ECLI:CZ:NSS:2014:8.AS.2.2014:32
sp. zn. 8 As 2/2014 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: T. S., zastoupeného JUDr.
Martinem Schulhauserem, advokátem se sídlem Karola Śliwky 125, Karviná-Fryštát, proti
žalovanému: Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, proti rozhodnutí
generálního ředitele žalovaného ze dne 27. 11. 2009, čj. 32299-3/2009, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2013, čj. 5 Af 6/2010 – 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení o kasační stížnosti ve výši
4114 Kč, ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce
JUDr. Martina Schulhausera.
Odůvodnění:
I.
1. Žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 8. 2009, čj. 11237-4/2009-900000-401, nepřiznal
žalobci příplatek za službu v zahraničí za období od 1. 12. 2005 do 30. 11. 2007, kdy žalobce
působil v pohraniční a asistenční misi EU Border Assistance Mission to Moldova and Ukraine
(EUBAM).
2. Generální ředitel žalovaného zamítl odvolání žalobce rozhodnutím ze dne 27. 11. 2009,
čj. 32299-3/2009.
II.
3. Žalobce napadl rozhodnutí generálního ředitele žalovaného žalobou u Městského soudu
v Praze, který rozsudkem ze dne 19. 12. 2013, čj. 5 Af 6/2010 – 45, toto rozhodnutí zrušil a vrátil
věc žalovanému k dalšímu řízení. Rozsudek městského soudu, stejně jako všechna dále citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto
místě pro stručnost zcela odkazuje.
III.
4. Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
5. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, že napadené rozhodnutí bylo
nepřezkoumatelné. Předmětné rozhodnutí vymezilo pojem „jednotka mezinárodních bezpečnostních
sborů “ pozitivně i negativně. Konkrétně tak, že „[m]ezinárodní bezpečnostní sbory jsou speciální sbory
přímo vytvořené na mezinárodní úrovni (pod záštitou OSN), nikoliv skupina příslušníků bezpečnostních sborů
různých státu na civilní misi EU“, proto civilní misi EUBAM nelze považovat za jednotku
mezinárodních bezpečnostních sborů. Rozhodnutí vyšlo z předpokladu, že mezinárodní
bezpečnostní sbory působí výlučně pod záštitou OSN. Mise EUBAM má odlišný statut.
Stěžovatel byl přesvědčen, že napadené rozhodnutí dostatečně popsalo cíle a charakter této mise.
Odůvodnění:
rozhodnutí proto považoval za dostatečné a vyvracející námitky žalobce. Jednotka
příslušníků bezpečnostních sborů členských států EU zcela zřejmě nemůže být pokládána
za jednotku mezinárodních bezpečnostních sborů, byť má vlastní velitelství, pravidla
pro bezpečnost, chování a výkon služby a vystupuje navenek jako celek.
6. Podle stěžovatele přijetím nové právní úpravy k 1. 1. 2007 (§119 zákona č. 361/2003 Sb.,
o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů,
dále jen „zákon o služebním poměru“) nedošlo k vytvoření odlišných podmínek pro poskytování
příplatku za službu v zahraničí oproti předchozí právní úpravě obsažené v §9 odst. 24 nařízení
vlády č. 330/2003 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě,
ve znění pozdějších předpisů. Jednalo se pouze o upřesnění stávajících podmínek tak,
aby odpovídaly nové právní úpravě obsažené v zákoně o služebním poměru. Pokud tedy civilní
mise mezinárodních vládních organizací (kam lze zařadit i misi EUBAM) nepatřily mezi mise
uvedené v §9 odst. 24 nařízení vlády č. 330/2003 Sb. a příslušníkům působícím v těchto misích
před 1. 1. 2007 příplatek za službu v zahraničí nenáležel (což potvrdil i městský soud), nelze
bez dalšího dovodit odlišné podmínky pro poskytnutí předmětného příplatku podle nového
právního předpisu. Nárok na příplatek musí být posouzen v historických souvislostech právní
úpravy. Městský soud měl proto nahlížet na příplatek shodně za celé působení žalobce v misi
EUBAM.
7. Městský soud nedůvodně zpochybnil argumentaci stěžovatele v části týkající
se srovnávání rizika služby žalobce v zahraničí s rizikem služby v tuzemsku a patrně nepochopil
smysl tohoto srovnání. Příplatek za službu v zahraničí je protiplněním, které má kompenzovat
mimořádně zvýšenou míru rizika služby vykonávané v zahraničí. Riziko služby v misi EUBAM,
byť je zvýšené, odpovídá riziku výkonu obdobně rizikové služby v tuzemsku, proto žalobci
náležel během působení v misi EUBAM pouze „tuzemský “ rizikový příplatek, nikoliv příplatek
za službu v zahraničí.
IV.
8. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil se závěry stěžovatele, podle kterých
mise EUBAM představuje pouze skupinu příslušníků bezpečnostních sborů různých států
na civilní misi EU, nebyla vytvořena na mezinárodní úrovni a slouží k proškolení úředníků
Moldavska a Ukrajiny.
9. Mise EUBAM byla zřízena Evropskou unií z důvodu bezpečnostních hrozeb
v podněsterském regionu a předpokládané vysoké úrovně přeshraniční trestné činnosti. Mise byla
zahájena dne 1. 12. 2005 a byla vyslána jako jednotka mezinárodních bezpečnostních sborů.
Zhruba 100 členný sbor složený z příslušníků policií a celních správ členských zemí EU byl
následně rozmístěn na pohraniční terénní pracoviště, kde vykonával činnosti podle mandátu mise,
a to výcvik místních složek (pohraniční policie a celní správy), poradenství, monitoring,
mentoring apod. OSN byla v misi EUBAM (stejně jako v policejních misích EU) prováděcím
partnerem v oblasti logistiky a administrativní podpory (UNDP).
10. Správní spis obsahuje Zprávu předsednictví o Evropské bezpečnostní a obranné politice
ze dne 18. 6. 2007, která uvádí, že mise EUBAM je projektem v rámci programu TACIS
(Technická výpomoc zemím Společenství nezávislých států a Mongolska). Prvotním
mechanismem pro financování mise EUBAM ovšem byl Mechanismus rychlé reakce (Rapid
reaction mechanism), který může být použit pouze tehdy, pokud v zemích, které jsou příjemci
pomoci, vypukne nebo začne vznikat krize, nastane situace, kdy jsou ohroženy právo, pořádek
a bezpečnost jednotlivců, nebo za situací, které by mohly přerůst v ozbrojený konflikt
nebo destabilizaci země.
11. Žalobce shrnul, že mise EUBAM byla vytvořena na mezinárodní úrovni, speciálně
pro oblast postiženou krizí, neslouží k prostému proškolení místních úředníků, ale má působit
dlouhodobě a pokusit se změnit statut separatistického území Podněsterské moldavské republiky.
12. Dále žalobce nesouhlasil s tvrzením stěžovatele, že mezinárodní bezpečnostní sbory
působí výlučně pod záštitou OSN. Žalobce odkázal na důvodovou zprávu ke změně §119
zákona o služebním poměru, kterou zmiňuje i rozsudek městského soudu. Toto ustanovení
se na rozdíl od §9 odst. 24 nařízení vlády č. 330/2003 Sb. vztahuje i na jiné bezpečnostní sbory
než je Policie ČR a také na mezinárodní sbory, které nejsou pod záštitou OSN. Smyslem změny
právní úpravy bylo rozšíření okruhu mezinárodních bezpečnostních sborů, do nichž může být
příslušník vyslán.
13. Hodnocení rizika mise EUBAM stěžovatelem neodpovídá náročnosti mise
a bezpečnostním podmínkám, které v České republice nemohou nastat. Žalobce nesouhlasil
se závěrem, že by mu měl být poskytnut pouze „tuzemský “ rizikový příplatek, který je spojen
pouze se službou v České republice. Příslušník, který byl vyslán k výkonu služby v zahraničí
a kterému nebyl přiznán ani příplatek za službu v zahraničí, by byl znevýhodněn oproti
příslušníkům sloužícím v tuzemsku.
V.
14. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
15. Kasační stížnost není důvodná.
16. Nejvyšší správní soud přisvědčil městskému soudu, že napadené správní rozhodnutí bylo
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů v části týkající se posouzení příplatku za službu
v zahraničí za období od 1. 1. 2007 do 30. 11. 2007.
17. Městský soud důvodně vytkl stěžovateli, že řádně neobjasnil obsah pojmu „jednotka
mezinárodních bezpečnostních sborů “ a bez bližšího odůvodnění uzavřel, že mise EUBAM pod tento
pojem nespadá. V napadeném rozhodnutí generální ředitel stěžovatele pouze konstatoval,
že „civilní mise EUBAM nemá ani charakter jednotky mezinárodních bezpečnostních sborů. Takový charakter
nemůže založit ani skutečnost, že experti v ní působící na mezinárodní bázi jsou příslušníky bezpečnostních sborů
jednotlivých států.“ Neupřesnil však, na základě jakých úvah k tomuto závěru dospěl a jakými kritérii
poměřoval charakter mise EUBAM.
18. Také tvrzení, že mezinárodní bezpečnostní sbory jsou „speciální sbory přímo vytvořené
na mezinárodní úrovni (pod záštitou OSN), nikoliv skupina příslušníků bezpečnostních sborů různých států
na civilní misi EU“, nemůže obstát, protože postrádá jakékoliv bližší odůvodnění. Zákon
o služebním poměru (na rozdíl od předchozí právní úpravy, viz §9 nařízení vlády
č. 330/2003 Sb.) neobsahuje požadavek, že mezinárodní bezpečnostní sbor musí být zřízen pod
záštitou OSN. Generální ředitel stěžovatele nevysvětlil, o jakou právní úpravu takový požadavek
opřel. Tuto vadu nelze zhojit vysvětlením podaným až v kasační stížnosti, které nadto není
v souladu se zákonem (viz dále; srov. také rozsudek ze dne 19. 12. 2008, čj. 8 Afs 66/2008 – 71).
19. Nejvyšší správní soud přisvědčil městskému soudu, že při posouzení povahy mise
EUBAM generální ředitel stěžovatele opomněl vypořádat všechny související námitky žalobce
uplatněné v odvolání, zejména námitku, že pojem „policejní mise“ použitý v §9 nařízení vlády
č. 330/2003 Sb. byl nahrazen pojmem „jednotka mezinárodních bezpečnostních sborů “ v §119 zákona
o služebním poměru právě proto, aby bylo zdůrazněno, že zahraničních mírových operací
se mohou účastnit i jiné bezpečnostní sbory než Policie ČR.
20. Posouzení, zda mise EUBAM představuje jednotku mezinárodních bezpečnostních
sborů, a splňuje tak požadavky §119 zákona o služebním poměru, bylo proto neúplné
a nedostatečné. Jednalo se přitom o otázku z hlediska posuzované věci klíčovou, na níž byl
postaven základ napadeného rozhodnutí ve vztahu k příplatku za období od 1. 1. 2007
do 30. 11. 2007. Podle ustálené judikatury správních soudů musí být z odůvodnění správního
rozhodnutí seznatelné, proč správní orgán považoval námitky účastníka za liché, mylné
nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považoval skutečnosti
předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy
vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů
(viz např. rozsudky ze dne 23. 7. 2008, čj. 3 As 51/2007 - 84, ze dne 13. 7. 2011,
čj. 9 As 36/2011 - 105, nebo výše zmíněný rozsudek čj. 8 Afs 66/2008 – 71).
21. Napadené rozhodnutí nesplňovalo požadavky kladené na řádné a přezkoumatelné
odůvodnění, které dovodila citovaná judikatura správních soudů. Městský soud proto nepochybil,
pokud napadené rozhodnutí zrušil.
22. Nadto tvrzení, že za „ jednotky mezinárodních bezpečnostních sborů “ mohou být považovány
pouze jednotky zřízené pod záštitou OSN, je nejen nepodložené právními argumenty, ale je také
v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že §9 odst. 24 nařízení vlády
č. 330/2003 Sb., který obsahoval požadavek, aby se jednalo o jednotky „mezinárodních policejních
sborů Organizace spojených národů “, pozbyl účinnosti dne 31. 12. 2006.
23. Příplatek za službu v zahraničí byl následně upraven v §119 zákona o služebním poměru,
který již požadavek záštity OSN neobsahuje. Původní (platné, ale neúčinné) znění §119 zákona
o služebním poměru obsahovalo požadavek, aby byl příslušník bezpečnostních sborů vyslán
k výkonu služby do zahraničí v rámci „jednotky mnohonárodních sil “ nebo „mezinárodních policejních
sborů “.
24. Novela zákona o služebním poměru provedená zákonem č. 530/2005 Sb. změnila
předmětné ustanovení s účinností od 1. 1. 2007 tak, že nahradila pojem „mezinárodních policejních
sborů “ pojmem „mezinárodních bezpečnostních sborů “. Městský soud správně upozornil,
že podle důvodové zprávy k zákonu č. 530/2005 Sb. bylo cílem uvedené změny rozšíření okruhu
jednotek mezinárodních sborů, do nichž mohou být příslušníci bezpečnostních sborů vysláni.
25. V kasační stížnosti stěžovatel setrval na stanovisku, že mezinárodní bezpečnostní sbory
působí výlučně pod záštitou OSN a že jednotka příslušníků bezpečnostních sborů členských států
EU zcela zřejmě nemůže být pokládána za jednotku mezinárodních bezpečnostních sborů.
Dále vyjádřil přesvědčení, že smyslem nové úpravy nebyla změna podmínek pro přiznání nároku
na příplatek za službu v zahraničí. Tyto námitky ovšem zůstaly pouze v rovině vyjádření jiného
názoru, než který zaujal městský soud. Stěžovatel neposkytl pro své domněnky žádné právní
argumenty či důkazy a závěr městského soudu nijak relevantně nezpochybnil. Námitky
stěžovatele nepodporuje ani „výklad v historických souvislostech“, jehož se stěžovatel dovolával.
Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, důvodová zpráva k novele §119 služebního zákona
zcela zřetelně vyjadřuje, že úmyslem zákonodárce bylo rozšíření okruhu bezpečnostních sborů,
kam mohou být vysláni příslušníci bezpečnostních sborů s nárokem na příplatek za službu
v zahraničí. Požadavek, aby se jednalo pouze o misi zřízenou pod záštitou OSN, nemá
od 1. 1. 2007 zákonnou oporu a stěžovatel neposkytl jiné právně přípustné vysvětlení,
proč by tento požadavek měl nadále platit.
26. Stěžovateli lze přisvědčit pouze potud, že městský soud se nevyjádřil zcela srozumitelně
v části rozsudku, v níž stěžovateli vytkl nesprávné srovnání rizika mise EUBAM s rizikem služby
v České republice. Tento dílčí nedostatek ovšem nezpůsobuje nesrozumitelnost ani nezákonnost
rozsudku jako celku, protože nosný důvod, pro který městský zrušil napadené rozhodnutí, v plné
míře obstál.
27. Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek městského soudu nezákonným,
proto kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
28. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud přistoupil ihned po provedení nutných
procesních úkonů k věcnému projednání kasační stížnosti, nerozhodoval již samostatně o žádosti
stěžovatele o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
29. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšný žalobce byl v řízení
o kasační stížnosti zastoupen advokátem a náleží mu náhrada nákladů řízení. Ta je představována
odměnou zástupce žalobce za jeden úkon právní služby (vyjádření ke kasační stížnosti) ve výši
3100 Kč [§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů]. K této odměně je nutno připočíst náhradu hotových výdajů advokáta
ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Takto vypočtená odměna a náhrada hotových
výdajů byla dále zvýšena o částku 714 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je zástupce
žalobce povinen odvést podle §37 odst. 1 a §47 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané
hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Celkem byla stanovena odměna ve výši 4114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 3. února 2014
JUDr. Jan Passer
předseda senátu