ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.39.2013:34
sp. zn. 9 As 39/2013 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: Dopravní podnik
Ostrava, a. s., se sídlem Poděbradova 494/2, Ostrava – Moravská Ostrava, zast. Mgr. Marcelem
Zachvejou, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem 28. října 1727/108, Ostrava – Moravská Ostrava,
proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábř. Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 2. 2010, č. j. 50/2009-130-SPR/2, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 3. 2013,
č. j. 11 A 91/2010 - 66,
takto:
Výroky II. a III. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 3. 2013,
č. j. 11 A 91/2010 - 66, se ru š í a v tomto rozsahu se věc v rací tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1]. Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadá včasnou kasační stížností v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Uvedeným rozhodnutím městský
soud na základě žaloby stěžovatele rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 2. 2010, č. j. 50/2009-130-
SPR/2 (dále též „rozhodnutí žalovaného“) v části, v níž žalovaný zamítl odvolání stěžovatele
proti výroku rozhodnutí Drážní inspekce, Ústředního inspektorátu ze dne 15. 6. 2009,
č. j. 5 - 71/2008/DI (dále jen „rozhodnutí drážní inspekce“), o povinnosti uhradit náklady řízení
paušální částkou, zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ve zbývající
části městský soud žalobu stěžovatele proti rozhodnutí žalovaného zamítl.
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správních spisů
[2]. V pořadí třetím rozhodnutím drážní inspekce byla stěžovateli po dvou zrušujících
rozhodnutích žalovaného dle ustanovení §51 odst. 7 písm. b) zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách,
ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o dráhách“) uložena pokuta ve výši
1 000 000 Kč za spáchání deliktů uvedených v ustanovení §51 odst. 6 písm. a), b), d) a e) téhož
zákona. Citovaných deliktů se měl stěžovatel dopustit tím, že v rozporu s ustanoveními
§49 odst. 3 písm. a), b), d) a e) zákona o drahách v případě dvou mimořádných událostí v drážní
dopravě (dále jen „mimořádné události“) neoznámil jejich vznik, nezajistil místa a nepořídil
příslušnou dokumentaci, neprovedl zjištění příčin a okolností vzniku těchto mimořádných
událostí a nepřijal opatření určená k předcházení jejich vzniku. Současně byla žalobci
dle ustanovení §6 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého
výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení (dále jen
„vyhláška č. 520/2005 Sb.“) uložena povinnost nahradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč.
[3]. K první mimořádné události došlo na jednokolejné tramvajové dráze Vřesinská – Zátiší
dne 24. 4. 2007 v 4:46 hodin, kdy drážní vozidlo tramvajové dráhy (dále jen „tramvaj“) linky č. 8,
kurz 102, ve směru Vřesinská – Zátiší, ve výhybně Dolní Lhota nevyčkalo křižování stanoveného
jízdním řádem, nedovoleně vjelo do jízdní cesty protijedoucí tramvaje linky č. 5, kurz 402, jedoucí
v opačném směru a zastavilo až na odjezdové samovratné výhybce. Druhá mimořádná událost
se odehrála dne 6. 7. 2007 v 10:50 hodin na stejné dráze ve výhybně Vřesina, kde tramvaj linky
č. 5, kurz 102 ve směru Zátiší – Vřesinská taktéž nevyčkala na jízdním řádem stanovené
křižování, nedovoleně vjela do jízdní cesty protijedoucí tramvaje linky č. 5, kurz 101, a zastavila
za námezníkem před srdcovkou odjezdové výhybky.
[4]. Proti rozhodnutí drážní inspekce podal stěžovatel odvolání, jímž namítal
nepřezkoumatelnost rozhodnutí drážní inspekce z důvodu tvrzené absence konkrétního popisu
podkladů, z nichž správní orgán vycházel, použití podkladů nenacházejících se ve správním spisu
a nevypořádání se se všemi v řízení vznesenými námitkami stěžovatele. Drážní inspekce
nezákonně odmítla provést stěžovatelem navrhované důkazy výslechem svědků, provedením
místního šetření a znaleckým posudkem. Stěžovatel dále považoval rozhodnutí za nesprávné,
neboť drážní inspekce dospěla k závěru, že jakákoliv nepovolená a nezabezpečená jízda
do obsazeného i neobsazeného traťového oddílu jiným drážním vozidlem je ohrožením v drážní
dopravě z důvodu přejetí námezníku. Správní orgán prvního stupně též neprokázal,
že se uvedené skutečnosti opravdu staly a neodůvodnil, proč jsou hodnoceny jako mimořádné
události kategorie ohrožení. Přejetí námezníku není žádným právním předpisem zakázáno
a nemůže vyvolat protiprávní stav. Zákon je dle stěžovatele neurčitý ve specifikaci předmětného
deliktu, neboť nechává na zvážení provozovateli dráhy či dopravci, co je a naopak není
mimořádnou událostí naplňující znaky ohrožení v drážní dopravě. Drážní inspekce
dle stěžovatele opomíjí, že stěžovatel se o dotyčných situacích dozvěděl až později a nemohl tedy
zajistit místo mimořádné události, dokumenty popisující předmětné situace byly stěžovatelem
vytvořeny. Delikt dle ustanovení §51 odst. 5 písm. b) zákona o drahách se tedy nestal. Stěžovatel
provedl i interní zjišťování příčin; nemohl tedy spáchat delikt dle §51 odst. 6 písm. d) zákona
o drahách, neboť postup pro zjišťování příčin je bez zákonného zmocnění stanoven pouze
vyhláškou č. 376/2006 Sb., o systému bezpečnosti provozování dráhy a drážní dopravy
a postupech při vzniku mimořádných událostí na dráhách, ve znění rozhodném
pro projednávanou věc (dále jen „vyhláška č. 376/2006 Sb.“). Spáchání deliktu dle ustanovení
§51 odst. 6 písm. e) zákona o dráhách drážní inspekce neprokázala a dovodila je pouze
ze skutečnosti, že stěžovatel předmětné události neoznámil, nešetřil, nezjišťoval příčiny
a okolnosti jejich vzniku a neprovedl jejich dokumentaci. Stěžovateli nebylo nikým uloženo přijetí
opatření určených k předcházení vzniku mimořádných událostí. V posuzovaných případech dále
nebyla naplněna materiální stránka deliktu, neboť jednání stěžovatele nebylo společensky
nebezpečným. Mimořádné události stěžovatel vždy drážní inspekci hlásil a není tedy pravda,
že od roku 2004 tuto svou povinnost soustavně porušuje. Sankce byla podle stěžovatele uložena
nezákonným a nepřezkoumatelným způsobem, neboť správní orgán nepřihlédl k zákonným
kritériím pro posuzování výměry sankce a naopak přihlédl k jiným okolnostem,
např. nerespektování vnitřního předpisu stěžovatele, navozování nesprávného vědomí
zaměstnanců stěžovatele o tom, že předmětné události nejsou mimořádné, údajné porušování
povinností stěžovatele již od roku 2004, čímž měl stěžovatel vytvořit systémovou chybu
spočívající v nerespektování příslušných norem. Správní orgán též nesprávně přihlédl
ke skutečnosti, že dne 11. 4. 2008 došlo k tragické nehodě v provozu stěžovatele. Tímto drážní
inspekce nezákonně rozšířila předmět řízení o delikty, které jsou předmětem samostatného řízení
před správními orgány. Drážní inspekce dále nerespektovala závazný právní názor zrušujícího
rozhodnutí žalovaného, jímž jí bylo uloženo použití absorpční zásady při ukládání pokuty.
Náklady řízení byly dle odvolání uloženy nezákonně a nepřezkoumatelně, neboť drážní inspekce
nezdůvodnila, proč se v daném případě jedná o zvláště složitý případ.
[5]. Rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 2. 2010, č. j. 50/2009-130-SPR/2, bylo odvolání
stěžovatele zamítnuto a rozhodnutí drážní inspekce potvrzeno.
III. Řízení před krajským soudem
[6]. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 16. 4. 2010 žalobu dle části třetí, hlavy II,
dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“), která
se obsahově shodovala s odvoláním proti rozhodnutí drážní inspekce. Navíc stěžovatel namítal,
že již v oznámení o zahájení řízení bylo uvedeno, že se stěžovatel dopustil předmětných deliktů,
což je v rozporu se zásadou presumpce neviny. Žalovaný rozhodl v rozporu se zásadou
legitimního očekávání, neboť ve zrušujícím rozhodnutí drážní inspekci uložil použití absorpční
zásady při ukládání pokuty, což se nestalo. Drážní inspekce se neřídila závazným právním
názorem žalovaného a žalovaný přesto rozhodnutí drážní inspekce potvrdil. Stěžovatel dále
poukazoval na nepřiměřenost uložené pokuty, což odůvodnil již v žalobě uvedenými tvrzeními.
Z toho důvodu stěžovatel navrhl v případě zamítnutí žaloby upuštění od sankce nebo její snížení.
Nezákonnost výroku o nákladech řízení stěžovatel podpořil argumentací založenou na základě
zákazu reformatio in peius, neboť prvním rozhodnutím ve věci mu povinnost uhradit náklady
nebyla uložena, došlo k tomu až následně v rozhodnutí žalovaného.
[7]. Městský soud napadeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného v části, v níž žalovaný
zamítl odvolání stěžovatele proti výroku rozhodnutí drážní inspekce o povinnosti uhradit náklady
řízení paušální částkou, zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Ve zbývající části městský soud žalobu stěžovatele proti rozhodnutí žalovaného zamítl. Městský
soud se neztotožnil s námitkou ohledně neurčitosti právní úpravy, neboť dle jeho názoru
ze zákona jednoznačně vyplývá, že pokud dojde k ohrožení či narušení bezpečnosti, pravidelnosti
a plynulosti provozování drážní dopravy nebo bezpečnosti osob, jde vždy o mimořádnou
událost. V posuzovaném případě došlo minimálně k ohrožení bezpečnosti řidičů tramvají
přejetím námezníku. Námezník dle vyhlášky č. 173/1995 Sb., kterou se vydává jízdní řád drah,
ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „vyhláška č. 173/1995 Sb.“) vyznačuje místo,
kam až může tramvaj zajet, aniž by byla na jednokolejné trati ohrožena bezpečnost jízdy
protijedoucího vozidla po výhybce. Překročení úrovně tohoto návěstidla tedy již není bezpečné
a dochází tím k ohrožení v drážní dopravě. Jedná se o ohrožující delikt, u něhož nemusí dojít
ke škodlivému následku. Ze správních rozhodnutí navzdory tvrzení stěžovatele nevyplývá,
že jakékoli přejetí námezníku je mimořádnou událostí. Námitku porušení zásady presumpce
neviny neshledal městský soud důvodnou, neboť z předmětného oznámení o zahájení správního
řízení je zcela patrné, že jím bylo pouze zahájeno řízení a že ve věci bude následovat dokazování
a další úkony. Neprovedení důkazů navrhovaných stěžovatelem správní orgán dostatečně
odůvodnil a z rozhodnutí obou správních orgánů je zřejmé, že považovaly důkazní stav
za dostatečný. Dle městského soudu správní orgány posoudily věc na základě konkrétních
skutečností, které ve svých rozhodnutích zmiňovaly, a je tedy i zřejmé, na základě jakých
skutečností a důkazů rozhodly. K námitce, že drážní inspekce v rozporu se závazným právním
názorem žalovaného neužila při ukládání pokuty absorpční zásadu, městský soud uvedl, že není
důvodná. Ačkoliv je v rozhodnutí drážní inspekce uvedeno, že nebyla užita absorpční zásada,
ve skutečnosti tomu tak nebylo, neboť správní orgán uložil jedinou pokutu za všechny delikty.
Řádně přitom odůvodnil, jakými jednáními došlo k naplnění skutkové podstaty všech deliktů,
z jakých důkazů vycházel a jakými úvahami se řídil. Splnil přitom i požadavky kladené
ustanovením §52a odst. 2 zákona o drahách. Jsou-li v rozhodnutích správních orgánů zmíněny
podklady, které nejsou součástí správního spisu, je z kontextu rozhodnutí zřejmé, že z jejich
obsahu správní orgány při určení výše pokuty nevycházely. V posuzovaných případech se jednalo
o ohrožující delikty. Správní orgány tedy nemusely brát v potaz skutečnost, že předmětné delikty
neměly žádné následky. Správní orgány také v souladu s §11 odst. 3 vyhlášky č. 376/2006 Sb.
vzaly na vědomí, že se v případě stěžovatele nejednalo o ojedinělý prohřešek. K námitce,
že stěžovatel uvedené delikty nespáchal, městský soud uvedl, že stěžovatel mimořádné události
nenahlásil, zpracoval o nich pouze interní dokumentaci a jejich místo nezajistil. Šetření nebylo
provedeno osobou odborně způsobilou a stěžovatel nepřijal opatření, která by v budoucnu
zabránila podobným situacím.
[8]. Ve vztahu k tvrzené nepřiměřené výši pokuty městský soud konstatoval, že její výše byla
správními orgány náležitě odůvodněna a správní orgány se držely zákonných kritérií. Uloženou
pokutu proto městský soud považoval za odpovídající protiprávnímu jednání stěžovatele.
Stěžovatel neodůvodnil a neprokázal, v čem spočívá její zjevně nepřiměřená výše. Napadeným
rozsudkem byla shledána důvodnost námitky týkající se povinnosti stěžovatele uhradit náklady
správního řízení ve výši 2 500 Kč, neboť správní orgány neodůvodnily, proč se v posuzované
věci jedná o zvlášť složitý případ.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[9]. Výroky II. a III. rozsudku městského soudu napadl stěžovatel včas podanou kasační
stížností z důvodů, které podřadil pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[10]. Stěžovatel namítá, že předmětné delikty nespáchal, neboť mu například nebylo žádným
orgánem uloženo přijmout opatření určená k předcházení vzniku mimořádných událostí. Zákon
o dráhách rozlišuje mezi vlastními opatřeními dopravce a opatřeními uloženými či určenými.
Nesprávný je dle stěžovatele závěr městského soudu, dle něhož stěžovatel neprovedl zjištění
příčin a okolností vzniku mimořádných událostí. Stěžovatel provedl vlastní interní šetření
dle zákona o dráhách a správní spis příslušné dokumenty obsahuje. Neumožnění přijetí účinných
opatření navíc nezakládá skutkovou podstatu žádného deliktu.
[11]. Správní orgány při určení výměry sankce dle stěžovatele nesprávně hodnotily závažnost
předmětných deliktů ve vztahu k údajným stejným jednáním opakujícím se od roku 2004,
k závažné nehodě ze dne 11. 4. 2008 a k porušení vnitřního předpisu stěžovatele. Městský soud
dle stěžovatele řádně neodůvodnil, proč kritéria použitá správními orgány lze podřadit
pod ustanovení §52a odst. 2 zákona o dráhách a proč se městský soud ztotožnil s tím, že některé
zmíněné skutečnosti neměly na výši pokuty vliv. Výši sankce dle stěžovatele nelze posuzovat
ve vztahu k podmínkám uvedeným v ustanovení §11 odst. 3 vyhlášky č. 376/2006 Sb.,
neboť se zde nestanoví kritéria pro určení výše sankce. Drážní inspekce také navzdory
závaznému právnímu názoru žalovaného neužila absorpční zásadu při ukládání sankce. Žalovaný
naprosto překvapivě potvrdil důvody rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, pro které je
dříve zrušil.
[12]. Zákon obsahuje dle stěžovatele neurčité a vágní vymezení vytýkaných deliktů. Posouzení,
zda jde nebo nejde o mimořádnou událost typu ohrožení, totiž nechává zcela na dopravci
či provozovateli dráhy a v případě chybného posouzení mu ukládá sankci. Zákonné vymezení
skutkové podstaty tedy není v souladu s čl. 39 Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutí
soudu o moderaci uloženého trestu je dle kasační stížnosti nepřezkoumatelné, neboť městský
soud se nijak nevyjadřuje k okolnostem případu, které podle stěžovatele naopak odůvodňují
snížení sankce nebo upuštění od ní. Absolutní výše sankce je dle stěžovatele zjevně neadekvátní.
Městský soud též nepoučil stěžovatele o tom, že je povinen nést důkazní břemeno
o nepřiměřenosti pokuty.
[13]. Žalovaný svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil, pouze se ztotožnil
s výrokem městského soudu.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[14]. Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
jsou v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., tedy nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. Dále je namítána
nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[15]. Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů a městského soudu vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti,
ledaže by bylo řízení před soudem zmatečné, bylo zatíženou vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné,
jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud
přezkoumal napadený rozsudek z těchto důvodů a vyvodil z nich následující závěry.
[16]. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou neurčitosti předmětné právní úpravy.
Stěžovatel namítal, že v posuzovaných případech použitá právní úprava je zcela vágní a neurčitá,
neboť ponechává na uvážení dopravce, zda se v konkrétních případech jedná o mimořádnou
událost naplňující znaky ohrožení či nikoliv. Zákonná úprava tak dle kasační stížnosti nesplňuje
podmínky dle čl. 39 Listiny základních práv a svobod.
[17]. Listina základních práv a svobod vyjadřuje v namítaném čl. 39 ústavní zásadu žádný
zločin bez zákona žádný trest bez zákona. Z této zásady plyne závazek zákonodárce dopředu
zákonnou formou specificky vymezit skutkovou podstatu skutku, který má být následně
považován za trestný čin. Zákonem definovaná skutková podstata musí být dostatečně konkrétní,
aby do oblasti trestání nebyla vnášena neakceptovatelná nejistota ohledně všeobecného
občanského povědomí o tom, co je a co není považováno za trestný čin. Pouze takovým
způsobem je možné zabránit případnému zneužití nejasných formulací skutkových podstat
trestných činů (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 12. 4. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 43/93,
dostupný na http://nalus.usoud.cz, stejně jako veškerá dále citovaná rozhodnutí Ústavního
soudu). Výše uvedené požadavky se přitom vztahují i na oblast správního trestání. Porušení
právních povinností je trestné výhradně tehdy, stanoví-li tak zákon. Z judikatury Ústavního
soudu lze dále dovodit, že s tímto požadavkem není v rozporu, pokud právní povinnost,
jejíž porušení je správním deliktem, je uložena nebo konkretizována prováděcím právním
předpisem. Zákonná skutková podstata však musí být obsahově dostatečně určitě vymezena
(srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06). Akcent
na požadavek určitosti, jasnosti a srozumitelnosti právní úpravy je tedy z ústavních ustanovení
i z judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu zcela zřetelný.
[18]. V posuzovaném případě byla stěžovateli uložena pokuta za spáchání deliktů
podle ustanovení §51 odst. 6 písm. a), b), d) a e) zákona o dráhách, tedy za to, že neoznámil
vznik dvou mimořádných událostí v drážní dopravě, nezajistil místo mimořádných událostí
a neprovedl dokumentaci stavu v době jejich vzniku, neprovedl zjištění příčin a okolností jejich
vzniku a nepřijal opatření určená k předcházení vzniku mimořádných událostí. Mimořádné
události v posuzovaných případech měly nést znaky ohrožení v drážní dopravě. Právě ohrožení
v drážní dopravě je podle názoru stěžovatele zákonem vymezeno vágně a nedostatečně určitě.
[19]. Dle ustanovení §49 odst. 1 zákona o dráhách mimořádnou událostí v drážní dopravě je závažná
nehoda, nehoda nebo ohrožení v drážní dopravě, která ohrožuje nebo narušuje bezpečnost, pravidelnost a plynulost
provozování drážní dopravy, bezpečnost osob a bezpečnou funkci staveb a zařízení nebo ohrožuje životní prostředí.
Odstavec 2 téhož ustanovení dále pro účely zákona o dráhách definuje pojem závažná nehoda
jako srážk[u] nebo vykolejení drážních vozidel, ke kterým došlo v souvislosti s provozováním drážní dopravy,
s následkem smrti či újmy na zdraví nejméně pěti osob nebo škody velkého rozsahu. Nehodou je pak událost,
k níž došlo v souvislosti s provozování drážní dopravy, s následkem smrti, újmy na zdraví nebo značné škody.
Jiné mimořádné události se považují za ohrožení.
[20]. Definice zákonného termínu ohrožení v drážní dopravě je podle Nejvyššího správního
soudu jednoznačně vymezena v uvedených zákonných ustanoveních. Ohrožení v drážní dopravě
představuje na základě gramatického (jazykového) a teleologického (interpretace založená
na účelu normy) výkladu těchto ustanovení mimořádnou událost v drážní dopravě,
která ohrožuje nebo narušuje bezpečnost, pravidelnost a plynulost provozování drážní dopravy,
bezpečnost osob a bezpečnou funkcí staveb a zařízení nebo ohrožuje životní prostředí,
a která není závažnou nehodou či nehodou ve smyslu ustanovení §49 odst. 2 zákona o dráhách.
[21]. K ohrožení v drážní dopravě ve dnech 24. 4. 2007 a 6. 7. 2007 v projednávaném případě
došlo tím, že tramvaje nevyčkaly na křižování stanovené jízdním řádem, nedovoleně vjely
do jízdní cesty protijedoucích tramvají a zastavily až za námezníkem. Námezník dle ustanovení
bodu 17. části II. B, přílohy č. 1, vyhlášky Ministerstva dopravy č. 173/1995 Sb., kterou se vydává
dopravní řád drah, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „vyhláška č. 173/1995 Sb.“), vyznačuje místo, kam až může bezpečně zajet čelo vozu, aniž by byl ohrožen průjezd vlaku po výhybce.
V projednávané věci překročily tramvaje místo označené námezníkem a vjely do cesty
protijedoucímu vozidlu, čímž ohrozily průjezd tohoto vozidla, bezpečnost a plynulost
provozování drážní dopravy a bezpečnost osob (zde minimálně řidičů obou tramvají).
[22]. V souladu s výše uvedeným výkladem se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem
městského soudu, neboť považuje předmětnou zákonnou úpravu za natolik konkrétní, že splňuje
požadavky kladené na ni ústavními i zákonnými předpisy. Ze správních rozhodnutí nevyplývá,
navzdory tvrzení stěžovatele, že každé přejetí námezníku představuje ohrožení v drážní dopravě.
K tomu, aby mohlo dojít k ohrožení v drážní dopravě, musí nutně nastat i okolnosti předvídané
zákonem, tedy ohrožení nebo narušení bezpečnosti, pravidelnosti a plynulosti provozování
drážní dopravy, bezpečnosti osob a bezpečné funkce staveb a zařízení nebo ohrožení životního
prostředí. V projednávané věci byly zmíněné okolnosti splněny skutečností, že tramvaje,
které překročily úroveň námezníku, vjely do cesty protijedoucím tramvajím. Protijedoucí vozidla
se tak ocitla na stejné koleji a nemíjela se bezpečným způsobem stanoveným jízdním řádem.
Namísto toho se protijedoucí tramvaje setkaly čelně v prostoru výhybny, čímž došlo k ohrožení
bezpečnosti osob i k narušení plynulosti provozování drážní dopravy. Názoru prezentovanému
stěžovatelem, že se v posuzovaném případě nejednalo o mimořádné události,
resp. Že je vzhledem k neurčitosti právní úpravy nepovažoval za mimořádné události, nesvědčí
ani skutečnosti uvedené ve správním spisu, tj. například zápis dispečerky G. ze dne 23. 4. 2007
(službu konala v noci z 23. na 24. 4. 2007), na čl. 25 prvostupňového správního spisu, v němž je
uvedeno: „Mimořádné události: v 4:46 došlo k přejetí křižování v Dolní Lhotě kurzem 8/102,“ a
zápis dispečera P. ze dne 6. 7. 2007, na čl. 27 prvostupňového správního spisu, ve kterém je
uvedeno: „Mimořádné události: 10:52 řidič kurzu 5/102 č. v. 906/902 přejel křižování ve Vřesině
asi o 2 m. Událost oznámil řidič 5/101 č. v. 907/903 v 11:20 hod.“ Z citovaných zápisů plyne, že
i zaměstnanci stěžovatele si byli vědomi existence mimořádné události a provedli o ní zápis. Tato
námitka stěžovatele tedy není důvodná.
[23]. Stěžovatel dále namítá, že uvedené delikty nespáchal. Nebylo mu nikým uloženo
přijmout opatření k předcházení mimořádných událostí. Zákon o dráhách přitom dle kasační
stížnosti rozlišuje mezi vlastními opatřeními dopravce a opatřeními, která mu byla uložena
k přijetí.
[24]. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že zákon o dráhách rozlišuje mezi
vlastními opatřeními dopravce a mezi opatřeními, která mu byla uložena správním orgánem
k přijetí. Ustanovení §49 odst. 3 písm. d) zákona o dráhách stanovuje povinnost dopravce
a provozovatele dráhy zjišťovat příčiny a okolnosti vzniku mimořádné události v drážní dopravě
v případech stanovených prováděcím právním předpisem a činit opatření k jejich předcházení.
V tomto případě se jedná výhradně o vlastní opatření dopravce či provozovatele dráhy,
resp. opatření, která tyto subjekty přijímají na základě zákonné povinnosti z vlastní iniciativy
a s ohledem na svépomocí zjištěné příčiny a okolnosti vzniku mimořádné události.
[25]. Dle ustanovení §49 odst. 3 písm. e) zákona o dráhách jsou dopravce a provozovatel
dráhy povinni odstraňovat zjištěné nedostatky při vzniku mimořádných událostí, jejich příčiny a škodlivé
následky a ve stanovených termínech přijímat opatření určená k předcházení vzniku mimořádných událostí.
Dopravce a provozovatel dráhy jsou tedy obecně povinni odstraňovat nedostatky a příčiny
vzniku mimořádných událostí včetně škodlivých následků. Druhá část uvedeného ustanovení
zavádí povinnost dopravce a provozovatele dráhy ve stanovených termínech přijímat opatření určená
k předcházení vzniku mimořádných událostí. Již ze zákonného znění a především z formulace
„ve stanovených termínech“ je zřejmé, že v tomto případě se jedná o opatření k předcházení
vzniku mimořádných událostí, která dopravci či provozovateli dráhy stanovil, resp. určil k přijetí,
příslušný správní orgán. Uvedenému jazykovému výkladu odpovídá i znění ustanovení
§13 odst. 1 vyhlášky č. 376/2006 Sb., dle něhož [p]rovozovatel dráhy a dopravce přijímá s přihlédnutím
k vyhodnocení příčin a okolností vzniku mimořádné události, zjištěné odpovědnosti, popřípadě na základě
bezpečnostního doporučení Drážní inspekce odpovídající vlastní opatření k předcházení mimořádným událostem
a zajišťuje pravidelnou kontrolu jejich plnění. Z citovaného ustanovení vyplývá, že dopravce
a provozovatel dráhy přijímají opatření k předcházení vzniku mimořádných událostí
buď podle vlastního vyhodnocení příčin a okolností vzniku mimořádné události, nebo na základě
bezpečnostního doporučení drážní inspekce.
[26]. Drážní inspekce vydává bezpečnostní doporučení na základě přímého zákonného
zmocnění dle §53b odst. 5 zákona o dráhách, podle něhož [d]rážní inspekce oznamuje Evropské
železniční agentuře do 7 dnů zahájení šetření příčin a okolností vzniku mimořádných událostí na dráze celostátní
a regionální. O výsledcích šetření příčin a okolností vzniku mimořádných událostí vypracuje zprávu,
kterou poskytne Evropské železniční agentuře, vlastníku dráhy, provozovateli dráhy, dopravci, Drážnímu úřadu
a příslušnému orgánu členského státu Evropských společenství, pokud se na mimořádné události podílel dopravce
usazený v tomto členském státě. Pokud Drážní inspekce na základě výsledků šetření příčin a okolností vzniku
mimořádné události přijme ve zprávě bezpečnostní doporučení, jsou vlastník dráhy, provozovatel dráhy
nebo dopravce povinni přijmout opatření k zajištění bezpečného provozování dráhy a drážní dopravy a přijatá
opatření oznámit Drážní inspekci. Vzor zprávy o výsledcích šetření příčin a okolností vzniku mimořádné události
stanoví prováděcí právní předpis. Drážní inspekce přijímá v souladu s výše citovaným ustanovením
bezpečnostní doporučení pouze ve zprávě pro Evropskou železniční agenturu a to v případech
mimořádných událostí, ke kterým dojde výhradně na dráze celostátní a regionální.
[27]. Rozlišení jednotlivých typů drah je zakotveno v §1 odst. 1 zákona o drahách. Podle
tohoto ustanovení se dráhy rozlišují na železniční, tramvajové, trolejbusové a lanové. Železniční
dráhy se dále dělí na dráhu celostátní, dráhu regionální, vlečku a speciální dráhu (§3 odst. 1
zákona o dráhách). V projednávané věci k mimořádné události došlo na dráze tramvajové,
kterou lze na základě §1 odst. 1 zákona o dráhách charakterizovat jako dráhu sui generis mající
obdobnou úpravu jako dráha železniční speciální, ale odlišnou od dráhy železniční celostátní
a regionální. Uvedenému závěru svědčí vlastní systematika zákona o dráhách,
který např. v ustanovení §8 odst. 1 důsledně rozlišuje mezi dráhou celostátní, regionální
a tramvajovou a trolejbusovou. Obdobně úpravu jednotlivých druhů dráhy rozlišuje kupříkladu
i ustanovení §21, §39c, §41 a další. Prováděcí vyhláška č. 173/1995 Sb. i vyhláška č. 376/2006 Sb. v duchu zákona o dráhách taktéž vydělují a samostatně upravují dráhu tramvajovou
a trolejbusovou tak, že mají vlastní úpravu oddělenou od železniční dráhy celostátní a regionální.
Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tramvajovou dráhu nelze
podřadit pod pojem celostátní nebo regionální železniční dráhy.
[28]. Pravomoc drážní inspekce přijímat bezpečnostní doporučení, které jsou dopravce
a provozovatel dráhy povinni přijmout, je v souladu s §53b odst. 5 zákona o dráhách dána pouze
v případech mimořádných událostí na dráze celostátní nebo regionální, není však zakotvena
ve vztahu k mimořádným událostem na dráze tramvajové. Žádný jiný obecně závazný právní
předpis nezakládá pravomoc správního orgánu uložit k přijetí dopravci nebo provozovateli
na tramvajové dráze opatření k předcházení vzniku mimořádných událostí. Je vhodné
podotknout, že tuto pravomoc měla drážní inspekce do 30. 6. 2006, k tomuto datu byla
z ustanovení §53b odst. 1 zákona o dráhách vypuštěna zákonem č. 181/2006, kterým se mění
zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2006.
[29]. Na základě výše uvedeného výkladu zákonných ustanovení Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že drážní inspekce ani žádný jiný správní orgán není oprávněn dopravci uložit přijetí
opatření k předcházení vzniku mimořádných událostí na tramvajové dráze. Povinnost zakotvená
v §49 odst. 3 písm. e) zákona o drahách, podle které je dopravce povinen stanovených termínech
přijímat opatření určená k předcházení vzniku mimořádných událostí, se tedy vztahuje pouze
k událostem na železničních celostátních a regionálních drahách. Provozovatel tramvajové dráhy
a dopravce na této dráze mají povinnost činit opatření k předcházení mimořádných událostí
dle §49 odst. 3 písm. d) zákona o drahách.
[30]. Stěžovateli však byla dle ustanovení §51 odst. 6 písm. e) zákona o dráhách uložena
pokuta právě za nepřijetí opatření uvedených v §49 odst. 3 písm. e) zákona o drahách. Vzhledem
k tomu, že žádné opatření k předcházení vzniku mimořádných událostí stěžovateli na tramvajové
dráze uloženo k přijetí nebylo a ani být nemohlo, není přípustná ani sankce za jejich nepřijetí.
V případě, že by se mělo jednat o sankci za nepřijetí vlastních opatření stěžovatele, jednalo
by se o porušení povinnosti dle §49 odst. 3 písm. d) zákona o dráhách a bylo by na správních
orgánech, aby řádně zdůvodnily, proč vlastní opatření přijatá stěžovatelem (přezkoušení řidičů
tramvají ze znalosti předpisů a další) nebyla dostatečná k předcházení vzniku mimořádných
událostí. V případě této námitky se proto Nejvyšší správní soud ztotožnil s názorem stěžovatele,
že namítaný správní delikt dle ustanovení §51 odst. 6 písm. e) zákona o dráhách nespáchal.
Závěr městského soudu v tomto ohledu trpí nezákonností spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky.
[31]. Nejvyšší správní soud pro úplnost uvádí, že drážní inspekce ve vztahu k tomuto deliktu
neprovedla řádné dokazování a pouze dovodila, že pokud stěžovatel nenahlásil mimořádné
události, nezajistil místo mimořádných událostí, neprovedl dokumentaci stavu v době vzniku
mimořádných událostí a neprovedl zjištění příčin a okolností jejich vzniku, pak nemohl
ani přijmout příslušná opatření určená k předcházení vzniku mimořádných událostí.
Odpovědnost za spáchání přestupku či správního deliktu však nelze ve správním řízení vyvodit
na základě pouhé formální dedukce, aniž by byl spolehlivě zjištěn skutkový stav,
a aniž by pochybení kontrolovaného subjektu bylo spolehlivě prokázáno (shodně viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2006, č. j. 2 As 20/2006 – 47). Uvedený postup drážní
inspekce, která na základě pouhé dedukce dospěla k závěru, že stěžovatel uvedený delikt musel
spáchat, proto nelze považovat za zákonný.
[32]. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu, dle něhož neprovedl zjištění příčin
a okolností vzniku mimořádných událostí. Stěžovatel provedl vlastní interní šetření dle zákona
o dráhách a správní spis příslušné dokumenty obsahuje.
[33]. Rozhodnutím drážní inspekce bylo konstatováno, že stěžovatel spáchal správní delikt
dle ustanovení §51 odst. 6 písm. d) zákona o dráhách porušením povinnosti stanovené
v §49 odst. 3 písm. d) téhož zákona, dle něhož jsou dopravce a provozovatel dráhy povinni
zjišťovat příčiny a okolnosti vzniku mimořádných událostí v drážní dopravě v případech stanovených prováděcím
právním předpisem a činit opatření k jejich předcházení. Samotný delikt podle rozhodnutí drážní inspekce
spočíval v neprovedení zjištění příčin a okolností vzniku mimořádných událostí. Prováděcím
právním předpisem je v daném případě vyhláška č. 376/2006 Sb., dle jejíhož ustanovení
§10 odst. 1 [p]rovozovatel dráhy a dopravce podle činnosti vykonávané v rámci předmětu podnikání zajišťuje,
aby při vzniku mimořádné události na jím provozované dráze, provozovaném drážním vozidle bylo provedeno
zjištění příčin a okolností vzniku mimořádné události. Zjišťování příčin a okolností vzniku mimořádné
události provádí dle §9 odst. 1 vyhlášky č. 376/2006 Sb. pověřená osoba, což je osoba
(zaměstnanec nebo osoba v jiném smluvním vztahu k provozovateli dráhy nebo dopravci)
odborně způsobilá k činnosti vykonávané v rámci předmětu podnikání pověřená k tomuto účelu
provozovatelem dráhy nebo dopravcem.
[34]. Městský soud správně podotknul, že stěžovatel skutečně provedl interní šetření
mimořádné události. Nicméně zjišťování příčin a okolností vzniku mimořádné události musí být
provedeno pověřenou osobou dle výše uvedených podmínek. Správní spis však neobsahuje
jakoukoli listinu či informaci o tom, že by šetření mimořádné události stěžovatelem bylo
provedeno v souladu s vyhláškou č. 376/2006 Sb. pověřenou osobou. Stěžovatel v průběhu
správního ani soudního řízení před městským soudem nenamítal, že splnil tento předpoklad,
a ani v kasační stížnosti nikterak nepolemizuje se závěrem městského soudu. S touto námitkou
se proto Nejvyšší správní soud neztotožnil.
[35]. Kasační stížností je dále namítáno, že správní orgány při úvaze o výši pokuty nemohly
posuzovat závažnost deliktu ve vztahu k údajnému nehlášení mimořádných událostí stěžovatelem
opakujícím se od roku 2004, ve vztahu k závažné nehodě ze dne 11. 4. 2008 a k porušení
vnitřního předpisu stěžovatele. Prezentovaná kritéria nespadají dle stěžovatele do rámce
ustanovení §52a odst. 2 zákona o dráhách. Stěžovatel především nesouhlasí se závěrem
městského soudu, podle něhož uvedená kritéria mohly správní orgány vzít v potaz dle §11 odst.
3 vyhlášky č. 376/2006 Sb.
[36]. Drážní inspekce při ukládání pokuty postupovala dle ustanovení §52a odst. 2 zákona
o dráhách, podle kterého se při ukládání pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti správního
deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán. Citované
ustanovení uvádí, k jakým skutečnostem má správní orgán při úvaze o výši sankce přihlížet.
Nejedná se přitom, jak navozuje stěžovatel, o taxativní výčet, nýbrž o výčet demonstrativní.
Správní orgán přihlédne k závažnosti správního deliktu; dle zákona zejména ke způsobu spáchání
deliktu, jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán. Kritérium závažnosti správního
deliktu však vyžaduje komplexní posouzení intenzity naplnění znaků skutkové podstaty deliktu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 25/2006 – 78).
Zákonný výčet okolností, k nimž musí správní orgán přihlížet, není uzavřený. Správní orgán
může přihlédnout i k dalším okolnostem, jimiž mohou být například případná recidiva
(opakované spáchání deliktu toutéž osobou), odstranění škodlivých následky či dodatečné splnění
porušené právní povinnosti atd. Lze tedy souhlasit s městským soudem, že správní orgány byly
v projednávané věci oprávněny přihlédnout i k jiným okolnostem, než která jsou přímo uvedena
v zákoně o dráhách, neboť ten obsahuje pouze demonstrativní výčet okolností, k nimž správní
orgány při ukládání sankce přihlížejí. Ve správním trestání se klade důraz na náležitou
individualizaci výše sankce ve vztahu k pachateli a ve vztahu k deliktu, který spáchal. Správní
orgány proto zásadně přihlíží ke všem skutečnostem, jež mohou mít vliv na výši ukládané pokuty.
[37]. Přihlédla-li drážní inspekce při rozhodování o výši pokuty také ke skutečnosti,
že stěžovatel porušil kromě zákona a prováděcího předpisu též vlastní interní předpis, jedná
se o skutečnost, která má podklad ve správním spisu a díky které správní orgán zdůraznil,
že si stěžovatel sám musel být vědom toho, že se v posuzovaném případě jednalo o mimořádné
události, s nimiž jsou spojeny zákonné povinnosti. Tyto povinnosti ostatně vyplývají i z interního
předpisu stěžovatele s názvem „Hlášení mimořádných událostí v dopravě drážní inspekci“ z roku
2006 a z interního předpisu „Provozní předpisy D1 pro provoz drážních kolejových vozidel“
z roku 2007. Oba předpisy jsou součástí správního spisu. K této skutečnosti tedy drážní inspekce
mohla a měla při úvaze o výši pokuty přihlížet.
[38]. Obdobně kritérium údajného soustavného porušování zákonných povinností
stěžovatelem je v souladu s výše uvedeným možné zohlednit při rozhodování o výši sankce
za spáchané delikty. Drážní inspekce řádně odůvodnila, proč vzala v potaz, že se stěžovatelem je
již kvůli stejným deliktům z období od roku 2004 vedeno správní řízení pod č. j. 5 436/2008-DI.
Nejedná se přitom, jak správně podotknul městský soud, o nepřípustné rozšíření správního řízení
o další delikty. Stěžovatel nenamítal nepravdivost tvrzení ohledně vedení dalších správních řízení.
V kasačních námitkách se zaměřil pouze na nezákonnost použití tohoto kritéria. Nejvyšší správní
soud však dovodil, že toto kritérium spadá do zákonného rámce úvahy o výši ukládané pokuty.
Ztotožnit se nicméně nelze s odkazem městského soudu na ustanovení §11 odst. 3 vyhlášky
č. 376/2006 Sb., podle něhož má být drážní inspekce oprávněna při úvaze o výši sankce
posuzovat, zda se jedná v případě delikventa o ojedinělou událost, či zda delikvent soustavně
porušuje své povinnosti. Namítané ustanovení nikterak neupravuje, k jakým okolnostem má
správní orgán při rozhodování o výši pokuty přihlížet a odkaz na ně je proto nesprávný. Toto
pochybení městského soudu je ovšem pouze marginálního charakteru a na zákonnost a správnost
rozhodnutí městského soudu o této námitce nemá vliv.
[39]. Zdejší soud dále z úřední povinnosti konstatuje, že napadený rozsudek městského soudu
trpí nepřezkoumatelností spočívající v nedostatku důvodů, neboť městský soud se nevypořádal
s žalobní námitkou stěžovatele, podle které bylo v rozhodnutí drážní inspekce nesprávně
přihlédnuto k nehodě ze dne 11. 4. 2008 jako k okolnosti mající vliv na uložení sankce. Soud
je přitom povinen vypořádat se se všemi řádně vznesenými námitkami. Opomene-li některou
vypořádat, zakládá tím nepřezkoumatelnost svého rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 12. 2009, č. j. 8 Afs 73/2007 – 111). V souladu s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74,
však zdejší soud shledal tuto nepřezkoumatelnost pouze v dílčí oddělitelné části rozsudku
krajského soudu. Rozsudek nelze tedy přezkoumat pouze v této části. Ve zbývající části je
rozhodnutí městského soudu přezkoumatelné.
[40]. Stěžovatel namítal, že drážní inspekce neužila při ukládání sankce absorpční zásadu, ačkoli
na základě závazného právního názoru žalovaného ji užít měla. Žalovaný pak překvapivě
a v rozporu se zásadou legitimního očekávání potvrdil toto rozhodnutí drážní inspekce.
[41]. Vede-li správní orgán společné správní řízení o více deliktech, užije při rozhodování
o sankci absorpční zásadu. Její použití je možné per analogiam legis i v případech, kdy tak příslušný
zákon výslovně nestanoví (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2005,
č. j. 6 As 57/2004 – 54). Zásada absorpce představuje institut, na jehož základě přísnější trest
pohlcuje trest mírnější. „Sbíhající se delikty jsou tak postiženy pouze trestem stanoveným pro nejtěžší
z nich (úhrnným trestem)“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2005,
č. j. 6 As 8/2005 – 66).
[42]. Stěžovateli byla uložena pokuta za delikty dle §51 odst. 6 zákona o dráhách, za které
se podle odstavce 7 písm. b) téhož ustanovení uloží pokuta do výše 10 000 000 Kč. Ve shodě
s rozhodnutím drážní inspekce potvrzeném žalovaným zdejší soud konstatuje, že není na základě
textu zákona možné v posuzovaném případě dospět k objektivnímu závěru o tom, který z deliktů
vytýkaných stěžovateli je nejzávažnější. Drážní inspekce stěžovateli uložila úhrnný trest (trest
za několik deliktů), při němž se užívá absorpční zásada. Vzhledem k tomu, že v daném případě
nelze rozlišit, pro který delikt je určen nejzávažnější trest, postupovala drážní inspekce správně,
pokud uložila úhrnný trest a svůj postup náležitě odůvodnila. Obdobně žalovaný nepochybil,
potvrdil-li v této části rozhodnutí drážní inspekce. Tuto námitku tedy ve shodě s městským
soudem neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
[43]. Kasační stížností je namítána nepřezkoumatelnost rozhodnutí městského soudu
o moderaci trestu, neboť městský soud se nijak nevyjadřuje k okolnostem případu, které podle
stěžovatele odůvodňují snížení sankce nebo upuštění od ní. Absolutní výše sankce
je dle stěžovatele zjevně neadekvátní. Městský soud též nepoučil stěžovatele o tom, že je povinen
nést důkazní břemeno o nepřiměřenosti pokuty.
[44]. Stěžovatel v žalobě proti rozhodnutí žalovaného v souladu s ustanovením §65 odst. 3
s. ř. s. uplatnil návrh na moderaci uložené sankce. O tomto návrhu soud rozhoduje
dle ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s., podle něhož [r]ozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní
orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest
byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové
rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním
dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.
[45]. Citovaná ustanovení zakotvují tzv. moderační právo soudu, tj. právo soudu nahradit
správní uvážení správního orgánu o výši pokuty uvážením soudním a od uložené sankce upustit
nebo ji snížit v mezích zákonem dovolených. Pro možnost uplatnění moderačního práva soudu je
nutné splnit zákonné podmínky vymezené výše citovanými ustanoveními. V posuzované věci
se musí jednat o rozhodnutí, jímž byl uložen trest; nejsou dány podmínky pro zrušení rozhodnutí
správního orgánu, kterým byl trest uložen; trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši; zákonná
úprava výslovně umožňuje upuštění od trestu nebo jeho snížení a o snížení trestu lze rozhodnout
na základě skutkového stavu, z něhož vycházel správní orgán. Primární podmínkou však je
výslovný návrh žalobce na moderaci sankce s poukazem na její nepřiměřenou výši. Blíže
se k podmínkám uplatnění návrhu na moderaci vyjádřil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
30. 11. 2005, č. j. 1 As 30/2004 – 82 (dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále
citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), na který zdejší soud pro stručnost odkazuje.
[46]. Návrhem na moderaci uložené sankce dává žalobce správnímu soudu prostor k soudnímu
uvážení o výši této sankce. Tento postup soudu však představuje výjimečný institut,
neboť ve správním soudnictví je pravidlem kasační přezkum, který nedává správnímu soudu
pravomoc k tomu, aby správní rozhodnutí sám měnil. Může jej pouze zrušit či zamítnout
nedůvodný návrh, případně vyslovit nicotnost správního rozhodnutí. Užitím moderačního práva
soud nahrazuje správní uvážení správního orgánu o výši trestu; takový zásah je však zásahem
dovoleným, umožněným soudu ustanovením §78 odst. 2 s. ř. s. Soud se v takovém případě
chová obdobně jako správní orgán a pro případ moderace je nadán vlastním uvážením, a může
tak výjimečně zasáhnout do výše trestu. Tím, že trest sníží nebo od něj upustí, nezpochybňuje
závěr správního orgánu o tom, že žalobce porušil zákon a dopustil se správního deliktu,
nýbrž vykonává svou zvláštní zákonnou pravomoc, která mu náleží stejně jako pravomoc rušit
správní rozhodnutí.
[47]. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 12. 2013, č. j. 2 As130/2012 – 20, vyslovil,
že „[v]e vztahu k diskreci krajského soudu může Nejvyšší správní soud hodnotit jen to, zda prvoinstanční soud
nepřekročil zákonem stanovené meze tohoto uvážení, nevybočil z nich nebo volné uvážení nezneužil, či zda je jeho
úvaha přezkoumatelná a logicky nerozporná.“ Zdejší soud neshledal napadený rozsudek v namítaném
rozsahu nepřezkoumatelným, neboť městský soud náležitě odůvodnil, proč v daném případě
nepřistoupil k moderaci sankce. Samotné okolnosti případu dle městského soudu neodůvodňují
a nemohou odůvodnit, proč se v posuzovaném případě mělo jednat o pokutu zjevně
nepřiměřenou. Pokuta je přitom uložena pouze v jedné desetině zákonné sazby. Žalobce obecně
musí své přesvědčení o tom, že správní orgán pochybil při stanovení výše trestu řádně odůvodnit.
Odůvodnění:
pouhými skutkovými okolnostmi případu a tvrzením, že stěžovatel předmětné
delikty nespáchal, proto zásadně nepostačí. Námitky týkající se samotné otázky zavinění jsou
relevantní pro rozhodnutí soudu o tom, zda správní orgány tuto právě otázku správně
zhodnotily. V případě přistoupení k úvaze o moderaci trestu však již soud napevno postavil,
že žalobce delikt spáchal, a uvažuje pouze o tom, zda pokuta je přiměřená či nikoliv. Při tomto
rozhodnutí je vázán žalobními tvrzeními žalobce. Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud
neshledal žádné pochybení městského soudu, neboť tvrzení stěžovatele nikterak neodůvodňovala
namítanou nepřiměřenost uložené sankce a městský soud své závěry řádné odůvodnil. Zákon
dále neukládá povinnost městského či krajského soudu poučit žalobce o skutečnosti, že má
ve vztahu ke svému návrhu na moderaci povinnost tvrzení. Žalobce, chce-li být v řízení úspěšný,
musí sám svými žalobními námitkami nastavit konkrétní rámec soudního přezkumu rozhodnutí
správních orgánů. Stejně jako v žalobě je přitom povinen tvrdit všechny pro věc rozhodné
skutečnosti, na jejichž základě se domnívá, že rozhodnutí správních orgánů neobstojí.
V projednávané věci městský soud na základě tvrzení stěžovatele dospěl k odůvodněnému
závěru, že uložená pokuta není zjevně nepřiměřená. Nadto Nejvyšší správní soud poznamenává,
že stěžovatel byl v řízení před správními orgány a konečně i v řízení před městským soudem
zastoupen advokátem, tedy osobou odborně profesně znalou. S touto jeho námitkou se tedy
zdejší soud neztotožnil.
VI. Závěr a náklady řízení
[48]. Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě dospěl k závěru, že správní orgány
i městský soud pochybily, neboť stěžovatel nespáchal delikt dle ustanovení §51 odst. 6 písm. e)
zákona o dráhách a nemohla mu za něj být uložena pokuta. Napadený rozsudek je dále částečně
nepřezkoumatelný v části, v níž se městský soud nevypořádal s námitkou stěžovatele, podle které
správní orgány nesprávně považovaly nehodu ze dne 11. 4. 2008 za okolnost, ke které má správní
orgán přihlédnout při ukládání sankce. Městský soud tak zatížil rozsudek ze dne 7. 3. 2013,
č. j. 11 A 91/2010 – 66, vadou, která měla za následek vydání nezákonného a částečně
nepřezkoumatelného rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud jej proto z výše uvedených
důvodů ve výroku II. a III. zrušil podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil městskému
soudu k dalšímu řízení.
[49]. V tomto dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu, dle něhož stěžovateli nemohla být uložena pokuta za delikt dle ustanovení §51
odst. 6 písm. e) zákona o dráhách. Dále městský soud vypořádá všechny řádně uplatněné námitky
stěžovatele.
[50]. Dle ustanovení §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí městský soud
též o nákladech kasačního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. ledna 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu