ECLI:CZ:NSS:2015:4.AS.173.2015:31
sp. zn. 4 As 173/2015 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: JUDr. M.
U., zast. Mgr. Janem Válkem, advokátem, se sídlem Havlíčkova 1680/13, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2015, č.
j. 10 A 76/2014 - 33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2015, č. j. 10 A 76/2014 - 33,
se zrušuje a věc se vrací soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení
[1] Žalovaný vyrozuměním ze dne 13. 3. 2014, č. j. MSP -524/2013-OSD-ENA/12,
vytkl žalobci dle §7a zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti
(exekuční řád) a o změně dalších zákonů , pochybení, které spatřoval v tom, že žalobce neučinil
všechny kroky, aby měl najisto postavenou majetkovou situaci povinné V. P. v exekučním řízení
vedeném pod sp. zn. 098 Ex 2018/06 . Žalobce dotazem nezjistil u obchodní společnosti HYPO
STAR a. s., zda byla povinná odměňována za práci prokuristky, k terou vykonávala od 28. 4. 2011
do 25. 9. 2013. Žalovaný v tomto postupu spatřoval porušení §46 odst. 1 exekučního řádu a čl. 5
Pravidel profesní etiky a soutěže soudních exekutorů. Zároveň žalobci vytkl pochybení
spočívající v tom, že v protokolu o úkonu ze dne 3. 12. 2012 na čl. 25 nebyli označeni oprávněná,
povinní, čas úkonu, jména a příjmení přítomných osob, jména přítomných účastníků, protokol
nebyl podepsán zaměstnancem soudního exekutora a přítomnými účastníky. Tento postup
shledal žalovaný v rozporu s §2 odst. 2 písm. b), c), e) a odst. 3 vyhlášky č. 418/2001 Sb.,
o postupech při výkonu exekuční a další činnosti (dále též „exekuční vyhláška“).
[2] Žalobou podanou dne 16. 5. 2014 se žalobce domáhal ochrany před nezákonným
zásahem ve formě udělené výtky, kterou vnímal jako sankční opatření uložené soudnímu
exekutorovi za porušení jeho povinností dohledovým orgánem. Přitom odkazoval na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2013, č. j. 14 Kse 5/2012 - 248. Vzhledem k tomu,
že podle názoru žalobce využívá ministr spravedlnosti udělené výtky v kárných řízeních
k demonstrování recidivy, byla uložená výtka způsobilá poškodit žalobcova práva. Žalobce prvně
poukázal na §47 exekučního řádu, podle něhož je výhradně věcí exekutora, jakým způsobem
provede exekuci a v jakém rozsahu zajistí součinnost orgánů a třetích osob. Vzhledem
k množství subjektů, které jsou povinny poskytovat součinnost, nemůže být exekutor postupující
v exekuci podle zákona trestán kvůli tomu, že neprovede veškeré teoreticky myslitelné úkony
ke zjištění majetku povinného. Žalovaný tak potrestal žalobce za to, že povinná mohla
mít majetek, který ve skutečnosti neměla. Příjem povinné za výkon funkce prokuristky, pokud
by byl dostatečný na srážku z jiného příjmu, by totiž podléhal poplatkové povinnosti vůči
zdravotní pojišťovně. Přitom odvody zdravotním pojišťovnám z příjmů povinného byly
předmětem součinnostního dotazu. Pokud nebyl exekutor při zjišťování absolutně pasivní,
nemůže být skutečnost, že se exekutorovi nepodaří zjistit veškerý majete k povinného,
nedostatkem v jeho činnosti. K výtce ohledně chybějících náležitostí protokolu žalobce uvedl,
že se jednalo o úřední záznam bez jakékoli předepsané formy. Uvedený dokument byl záznamem
vykonavatele, který byl na místě, zjistil určité informace, ale neprováděl soupis. Žalobce závěrem
poukázal i na stanovisko jeho profesní komory ze dne 5. 5. 2014, sp. zn. PaL/14/ 14,
které považoval za plně v souladu s jeho stanoviskem. Žalovaný zároveň žalobce informoval,
že písemná výtka není rozhodnutím ani kárným opatřením a není proti ní možné podat jakýkoli
opravný prostředek. O výtce bude informován předseda Obvodního soudu pro Prahu 9,
předsedkyně Okresního soudu v Liberci a Exekutorská komora České republiky.
[3] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 6. 2015, č. j. 10 A 76/2014 - 33,
určil, že zásah žalovaného vůči žalobci spočívající v udělení výtky dne 13. 3. 2014, č. j. MSP -
524/2013-OSD-ENA/12, je nezákonný. Zároveň přikázal žalovanému obnovit stav před tímto
zásahem tím, že měl do 15 dnů od p rávní moci tohoto rozsudku vyrozumět předsedu
Obvodního soudu pro Prahu 9, předsedkyni Okresního soudu v Liberci a Exekutorskou komoru
České republiky. Dále uložil žalovanému, aby nahradil žalobci náklady řízení.
[4] Městský soud nejprve odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2013, č. j. 14 Kse 5/2012 - 248, z něhož dovodil, že výtka dle §7a exekučního řádu
je opatřením, které lze podřadit pod pojem „potrestání“ v čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu sp. zn. 15 Kse 2/2011, 15 Kse 4/2011, 14 Kse 2/2012, 14 Kse 5/2012 a 14 Kse 6/2012).
Oproti názoru žalovaného dospěl rovněž k závěru, že výtka dle §7a exekučního řádu nemůže
být vyloučena ze soudního přezkumu. Rozborem jednotlivých žalobních typů v zákoně
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), dovodil, že udělení výtky žalovaným
je zásah, proti němuž žalobci svědčí žalobní legitimace dle §82 s. ř. s. Zároveň vyloučil možnost,
že by žalovaný neměl být pasivně legitimován, protože je bezesporu správním orgánem, který
zásah provedl.
[5] Dále se městský soud věcně zabýval výtkou ve vztahu k její části, že žalobce nezjistil
v probíhající exekuci u obchodní společnosti HYPO STAR a. s., zda byla u ní povinná
odměňována za práci prokuristky. Žalovaný městskému soudu předložil správní spis
v elektronické podobě, jehož obsahem byla pouze stížnost oprávněné na postup žalobce, jeho
vyjádření ke stížnosti a výpis z obchodního rejstříku, podle něhož povinná byla určitou dobu
prokuristkou uvedené společnosti. Ačkoli městský soud považoval za prokázané, že žalobce
určitou skutečnost nezjistil, neshledal v tom porušení §46 odst. 1 exekučního řádu. Městský
soud zdůraznil, že žalobci nebylo vytýkáno na základě konkrétního obsahu exekučního spisu,
že by byl při zjišťování majetkových poměrů povinné zcela nečinný. Zároveň z obsahu správního
spisu nebylo možné vyvrátit žalobcovou námitku, že jinými součinnostními dotazy zjistil
skutečnost, že povinná nedisponuje postižitelným příjmem. Citované ustanovení nebylo
porušeno, protože žalobce sice neprovedl dotaz na dotčenou společnost, ale ze zjiš tění
žalovaného nevyplynulo, že by povinná disponovala v příslušné době skutečně nějakým příjmem
z této činnosti. Obsahem spisu rovněž nebyla vyvrácena obrana žalobce, že o majetkové situaci
povinné měl informace z jiných zdrojů. Městský soud k tomu dále uvedl, že nebylo zřejmé, jaký
mělo vytýkané opomenutí vliv na rychlost a efektivitu exekučního řízení.
[6] Ohledně druhé části výtky městský soud předestřel, že správní spis obsahoval písemnost
ze dne 3. 12. 2012 nazvanou „protokol o úkonu“, ale neobsahoval žádné další písemnosti, které
by se vztahovaly k tomuto datu a návštěvě pověřeného zaměstnance. Z obsahu protokolu potom
městský soud dle §2 odst. 1 exekuční vyhlášky ve spojení s §1 odst. 2 exekučního řádu dovodil,
že nebylo zřejmé, že by se na m ístě konala činnost podřaditelná pod exekuční činnost podle hlavy
třetí exekučního řádu. Městský soud posoudil „protokol“ toliko jako informativní zápis
o skutečnostech zjištěných na místě, a proto nebyla důvodná výtka žalovaného, že písemnost
postrádala náležitosti protokolu o úkonu v rámci exekuční činnosti. Nebylo totiž zřejmé, jaký
úkon měl být učiněn.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[7] Kasační stížností podanou dne 24. 7. 2015 u zdejšího soudu napadá žalovaný
(dále též „stěžovatel“) nadepsaný rozsudek městského soudu. Stěžovatel se domnívá, že písemná
výtka dle §7a exekučního řádu postihuje jednání exekutora, jež nedosahuje intenzit kárného
provinění. Smyslem výtky je toliko upozornit na nesprávné jednání, a proto má výrazně
preventivní nikoli sankční charakter. Tento názor přitom zastává jak komentář (Exekuční řád:
komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 29.), tak byl prezentován v přípisu žalovaného
ze dne 13. 3. 2014, č. j. MSP -524/2013-OSD-ENA/12.
[8] Stěžovatel se domnívá, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 14 Kse 5/2012
netvoří ustálenou judikaturu v kárných řízeních. Zároveň nepřijímá z něho vyplývající závěr,
že vytčení pochybení zakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté, v důsledku níž je nutné
aplikovat zásadu ne bis in idem, jak je vyjádřena v čl. 40 odst. 5 Listiny základn ích práv a svobod.
Pokud některý z dohledových orgánů zjištěné pochybení nevytkne, což analogicky odpovídá
zproštění ze žalovaného skutku, neznamená to, že by jiný dohledový orgán nemohl toto
pochybení vytknout. I z toho je zřejmý záměr zákonodárce považovat výtku pouze
za upozornění bez sankčního charakteru. Dalším dohledovým orgánům jsou zasílány výtky
soudních exekutorů v kopii, aby nedocházelo k opakovanému vytýkání. Ačkoli Nejvyšší správní
soud k výtkám o zjištěných nedostatcích přihlíží, neznamená to, že by měly sankční charakter.
Zároveň vytčení nelze považovat za trestající quasi rozhodnutí, protože nemůže podstatným
způsobem znevážit žalobce a není zohledňováno jako kárný delikt.
[9] Stěžovatel dále odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 3 Aps 4/2011, podle něhož se ochrana proti nezákonnému zásahu dle §82 s. ř. s.,
přiznává v případech, kdy se jedná o faktický úkon správního orgánu, z něhož vzniká žalobci
újma (Soudní řád správní: komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 699). Z rozhodnutí
městského soudu ale nevyplynulo, na jakých právech měl být žalobce zkrácen a jaká újma
by mu měla vzniknout. Stěžovatel přitom poukazuje i na skutečnost, že vytčení drobných
nedostatků se týkalo činnosti soudního exekutora jako představitele moci soudní. Dále
systematicky porovnává §7a exekučního řádu s obdobnými ustanoveními zákona č. 6/2002 Sb.,
o soudech a soudcích, a zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, a ze srovnání dovozuje,
že výtka je subsidiární sankční opatření za porušení povinností, které nedosahuje závažnosti
kárného provinění. Odlišné systematické zařazení §7a exekučního řádu zřetelně svědčí závěru,
že vytknutí nemá sankční povahu, ale jde o čistě preventivní opatření. Městský soud se oproti
tomu ztotožňuje s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu sp. zn. 14 Kse 5/2012, které
se odvolává i na nepřípadnou judikaturu ve věcech státních zástupců, podle níž je vytčení
pochybení trestem, ačkoli charakter vytčení pochybení u státních zástupců, soudců a exekutorů
je zcela odlišný. Městský soud proto nevycházel z ustálené judikatury.
[10] Pokud městský soud uvedl, že soudní exekutor jinými součinnostními dotazy zjistil,
že povinná nedisponuje postižitelným příjmem, stěžovatel s tímto závěrem nesouhlasí. Exekutor,
popřípadě jeho kandidát, v přípise ze dne 6. 8. 2013 uvedl, že prokuru nenašel, a dodal,
že neexistuje propojení mezi exekutory a soudy, ze kterého by mohli exekutoři automaticky
zjišťovat informace z obchodních rejstříků, ačkoli tak mohl lehce učinit prostřednictvím
obchodního rejstříku. V té souvislosti stěžovatel poukazuje i na to, že exekuci nařídil Okresní
soud v Liberci již usnesením ze dne 23. 10. 2006, sp. zn. 62 Nc 6789/2006, ale exekutorovi
se od té doby nepodařilo pohledávku vymoci a nebyl schopen a ochoten provést lustraci
v obchodním rejstříku s následným dotazem na společnost HYPO STAR a. s. Proto nemohl
postavit najisto, zda povinná nepobírala odměnu za činnost prokuristky. Pokud v době vytčení
pochybení trvalo exekuční řízení již sedmým rokem, není možn é hovořit o pečlivosti
a svědomitosti v postupu soudního exekutora ve smyslu čl. 5 Pravidel profesionální etiky
a soutěže soudních exekutorů. Exekutor přitom neprovedl lustraci ani poté, co ho na funkci
prokuristky povinné upozornila oprávněná ve své stížnosti, která byla exekutorovi doručena
dne 6. 8. 2013.
[11] Závěrem se stěžovatel vyjádřil k výtce ohledně protokolu o úkonu na čl. 25 ze dne
3. 2. 2012. Z uvedeného protokolu je zřejmé, že zaměstnanec exeku tora, pan M., navštívil
povinné, pana P. a paní P., od kterých zjistil jejich telefonní čísla. Zároveň byly dohodnuty splátky
ve výši 1.000 Kč, jež měly být hrazeny složenkou. Stěžovatel brojí proti názoru městského soudu,
že z protokolu není zřejmé, že se na místě konala činnost podřaditelná pod výkon exekuční
činnosti podle exekučního řádu. Naopak uvádí, že v daném případě šlo o místní šetření, které je
běžnou exekuční činností – jedná se o předběžnou lustraci majetku povinného v místě bydliště.
[12] Žalobce ve vyjádření ze dne 14. 9. 2015 uvádí, že kasační stížnost považuje v rozsahu
všech námitek za nedůvodnou. Žalobce nesouhlasí se stěžovatelem, že výtka dle §7a exekučního
řádu nemá sankční charakter. Domnívá se totiž, že rozhodujícím kritériem je materiální povaha
výtky a její skutečné dopady v právní sféře exekutora. Ani ze systematického zařazení institutu
výtky nelze ale usoudit, že výtka představuje pouze informativní a preventivní opatření. O dkazuje
přitom na důvodovou zprávu k zákonu č. 347/2007 Sb., kterým byl §7a vložen do exekučního
řádu. Z ní dovozuje, že výtka má představovat určitý postih závadného jednání exekutora, které
nedosahuje intenzity kárného provinění. Jelikož udělení výtky představuje sankci svého druhu,
je její charakter srovnatelný co do obsahu a účelu se sankcí písemného napomenutí, která
je upravena v §116 odst. 6 exekučního řádu. Žalobce rovněž poukazuje na to, že ani z hlediska
systematického řazení nelze dovodit, že výtka nemá sankční charakter. Ustanovení §7a
je v exekučním řádu poněkud nelogicky zařazeno v základních ustanoveních, ačkoli výkon
státního dohledu nad exekutory jednoznačně souvisí s právní úpravou jejich kárné odpovědnosti.
To vyplývá i ze srovnání se zákonem č. 358/1992 Sb., notářský řád, který upravuje oblast státního
dohledu společně s kárnou odpovědností notářů ve čtvrté části notářského řádu, čímž vyjadřuje
logickou a věcnou souvislost těchto oblastí právní úpravy. Žalobce dále namítá, že žalovaný nemá
ujasněnou koncepci udělování výtek a do budoucna by jejich opakované udělení mohlo
být důvodem pro udělení přísnějšího postihu. Jelikož ale v rámci kárné odpovědnosti exekutorů
jsou výtky zohledňovány již za současné právní úpravy ( srov. rozhodnutí kárného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 15 Kse 2/2011), nelze připustit jejich
vyloučení ze soudního přezkumu, protože dotčený exekutor musí mít zajištěn prostředek
k ochraně svých práv.
[13] Ohledně věcné stránky případu žalobce uvádí, že ačkoli povinná byla určitou dobu
prokuristkou společnosti HYPO STAR a. s., nelze bez dalšího učinit závěr, že by jí z této činnosti
plynul nějaký příjem. Žalobce měl k dispozici zprávu zdravotní pojišťovny povinné, v níž nebyl
uveden příjem za výkon činnosti prokuristy, a žalobce považoval tuto zprávu za dostatečný
podklad. Stěžovatel nijak nezpochybnil, že povinná neměla žádný postižitelný příjem, což bylo
rozhodné pro posouzení, zda žalobce postupoval dle §46 odst. 1 exekučního řádu. Exekutor
je navíc oprávněn dle §47 exekučního řádu sám posoudit, jakým způsobem má být exekuce
provedena. K vytčeným pochybením obsaženým v listině, která neměla náležitosti stanovené
exekuční vyhláškou, žalobce dále uvádí, že se jednalo pouze o úřední záznam z návštěvy
vykonavatele v místě pobytu povinné, tj. nejednalo se o konkrétní úkon, ale o popis průběhu
návštěvy zaměstnance žalobce u povinné.
III.
Posouzení kasační stížnosti
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal podmínky pro řízení o kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a za stěžovatele jedná
jeho vedoucí (§33 odst. 5 s. ř. s.), který má vysokoškolské právnické vzdělání (§105 odst. 2
s. ř. s.).
[15] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti a jejím doplnění. Stěžovatel
podal kasační stížnost z důvodu nesprávného posouzení právní otázky [§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud v daném případě nad rámec důvodů uvedených v kasační stížnosti
shledal, že rozsudek městského soudu je zatížen vadou dle §109 odst. 4 s. ř. s., k níž musel zdejší
soud přihlédnout z úřední povinnosti.
[16] Kasační stížnost je důvodná.
III. a)
Právní úprava výtky dle §7a exekučního řádu
[17] Nejvyšší správní soud se předně zabýval právní otázkou povahy výtky dle §7a odst. 1
exekučního řádu, která je podmínkou pro určení režimu soudního přezkumu. Žalobce
a městský soud shodně zastávají názor, že výtka je aktem, který správní soudy přezkoumávají
v režimu žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu dle §82
a násl. s. ř. s. Naopak stěžovatel dovozuje, že výtka nemá sankční charakter, není
„quasirozhodnutím“ a nelze kvalifikovat ani jako zásah do práv soudního exekutora; uvedený
názor tak směřuje k úplnému vyloučení možnosti soudního přezkumu.
[18] Podle §7a odst. 1 exekučního řádu „[d]robné nedostatky v exekuční a další činnosti exekutora,
drobné nedostatky v činnosti exekutorského kandidáta (dále jen ‚kandidát‘) nebo exekutorského koncipienta
(dále jen ‚koncipient‘) nebo drobné poklesky v chování ministerstvo, Komora nebo předseda okresního soudu
exekutorovi, kandidátovi nebo koncipientovi písemně vytkne“.
[19] Podle §47 notářského řádu „[d]robné nedostatky v činnosti notáře nebo drobné poklesky v chování
orgán vykonávající dohled notáři vytkne“.
[20] Povaha výtky v §7a odst. 1 exekučního řádu nebyla zdejším soudem dosud řešena.
Institut výtky byl vtělen do exekučního řádu až zákonem č. 347/2007 Sb., z jehož důvodové
zprávy je možné vyčíst, že „[m]ožnost vytknout soudnímu exekutorovi drobné nedostatky v exekuční a další
činnosti exekutora nebo drobné poklesky v chování se upravuje obdobně, jako je tomu v zákoně č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů . Půjde o institut, který umožní postihnout
jednání, jež nedosahuje intenzity kárného provinění, který však přesto bude představovat určité up ozornění
na to, že jednání je nesprávné“. Zákonodárce tak vyjádřil blízkost mezi oběma instituty v §47
notářského řádu a v 7a exekučního řádu (viz čl. 41 odst. 1 Legislativních pravidel vlády
k významu slova „obdobně“).
[21] Přes deklarovanou shodnost se ale odborná literatura rozchází v hodnocení povahy obou
institutů. Autoři komentáře k exekučnímu řádu zastávají názor, že „[…] písemná výtka
není rozhodnutím ani kárným opatřením (sankcí), které je ukládáno po provedeném kárném řízení. Jelikož
písemná výtka není rozhodnutím ani kárným opatřením, není důvodu tuto vý tku neudělit kandidátovi
nebo i koncipientovi, pokud budou vykazovat drobné nedostatky ve své činnosti nebo drobné poklesky ve svém
chování. Smyslem udělení této výtky je toliko upozornit na nesprávnost jednání kandidáta nebo koncipienta, která
má tak výrazně preventivní, a nikoliv sankční charakter“ (Kasíková, M. a kol. Exekuční řád. Komentář.
3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. s. 29.). Naproti tomu autoři komentáře k notářskému řádu
uvádí, že „[n]ejmírnějším stupněm sankce za drobné nedostatky v činnosti notáře či drobné poklesky v chování
je výtka ze strany orgánu vykonávajícího dohled. Naopak sankce za závažné či opětovné porušení jeho povinností
stanovených notářským řádem nebo zvláštním právním předpisem nebo předpisem Notářské komory ČR anebo
usnesením orgánu notářské samosprávy nebo za závažné nebo opětovné narušení důstojnosti notářského povolání
jeho chování jsou upraveny v následujících ustanoveních (§48 a násl.). Na rozdíl od kárného opatření (§48)
nemá výtka žádné formální náležitosti (není dokonce vyloučeno, aby byla provedena ústně)“ (Bílek, P.
a kol. Notářský řád a řízení o dědictví. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 171.).
Ačkoli je tak zřejmé, že výtka není ukládána v kárném řízení, nepanuje zcela shoda
v tom, zda se jedná o sankci.
[22] Institut výtky prakticky v identickém znění jako v předchozích zákonech je obsažen
i v dalších předpisech upravujících organizaci justice, a to v §88a (dříve §88 o dst. 3) zákona
o soudech a soudcích, a v §30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství.
[23] Podle §88a zákona o soudech a soudcích „[d]robné nedostatky v práci nebo drobné poklesky
v chování může orgán státní správy soudů, který je oprávněn podat návrh na zahájení kárného řízení, vyř ídit
tím, že je soudci, předsedovi soudu, místopředsedovi soudu, předsedovi kolegia Nejvyššího soudu nebo N ejvyššího
správního soudu vytkne, je-li to postačující“.
[24] Podle §30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství „[d]robné nedostatky a poklesky může vedoucí
státní zástupce státnímu zástupci písemně vytknout, aniž by podal návrh na zahájení kárného řízení“.
[25] Komentářová literatura k výtce v zákoně o soudech a soudcích předestírá, že „[d]ošlo-li sice
k porušení povinností soudce nebo k určitému nevhodnému chování či jednání, které lze označit za drobné
nedostatky v práci nebo za drobné nedostatky v chování, má příslušný orgán státní správy oprávněný jinak
k podání návrhu na zahájení kárného řízení možnost rozhodnout o tom, že návrh podán nebude a věc bude
vyřízena v jeho kompetenci tím, že tyto nedostatky soudci vytkne. Pro takový postup je třeba, aby byl před tím to
rozhodnutím učiněn závěr, že zvolený postup je v konkrétním případě postačující“ (Kocourek, J., Záruba, J.
Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. Komentář. 2. doplnění
a přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2004. s. 293.). Podobně k výtce v zákoně o státním
zastupitelství je uvedeno, že „[d]robné nedostatky a poklesky může vedoucí státní zástupce provinivšímu
se státnímu zástupci pouze písemně vytknout, aniž by podával návrh na zah ájení kárného řízení.
Za drobné nedostatky a poklesky lze zřejmě považovat běžné, zpravidla pracovní nedostatky, vyplývající spíše
z nedůslednosti, nedostatečné organizace vlastní práce nebo z určité pracovní improvizace, která je poznamenána
nesoustředěnou činností vykazující občasné nedostatky v pravidelnosti, rychlosti a pečlivosti při vyřizování věci.
Může se jednat o drobné poklesky v jednání a chování překračující sice míru běžné neslušnosti, jež však
neohrožuje důvěru v činnost státního zastupitelství ani nesnižuje vážnost a důstojnost funkce státního
zastupitelství“ (Kocourek, J. Záruba, J. 2004. op. cit. s. 565 .).
[26] Novější komentář k zákonu o státním zastupitelství rozebírá institut výtky podrobněji:
„[…] písemnou výtku může státnímu zástupci udělit jemu bezprostředně nadřízený státní zástupce, namísto toho,
aby podal návrh na zahájení kárného řízení. Tato pravomoc je součástí jeho řídící pravomoci a doplňuje
tak vhodným způsobem spektrum opatření sledujících zájem na realizaci úkolů státního zastupitelství v intencích
základních principů […]. Písemná výtka není sankcí v pravém slova smyslu, a ačkoli nemění nic
na tom, že je na něj třeba hledět tak, jako by kárně postižen nebyl […], má její udělení některé v ýznamné […]
důsledky. Prvním z nich je sám zmíněný fakt, že vůči němu není podán návr h na zahájení kárného řízení,
a nehrozí mu tedy bezprostřední uložení žádné ze sankcí uvedených v předchozích odstavcích. Druhý z nich
je skutečnost, že vyřešení pochybení státního zástupce udělením písemné výtky znamená konečné vyřízení věci,
a jde-li o tento čin, nelze již vůči státnímu zástupci dodatečně podat návrh na zahájení kárného řízení, resp. byl -li
takový návrh podán, bránila by udělená písemná výtka jeho úspěšné mu (z hlediska možnosti uložení kárné
sankce) ukončení. Vytváří tedy – podle našeho názoru však jen ohledně možného kárného postihu, nikoli tedy
pokud jde o postih administrativní či trestní – překážku věci ‚pravomocně‘ vyřízené. Nejde tu sice o typický
příklad zákazu dvojího postihu podle principů ne bis in idem, protože tu o uložení trestní sankce v pravém slova
smyslu nejde, ale tímto způsobem vyřízení věci se vedoucí státní zástupce vzdal práva na uplatnění kárné
odpovědnosti v kárném řízení a založil tím nemožnost kárného postihu za totéž jednání, ledaže by zjištěné
skutečnosti (neznámé v době udělení písemné výtky) odůvodňovaly podání kárné žaloby . […] Důsledkem
pro státního zástupce negativním je, že existence takové výtky již signalizuje formálně (protože písemně)
konstatovanou vadu v jeho chování či postupu, takže při případném opakování t řeba i drobnějšího poklesku
lze spíše očekávat vyvození přímé kárné odpovědnosti. Písemná výtka může být také jednou z významných
skutečností posuzovaných v neprospěch státního zástupce nejen v dalším případném kárném řízení pro jiné
pochybení, ale např. i v jiných souvislostech, kde posuzování nikoli snad přímo bezúhonnosti, ale spíše kvality
osobnosti a kvality profesní (pokud jde o jím vykonávanou činnost) hraje významnou roli“ (Koudelka, Z.,
Růžička, M., Vondruška, F. Zákon o státním zastupitelství s komentářem a judikaturou. Praha:
Leges, 2010. s. 319-320.).
[27] Vedle komentářové literatury se charakterem výtky zabývaly i kárné se náty Nejvyššího
správního soudu. V rozhodnutí ze dne 19. 11. 2013, č. j. 14 Kse 5/2012 - 248 (všechna
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na: www.nssoud.cz), kárný senát
Nejvyššího správního soudu (dále jen „kárný senát“) dospěl k závěru, že výtka dle §7a
exekučního řádu je trestem uloženým soudnímu exekutorovi za porušení jeho p ovinností
dohledovým orgánem, a proto její uložení zakládá překážku dvojího postihu ve smyslu zásady
ne bis in idem a čl. 4 odst. 1 sedmého Protokolu k Úmluvě o lidských právech a základních
svobodách. Ačkoli stěžovatel považuje tento závěr za ojedinělý, jeho názor vyvrací konstantní
kárná judikatura. V rozhodnutí ze dne 15. 9. 2009, č. j. 12 Ksz 1/2008 - 97, zastavil kárný senát
řízení proti státní zástupkyni pro jeden ze žalovaných skutků – státní zástupkyně se účastnila opilá
výslechu nezletilé poškozené na pracovišti Policie České republiky – právě z toho důvodu,
že uvedené jednání bylo postiženo již výtkou. Kárný senát v té souvislosti přímo konstatoval:
„Jednání popsané v kárném návrhu je však zcela obsaženo ve skutku, kterého se týká předchozí již pravomocné
rozhodnutí o uložené výtce (rozhodnutí okresního státního zástupce ve Frýdku – Místku č. j. SPR 700/2008
ze dne 10. 10. 2008).“ Přitom obdobně jako v předchozím případě vycházel z Úmluvy a dále
z čl. 40 odst. 5 Listiny a §11 odst. 1 písm. f) zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád. Uvedené závěry
odpovídají i judikatuře ke kárné odpovědnosti soudců. Například v rozhodnutí ze dne
14. 9. 2010, č. j. 13 Kss 2/2010 - 87, kárný senát shledal, že v řízení proti soudkyni
pro nedůvodné průtahy v několika věcech nebylo možné stíhat kárně obviněnou za ta provinění,
pro které ji již dříve postihla předsedkyně soudu výtkou dle §88a zákona o soudech a soudcích.
Kárný senát svůj postup v uvedeném případě zdůvodnil tím, že považoval vytčení nečinnosti
předsedkyní soudu za uložené disciplinární opatření. Obdobně v rozhodnutí ze dne 4. 4. 2012,
č. j. 11 Kss 4/2011 - 120, kárný senát posuzoval průtahy soudkyně v řízeních, přičemž v části
z nich byla kárně obviněná již postižena výtkou. Kárný senát vedle již uvedeného názoru,
že kárně obviněná nemohla být znovu postižena pro vytčená pochybení, protože by se jednalo
o nepřípustný dvojí postih za totožné jednání, uvedl, že „[…] zákaz dvojího postihu za jedno jednání
se vztahuje na konkrétní nedostatek, který byl soudci vytknut, nikoliv obecně na celé časové období, kdy došlo
k porušení povinností soudce“. Z citovaných rozhodnutí kárných senátů Nejvyššího správního soudu
je zjevné, že kárné senáty přistupují k institutu výtky v jednotlivých profesních předpisech
jednotně nehledě na dílčí odchylky jazykového vyjádření výtek v jednotlivých zákonech. Význam
přitom nehraje ani odlišná systematika exekučního řádu, v němž je institut výtky zařazen mezi
základní ustanovení zákona, zatímco ostatní citované předpisy upravují institut výtky vždy
v rámci ustanovení, která se vztahují ke kárné odpovědnosti.
[28] Z výše uvedených skutečností vyplývá charakter institutu výtky. Výtka je svou povahou
nejmírnějším stupněm kárného opatření (v obecném smyslu slova), jehož účelem je možnost
flexibilně postihnout ty nedostatky, jež svojí menší závažností neodůvodňují zahájení kárného
řízení. Pro rozptýlení jakýchkoli pochybností považuje zdejší soud za překonané usnesení
Ústavního soudu ze dne 10. 2. 1992, sp. zn. II. ÚS 22/97, podle n ěhož institut výtky v zákoně
č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců (institut výtky byl v tomto zákoně upraven
obdobně jako v její současné podobě), nebyl kárným opatřením a nemohl zasahovat do práva
postiženého na zachování jeho lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti či jména. Nejvyšší
správní soud k tomu uvádí, že usnesení, kterým se odmítá ústavní stížnost jako zjevně
neopodstatněná, nezavazuje ani ústavní soud ani obecné soudy (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05).
[29] Výtka není tak závažným opatřením jako snížení platu či odvolání z funkce – nepostihuje
majetek či svobodu, ale toliko čest , čímž se podobá důtce. Uložená výtka je do jisté míry
formalizovanou informací o tom, že došlo ze strany exekutora (resp. soudce, státního zástupce
nebo notáře) k určitému pochybení. To samo o sobě může vyvolat ve třetích osobách
pochybnosti, podle povahy konkrétního provinění, ohledně profesní odbornosti nebo
osobnostních kvalitách výtkou postiženého. Ne nadarmo se traduje, že důvěryhodnost
a bezúhonnost se budují dlouho, ale je možné je ztratit v jediném okamžiku. Výtka může dále
působit například i jako překážka v kariérním postupu a může být přitěžující okolností
v případném dalším kárném řízení. Představitelná je i situace, kdy bude výtka zneužívána
k dehonestování či šikanování postiženého.
[30] Přestože je výtka opatřením svou povahou blízkým kárnému opatření napomenutí
či důtky, zároveň se jedná i o manažerský nástroj předsedy soudu, vedoucího státního zástupce
či dohledových orgánů, který umožňuje zejména udržovat disciplínu a pracovní morálku v rámci
justice, řešit drobná pochybení nebo napravovat nesprávné metodické postupy. Posouzení
závažnosti provinění pro udělení výtky je zcela na příslušném orgánu dohledu. Jinými slovy,
dohledový orgán sám rozhoduje, zda určité kárné provinění pouze vytkne, nebo pro něj podá
kárný návrh. Z judikatury kárných senátů přitom vyplývá, že jednou uložená výtka vylučuje kárné
stíhání pro totožný skutek. Uvedený závěr odpovídá pohledu na výtku jako na kárné opatření
v širším smyslu.
[31] S ohledem na shodnost účelu, který institut výtky v jednotlivých předpisech sleduje, jeho
povahu, konstrukci i blízkost jazykového znění (srovnej §88a zákona o soudech a soudcích, §30
odst. 3 zákona o státním zastupitelství, §7a exekučního řádu a §47 notářského řádu) zdejší soud
nevidí žádný důvod, proč by měl institut výtky v jednotlivých organizačních předpisech vyvolávat
odlišné právní účinky. Ostatně již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 81/2004 - 54, č. 791/2006 Sb. NSS, konstatoval, že „[p]rávní řád,
založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti s sebou nutně přináší imperativ
stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce
odvětvích“. Vzhledem k praktické totožnosti úpravy výtek v jednotlivých zákonech by proto bylo
v rozporu s citovanou maximou, pokud by v každém předpisu institut výtky podléhal jinému
právnímu režimu. Nejvyšší správní soud tak odmítá systematický výklad zastávaný stěžovatelem,
kterým přikládá význam skutečnosti, že institut výtky je, oproti jiným organizačním předpisům,
vyčleněn v exekučním řádu mimo ustanovení o kárné odpovědnosti. V té souvislosti je vhodné
připomenout, že „[v]ýklad systematický usuzuje o významu výrazu z umístění právní normy v příslušném
právním předpisu, popř. vůbec v systému práva. Tento argument je ovšem dost nespolehlivý a obyčejně vyžaduje
současného použití argumentů dalších“ (Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995. s. 171).
Přitom právě jazyková blízkost jednotlivých formulací, shodný účel a totožná konstrukce výtek
v jednotlivých zákonech potvrzují, že samotný systematický výklad by zde vedl k zavádějícímu
závěru.
[32] Nelze opomenout ani ten podstatný aspekt věci, že prostřednictvím výtky zasahuje orgán
moci výkonné proti osobám podílejícím se na výkonu moci soudní, což představuje určité riziko
zásahů do principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy České republik y) a do n ezávislosti soudů
(čl. 81 Ústavy). V takových případech je třeba důsledně trvat na zákonných limitech a garancích
omezujících ingerenci moci výkonné do sféry soudní moci (srov. přiměřeně nález Ústavního
soudu ze dne 18. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 7/02, č. 349/2002 Sb.), včetně soudní kontroly takových
zásahů.
III. b)
Formální a materiální povaha výtky dle §7a exekučního řádu
[33] Nejvyšší správní soud se dále zabýval navazující otázkou právní úpravy postupu správních
orgánů při uložení výtky.
[34] Veřejná moc vykonává svoji činnost různými formami, přičemž jedn ím z významných
kritérií jejich rozlišování je otázka, jaké má ten který akt právní důsledky. Přestože některé úkony
právní důsledky mít nemusí, veškeré formy správní činnosti musí mít svůj právní základ. „Právo
přikazuje určitou formu zejména tehdy, má-li mít jednání správního úřadu (orgánu) právní důsledky pro fyzickou
nebo právnickou osobu nebo v případech, kdy postup správy by mohl vést k porušení práv a svobod.“ (srovnej
Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 185- 186).
V případě výtky dle §7a exekučního řádu není její forma výslovně vyjádřena. Kárné řízení
ve věcech soudců, státní zástupců a soudních exekutorů upravuje zvláštní zákon č. 7/2002 Sb.,
o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů (dále též „zákon o kárném
řízení“), při jehož aplikaci se subsidiárně využije trestní řád. Ohledně právního režimu udělení
výtky ale právní úprava chybí.
[35] Ačkoli se zdejší soud doposud nezabýval právní formou výtky, existuje k této
otázce judikatura krajských soudů. Krajský soud v Brně usnesením ze dne 7. 9. 2011,
č. j. 30 A 43/2011 - 35, odmítl žalobu proti výtce uložené dle §7a exekučního řádu, protože
ji nepovažoval za rozhodnutí. K povaze výtky uvedl, že výtka nezakládá, nemění, neruší
nebo závazně neurčuje žádná práva a povinnosti a je pouhým písemným upozorněním
na nedostatky v činnosti exekutora. Zároveň zaujal názor, že výtka nemůže být zohledněna
ve vztahu ke kárné odpovědnosti exekutora. Vzhledem k tomu podřadil výtku pod výluku v §70
písm. a) s. ř. s. a dovodil dále nepřípustnost jejího přezkumu dle §68 pís m. e) s. ř. s. Naproti
tomu Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 7. 2012, č. j. 11 Ca 184/2009 - 47, považoval
výtku uloženou dle §88a zákona o soudech a soudcích za rozhodnutí, které po přezkumu
věcných námitek zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud sice nepovažoval
výtku za kárné opatření, poukázal ale na to, že v případném kárném řízení by k ní bylo
přihlédnuto. K tomu doplnil, že není podstatné, zda úkon správního orgánu výslovně založil,
změnil či zrušil práva nebo povinnosti žalobce, ale to, jak se negativně projevil v právní
sféře adresáta (zde odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 3. 2005 č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS ). Dále vycházel z pravomoci správních
soudů v §2 a 4 s. ř. s. a dovodil i splnění dalších podmínek pro podání žaloby, tj. že výtku činí
orgán v postavení státní správy soudů (orgán moci výkonné) a výtkou se rozhoduje v oblasti
veřejné správy.
[36] Nejvyšší správní soud vycházel z charakteru institutu výtky, jak byl popsán výše,
a ztotožnil se s citovaným rozsudkem Městského soudu v Praze sp. zn. 11 Ca 184/2009 v závěru,
že výtka naplňuje ve smyslu soudního řádu správního materiální znaky rozhodnutí správního
orgánu. Základní normy zakládající pravomoc správních soudů k přezkoumání aktu orgánu
veřejné moci dle §2, §4 a §65 s. ř. s. vyžadují naplnění čtyř podmínek: (i) správní akt vydal orgán
moci výkonné či jiný z orgánů popsaných v definici, (ii) orgán rozhodoval o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob, (iii) rozhodování se odehrávalo v oblasti veřejné
správy a (iv) činností správního orgánu musela být dotčena veřejná subjektivní práva
fyzických nebo právnických osob (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010,
č. j. 2 As 52/2010 - 59, č. 2133/2010 Sb. NSS). Vzhledem k materiálnímu pojetí rozhodnutí
v soudním řádu správním dále není významné označení správního aktu či jeho forma. Žalobní
legitimace dle §65 odst. 1 s. ř. s. je založena navíc nejen v případech, kdy je žalobce zkrácen
na svých hmotných subjektivních právech, ale i ve všech případech, kdy je dotčena právní sféra
žalobce (viz cit. usnesení zdejšího soudu č. 906/2006 Sb. NSS).
[37] Nejvyšší správní soud shledal, že institut výtky odpovídá jmenovaným podmínkám. Prvně
výtku ukládá dohledový orgán, který tak zajišťuje výkon veřejné správy na daném úseku (první
a třetí podmínka). Udělená výtka zároveň svým charakterem zasahuje do sféry postižené osoby,
která zároveň vystupuje v pozici vykonavatele veřejné moci (zde soudního exekutora),
což je s ohledem na citovanou judikaturu zdejšího soudu dostatečné pro naplnění zákonných
kritérií (druhá a čtvrtá podmínka). Vhodné je i dodat, že „[p]ro soudní kontrolu uskutečňovanou
ve správním a ústavním soudnictví není vůbe c rozhodující, zda a jak je takový úkon správního orgánu označen.
Není určující, zda jde o ‚rozhodnutí‘, nebo ‚usnesení‘. […] Můžeme konstatovat, že v označování těchto,
ale i jiných procesních výstupů panuje poměrně rozsáhlý resortismus, v důsledku čehož každá oblast veřejné správy
užívá své (v zásadě již zaběhlé) pojmosloví. […] Nicméně při pojetí ‚rozhodnutí‘ podle s. ř. s. není dokonce
důležitý ani procesní aspekt a charakter řízení, které vydání takového úkonu/aktu předcházelo, byť komentované
ustanovení s předchozím procesním postupem správních orgánů počítá a předpokládá jej . Současně je však nestaví
jako conditio sine qua non. Důležitý je naopak důsledek ‚rozhodnutí‘ ve vztahu k veřejným subjektivním
právům a povinnostem, potažmo vůči právní sféře“ (Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní.
Komentář. Praha: Leges, 2014. s. 550).
[38] Ke splnění třetí podmínky (rozhodování v oblasti veřejné správy) Nejvyšší správní soud
podotýká, že veřejná správa zahrnuje široké a v čase proměnlivé spektrum činností, které brání
snadnému definování (srov. Hendrych, D. a kol: Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2012, str. 5-6). Proto se doktrína zpravidla uchyluje k definici veřejné správy
ve smyslu negativním: veřejná správa v tomto smyslu je chápána jako činnosti veřejné moci, které
nelze přiřadit k výkonu moci zákonodárné ani moci soudní. Z tohoto pohledu je nutné se zabývat
zejména otázkou, zda uložení výtky nemůže být chápáno jako výkon moci soudní, resp. jako
úkon, který lze zahrnout do oblasti kárného řízení vykonávaného ve věcech soudních exekutorů
(stejně jako ve věcech soudců a státních zástupců) nezávislými a nestrannými soudy, jak vyplývá
ze zákona o kárném řízení. Zde je nutné připomenout, že výtka není kárným opatřením v užším
smyslu, jak je vymezuje exekuční řád v §116, respektive zákon o soudech a soud cích v §88
či zákon o státním zastupitelství v §30 odst. 1. V ýtku nemůže uložit kárný senát Nejvyššího
správního soudu a nerozhoduje ani o opravném prostředku proti výtce. Jedná se o opatření věcně
spadající do oblasti státního dohledu nad činností soudních exekutorů (§7 exekučního řádu)
prováděné ministerstvem, respektive jinými orgány v citovaném ustanovení uvedenými. I pokud
by výtka byla ukládána předsedy soudů ve smyslu §7 odst. 6, jednal o by se o akt v oblasti
veřejné správy, nikoli o výkon soudnictví. Předsedové soudů zde vystupují jako orgány státní
správy (srov. též §119 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, resp. rozsudek ze dne 8. 4. 2015,
č. j. 1 As 184/2014 - 35). Lze tedy konstatovat, že v posuzovaném případě se jedná o úkon
v oblasti veřejné správy (zde nepochybně i vydaný orgánem moci výkonné).
[39] Pohled na právní formu výtky dále rozšiřuje judikatura kárných senátů, které
výtku považují za rozhodnutí zakládající překážku ne bis in idem (v cit. rozhodnutí
pod sp. zn. 12 Ksz 1/2008 kárný senát dokonce výslovně odkazoval na právní moci rozhodnutí
o uložené výtce). „Princip ‚ne bis in idem‘ znamená ‚v téže věci, v téže záležitosti ne dvakrát‘. Vyjadřuje jeden
ze základních principů jakéhokoli právního procesu, je jedním z aspektů zabezpečující v právním státě právní
jistotu a též autoritu orgánu, který rozhoduje. Souvisí s materiální právní mocí rozhodnutí, hmotněprávním
důsledkem právní moci je vznik překážky věci pravomocně rozhodnuté (překážka rei iudicata e)“ (Prášková, H.
Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2013. s. 54). Výtce jsou
přiznávány významné právní účinky, které mají vliv na případná kárná řízení. Přitom ale překážka
věci pravomocně rozhodnuté, která má v oblasti správního trestání význam pro aplikaci zásady
zákazu dvojího trestání, je specifickou vlastností správních aktů (srovnej Hendrych, D. a kol.
2009. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 233). Vzhledem
k účinkům institutu, které jsou typické pro správní akty, zdejší soud dospěl k závěru, že je výtka
z hlediska materiálního rozhodnutím. Naopak nelze přijmout názor stěžovatele, že výtka je pouze
metodickým pokynem. Samotný metodický pokyn by totiž nemohl založit překážku věci
pravomocně rozhodnuté, popř. aktivovat zásadu zákazu dvojího potrestání.
[40] Přestože výtka je svojí povahou rozhodnutím správního orgánu, její specifický charakter
vylučuje aplikaci klasického správního řízení podle části druhé a třetí zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád. Nejvyšší správní soud předně poukazuje na skutečnost, že výtka je svým charakterem
a systematickým zařazením (vyjma systematiky exekučního řádu, což ale bylo výše osvětleno)
aktem analogickým kárným opatřením, která jsou (s výjimkou notářů) ukládána výlučně v rámci
procesu upraveného zákonem o kárném řízení, na nějž se nevztahuje správní řád. Právní
ustanovení týkající se výtky je ale ve vztahu k obecným pravidlům o kárném řízení speciální
(srovnej např. §7a a §121 odst. 1 exekučního řádu nebo §88a a §90 zákona o soudech
a soudcích) a upravuje její uložení zcela mimo standardní kárné řízení. Tato zvláštní úprava
odpovídá účelu výtky jako neformalizovaného „manažerského“ nástroje řešení méně závažných
pochybení. Efektivní využívání výtky vedoucím či dohledovým orgánem je totiž myslitelné pouze
za podmínky, že zůstane zachována určitá neformálnost jejího ukládání. Pokud by totiž uložení
výtky podléhalo formálnímu správnímu řízení, tento institut by vedle kárného řízení před
Nejvyšším správním soudem postrádal svůj smysl. Pro orgány dohledu by totiž bylo snadnější
podávat i v případě zjištění drobných pochybení kárný návrh, což by nepochybně bylo v rozporu
se zásadou proporcionality, neboť již vedení kárného řízení znamená pro soudního exekutora,
soudce či státního zástupce značnou zátěž a podání kárného návrhu musí být prostředkem ultima
ratio pro případy, které není možno řešit jiným způsobem, včetně právě výtky (srov. rozhodnutí
kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, č. j. 16 Kss 8/2013 - 45).
Zároveň by nebylo vedle samotného kárného řízení upraveného zákonem o kárném řízení,
v rámci něhož je možné uložit různě tvrdá kárná opatření, účelné dovozovat existenci i jiného
formalizovaného řízení se všemi kroky předvídanými v části druhé a třetí správního řádu, včetně
opravného prostředku, přičemž jediným myslitelným výsledkem takového řízení by bylo uložení
nejmírnějšího opatření – výtky. Jelikož ale jakákoli činnost veřejné moci musí podléhat zákonným
omezením (srovnej čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), musí se uplatnit při i ukládání výtky
základní zásady činnosti správních orgánů v §2 až §8 správního řádu (srovnej §177 odst. 1
správního řádu). Jejich aplikací jsou – s ohledem na neformální povahu výtky – dostatečně
zajištěna práva adresáta tohoto aktu proti případné libovůli správního orgánu. Lze tedy uzavřít,
že i pokud by právní úprava výtky obsažená v exekučním řádu obecně splňovala předpoklady
uvedené v §180 odst. 1 správního řádu, nebylo by nezbytné aplikovat ustanovení části druhé
správního řádu, včetně úpravy opravného prostředku. Ostatně závěr, že se nejedná o rozhodnutí
podle §67 správního řádu, nevylučuje přezkum tohoto úkonu (výtky) v režimu žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu, jsou-li naplněny obecné znaky individuálního správního aktu,
jak bylo výše dovozeno (srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 - 47, č. 3104/2014 Sb. NSS).
III. c)
Soudní přezkum výtky v §7a exekučního řádu
[41] Závěrem se zdejší soud zabýval otázkou, v jakém žalobním režimu podle soudního řádu
správního poskytují soudy ochranu proti uložené výtce dle §7a exekučního řádu .
[42] Podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod „[k]do tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového
rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“.
[43] K tomuto ustanovení Listiny a jej provádějícímu §65 s. ř. s. existuje ustálená judikatura
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, která postuluje zásadu, že v pochybnostech
má být právní úprava vykládána tak, aby byl soudní přezkum umožněn. Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu (srov. často citovaný rozsudek ze dne 26. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, č. 792/2006 Sb. NSS) k tomu uvedl následující: „Vyloučení určitých úkonů
ze soudního přezkumu podle §70 s. ř. s. totiž představuje výjimku z generální klauzule, zužující pravomoc soudů
jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví; jako kteroukoliv jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat
ji restriktivně. Proto nabízejí-li se dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá
proti němu, je vždy zapotřebí upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, z da se určitý úkon dotýká práv
a povinností žalobce podle §65 odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzo vat, že tomu tak je.“
[44] Zároveň je třeba konstatovat, že ani exekuční řád ani z ákon o soudech a soudcích
či zákon o státním zastupitelství neobsahují ustanovení, kterým by výtku vylučovaly ze soudního
přezkumu.
[45] Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že je třeba důsledně rozlišovat jednotlivé
druhy žalob ve smyslu soudního řádu správního. V dispozici účastníka řízení není možnost
libovolně volit mezi jednotlivými žalobami podle své procesní taktiky, ale musí vycházet z právní
povahy činnosti veřejné správy, proti které se chce domáhat soudní ochrany. V rozsudku
ze dne 4. 8. 2005, sp. zn. 2 Aps 3/2004, č. 720/2005 Sb. NSS, zdejší soud uvedl, že „[v]ztah
obou zmíněných žalobních typů (rozuměj žalobu proti rozhodnutí a zásahovou žalobu, pozn. soudu)
tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby
proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti roz hodnutí nepřipadá v úvahu,
a to ani po ‚zprocesnění‘ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení §85 s. ř. s.,“ zároveň dodal,
že „[z] ústavně právního hlediska k tomu je vhodné dodat, že veřejná správa musí být kontrolována soudní mocí
vždy tam, kde svojí činností zasahuje do základních práv fyzických a právnických osob (viz např. č. 4 Ústavy
ČR). Tato určující ústavní kautela především znamená, že těmto subjektům nemůže být v případě zásahu
do jejich práv odepřen přístup k soudu, přičemž však již není rozhodné a je v dispozici rozlišovací schopnosti
zákonodárce a nikoliv ústavodárce, ve kterých případech je právo na soudní ochra nu garantováno v rámci řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a kdy ve formě jiné, např. právě žalobou proti nezákonnému zásahu“ .
Obdobně v rozsudku ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS,
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatoval, že „[s]myslem a účelem soudní ochrany
před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný pros tředek obrany, a to zásadně
bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná,“ k tomu doplnil, že „[r]ozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené
žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu
individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud d oktríny správního práva
(ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního
zákona)“.
[46] Vedle povahy přezkoumávaného úkonu správního orgánu, která hraje rozhodující roli
při určení žalobního typu, Nejvyšší správní soud, přihlédl také k zásadnímu rozdílu v pravomoci
soudu při rozhodování o jednotlivých žalobách. Pouze při rozhodování o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu může správní soud rozhodnout o zrušení přezkoumávaného úkonu
správního orgánu, zatímco u zásahové žaloby připadá v úvahu pouze deklarování nezákonnosti
napadeného zásahu, resp. zákaz jeho pokračování a nařízení obnovit stav před zásahem
(srov. §87 odst. 2 s. ř. s.). V pochybnostech je proto třeba upřednostnit ten výklad procesního
předpisu, který umožní projednání žaloby směřující k poskytnutí efektivnější ochrany jednotlivce
prostřednictvím přímého odklizení nezákonného aktu správního orgánu jeho zrušením
rozhodnutím soudu. Rovněž pouze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu jsou oprávněny
podat privilegovaní žalobci ve veřejném zájmu (§66 s. ř. s.). To připadá v úvahu tehdy,
pokud by např. některý z oprávněných orgánů dohledu prostřednictvím výtky „přikryl“
závažné provinění odpovídající kárnému provinění soudního exekutora (soudce či státního
zástupce), což by mělo za následek nemožnost projednat toto závažné p rovinění v kárném
řízení (srov. výše). V takovém případě by bylo možné odstranit takový nežádoucí stav
např. prostřednictvím žaloby proti takové výtce podané nejvyšším státním zástupcem
ve veřejném zájmu.
[47] V nyní posuzovaném případě není ze samotné právní úpravy institutu výtky na první
pohled zřejmé, v jakém žalobním režimu zamýšlel zákonodárce zajištění soudní ochrany (srovnej
i rozdílné názory krajských soudů výše). Nejvyšší správní soud z rozboru charakteru a právních
účinků výtky dospěl ale k jednoznačnému závěru (viz výše), že výtka je svojí povahou správním
aktem, který soudy přezkoumávají v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s.
a násl.
[48] Z judikatury zdejšího soudu dále vyplývá, že „[p]ro určení žalobního typu není rozhodné,
jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu, přičemž pro soud je závazný její petit.
Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, popř. byl rozporný samotný petit, bylo by třeba
takovou vadu nejprve odstranit“. Pokud by soud o žalobě rozhodl, aniž by vadu žaloby odstranil,
zatížil by své rozhodnutí procesní vadou, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 - 197).
Povinností soudu je tak v případě pochybností ohledně žalobního typu tyto pochybnosti
odstranit, aby bylo možné věc meritorně posoudit.
[49] Zcela jiná situace nastává ale v případě, pokud je žaloba na ochranu proti určité činnosti
veřejné správy, která nemá v zákoně jasně vymezenou formu, sice vnitřně bezrozporná,
ale v době jejího podání nebyl zřejmý procesní režim, v rámci něhož by měly soudy ochranu
poskytovat. Za takového stavu totiž žalobci nezbývá než doufat, že jím zvolený procesní postup
se ukáže jako správný, nebo zkoušet jednotlivé žalobní typy. Ochrana hmotných práv,
jež je hlavním účelem soudnictví, je tak oslabena hledáním vhodného procesního řešení. Ústavní
soud přitom judikuje, že právnímu státu jsou vlastní principy předvídatelnosti práva a zákaz u
libovůle při výkonu veřejné moci, které zejména umožňují jednotlivci plánovat jeho budoucnost.
Tyto principy přitom zahrnují i předvídatelnost postupů orgánů veřejné moci (nález Ústavního
soudu ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, č. 131/2009 Sb. ÚS, všechna rozhodnutí
Ústavního soudu jsou dostupná na: http://nalus.usoud.cz/). Ústavní soud také netoleruje
přehnaně formalistický přístup orgánů veřejné moci založený v podstatě na odůvodňování zřejmé
nespravedlnosti. Zároveň nabádá, že nelze od účastníků vždy očekávat, aby správně odhadli
legislativní a judikatorní vývoj a podřídili tomu svoji procesní taktiku. Judikaturu proto nelze
aplikovat pouze formalisticky bez přihlédnutí ke všem okolnostem každého jednotlivého případu
(nález Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 428/06, č. 215/2008 Sb. ÚS ).
[50] V předloženém případě podal žalobce proti udělené výtce žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem v režimu §82 a násl. s. ř. s., ačkoli Nejvyšší správní soud nyní dospěl
k závěru, že výtka je správním aktem, který je přezkoumatelný v režimu žaloby proti rozhodnutí
dle §65 odst. 1 a násl. s. ř. s. Z čistě procesního hlediska by měla být podaná žaloba odmítnuta
[§85 ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], ačkoli žalobce při obraně svých práv nijak
nepochybil. Vzhledem ke specifičnosti institutu výtky a chybějící judikatuře nemohl totiž závěr
Nejvyššího správního soudu, k němuž nyní dospěl, předvídat. Nejvyšší správní soud má tedy
za to, že lpění na doslovném znění zákona by v této situaci bylo sofistikovaným odepřením
přístupu k soudu (denegatio iustitiae) tak, jak je popsal Ústavní s oud. Naopak povinností soudů
je v souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny zajistit účinnou ochranu subjektivním právům.
[51] Řešení situací, kdy nedokonalá zákonná úprava znemožňuje přístup účastníka
řízení k soudu, popsal Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 20. 11. 2003,
č. j. 2 Ads 40/2003 - 41, č. 122/2004 Sb. NSS . Pokud tedy žalobce podal jistý druh žaloby
za okolností, kdy nepanoval jednotný názor ohledně procesního režimu, v němž správní soudy
mají přezkoumávat určitou činnost veřejné správy, a teprve později je procesní režim postaven
najisto, soud je v probíhajícím řízení povinen, aby neporušil čl. 36 odst. 1 Listiny, přiměřeně
poučit žalobce a vyzvat jej k odstranění vad žaloby (srovnej přiměřeně cit. rozsudek zdejšího
soudu sp. zn. 7 Aps 2/2009).
III. d)
Věcné posouzení sporu
[52] Vzhledem k tomu, že zdejší soud shledal v postupu městského soudu podstatnou
procesní vadu, nezabýval se věcnými námitkami ohledně důvodnosti uložené výtky.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[53] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto zrušil napadené rozhodnutí městského soudu a přikázal mu věc
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.), ve kterém bude městský soud vycházet z právního názoru
Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.) , vyzve žalobce k odstranění vad žaloby
tak, aby její petit odpovídal povaze napadeného úkonu žalovaného a, pokud se tak stane,
projedná žalobu v režimu §65 a násl. s. ř. s .
[54] O nákladech řízení před Nejvyšší správním soudem rozhodne v dalším řízení městský
soud (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. listopadu 2015
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu