ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.61.2013:40
sp. zn. 7 As 61/2013 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: T. H., zastoupený
Mgr. Janem Boučkem, advokátem se sídlem Spálená 14, Praha 1, proti žalovanému: Policie
České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se sídlem Kongresová
1666/2, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 22. 4. 2013, č. j. 7 A 1/2011 – 64 - 68,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2013, č. j. 7 A 1/2011 – 64 - 68,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 4. 2013, č. j. 7 A 1/2011 - 64, zrušil
rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy (dále jen
„krajské ředitelství“) ze dne 25. 10. 2010, č. j. KRPA-47501-3/ČJ-2010-000066-Č388,
a rozhodnutí Policie České republiky, Obvodního ředitelství policie Praha II ze dne 11. 8. 2010,
č. j. ORII-13045-6/ČJ-2010-001257, v části týkající se zamítnutí žádosti žalobce (dále jen
„stěžovatel“) o poskytnutí písemností založených ve spise OR5-46/SKS-ST-2003 na čísle listu
38, 85, 86 a 87, s výjimkou údajů o datu narození a místu trvalého bydliště. Dále městský soud
nařídil Policii České republiky, Obvodnímu ředitelství policie Praha II poskytnout stěžovateli
kopie písemností založených ve spise OR5-46/SKS-ST-2003 na čísle listu 38, 85, 86 a 87,
s výjimkou údajů o datu narození a místu trvalého bydliště, a to do patnácti dnů od právní moci
tohoto rozsudku. Ve zbytku městský soud žalobu zamítl. V odůvodnění rozsudku uvedl,
že v dané věci nejsou důvody pro odmítnutí poskytnutí celého spisu dány. Služební hodnocení
policisty obsahuje kromě jeho identifikačních údajů, z nichž jeho datum narození je v tomto
případě nepochybně osobním údajem, který je z poskytnutí podle zákona č. 106/1999 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“) vyloučen,
pouze údaje o jeho profesní kariéře a pracovní činnosti. Neobsahuje žádné údaje o jeho privátní
sféře (rodině, zdraví apod.), takže není důvod, proč by informace v něm obsažené nemohly být
veřejně dostupné. Profesní kariéra policistů či úředních osob správních orgánů je věcí veřejnou
a veřejnost má právo být o ní informována. V této části proto městský soud shledal žalobu
důvodnou. Totéž platí ve vztahu k záznamu o projednání porušení pracovní kázně. Také v tomto
dokumentu podle městského soudu nejsou (s výjimkou identifikačních údajů) obsaženy žádné
údaje týkající se privátní sféry zaměstnance policie Z. H., jehož popisované pochybení se mělo
týkat událostí stěžovateli známých. Ve vztahu k informacím týkajícím se případné spolupráce
policisty npor. Bc. P. D. s bývalou StB městský soud žalobu důvodnou neshledal. Žalobní
argumentace se přitom ve vztahu k této části správního řízení fakticky míjí s důvody, na nichž
správní orgány své rozhodnutí založily. Správní orgány totiž neodůvodnily svá rozhodnutí tím, že
by stěžovatel na požadovanou informaci neměl nárok a že by mu snad do možné spolupráce
uvedeného policisty s bývalou StB „nic nebylo“. Žádost stěžovatele byla v této části zamítnuta
z důvodu, že stěžovatel se měl poskytnutí této informace domáhat postupem podle jiného
zákona. Podle ust. §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se zákon nevztahuje
na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu. S účinností od
23. 3. 2006 bylo toto ustanovení novelizováno a byly do něj promítnuty závěry, k nimž při
výkladu jeho předchozího znění dospěla judikatura. Nyní zní tak, že se z ákon nevztahuje na
poskytování informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví, a dalších informací,
pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a
způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací. Povinný
subjekt a krajské ředitelství v daném případě dovodily, že zvláštním předpisem je v tomto případě
zákon č. 140/1996 Sb., o zpřístupnění svazků vzniklých činností bývalé Státní bezpečnosti (dále
„zákon o zpřístupnění svazků“), který nepochybně kritériím stanoveným pro dřívější právní
úpravu judikaturou a nyní i zákonodárcem dostojí. Přitom i stěžovatel přiznává, že postupu podle
tohoto zákona využil, žádost podal a požadovaná informace mu byla poskytnuta. Okolnost, že
stěžovatel poskytnutou informaci nepovažuje za pravdivou, není přitom pro posouzení této
žaloby podstatná. Proto městský soud ve zbývající části žalobu zamítl.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal, že městský
soud nesprávně posoudil otázku nevyhovění žádosti stěžovatele o informace v části vztahu
npor. Bc. P. D. k StB. Z čl. 17 Listiny základních práv a svobod a čl. 10 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod vyplývá, že omezit právo na informace lze za současného
splnění dvou podmínek: je-li tak stanoveno zákonem a jde-li o opatření v demokratické
společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou
bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Je zřejmé, že obě tyto podmínky musí být
splněny současně. Policista jako úřední osoba, nota bene ve vedoucí funkci u útvaru vykonávajícího
kontrolní činnost a vyřizujícího stížnosti občanů na policisty, je osobou veřejně činnou a
informace o jeho veřejném životě nelze zaměňovat s informacemi o jeho soukromí, neboť jde o
veřejnou sféru, z níž informace o jednotlivci může brát na vědomí každý. V tomto směru odkázal
stěžovatel na závěry judikatury Ústavního soudu a odborné literatury. Dále uvedl, že postupoval
podle zákona o zpřístupnění svazků a obdržel negativní informaci, podle které údajně Bc. P. D.
nikdy nebyl v žádném vztahu k bývalé StB, přičemž o objektivitě a pravdivosti této informace má
důvod pochybovat. Důvod této pochybnosti spočívá v tom, že tento policista je uveden v tzv.
Cibulkových seznamech jako osoba zapsaná ve svazcích StB pod číslem 220582 u Krajské správy
StB Praha a Středočeský kraj. Existuje zde tedy rozpor mezi informací poskytnutou postupem
podle zákona o zpřístupnění svazků a mezi informacemi vyplývajícími z veřejně dostupných
zdrojů. Proto se stěžovatel se žádostí o poskytnutí této informace obrátil na Policii České
republiky, tedy na státní orgán, který disponuje, a musí disponovat, informací minimálně o tom,
kde byl Bc. P. D. před rokem 1990 v rámci SNB služebně zařazen a zda byl zařazen u složky StB,
jak pro závěr o této možnosti svědčí informace z veřejně dostupných zdrojů. Není totiž
vyloučeno postupem podle zákona o zpřístupnění svazků verifikovat informace získané
postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím v situaci, kdy takto získané
informace budí důvodné pochybnosti o jejich správnosti a věrohodnosti. Nelze navíc aplikovat
ust. §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím ve znění účinném od 23. 3. 2006,
neboť žádost o informace stěžovatel podal dne 31. 5. 2005. Co se týče znění tohoto ustanovení,
měla by právní úprava být natolik jasná a srozumitelná, aby jednotlivec věděl, co je právem, a
mohl tomu přizpůsobit svoje chování. Pokud by občané měli právo pouze podat žádost o určitou
informaci a v případě, kdy jim je poskytnuta informace nevěrohodná nebo vyloženě nepravdivá,
by neměli možnost získanou informaci nijak verifikovat, stalo by se ústavně zaručené právo na
informace prázdným pojmem a otevřela by se tím možnost pro svévoli povinných subjektů.
Kromě toho se stěžovatel neztotožňuje ani s právním posouzením věci městským soudem,
pokud jde o otázku nicotnosti správních rozhodnutí v části, ve které jimi bylo rozhodnuto tak, že
rozhodnutím neomezená část informace se poskytuje nahlédnutím do spisu včetně možnosti
pořídit si kopie. Správní orgán (povinný subjekt) totiž není nadán kompetencí vydat kladné
rozhodnutí o tom, že informace se poskytuje, v takovém případě se informace žadateli jednoduše
faktickou cestou poskytne. Z tohoto důvodu jsou správní rozhodnutí obou stupňů v této části
podle stěžovatele nicotná a měla být v této části zrušena nebo prohlášená za nicotná, a to i bez
návrhu. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského
soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního spisu stěžovatel v žádosti o poskytnutí informací podané
dne 31. 8. 2005 podle zákona o svobodném přístupu k informacím žádal o poskytnutí obsahu
celého spisu skupiny kontroly a stížností bývalého Obvodního ředitelství Policie ČR Praha 5
OR5-40/SKS-ST-2003 týkajícího se vyřizování stížnosti stěžovatele na protiprávní jednání
a nevhodné chování příslušníků služby kriminální policie a vyšetřování vůči jeho osobě, o jejímž
vyřízení byl informován dopisem ředitele tohoto policejního orgánu ze dne 12. 5. 2003. Dále
stěžovatel žádal, aby byl seznámen s obsahem celého stížnostního spisu a aby mu bylo umožněno
pořídit jeho kopii. Rovněž žádal o poskytnutí informace, zda pracovník skupiny stížností
a kontroly tohoto policejního orgánu npor. Bc. P. D., který tuto stížnost vyřizoval, byl
příslušníkem, pracovníkem nebo spolupracovníkem StB, popřípadě v jakémkoliv jiném vztahu
k StB, a pokud ano, ve které době a jakou funkci vykonával nebo jakou činností či formou
spolupráce byl pověřen. Žádosti stěžovatele nebylo správními orgány vyhověno.
Podle ust. §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se tento zákon
nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu. Podle
judikatury Nejvyššího správního soudu musí takový zvláštní právní předpis poskytování
informací upravit komplexně, k čemuž směřuje i novelizace citovaného ustanovení provedená
zákonem č. 61/2006 Sb. V současném znění se tedy zákon o svobodném přístupu k informacím
nevztahuje na poskytování informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména
vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků
a způsobu poskytnutí informací. Poznámka pod čarou uvedená u pojmu zvláštního právního
předpisu odkazuje na zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.
Současné znění zákona o svobodném přístupu k informacím pak uvádí také zákon
č. 344/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Uvedený výčet je ovšem výčtem demonstrativním
a poznámky pod čarou v tomto smyslu pouze dávají příklady zákonů, které zvláštní úpravy
obsahují, aniž by jejich okruh uzavíraly.
Nejvyšší správní soud ve vztahu k ust. §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím dovodil, že požadavek komplexnosti úpravy ve zvláštním právním předpisu splňuje
institut nahlížení do spisu podle správního řádu (viz rozsudky ze dne 27. 1. 2004,
č. j. 5 A 158/2001 - 100, publ. pod č. 204/2004 Sb. NSS, ze dne 28. 3. 2006,
č. j. 8 As 34/2005 - 76, ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007 - 78). Naopak zvláštním právním
předpisem není právní úprava obsažená v ust. §133 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, která pouze doplňuje obecnou úpravu v zákoně o svobodném přístupu k informacím
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 5 As 7/2004 - 53).
Úprava obsažená v ust. §2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím slouží
k tomu, aby se nezdvojovala úprava přístupu k informacím, nikoliv aby bylo přístupu
k informacím zamezeno. Účelem zákona o svobodném přístupu k informacím totiž není nahradit
postup upravený v režimu zvláštních předpisů. Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 26. 10. 2011, č. j. 7 As 101/2011 - 66, uvedl, že ve svých závěrech „setrvale vychází z toho,
že široce pojatý svobodný přístup k informacím ve veřejné sféře je jednou z nejefektivnějších cest k transparenci
veřejné moci, k její všestranné, účinné a kontinuální veřejné kontrole a jedním z nástrojů snižujících možnosti
jejího zneužívání. Na druhé straně však nelze přehlédnout, že kverulační, zjevně šikanózní, či dokonce pracovní
kapacitu orgánů veřejné moci z různých důvodů cíleně paralyzující výkon tohoto práva může mít významné
negativní důsledky, které za určitých okolností mohou popřít dokonce i smysl a účel práva na svobodný přístup
k informacím.“
V dané věci není pochyb o tom, že zákon o zpřístupnění svazků obsahuje komplexní
úpravu poskytování informací, které jsou předmětem jeho úpravy. Rozhodující pro posouzení
kasační stížnosti je ovšem právě rozsah této zvláštní úpravy poměřovaný rozsahem informací,
jejichž poskytnutí stěžovatel požadoval. Nelze totiž pominout, že úprava přístupu k informacím
ve zvláštním právním předpisu bude z povahy věci vždy svojí šíří omezená oproti obecnému
rozsahu poskytovaných informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, jakkoli
co do hloubky může oprávněné osobě třeba poskytovat i větší rozsah informací. Je také
představitelné, že zvláštní právní úprava může mít takovou povahu, že o určité oblasti bude chtít
poskytnout právě a jen informace v rozsahu, jejž stanoví ona sama, a nebude vůbec umožňovat
uplatnění zákona o svobodném přístupu k informacím, v oblasti, na kterou se zvláštní úprava
vztahuje. To by však muselo z příslušné zvláštní úpravy být dostatečně patrné. V každém
konkrétním případě je tak třeba posoudit povahu informací požadovaných žadatelem s ohledem
na předmět úpravy zvláštního právního předpisu, jeho rozsah a povahu, aby nedošlo k situaci,
kdy není žadateli informace poskytnuta vůbec, anebo je mu poskytnuta pouze její část v rozsahu
zvláštního právního předpisu, čímž by využitelnost informace pro žadatele mohla být zbytečně
snížena.
Podle ust. §3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se informací pro účely
tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný
na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého
v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního. Oproti
tomu je okruh informací poskytovaných podle zákona o zpřístupnění svazků nepoměrně užší.
Podle ust. §2 citovaného zákona se jedná o zachované nebo rekonstruované dokumenty vzniklé
činností bezpečnostních složek v období od 25. 2 1948 do 15. 2. 1990 evidované v dobových
spisových nebo archivních pomůckách (registrech) těchto složek nebo jim nadřízených
ústředních správních orgánů. Užší je i okruh subjektů povinných k poskytování informací.
V rozhodné době bylo tímto subjektem ministerstvo vnitra (příp. ministerstvo obrany
a ministerstvo spravedlnosti) a v současnosti je jím Archiv bezpečnostních složek.
Z výše uvedeného vyplývá, že žadateli o poskytnutí informací jsou v režimu zákona
o zpřístupnění svazků zpřístupněny pouze některé informace, které mohou vypovídat o činnosti
bezpečnostních složek v určitém období. Zákon o zpřístupnění svazků je tak ve vztahu k obecné
úpravě poskytování informací v zákoně o svobodném přístupu k informacím zvláštním právním
předpisem pouze v rozsahu poskytování informací, na které se vztahuje. V případě žádosti
o poskytnutí jakýchkoliv dalších informaci o činnosti bývalé StB je tedy možno postupovat
podle zákona o svobodném přístupu k informacím, přičemž se bude zpravidla jednat o informace
obsažené ve spisových nebo archivních pomůckách bezpečnostních složek, které nejsou
v dispozici ministerstev nebo Archivu bezpečnostních složek, případně o jiné informace, které se
v archivních pomůckách bezpečnostních složek nenacházejí. Je například představitelné, že údaje
o činnosti policisty v bezpečnostních složkách ve smyslu ust. §3 písm. g), h) zákona
o zpřístupnění svazků či spolupráce policisty s těmito entitami bude patrná z dokumentace
o služebním poměru policisty či z jiných podkladů, které jsou uchovávány v jeho osobním spise
(§202 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění
pozdějších předpisů).
Účelem zákona o zpřístupnění svazků ovšem není přístup k informacím tohoto druhu
omezovat, ale naopak umožnit jej v co nejširší míře. Podle ust. §1 citovaného zákona je účelem
zákona co nejširší odhalení praxe komunistického režimu při potlačování politických práv
a svobod vykonávané prostřednictvím tajných represivních složek totalitního státu. Zákon
o zpřístupnění svazků umožňuje zpřístupnit pronásledovaným osobám dokumenty o jejich
pronásledování a zveřejnit údaje o vykonavatelích tohoto pronásledování a jejich činnosti.
Ověření informací získaných podle zákona o zpřístupnění svazků jinými zákonem upravenými
prostředky totiž nejen, že není vyloučeno, nýbrž naopak tento postup je naplňováním veřejného
zájmu na vyrovnání se s totalitní minulostí, s potřebou co nejširší informovanosti a otevřené
veřejné diskuse o této minulosti (viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010,
sp. zn. I. ÚS 517/10). Domněnka, že Policie České republiky, tedy současný nebo bývalý
zaměstnavatel dotyčného policisty, disponuje i údaji souvisejícími s jeho možnou činností
v bývalé StB, proto není zcela neopodstatněná.
Z výše uvedených důvodů je tedy stížní námitka týkající se rozsahu poskytnuté informace
důvodná.
Důvodná však není stížní námitka nesprávného posouzení nicotnosti správních
rozhodnutí v části, že rozhodnutím neomezená část informace se poskytuje nahlédnutím do spisu
včetně možnosti pořídit kopie. Se stěžovatelem lze souhlasit, že povinná osoba má informace
fakticky poskytnout, jak je zřejmé z ust. §14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu
k informacím, a nikoli správním rozhodnutím rozhodnout o jejich poskytnutí a případném
způsobu, jakým tak bude učiněno. Tento postup povinné osoby ale nemá za následek nicotnost
takového rozhodnutí, nýbrž pouze jeho nezákonnost. Nejedná se totiž o natolik závažné
pochybení, aby dosahovalo povahy a intenzity ve smyslu v ust. §77 odst. 1 věta první zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, neboť správní orgán jednal v rámce své
působnosti (poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím).
Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele je důvodná. Proto napadený rozsudek městského soudu podle ust. §110 odst. 1 věta
první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu