ECLI:CZ:NSS:2015:10.AS.229.2014:41
sp. zn. 10 As 229/2014 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely
Zemanové, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci žalobců:
a) Nová Ruda, o. s. se sídlem Sladovnická 1267, Liberec, b) Ing. Bc. J. J., c) Y. J., d) M. S.,
proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 5. 2012, čj. OÚPSŘ 68/2012-330-rozh., za účasti osoby
zúčastněné na řízení: R. P., zast. JUDr. Vladimírem Kašparem, advokátem se sídlem Na Poříčí
116/5, Liberec, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí
nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 27. 8. 2014, čj. 59 A 57/2012-99.
takto:
I. Kasační stížnost se z a m í tá .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Rozhodnutí správních orgánů a krajského soudu
[1] Rozhodnutím ze dne 21. 12. 2011 vydal Magistrát města Liberec stavební povolení
na bytové domy souboru „Rezidence na Lukách“ a na hrubé terénní úpravy a přípojky
s tím související.
[2] Odvolání, která žalobci podali proti tomuto rozhodnutí, zamítl žalovaný svým
rozhodnutím ze dne 9. 5. 2012 a napadené rozhodnutí potvrdil.
[3] Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou; té krajský soud vyhověl a rozsudkem
ze dne 27. 8. 2014 zrušil rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnost
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítl, že krajský soud
při přezkoumávání napadeného rozhodnutí a při jeho rušení vycházel z toho, že stavební
povolení je platné, účinné, a tedy přezkoumatelné; tato jeho úvaha však nemá oporu ve spisu
správního orgánu. Stavební povolení vydané v této věci nabylo právní moci a účinnosti dne
1. 6. 2012; stavební povolení však pozbývá platnosti, pokud stavba nebyla zahájena do dvou let .
Stavebník stavbu v této lhůtě nezahájil; proto ke dni 2. 6. 2014 přestalo stavební povolení platit
a vyvolávat účinky, tj. přestalo existovat. Jelikož ve spisu není založeno oznámení stavebníka
o termínu zahájení stavby, měl se soud zabývat platností stavebního povolení. Rovněž ve spisu
není založeno žádné rozhodnutí, kterým by se prodlužovala platnost stavebního povolení
podle §115 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon). V takové situaci soud pochybil, pokud nepožádal stěžovatele, aby ověřil
platnost stavebního povolení.
[5] Tím, že soud zrušil stavební povolení v době, kdy již ztratilo svou platnost a účinnost,
tj. fyzicky ani právně již neexistovalo, fakticky „obnovil“ stavební povolení a vrátil je zpět do fáze
odvolacího řízení, což je v rozporu se zákonem. Stěžovatel proto navrhl, aby byl rozsudek
krajského soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
[6] Žalobci ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili .
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Stěžovatel vznesl jedinou námitku, kterou přiřadil k různým typům důvodů podle §103
odst. 1 s. ř. s. [konkrétně poukázal na písmeno a) (soud nesprávně posoudil právní otázku),
písmeno b) (soud vycházel ze skutkové podstaty, která nemá oporu ve spis ech) a písmeno d)
(rozhodnutí soudu trpí nedostatkem důvodů)]. Ve skutečnosti tu nejde ani o námitku
podle písmena a), protože stěžovatel se nijak nevyjadřuje k hmotněprávním úvahám krajského
soudu, ani o námitku podle písmena b), která míří na procesní pochybení správního orgánu
nedůvodně opomenutá ze strany krajského soudu (takové procesní pochybení stěžovatel
nevytýká, ostatně musel by ho vytýkat sám sobě) . Podle obsahu se jedná o námitku podle
písmena d) (i když nikoli námitku nedostatku důvodů rozhodnutí soudu, kterou nadto stěžovatel
blíže nerozvádí), a sice námitku jiné vady řízení před soudem, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Tuto vadu spatřuje stěžovatel v tom, že krajský soud
přezkoumal, zrušil a vrátil k dalšímu řízení stavební povolení, které v okamžiku vydání rozsudku
již nebylo platné.
[8] Námitka není důvodná.
[9] Podle §115 odst. 4 věty první stavebního zákona pozbývá stavební povolení platnosti,
jestliže stavba nebyla zahájena do dvou let ode dne, kdy nabylo právní moci. Dobu platnosti
stavebního povolení může stavební úřad prodloužit na odůvodněnou žádost stavebníka
podanou před jejím uplynutím. Podáním žádosti se staví běh lhůty platnosti stavebního povolení.
Stavební povolení pozbývá platnosti též dnem, kdy staveb ní úřad obdrží oznámení stavebníka
o tom, že od provedení svého záměru upouští; to neplatí, jestliže stavba již byla zahájena.
[10] Stěžovatel tvrdí, že stavba nebyla zahájena do dvou let ode dne 1. 6. 2012, kdy stavební
povolení nabylo právní moci, a že stavebník ani nepožádal o prodloužení doby platnosti
stavebního povolení ve smyslu §115 odst. 4 věty druhé stavebního zákona. Nejvyšší správní
soud souhlasí s tím, že v takovém případě by stavební povolení pozbylo platnosti ke dni
1. 6. 2014. Tato skutečnost však nemohla mít žádný vliv na rozhodování krajského soudu.
Ostatně stěžovatel – navzdory obecným poukazům na to, že rozhodování krajského soudu mělo
být „proporcionální ve vztahu k přezkoumávané věci“ – ani nenaznačil, jak by podle jeho názoru měl
krajský soud naložit se žalobou proti stavebnímu povolení, které v mezidobí pozbylo platnosti:
tedy zda by se jí vůbec měl věcně zabývat (a v takovém případě ji zamítnout, aby se věc nevracela
správnímu orgánu k dalšímu řízení), nebo zda by ji měl odmítnout ( zřejmě pro nedostatek
podmínek řízení spočívající v odpadnutí předmětu řízení).
[11] Ani jedno z těchto hypotetických řešení není správné. Soud ve správním soudnictví
zásadně vychází při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.); v projednávané věci se tedy krajský
soud zabýval tím, zda stěžovatel ke dni vydání svého rozhodnutí řádně zjistil a zhodnotil
podstatné skutkové okolnosti a zda správně posoudil věc po právní stránce. Tento věcný
přezkum napadeného rozhodnutí by krajský soud nemohl provést pouze za předpokladu,
že by rozhodnutí formálně zaniklo, a tím by odpadl předmět řízení. Je proto třeba zabývat
se tím, co přesně zákonodárce mínil pozbytím platnosti stavebního povolení podle §115 odst. 4
stavebního zákona a jaké právní následky s tím hodlal spojit.
[12] „Platnost“ je pojmem, který nemá ve veřejném právu pouze jeden význam.
Standardně připisuje doktrína tuto vlastnost takovému projevu vůle správního orgánu,
který byl učiněn v předepsané formě vůči adresátům a jímž je správní orgán vázán.
V tomto pojetí je platnost předpokladem dalších právních následků správního aktu,
zejména pak jeho účinků na právní poměry. Takto chápaná platnost správního rozhodnutí
předchází i jeho právní moci (ta nastává až tehdy, jestliže je rozhodnutí nejen vyhotoveno,
vydáno, ale také oznámeno účastníkům a marně uplyne lhůta k podání odvolání proti němu).
[13] V konkrétním zákonném kontextu může mít pojem odlišný význam. Podle §101
písm. c) správního řádu lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci tehdy,
jestliže nové rozhodnutí z vážných důvodů dodatečně stanoví nebo změní dobu platnosti nebo účinnosti
rozhodnutí anebo lhůtu ke splnění povinnosti nebo dodatečně povolí plnění ve sp látkách, popřípadě po částech;
zkrácení doby platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůty ke splnění povinnosti je možné pouze
tehdy, stanoví-li tuto možnost zákon. Zde zjevně nejde o platnost ve smyslu výše probíraném
(tedy o vlastnost, které správní akt – byl-li vydán řádným postupem – nabývá v okamžiku
svého vydání), ale o souhrn jistých právních důsledků správního aktu, který již byl vyhotoven,
vydán, oznámen, nabyl právní moci a třeba i vyvolával právní účinky. Vztah těchto právních
důsledků k právním důsledkům, které jsou shrnuty pod pojmem „ účinnost“, není příliš jasný
(je příznačné, že oba pojmy se tu vždy vyskytují ve dvojici); „ doba platnosti“ a „ doba účinnosti“
tu vystupují jako pojmy velmi blízké, možná i zaměnitelné.
[14] Jako příklad ne zcela promyšleného používání pojmů v rámci jediného (stavebního)
zákona lze poukázat na jeho §96a odst. 5, týkající se společného územního souhlasu a souhlasu
s provedením ohlášeného stavebního záměru: Společný souhlas nabývá právních účinků dnem doručení
stavebníkovi. Platí po dobu 2 let ode dne jeho vydání. Nepozbývá však platnosti, pokud v této době bylo
s ohlášeným stavebním záměrem započato. Podle soudu se tímto ustanovením chtělo vyjádřit,
že stavebník může od okamžiku doručení začít provádět zamýšlenou st avbu; jestliže však nezačne
stavět do dvou let od vydání společného souhlasu, nemůže podle něj už stavět nikdy.
Užití různých pojmů („platnost“ versus „účinnost“, resp. versus „účinky“) pro zrcadlově
si odpovídající okamžiky (nabytí právních účinků značí: „od tohoto okamžiku může stavebník
stavět“; pozbytí platnosti znamená: „po tomto okamžiku už nemůže stavebník stavět“) je tu spíše
matoucí a může vést k potížím při výkladu. S vědomím takto neujasněné a nepřesné terminologie
je třeba přistupovat k výkladu §115 odst. 4 stavebního zákona.
[15] Nejvyšší správní soud se již ve své judikatuře zabýval otázkou „pozbytí platnosti“
určitého aktu (nikoli ovšem ve vztahu k vykládanému ustanovení). Podle §187 odst. 2 stavebního
zákona platí, že územní plán velkého územního celku a právní předpis, kterým byla vyhlášena
jeho závazná část, pozbývá platnosti dnem nabytí účinnosti zásad územního rozvoje pro území
těmito zásadami řešené. Usnesením ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010- 98, Nejvyšší správní soud
vyslovil, že pozbytí platnosti se tu rovná zániku ze zákona. Nelze proto v řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy věcně přezkoumat územní plán velkého územního celku,
jestliže již nabyly účinnosti zásady územního rozvoje, protože takový územní plán zanikl,
a předmět řízení před soudem tedy odpadl, což musí vést k odmítnutí žaloby.
[16] V rozsudku ze dne 30. 6. 2014, čj. 4 As 16/2014- 65, publikovaném pod č. 3105/2014 Sb.
NSS, vyložil Nejvyšší správní soud §17 odst. 2 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí
České republiky (katastrální zákon), který stanovil: Dnem vyhlášení platnosti obnoveného katastrálního
operátu se dosavadní katastrální operát stává neplatný m, a nadále se používá obnovený katastrální operát.
Nejvyšší správní soud odmítl žalobu proti rozhodnutí o opravě chyby v dosavadním katastrálním
operátu, protože dosavadní operát přestal existovat jako celek, a rozhodnutí o opravě chyby
se tedy již nadále nemohlo dotýkat žalobcových práv. V důsledku obnovy katastrálního operátu
tak odpadl předmět soudního řízení.
[17] Obě citované věci jsou si v podstatném rysu podobné: dosavadní územní
plán pozbyl platnosti proto, že byl nahrazen novými zásadami územního rozvoje,
a dosavadní katastrální operát pozbyl platnosti proto, že byl nahrazen novým katastrálním
operátem. Jde tu tedy o náhradu dosavadního aktu či souboru informací za akt či soubor
informací nový; akt nepřestane vyvolávat právní účinky pouhým plynutím času, ale právních
účinků pozbude právě až v okamžiku, kdy je za něj vytvořena náhrada.
[18] Zároveň se zásady územního rozvoje i katastrální operát vyhlašují (resp. vydávají) veřejně
a formálním právním aktem správního orgánu. Je tedy možné přesně určit, kdy přestal platit stav
dosavadní a začal platit stav nový , který s sebou nese odpadnutí předmětu řízení o návrhu
(žalobě).
[19] Ustanovení §115 odst. 4 stavebního zákona však upravuje jinou situaci.
„Pozbytí platnosti“ tu není vázáno na vznik jiného aktu, který by dosavadní stavební
povolení nahradil, ale pouze na faktickou nečinnost stavebníka. Ustanovení nemá za cíl
(na rozdíl od §187 odst. 2 stavebního zákona a §17 odst. 2 katastrálního zákona) zabránit
překrývání či kolizi dvou na sebe navazujících aktů, které regulují tytéž právní poměry :
chce se jím říci jen tolik, že stavební povolení po marném uplynutí dvouleté lhůty již nemůže
vyvolávat účinky, tj. opravňovat stavebníka k výstavbě. „Pozbytí platnosti“ stavebního povolení
podle §115 odst. 4 stavebního zákona tedy s sebou nenese odpadnutí předmětu řízení.
[20] Ve prospěch tohoto výkladu hovoří i praktické procesní důvody. Podle §152 odst. 3
písm. a) stavebního zákona je sice stavebník při provádění stavby, pokud vyžadovala
stavební povolení, povinen oznámit stavebnímu úřadu předem termín zahájení stavby;
z toho, že stavebník předem formálně oznámil nějaký termín, však ještě neplyne,
že stavbu skutečně zahájil a že tak opravdu učinil v avizovaném (včasném) termínu.
Stejně tak ze skutečnosti, že termín nebyl formálně oznámen, nelze bez dalšího dovozovat,
že stavba zahájena nebyla. Stavba se obvykle považuje za zahájenou provedením prvních prací
na staveništi, které směřují k výstavbě podle projektové dokumentace ověřené ve stavebním
řízení. To současně znamená, že pokud části stavby zhotovené ve dvouleté lhůtě byly provedeny
v rozporu s projektovou dokumentací, nejde o řádné zahájení stavby, které by mohlo zabránit
pozbytí platnosti stavebního povolení.
[21] To, zda stavba byla zahájena včas a v souladu s projektovou dokumentací ,
náleží posoudit pouze stavebnímu úřadu; ten o tom nevydává žádný formální akt,
pouze s touto informací případně pracuje při svých dalších postupech podle stavebního
zákona. Jeho tvrzení (resp. tvrzení jeho nadřízeného orgánu), podle nějž stavba zahájena nebyla,
je sdělením jedné ze stran, z nějž soud nemůže vycházet. Měl-li by si správní soud postavit
najisto, zda stavba byla zahájena ve smyslu §115 odst. 4 stavebního zákona, musel by k tomu
provádět rozsáhlé dokazování, které se však zcela vymyká z jeho přezkumné role a z povahy
řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. soudního řádu správního.
[22] Je navíc nesmyslné vést dokazování o tom, zda je ve věci dán předmět řízení způsobilý
věcného přezkumu. Tato otázka je otázkou právní, nikoli skutkovou ; k jejímu zodpovězení
mohou nanejvýš posloužit formální akty správního orgánu, kterým svědčí presumpce správnosti
(viz příklady zásad územního rozvoje a obnoveného katastrálního operátu v odstavcích [15]
až [18]) - nikoli výslech svědků, ohledání či jiné podobné důkazní prostředky, které by byly
nezbytné pro zjišťování skutečného stavu stavby v terénu.
[23] Ke stěžovatelově kasační námitce soud podotýká, že je na účastnících,
aby případně soudu avizovali nové skutkové okolnosti, které nastanou v průběhu soudního
řízení; jinak se o nich soud nedozví a nemůže na ně nijak reagovat. V projednávané věci mohl
stěžovatel upozornit krajský soud na to, že stavebník nezahájil stavbu včas, a že tedy podle
vydaného stavebního povolení již nebude moci stavět. Krajský soud se pak mohl obrátit
na žalobce s dotazem, zda i v této situaci trvají na projednání své žaloby. Žalobci mohli vzít
žalobu zpět a řízení o ní by bylo zastaveno. Neučinili-li by to však žalobci, musel by krajský soud
žalobu věcně přezkoumat: předmět řízení neodpadá, ani kdyby stav ební povolení prokazatelně
pozbylo platnosti; tím méně může odpadnout jen v důsledku tvrzení jedné ze stran sporu,
že tento následek nastal.
[24] I pokud ve správním spisu nebylo založeno oznámení stavebníka o zahájení stavby
ani rozhodnutí, kterým se prodlužuje platnost stavebního povolení, nelze dovozovat povinnost
krajského soudu doplňovat takové listiny či zjišťovat, zda vůbec existují, jak se domnívá
stěžovatel. Krajský soud musí dbát na úplnost spisové dokumentace jen z toho hlediska,
zda mu správní orgán k jeho výzvě poskytl veškeré listiny, které formálně tvoří správní spis
a které materiálně byly podkladem pro napadené rozhodnutí v okamžiku jeho vydání.
S ohledem na pravidlo vymezené v §75 odst. 1 s. ř. s. se krajský soud není povinen zajímat
o to, zda se případně spis nějak rozrůstá o další listiny poté, co bylo rozhodnutí napadeno
žalobou a co byl spis (v tehdejším stavu) soudu předán. (Rozumně lze předpokládat,
že samy strany, které na rozdíl od soudu mají zájem na výsledku řízení , by soud o takových
přírůstcích informovaly, pokládaly-li by to za důležité pro řízení o žalobě, a nové listiny
by mu samy předložily.)
[25] Ačkoli je správní orgán vázán právním názorem správního soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.),
nezakládá mu vydání rušícího rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení bezpodmínečnou
povinnost vydat ve věci nové meritorní rozhodnutí. Správní soud se v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu vyjadřuje pouze k tomu, zda bylo rozhodnutí vydáno řádným
postupem a zda je zákonné co do svého obsahu; není jeho úkolem zabývat se podmínkami
nového řízení před správním orgánem. Soud tedy zpravidla (nepozbyl-li správní orgán oprávnění
vydat ve věci meritorní rozhodnutí v důsledku prekluze) sděluje svým rušícím rozsudkem
pouze tolik, že pokud bude správní orgán rozhodovat ve věci, musí postupovat podle právního
názoru soudu. Je však na správním orgánu samotném, aby posoudil, zda může vydat
meritorní rozhodnutí, nebo zda je namístě jiný postup. V projednávané věci by tak přicházelo
v úvahu zastavení řízení pro bezpředmětnost žádosti podle §66 odst. 1 písm. g) správního
řádu. Žádost je bezpředmětná tehdy, jestliže by jakékoli rozhodnutí o ní – ať kladné,
nebo záporné – nezpůsobilo žádnou změnu v právním postavení žadatele. Tak je tomu i v situaci,
kdy stavební povolení pozbylo platnosti plynutím času; takto „vyhaslé“ rozhodnutí již nedává
žadateli právo stavět, ledaže by požádal o nové stavební povolení, resp. i územní rozhodnutí.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud proto neshledal kasační stížnost důvodnou a zamítl ji podle §110
odst. 1 s. ř. s.
[27] O nákladech řízení rozhodl soud podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.,
podle nějž má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, protože se svou kasační stížností neuspěl;
úspěšným žalobcům pak v tomto soudním řízení nevznikly žádné náklady. Osoba zúčastněná
na řízení by měla právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním
povinnosti uložené soudem (§60 odst. 5 s. ř. s.); taková situace v projednávané věci nenastala.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2015
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu