rozhodnutím
stavebního úřadu ze dne 2. září 2010. Toto rozhodnutí následně potvrdil žalovaný Magistrát
hl. m. Prahy svým v návětí citovaným rozhodnutím, jímž zamítl odvolání, které proti rozhodnutí
podala žalobcova právní předchůdkyně.
[2] Pro pochopení celkové situace je důležité poznamenat, že stavebník vybudoval na svých
pozemcích p. č. 1941 a 1942 v k. ú. Hostivař během přestavby rodinného domu řadu
dalších nepovolených staveb. Jedná se zejména o dlážděné terasy a venkovní schodiště
při severovýchodní i jihozápadní zdi jejího domu (jihozápadní stěna sousedí s domem žalobce),
o plné oplocení a kůlnu při společné hranici s pozemky žalobce a dále o terénní úpravy a s nimi
související opěrné zdi na zahradě. Žalobcova předchůdkyně navíc uváděla, že došlo v průběhu
stavby k výkopu vsakovací jámy při společné hranici obou pozemků, jejímu vyplnění štěrkem
a následnému zasypání, což dokládala fotodokumentací. Námitky žalobcovy předchůdkyně
v řízení o dodatečném povolení stavby proto směřovaly především k tomu, že v důsledku
nepovolené výstavby došlo ke zhoršení odtokových poměrů a v důsledku toho k zavlhání zdiva
a poškození jejího domu. To doložila ve správním řízení odborným posudkem soudního znalce
z oboru diagnostika a poruchy, technologie pozemních staveb Ing. Ladislava Bukovského
č. 1723/2008 ze dne 15. září 2008. Stavební úřad v dodatečném povolení vyloučil, že by změna
stavby rodinného domu mohla způsobit zavlhání domu žalobkyně. Ohledně údajné vsakovací
jámy při společné hranici pozemků žalobcovu předchůdkyni – s odvoláním na jedno
z předchozích odvolacích rozhodnutí žalovaného – odkázal na soud.
[3] Rozhodnutí žalovaného o odvolání žalobcovy předchůdkyně proti dodatečnému povolení
změny stavby domu osoby zúčastněné na řízení napadl žalobce správní žalobou. Městský soud
v Praze (dále též „městský soud“) mu vyhověl rozsudkem označeným v návětí, jímž rozhodnutí
žalovaného zrušil. Uvedl, že „v dané věci existuje ohledně vlivu provedených stavebních úprav na dům žalobce
řada nejasností, zejména, avšak nikoli výhradně, ohledně později zasypaného výkopu provedeného v některé
z dřívějších fází stavby.“ Městský soud v Praze správním orgánům vytkl, že „zaujaly stanovisko,
že je na osobě dotčené, aby jednoznačně prokázala, že újma jí vzniklá je způsobena právě nezákonně provedenými
stavebnímu úpravami, jinak není důvod tyto změny dodatečně nepovolit. Takový postup však odporuje právní
úpravě postavení jednotlivých subjektů řízení o dodatečné povolení stavby, neboť podle §129 odst. 2 písm. c)
stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, nese důkazní břemeno ohledně souladu stavby s obecnými
požadavky na výstavbu a s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem stavebník či vlastník
stavby.“ Nadto se podle městského soudu stavební úřad nevypořádal přezkoumatelným způsobem
s námitkami žalobcovy právní předchůdkyně týkajícími se likvidace dešťových vod z dodatečně
povolované stavby.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[4] Proti výše uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze podal žalovaný (dále
též „stěžovatel“) kasační stížnost. V ní v prvé řadě namítal, že předmětem řízení o dodatečném
povolení stavby byla pouze změna stavby rodinného domu č. p. 478 v k. ú. Hostivař, nikoliv další
stavby nacházející se na pozemku stavebníka mezi oběma stavbami rodinných domů (opěrné zdi,
zpevněné plochy, venkovní schodiště). Ty byly předmětem jiného samostatného řízení. Součástí
zpevněných ploch byl podle žalovaného i často zmiňovaný zasypaný výkop. Právě vůči těmto
ostatním stavbám směřují jak výhrady žalobce, tak se jich primárně týká i předložený znalecký
posudek Ing. Ladislava Bukovského. Městský soud však jednotlivé stavby nerozlišuje.
[5] Pokud jde o samotnou změnu stavby rodinného domu, likvidace dešťových vod z této
stavby je řešena vsakem na pozemku stavebníka, což je způsob, který upřednostňovala i (dnes
zrušená) vyhláška hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním
městě Praze. Provedení vsakovací jímky – umístěné na opačné straně, než se nachází pozemek
žalobce – bylo doloženo výkresem č. 07 v dokumentaci zdravotní techniky, jež zároveň obsahuje
i výpočet dostatečnosti této jímky. Jelikož projektová dokumentace respektuje veškeré požadavky
příslušných stavebních předpisů, bylo namístě stavbu dodatečně povolit. Pokud i přesto žalobce
tvrdí, že tento soulad prokázán nebyl a že jeho stavba je podmáčena právě v důsledku
nedostatečné likvidace dešťových vod ze staveb stavebníka, je pak na něm, aby své tvrzení
podpořil pádnými důkazy. Ani posudek Ing. Ladislava Bukovského však neuvádí žádný důkaz
o nedostatečném odvádění dešťových vod z rodinného domu stavebníka a o příčinné souvislosti
s provlháním domu žalobce (neboť se zaměřuje na možný vliv výše zmíněných jiných staveb).
[6] K výtce městského soudu ohledně nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stavebního úřadu
v otázce likvidace dešťových vod stěžovatel poznamenal, že rozhodnutí správních orgánů
prvního a druhého stupně tvoří jeden celek a že on se ve svém odvolacím rozhodnutí s touto
námitkou vypořádal vyčerpávajícím způsobem.
[7] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že není důvodná.
[9] Žalovanému jakožto stěžovateli lze dát za pravdu pouze potud, že na str. 5 svého žalobou
napadeného rozhodnutí dostatečně podrobně a srozumitelně odůvodnil zamítnutí námitek
žalobcovy předchůdkyně, které se týkaly likvidace dešťových vod z dodatečně povolované změny
stavby sousedního rodinného domu. Rozhodnutí stěžovatele se tedy jeví jako přezkoumatelné,
čímž stěžovatel napravil i nedostatek odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu v tomto směru.
Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů skutečně tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden
celek (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. února 2013,
č. j. 6 Ads 134/2012 - 47).
[10] Pokud jde však o věcnou stránku, tedy o to, jakými argumenty se stěžovatel s námitkami
žalobcovy předchůdkyně vyrovnal, zde musí Nejvyšší správní soud naopak aprobovat závěry
městského soudu. Stavební úřad rozhodně nemůže aplikovat na dodatečné povolení stavby, resp.
její změny, mírnější kritéria, než jaká jsou kladena na řádné stavební povolení (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. února 2007, č. j. 1 As 46/2006 - 75, publ.
pod č. 1202/2007 Sb. NSS). Naopak v řízení o dodatečném povolení stavby je třeba zohlednit
specifickou (a z hlediska stavebního práva abnormální) situaci, kdy předmětem povolovacího
procesu je již dokončená stavba, provedená tzv. „načerno“. Nejvyšší správní soud se proto plně
ztotožňuje se základním myšlenkovým východiskem městského soudu, které je v rozsudku
napadeném kasační stížností vyjádřeno
takto:„Jelikož byly stavební úpravy provedeny bez potřebného
povolení, a to dokonce opakovaně, je povinností stavebníka v řízení o jejich dodatečném povolení prokázat,
že nejsou v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu a s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním
předpisem, a stavební úřad je může dodatečně povolit jen v případě splnění této podmínky. Nebude-li přitom
možné skutečný stav věci – vliv stavebních úprav na nemovitost žalobce – dodatečně zjistit, musí nést důsledky
tohoto stavu osoba, jež jej svou nezákonnou stavební činností způsobila, nikoli vlastníci sousedních nemovitostí.“
Ačkoliv městský soud nerozlišil dostatečně pečlivě mezi rozporem stavby s veřejným zájmem
a mezi oprávněností občanskoprávních námitek vlastníka sousední nemovitosti proti stavbě
(k tomu viz níže), lze přesto jeho názor označit za logické vyústění dosavadní ustálené judikatury
správních soudů, podle níž je to právě stavebník nepovolené stavby, kdo musí prokázat,
že stavba, o jejíž legalizaci usiluje, je v souladu s požadavky stavebního zákona (srov. rozsudek
Krajského soudu v Plzni ze dne 8. listopadu 2001 sp. zn. 30 Ca 394/1999, publ. pod č. 901/2001
in: Soudní judikatura ve věcech správních, nebo rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 24. října 2005, č. j. 10 Ca 220/2004-26, publ. pod č. 804/2006 Sb. NSS).
[11] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou stěžovatele, že předmětem řízení byla
pouze nepovolená změna stavby rodinného domu osoby zúčastněné na řízení, zatímco námitky
žalobce směřovaly proti jiným nepovoleným stavbám (opěrné zdi, zpevněné plochy, venkovní
schodiště), jež byly přitom předmětem samostatného řízení o odstranění stavby. Otázkou
vymezení předmětu řízení o odstranění, příp. dodatečném povolení stavby se Nejvyšší správní
soud ve své judikatuře již zabýval. Úvodem ovšem nutno zmínit, že v jakémkoliv řízení na žádost
je předmět řízení zásadně vymezen žádostí. Bezvýhradně to platí o řádném územním a stavebním
řízení, avšak respektovat žadatelovu vůli musí stavební úřad i v řízení o dodatečném povolení
stavby. U něj je však situace přece jen specifická, neboť řízení o dodatečném povolení stavby
je „vloženo“ do řízení o odstranění nepovolené stavby a do jisté míry je s ním svázáno
(v rozsudku ze dne 23. listopadu 2011, č. j. 3 As 18/2011 - 117 hovoří Nejvyšší správní soud
v této souvislosti o „akcesorické povaze“ řízení o dodatečném povolení stavby). Předmět řízení
o odstranění stavby vymezuje stavební úřad, neboť jde o řízení zahajované z úřední povinnosti.
Žadatel o dodatečné stavební povolení nemůže svou žádostí takto vymezený předmět řízení
překročit (nemůže úspěšně žádat o dodatečné povolení stavby nebo její části, která není
předmětem řízení o odstranění stavby), avšak může jej zúžit. Záleží jen na jeho rozhodnutí, zda
požádá o dodatečné povolení celé odstraňované stavby (příp. souboru staveb), či zda se jeho
žádost bude týkat pouze některé její části. Motivy stavebníka k takovémuto dělení předmětu
řízení mohou být stejně tak dobře ryzí (např. usiluje o dodatečné povolení pouze u té části stavby,
která není v rozporu s veřejným zájmem, a ostatní části hodlá dobrovolně odstranit), jako mohou
být podlé (např. využitím tzv. salámové metody usiluje o postupné získání povolení na stavby
nebo části stavby, které ve svém souhrnu překračují některý z veřejnoprávních regulativů,
což při jejich samostatném posuzování nemusí být zřejmé). V nyní posuzovaném případě
to ovšem nebyla žadatelka, kdo rozdělil předmět řízení jednak na změnu stavby rodinného domu
a jednak na ostatní nepovolené stavby. Byl to již stavební úřad, kdo takto na počátku vymezil
předměty dvou samostatných řízení o odstranění stavby. Proto je na místě připomenout
judikaturu Nejvyššího správního soudu k této otázce.
[12] Základní východisko načrtl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 As 45/2004 - 121
ze dne 4. května 2005, č. 621/2005 Sb. NSS, podle něhož předmětem řízení o odstranění stavby
může být učiněna buď stavba jako celek nebo alternativně pouze jedna její část (resp. více částí
jedné stavby), za předpokladu, že taková část je dostatečně identifikována. To, zda stavební úřad
formálně vymezí předmět řízení jako celou stavbu (příp. soubor souvisejících staveb), nebo
naopak část stavby (příp. jednotlivou stavbu ze souboru), nemůže samo o sobě zapříčinit
nezákonnost jeho rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. března 2013, č. j. 1 As 177/2012 - 33). Nezákonné však je, pokud stavební úřad z věcného
hlediska posuzuje odděleně nepovolené stavby nebo části stavby, které spolu funkčně či jinak
souvisejí (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 18/2011 - 117).
I proto je praktické řízení o souvisejících nepovolených stavbách spojovat spíše než je rozdělovat
do samostatných řízení. Tím se pouze znepřehlední procesní situace, ale stavební úřad se ani
takovouto „procesní parcelací“ nemůže vyhnout věcnému posouzení souboru vzájemně
souvisejících staveb či stavebních změn jako celku. Z toho důvodu Nejvyšší správní soud
aproboval např. postup stavebního úřadu, který předmětem řízení o odstranění stavby učinil celý
soubor terénních úprav, jež by každá jednotlivě povolovacímu režimu podle stavebního zákona
nepodléhaly, avšak ve svém souhrnu tvořily nepovolenou motokrosovou dráhu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. května 2014, č. j. 4 As 162/2013 - 53). Nejvyšší správní
soud požadoval společné posouzení i v případě, kdy stavební úřad pominul tu část nepovolených
úprav rodinného domu, která spočívala ve vybudování dvou parkovacích míst ze zatravněných
dlaždic, jež by sama o sobě nepodléhala stavebnímu povolení ani ohlášení (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. listopadu 2012, č. j. 7 As 120/2012 - 40). Pro úplnost
lze poznamenat, že stejnými principy (nutnost posoudit stavbu či soubor staveb jako funkční
celek bez ohledu na to, co je formálně předmětem řízení) se řídí i ř ízení, v němž se povoluje
užívání stavby (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. ledna 2014,
č. j. 3 As 69/2013 - 29).
[13] Nahlížíme-li touto optikou na nyní posuzovaný případ, je zřejmé, že stavební úřad svým
povinnostem nedostál. Řízení o odstranění stavby zahájil zvlášť pro změnu stavby rodinného
domu a zvlášť pro ostatní nepovolené stavby, ačkoliv tyto stavby byly vybudovány společně
ve stejném časovém období a funkčně spolu souvisejí – zpevněné plochy obklopují rodinný dům,
obě venkovní schodiště přiléhají k jeho štítovým zdem a umožňují překonat výškový rozdíl mezi
ulicí a zahradou umístěnou za domem a konečně opěrné zdi rozdělují tuto zahradu na několik
teras. Navíc spojení obou řízení se opakovaně dožadoval i sám stavebník s odůvodněním,
že je náročné se v nich orientovat (srov. rozhodnutí stavebního úřadu o dodatečném povolení
stavby ze dne 19. listopadu 2008, č. j. 002251/08/OV/SPu). K tomu přistupuje i fakt, že stavební
úřad formálně zcela opomněl učinit předmětem kteréhokoliv řízení nepovolený výkop (údajnou
vsakovací jámu), jejíž existenci žalobcova předchůdkyně od samého počátku namítala. Ve svém
podání ze dne 16. srpna 2008 navíc výslovně požadovala, aby se tento nepovolený výkop,
nacházející se údajně zčásti pod nepovolenou přístavbou vnitřního schodiště domu,
stal předmětem řízení o dodatečném povolení změny stavby domu. Stavební úřad dokonce
v jednom ze svých rozhodnutí utvrdil žalobcovu předchůdkyni v tom, že k řešení údajného
výkopu dojde právě v rámci řízení o dodatečném povolení změny stavby rodinného domu
(srov. rozhodnutí stavebního úřadu o udělení výjimky z odstupových vzdáleností
č. j. 002249/08/OV/SPu ze dne 21. května 2008, str. 3 zcela dole). Ve skutečnosti se však
k této otázce vyslovil až stěžovatel ve svém odvolacím rozhodnutí v tom smyslu, že existenci
daného výkopu sloužícího jako vsakovací jímka nepovažuje za pravděpodobnou.
[14] Jak bylo uvedeno výše, samotný fakt, že stěžovatel akceptoval procesní postup stavebního
úřadu, který rozdělil funkčně související nepovolené stavby do samostatných řízení,
by k nezákonnosti jeho postupu vést nemusel. Vážné pochybnosti však vyvolává skutečnost,
že stěžovatel obhajuje striktně oddělené posuzování účinků jednotlivých staveb na nemovitost
žalobce, ačkoliv žalobcova předchůdkyně se naopak dožadovala komplexního hydrotechnického
posouzení (srov. např. podání žalobcovy předchůdkyně ze dne 4. června 2010 nebo žalobou
napadené odvolací rozhodnutí, str. 2). Vzhledem k tomu, že podle odborného posudku
Ing. Bukovského začalo k zavlhání domu žalobkyně docházet v nedávné době, pravděpodobně
v časové souvislosti se stavebními pracemi na sousedním pozemku, jeví se požadavek žalobcovy
předchůdkyně jako legitimní a snaha stěžovatele o samostatné posuzování společně
vybudovaných staveb naopak jako neodůvodněná. Společně provedené nepovolené stavby mají
velmi pravděpodobně i společně řešený systém odvodnění, proto se jeví jako vhodné je posoudit
komplexně před tím, než bude dodatečně povolena kterákoliv z nich. Navíc sám stavebník
přiznává, že došlo během stavby k provedení výkopu v blízkosti domu žalobce (byť popírá
jeho odvodňovací funkci a tvrdí, že byl po změně projektu opět zasypán hlínou), přičemž tento
výkop má být podle tvrzení žalobcovy předchůdkyně situován zčásti pod venkovním schodištěm
a zčásti pod nepovolenou přístavbou domu stavebníka, které tvoří samostatné předměty řízení
o odstranění stavby.
[15] Již toto pochybení stěžovatele by ke zrušení jeho odvolacího rozhodnutí postačovalo.
Nejvyšší správní soud se však zabýval i jeho další kasační námitkou, totiž že soulad dodatečně
povolované stavby s požadavky stavebního zákona byl dostatečně prokázán předloženou
dokumentací skutečného provedení stavby a že žalobcova předchůdkyně nepodpořila svá tvrzení
o příčinné souvislosti mezi zavlháním jejího domu a nepovolenými stavbami pádnými důkazy.
[16] Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že podle čl. 22 odst. 1 písm. h) vyhlášky č. 26/1999 Sb. hl. m. Prahy, o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze,
platilo, že „stavba musí být navržena a provedena takovým způsobem, aby neohrožovala život, zdraví, zdravé
životní podmínky jejich uživatelů ani uživatelů okolních staveb … zejména následkem výskytu vlhkosti
ve stavebních konstrukcích nebo na povrchu stavebních konstrukcí uvnitř staveb.“ Toto ustanovení
tak chránilo veřejný zájem na zachování zdravých životních podmínek nejen v posuzované
stavbě, ale i ve stavbách okolních. Jakkoliv by bylo možno vyjít z toho, že zvýšená vlhkost zdiva
s sebou zpravidla nese nebezpečí vzniku plísní uvnitř stavby a s tím spojené zdravotní riziko,
nelze přehlédnout, že žalobce ani jeho předchůdkyně výslovně neoperovali obavou
ze zdravotních účinků zvýšené vlhkosti, nýbrž namítali zejména poškozování svého majetku
v důsledku vadného odvodnění nepovolených staveb osoby zúčastněné na řízení. Citovaná
vyhláška hl. m. Prahy sice v čl. 4 odst. 1 obsahovala též obecnější požadavky na „zachování pohody
bydlení a zdravého životního prostředí“, avšak ty vztahovala výslovně pouze k umístění stavby a míře
zastavění pozemku. Námitky žalobcovy předchůdkyně tak neměly veřejnoprávní oporu a daleko
spíše je bylo možno podřadit pod §127 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník,
účinného do 31. prosince 2013, podle něhož se vlastník věci „musí zdržet všeho, čím by nad míru
přiměřenou poměrům obtěžoval jiného nebo čím by vážně ohrožoval výkon jeho práv. Proto zejména nesmí ohrozit
sousedovu stavbu nebo pozemek úpravami pozemku nebo úpravami stavby na něm zřízené bez toho, že by učinil
dostatečné opatření na upevnění stavby nebo pozemku, nesmí nad míru přiměřenou poměrům obtěžovat sousedy …
pevnými a tekutými odpady.“ Šlo tedy v daném případě o námitky občanskoprávní povahy. To ovšem
neznamená, že by se jimi stavební úřad nemusel zabývat.
[17] Ustanovení §129 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění účinném do 31. prosince 2011, odkazovalo u řízení o dodatečném
použití stavby mimo jiné i na použití §114 cit. zákona, který ve svém odstavci 3 uváděl: „Nedošlo-
li k dohodě o námitce občanskoprávní povahy, stavební úřad si o ní učiní úsudek a rozhodne ve věci; to neplatí
v případě námitek týkajících se existence práva nebo rozsahu vlastnických práv.“ Toto ustanovení
tak zakládalo povinnost stavebního úřadu zabývat se i námitkou občanskoprávní povahy, a pokud
nedošlo ohledně takové námitky k dohodě, učinit si o ní úsudek (podstata citované právní úpravy
zůstává stejná i v současnosti). Úsudek si přitom stavební úřad jakožto orgán veřejné moci
nemůže činit volně, nýbrž jen na základě skutkových zjištění a v souladu se zákonnou úpravou,
v tomto případě s občanským zákoníkem. Pokud jde o skutková zjištění, stavební úřad má podle
§3 správního řádu povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Nelze však
přehlížet, že řešení „čistých“ občanskoprávních námitek ve stavebním řízení se svou podstatou
blíží soudnímu rozhodování v občanskoprávním sporu. Proto není namístě klást na bedra
správního orgánu povinnost zjišťovat skutkový stav jen na základě pouhých tvrzení dotčeného
účastníka řízení v takovém rozsahu, jaký si vyžaduje posouzení souladu stavby s veřejnoprávními
požadavky. Za rozumný lze označit požadavek, aby účastník vznášející občanskoprávní námitku
důkazně podložil svá tvrzení alespoň do té míry, aby na straně stavebního úřadu vyvolal důvodné
pochybnosti o tom, zda stavba způsobuje (příp. bude způsobovat) obtěžování nad míru
přiměřenou poměrům či nikoliv (přiměřeně lze odkázat na důkazní standard ve sporných řízeních
podle §141 odst. 4 správního řádu). Podaří-li se vlastníkovi sousední nemovitosti objektivně
vyvolat popsané pochybnosti na straně stavebního úřadu, přesouvá se důkazní břemeno,
tedy povinnost prokázat, že k obtěžování nad míru přiměřenou poměrům nedochází (příp.
nebude odcházet) na stavebníka, který usiluje o zpětnou legalizaci své stavby. V takové situaci
je obdobně použitelná výše citovaná judikatura, podle níž má stavebník nepovolené stavby
povinnost prokázat, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, požaduje-li její dodatečné
povolení.
[18] Ze spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobcova předchůdkyně předložila v řízení dvě
fotografie, které pořídila během provádění nepovolených staveb, na kterých je zachycen výkop
provedený mezi jejím domem a stavebně upravovaným domem stavebníka, a to včetně štěrku,
jímž měl být výkop podle tvrzení žalobcovy předchůdkyně zasypán (fotografie jsou přílohou
odborného posudku Ing. Bukovského). Jak vyplývá z odvolacího rozhodnutí, tento důkaz
považuje stěžovatel za vyvrácený nedatovaným písemným prohlášením firmy provádějící stavební
práce pro osobu zúčastněnou na řízení, že výkop sice provedla, ale následně po změně projektové
dokumentace jej opět zasypala a zhutnila. Ve svém podání ze dne 6. června 2010 uvedla
ovšem žalobcova předchůdkyně další skutečnost vzbuzující podezření, že uvedený výkop
byl ve skutečnosti využit jako vsakovací jáma. V dokumentaci skutečného provedení stavby
je podle ní v řezech vyznačeno odvodnění nad základovými patkami (zřejmě formou drenáží),
jeho zákres a popis ve stavební části nebo v části dotčené profese však chybí. S touto námitkou
se stavební úřad ani stěžovatel nijak nevyrovnali. Konečně žalobcova předchůdkyně předložila
též odborný posudek Ing. Bukovského. Stavební úřad jej ve svém rozhodnutí odbyl holým
konstatováním, že jednoznačně nepotvrzuje vliv stavebních změn domu, které jsou předmětem
řízení, na podmáčení domu žalobce. Stěžovatel se pak závěrům posudku v odůvodnění
odvolacího rozhodnutí nevěnoval vůbec. Teprve v kasační stížnosti poukazuje na to, že posudek
se zaměřuje na stavby, které nebyly předmětem nyní zkoumaného řízení o dodatečném povolení
stavby, a že znalec v něm nekonstatuje jasnou příčinnou souvislost mezi provedenými stavbami
a zavlháním domu žalobce.
[19] Posudku Ing. Bukovského se Nejvyšší správní soud hodlá věnovat podrobněji. Nejprve
však pro pořádek uvádí, že ve správním řízení se za „znalecký posudek“ stricto sensu označuje
pouze takový posudek, který podal znalec ustanovený správním orgánem podle §56 správního
řádu. Správní praxe běžně užívá tento pojem largo sensu i pro posudky vyhotovené soudním
znalcem a předložené účastníkem řízení a nakládá s nimi obdobně. Toliko pro přehlednost
(ve vazbě na odstavec [23] odůvodnění tohoto rozsudku) Nejvyšší správní soud označuje
posudek Ing. Bukovského, vyhotovený pro žalobcovu předchůdkyni, v předchozím
i následujícím textu jako posudek odborný, což však nic nemění na tom, že i tento posudek podal
znalec, opatřil jej znaleckou doložkou a v řízení před soudem by se i s takovým posudkem
zacházelo jako s plnohodnotným znaleckým posudkem podle výslovné právní úpravy
v §127a občanského soudního řádu.
[20] První zaznamenání hodnou skutečnost představuje fakt, že znalec se pokoušel provést
místní šetření i na nepovolené stavbě (srov. žádost znalce o předložení dokladů a účast
na místním šetření ze dne 16. července 2008 adresovaná stavebníku), stavebník se z něj však
omluvil a ohledání svých staveb znalci neumožnil. Znalec tak mohl vycházet pouze z ohledání
domu žalobce a z vizuální obhlídky provedených stavebních zásahů z ulice a ze sousedního
pozemku. Logicky pak jeho závěry jsou do jisté míry spekulativní. Znalec uvádí více možných
zdrojů zavlhání zdiva žalobcova domu – opěrné zdi na zahradě osoby zúčastněné na řízení
mohou tvořit v podloží dočasné zvodně, nevhodný sklon podkladu zpevněných ploch může
odvádět vodu směrem k domu žalobce, nepovolený výkop zasypaný štěrkem může akumulovat
vodu a následně při prudších deštích přetékat a ohradní zeď zhoršuje odpařování z vnějšího líce
štítové stěny žalobcova domu. Znalec také navrhl konkrétní úpravy pro odstranění závadného
stavu.
[21] Na tomto místě je třeba znovu připomenout tezi, zmiňovanou již v úvodu tohoto
odůvodnění, že v řízení o dodatečném povolení stavby je třeba zohlednit specifickou (a z hlediska
stavebního práva abnormální) situaci, kdy předmětem povolovacího procesu je již dokončená
stavba. Pak se ovšem nelze spokojit při posouzení námitek jen s odkazem na stavebníkem
předloženou stavební dokumentaci (byť se jedná o dokumentaci skutečného provedení stavby).
To by bylo možné v řádném územním či stavebním řízení, kde předmět řízení existuje pouze
v podobě projektu. Avšak směřují-li námitky vlastníka sousední nemovitosti proti způsobu
provedení stavby a dokládá-li tato svá tvrzení důkazy, jako jsou fotografie z doby provádění
stavby a odborné znalecké posouzení, pak k vyvrácení jeho námitek nepostačují jen výkresy,
ale měly by být předloženy důkazy stejně pádné (např. stavební deník, fotografie průběhu stavby,
ohledání dokončené stavby, odborné posouzení jejího provedení apod.).
[22] Jinak řečeno, za dané důkazní situace zde podle názoru Nejvyššího správního soudu
rozhodně nebyl prostor pro zamítnutí občanskoprávních námitek žalobcovy předchůdkyně jako
nepodložených. Po vlastníkovi sousední nemovitosti lze stěží spravedlivě požadovat, aby své
tvrzení, že nepovolená stavba způsobuje škody na jeho majetku, doložil něčím víc než odborným
posudkem znalce z příslušného oboru. Jestliže vlastník nepovolené stavby neumožní znalci
prozkoumat svou stavbu (přičemž znalec najatý účastníkem řízení jej k tomu nemá možnost
jakkoliv přinutit), pak logicky závěry znalce nemohou dospět dál než do roviny kvalifikovaného
odhadu možných příčin vznikajících škod, učiněného s určitou pravděpodobností. I takovýto
znalecký závěr měl však za daných okolností vyvolat na straně stavebního úřadu důvodné
pochybnosti o tom, že je možno stavbu dodatečně povolit – vždyť vlastnice sousední
nemovitosti předložila vedle odborného posudku stavebnímu úřadu též fotografie podezřelého
výkopu provedeného v blízkosti zdi jejího sousedního domu. Důkazní břemeno k rozptýlení
pochybností v tom směru, že by občanskoprávní námitky účastníka řízení mohly být důvodné,
leží v takové situaci – jak již bylo výše řečeno – na vlastníkovi nepovolené stavby, který poté,
co porušil stavební kázeň, nyní usiluje o její dodatečné povolení. Nebude-li možné důkazy
obstarat jinak než destruktivními metodami (sondy do podloží nepovolené stavby), musí jít takto
vzniklé škody nutně k tíži černého stavebníka.
[23] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že i znalec objednaný
vlastníkem nepovolené stavby se může dostat do situace, že mu nebude umožněno prozkoumat
znalecky sousední stavbu, na niž má údajně nepovolená stavba negativně působit, aby mohl
např. posoudit stav jejích izolací proti vlhkosti apod. Dojde-li k takové situaci a jeví-li
se zkoumání obou staveb jako nutný předpoklad ke zjištění skutkového stavu, o němž nejsou
důvodné pochybnosti, nezbude zřejmě stavebnímu úřadu než ustanovit znalce podle
§56 správního řádu, jemuž pak budou účastníci řízení povinni poskytovat potřebnou součinnost
(srov. §50 odst. 2 poslední věta správního řádu).
[24] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že Městský soud v Praze dospěl ve svém
rozsudku ke správnému právnímu závěru, že stěžovatel nesprávně interpretoval rozložení
důkazního břemene mezi stavebníka nepovolené stavby a vlastníka sousedního pozemku,
jenž proti dodatečnému povolení stavby vznáší občanskoprávní námitky. Důkazy předložené
žalobcovou předchůdkyní vzbuzovaly vážné pochybnosti o tom, že je možno stavbu dodatečně
povolit bez toho, že by bylo komplexně posouzeno odvodnění všech společně vybudovaných
nepovolených staveb, byť některé z nich byly předmětem samostatného řízení o odstranění,
resp. dodatečném povolení. Za této situace leží důkazní břemeno na stavebníkovi nepovolené
stavby. Jednotlivé stavby, bez ohledu na to, že řízení o jejich dodatečném povolení jsou formálně
vedena odděleně, je možno povolit teprve v případě odstranění pochybností o tom,
zda tyto stavby jako celek, příp. každá jednotlivě, způsobují podmáčení sousední nemovitosti.
Z toho důvodu vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku Městského
soudu v Praze v souladu s §110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.
IV. Náklady řízení
[25] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s., aplikovaného na základě §120 s. ř. s., podle něhož má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Naopak žalobce měl ve věci plný úspěch,
avšak žádné náklady v řízení neuplatnil ani neučinil prostřednictvím svého právního zástupce
žádný úkon, proto mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu