ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.2.2016:153
sp. zn. 7 As 2/2016 - 153
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Vodafone Czech
Republic, a. s., se sídlem náměstí Junkových 2808/2, Praha 5, zastoupený Mgr. Rostislavem
Pekařem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 813/57, Praha 1, proti žalovanému: Český
telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2015, č. j. 3 Af 13/2013 – 153,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce v rámci své činnosti poskytuje ostatním provozovatelům veřejných mobilních sítí
i službu ukončení hlasového volání ve své síti (dále jen „služba terminace“). Tuto službu
poskytuje a účtuje na základě smluv o propojení veřejných komunikačních sítí, které jsou
uzavírány podle ust. §80 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích
a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o elektronických komunikacích“). Poplatek za službu terminace se účtuje podle délky trvání
ukončovaného hovoru a jde o velkoobchodní platbu mezi operátory za uskutečněné příchozí
hovory, za které na maloobchodní úrovni platí volající pouze svému operátorovi.
[2] Žalovaný má s ohledem na ust. §51 zákona o elektronických komunikacích povinnost
identifikovat trhy s telekomunikačními službami, na nichž dochází k selháním a nedostatečné
hospodářské soutěži. Na těchto relevantních trzích má za splnění zákonných podmínek
povinnost uplatňovat regulaci ex ante. Relevantní trhy vymezil žalovaný opatřením obecné povahy
ze dne 20. 2. 2008, č. 009/1/02.2008-2, ve znění opatření obecné povahy ze dne 4. 4. 2012,
č. OOP/1/04.2012-4. Trh služby terminace v jednotlivých veřejných mobilních sítích je označen
jako Trh 7.
[3] Dne 22. 9. 2009 vydal žalovaný Analýzu Trhu 7 (dále jen „Analýza z roku 2009“), podle
níž nebyl Trh 7 efektivně konkurenční, neboť na něm působily podniky s významnou tržní silou.
Z povahy Trhu 7 také vyplynulo, že každý poskytovatel služby terminace je podnikem
s významnou tržní silou, neboť má 100 % tržní podíl ve své síti. Analýza z roku 2009 dále
uváděla, že tuto situaci by bylo možné řešit uložením cenové regulace podle ust. §56 a §57
zákona o elektronických komunikacích. Časový rámec Analýzy z roku 2009 byl vymezen
na tři roky z důvodu, že se nepředpokládala významná změna ve vývoji na Trhu 7.
[4] Na základě Analýzy z roku 2009 žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 3. 2010,
č. SMP/7/03.2010-23, stanovil, že žalobce je podnikem s významnou tržní silou, tj. podnikem,
který má na Trhu 7 takové ekonomické postavení, které mu umožňuje chovat se ve značné míře
nezávisle na konkurenci, zákaznících a spotřebitelích.
[5] S ohledem na výše uvedené závěry uložil žalovaný žalobci rozhodnutím ze dne 1. 4. 2010,
č. CEN/7/04.2010-30, povinnost průhlednosti podle ust. §82 zákona o elektronických
komunikacích a povinnost oddělené evidence nákladů a výnosů podle ust. §86 citovaného
zákona (dále jen „rozhodnutí o průhlednosti z roku 2010“). Dne 21. 4. 2010 vydal žalovaný
rozhodnutí o ceně č. CEN/7/04.2010-69 (dále jen „rozhodnutí o ceně z roku 2010“),
které stanovilo žalobci na základě ust. §51 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích
maximální cenu za službu terminace a její postupné snižování v předem stanovených časových
intervalech. Rozhodnutí o ceně z roku 2010 změnil žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 7. 2012,
č. CEN/7/07.2012-2 (dále jen „rozhodnutí o ceně z roku 2012“), a to tak, že s účinností od
15. 7. 2012 snížil maximální cenu za terminaci na 0,55 Kč/min bez DPH. Maximální cena byla
stanovena v případě obou rozhodnutí na základě metody fully allocated costs (dále jen „metoda
FAC“).
[6] Žalovaný zahájil dne 16. 8. 2012 další řízení o změně maximální ceny za službu terminace
a informoval žalobce, že na základě vyhodnocení účinků předchozích rozhodnutí hodlá v souladu
s ust. §51 odst. 5 a 8 zákona o elektronických komunikacích změnit rozhodnutí o ceně z roku
2010, ve znění rozhodnutí o ceně z roku 2012. V návrhu rozhodnutí, které zaslal žalobci, uvedl,
že postupuje na základě Analýzy z roku 2009. Pro výpočet ceny za službu terminace žalovaný
použil novou metodu, a to metodu pure forward-looking long-run incremental costs (dále
jen „metoda pure LRIC“). Žalobce předložil nesouhlasné vyjádření žalovanému. Žalovaný
tomuto oponoval v návrhu rozhodnutí, který předložil ke konzultacím dotčeným subjektům.
Žalobce následně předložil žalovanému další připomínky, ve kterých upozornil na skutečnost,
že navrhované rozhodnutí je věcně nesprávné, nezákonné a nepřezkoumatelné.
[7] Žalovaný tyto připomínky vypořádal jako nedůvodné a následně rozhodnutím ze dne
17. 12. 2012, č. j. ČTÚ-136 200/2012-611 (dále jen „nyní napadené rozhodnutí o ceně“),
uložil žalobci povinnost sjednávat ceny za službu terminace u nových smluv tak, aby v období
od 1. 1. 2013 nebyla překročena maximální cena 0,41 Kč/min bez DPH a v období od 1. 7. 2013
maximální cena 0,27 Kč/min bez DPH, a aby pro stávající propojovací smlouvy žalobce sjednal
a uplatňoval maximální cenu 0,41 Kč/min bez DPH nejpozději od prvního dne třetího měsíce
následujícího po měsíci, kdy nyní napadené rozhodnutí o ceně nabylo právní moci. V nyní
napadeném rozhodnutí o ceně žalovaný odkázal na doporučení Evropské komise 2009/396/ES
ze dne 7. 5. 2009 o regulaci sazeb za ukončení volání v pevných a mobilních sítích v EU (dále
jen „Doporučení Komise“), které jako metodu pro výpočet cen za službu terminace uvádí
metodu pure LRIC, na jejímž základě by měly být maximální ceny za službu terminace stanoveny
do 31. 12. 2012. Žalovaný uvedl, že již v rozhodnutích o ceně z roku 2010 a z roku 2012 avizoval
svůj záměr v budoucnu postupovat v souladu s Doporučením Komise. Dále uvedl, že na základě
ust. §56 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích byl povinen sledovat a vyhodnocovat
účinky již uložených nápravných opatření (tj. účinky rozhodnutí o ceně z roku 2010 a 2012)
a při závěru o nutnosti jejich úpravy přistoupit k jejich změně. Žalovaný proto hodnotil, zda cena
za službu terminace stanovená v rozhodnutí o ceně z roku 2010, ve znění rozhodnutí o ceně
z roku 2012, byla v souladu s ust. §56 odst. 4 zákona o elektronických komunikacích nákladová
ve smyslu metody pure LRIC a zda by bylo vhodné přistoupit ke změně této povinnosti.
V odůvodnění nyní napadeného rozhodnutí o ceně žalovaný popsal metodu pure LRIC,
když vysvětlil, že tato metoda kalkuluje maximální cenu vycházející z nákladů mobilní sítě
efektivního operátora. Tato modelovaná síť, resp. model sítě je založen na volbách efektivních
technologií dostupných v časovém rámci, zohledňuje však i topologii, prvky sítě, inženýrská
pravidla, provozní údaje a náklady českých mobilních operátorů. Model sítě je kombinací 2G
a 3G sítě, páteřní síť je založena na síti Next-Generation-Network. Do vytváření modelu byla
zapojena konzultantská společnost, stejně jako zástupci provozovatelů mobilních a pevných sítí,
kteří mohli na pracovních jednáních uplatnit připomínky k modelu a pozměňovací návrhy.
Veškeré podklady byly dostupné na internetových stránkách žalovaného. Na základě takto
vytvořeného modelu žalovaný vyčíslil jednotkové náklady za minutu terminového provozu v síti
teoretického efektivního operátora a stanovil maximální cenu za službu terminace ve výši
odpovídající vyčísleným nákladům, přičemž zohlednil návratnost vloženého kapitálu před
zdaněním ve výši 8,26 %. Takto stanovená maximální cena zahrnovala podle žalovaného účelně
vynaložené přírůstkové náklady, tak jak požaduje ust. §56 odst. 4 zákona o elektronických
komunikacích.
[8] Žalovaný se v nyní napadeném rozhodnutí o ceně dále zabýval námitkami žalobce.
V jedné z nich žalobce s odkazem na ust. §56 odst. 4, §55 odst. 2 a §57 odst. 1 zákona
o elektronických komunikacích a na čl. 16 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady
2002/21/ES o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (dále
jen „rámcová směrnice“) a na čl. 8 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/19/ES
o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném
propojení (dále jen „přístupová směrnice“) uvedl, že žalovaný byl oprávněn cenovou regulací
zasáhnout do práv a zájmů operátorů pouze v nezbytném rozsahu, tzn. maximální cenu za službu
terminace byl povinen stanovit tak, aby pokryla efektivně a účelně vynaložené náklady
a přiměřený zisk, zajistila návratnost investic v přiměřeném časovém období a zohlednila
příslušná rizika. K tomuto kroku mohl žalovaný přistoupit pouze tehdy, pokud by Trh 7 nebyl
efektivně konkurenční, a případné nápravné opatření by muselo být přiměřené tržní dysfunkci.
Žalobce v této souvislosti rovněž uvedl, že použití metody pure LRIC není v souladu s Analýzou
z roku 2009, která zmiňovala pouze metodu FAC, a proto měla být provedena nová analýza Trhu
7. Ostatně žalovaný byl povinen zkoumat v nové analýze Trhu 7 dopady plánované cenové
regulace na dotčené subjekty, a posoudit rovněž přiměřenost tohoto nového opatření. Žalovaný
v reakci na tyto připomínky vyjádřil názor, že postupoval v souladu se všemi požadavky, které
na něho kladla výše citovaná ustanovení. K přijetí nyní napadeného rozhodnutí o ceně přistoupil
na základě výsledku Analýzy z roku 2009, jež nestanovila povinnost žalovaného postupovat
na základě určité metody, resp. uplatnit určitý typ nákladově orientovaných cen. Volba
a uplatnění konkrétní metody tedy záležela na uvážení žalovaného. Ten k nové metodě pure
LRIC přistoupil s ohledem na Doporučení Komise, které sice nemá obecně závazný charakter,
avšak žalovaný byl povinen k němu při své regulační činnosti přihlédnout. Žalovaný
nadto neshledal žádný důvod pro odchýlení se od Komisí doporučeného postupu. Maximální
cena stanovená na základě metody pure LRIC zohlednila účelně a efektivně vynaložené náklady
a zvolené nápravné opatření (tj. cenová regulace) bylo přiměřené povaze zjištěného soutěžního
problému, jenž byl identifikován již v Analýze z roku 2009. Uvedená analýza se rovněž zabývala
posouzením přiměřených nápravných opatření a stanovila, že cenová regulace takové podmínky
splňuje, pokud bude plně respektovat účelně a efektivně vynaložené náklady.
[9] Žalobce dále v připomínkách uvedl, že žalovaný použil nově metodu pure LRIC namísto
metody FAC, ačkoliv tato splňovala podmínky nákladovosti maximální ceny a nebyla nikdy
zpochybněna či zneplatněna. Žalobce v této souvislosti rovněž namítl, že metodu LRIC
lze použít ve třech variantách. Žalovaný nezdůvodnil, proč nemohly být použity jiné varianty
metody LRIC či původní metoda FAC, resp. zda snad tyto metody nebyly v souladu
se zákonnými požadavky na cenovou regulaci. Žalovaný k této připomínce uvedl, že s vydáním
Doporučení Komise došlo k posunu v názoru, jakým způsobem nejlépe vyčíslit účelně
a efektivně vynaložené náklady na službu terminace. Nově byl za nejvhodnější považován
koncept čistých přírůstkových nákladů, se kterým pracuje právě metoda pure LRIC. Na základě
této zvolené metody však stále dochází ke stanovení nákladově orientované ceny, která pokrývá
účelně a efektivně vynaložené náklady a přiměřený zisk, tak jak požaduje zákon o elektronických
komunikacích.
[10] Dále žalobce uvedl, že s ohledem na ust. §57 odst. 1 zákona o elektronických
komunikacích mělo být použití metody pure LRIC odůvodněno prospěchem koncových
uživatelů. V průběhu řízení však nebylo vůbec prokázáno, že by cenová regulace služby terminace
vedla ke snížení koncových cen. Podle žalobce měl být rovněž v procesu stanovení maximální
ceny zohledněn tzv. „water bed efekt“, tj. skutečnost, že některé náklady, ač nebyly zohledněny
v rámci kalkulace maximální ceny, budou muset být kryty z výnosů generovaných volajícími
účastníky, což znamená, že v konečném důsledku mohou vzrůst náklady na pořízení mobilního
zařízení nebo ceny uskutečněného hovoru. Žalovaný k těmto připomínkám uvedl, že ust. §57
ods. 1 zákona o elektronických komunikacích uvádí, že cenová regulace může být uplatněna
mimo jiné tehdy, pokud by mohlo docházet k uplatňování nepřiměřených cen v neprospěch
koncových uživatelů, z čehož dovozoval, že faktické účtování nepřiměřených cen nemusí být
prokázáno. Nyní přijaté nápravné opatření (tj. cenová regulace) vychází ze závěrů Analýzy z roku
2009, která doporučila tento typ opatření. Pro změnu výše maximální ceny za službu terminace
nebo pro použití jiné metody výpočtu efektivně a účelně vynaložených nákladů nebylo nutné
prokazovat kauzalitu mezi vývojem cen a prospěchem koncových uživatelů, jak požadoval
žalobce. K připomínce týkající se „water bed efektu“ uvedl, že navržená cena nepokrývá všechny
náklady, protože je nelze v souladu s Doporučením Komise považovat za účelně a efektivně
vynaložené. Žalobce je může alokovat do cen služeb poskytovaných na trzích s vyšší mírou
konkurence, kde bude motivován k větší efektivitě a snižování nákladů, což však nelze očekávat
na Trhu 7, kde má monopolní postavení. K připomínce žalobce, že maximální cena nepokrývá
jeho náklady, a tudíž nemůže být splněna podmínka návratnosti investic za službu terminace,
žalovaný uvedl, že maximální cena byla stanovena tak, aby pokrývala všechny přírůstkové náklady
teoretického efektivního operátora, tedy ty, které žalovaný považoval za účelně a efektivně
vynaložené. Zdůraznil znovu, že pokud maximální cena nepokrývá všechny náklady žalobce,
jež na službu terminace alokuje, pak se jedná o takové náklady, které žalovaný nepovažoval
za účelně a efektivně vynaložené, a proto je do kalkulace ceny nezahrnul. Žalobci je však
umožněno, aby takové náklady alokoval do cen jiných služeb.
[11] Žalobce dále zpochybnil správnost nastavení modelové sítě efektivního operátora.
Konkrétně zpochybnil některé předpoklady, se kterými model pracuje (tj. že veškerý provoz
pro dodatečnou kapacitu se v síti vyskytuje pouze na omezeném počtu lokalit; v každé takové
lokalitě se vyskytuje provoz v takovém objemu, který je přesně roven maximální teoretické
kapacitě sektoru, v ostatních lokalitách je dodatečný provoz nulový; ve všech sektorech
pro kapacitu nastává hlavní provozní hodina sektoru ve stejný okamžik; efektivní operátor
má podle kalkulace pouze čtvrtinový podíl na trhu, avšak s třetinovým podílem dostupného
spektra) a vyjádřil názor, že tyto předpoklady nemodelují realistickou situaci ve skutečných
mobilních sítích. Žalovaný v reakci na tuto připomínku uvedl, že žalobce byl s předmětnými
principy dimenzování modelované sítě seznámen, přičemž proti nim v průběhu celého procesu
vytváření modelu neprotestoval. Dále žalovaný podrobně vysvětlil, proč uvedené předpoklady
do modelu sítě zahrnul a proč je považuje za potřebné. Žalovaný rovněž uvedl,
že naddimenzování modelované sítě je v souladu s fungováním teoretického efektivního
operátora, jehož náklady jsou podkladem pro výpočet maximální ceny, tak jak požaduje metoda
pure LRIC.
II.
[12] Žalobce podal proti nyní napadenému rozhodnutí o ceně žalobu k Městskému soudu
v Praze.
[13] Městský soud předně dospěl k závěru, že nyní napadené rozhodnutí o ceně
je srozumitelné a přezkoumatelné. Z výrokové části jednoznačně plyne, od kdy byl žalobce
povinen uplatňovat nově stanovenou maximální cenu. Městský soud dále poukázal na ust. §102
odst. 9 věta druhá zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“), a doplnil, že v okamžiku, kdy nabyla účinnosti změna stávající povinnosti,
původní povinnost své účinnosti pozbyla. Výroková část není ani kontradiktorní ve vztahu
k rozhodnutí o ceně z roku 2010. Co se týče odůvodnění nyní napadeného rozhodnutí o ceně,
městský soud uvedl, že z něj v souladu s ust. §102 odst. 8 správního řádu jasně plyne, jaké byly
důvody pro změnu stávajících povinností. Městský soud nepřisvědčil ani námitce poukazující
na nepřezkoumatelnost nyní napadeného rozhodnutí o ceně z důvodu, že nebyly splněny
podmínky vyplývající z ust. §59 a §6 odst. 4 písm. b) zákona o elektronických komunikacích.
Podle městského soudu byl žalovaný s ohledem na ust. §51 odst. 8 a §122 odst. 5 zákona
o elektronických komunikacích oprávněn v případě, že na relevantním trhu již existovaly
povinnosti podle ust. §51 citovaného zákona, vydat rozhodnutí o zachování, změně nebo zrušení
těchto povinností. Žalovaný v nyní napadeném rozhodnutí o ceně uvedl důvody, pro které bylo
třeba změnit stávající povinnosti a stanovit tak novou regulovanou cenu, mj. poukázal
na Doporučení Komise. K tomuto doporučení byl povinen na základě ust. §108 odst. 3 zákona
o elektronických komunikacích a čl. 19 odst. 1 rámcové směrnice přihlédnout. K námitce týkající
se posouzení specifik České republiky městský soud uvedl, že žalobce v žalobě neuvedl,
v čem měla tato česká specifika spočívat. Nadto české prostředí z hlediska metody výpočtu
nákladů služby terminace nepředstavuje nic specifického oproti jiným evropským zemím,
které používají model pure LRIC uvedený v Doporučení Komise.
[14] K námitce týkající se potřebnosti vypracování nové analýzy Trhu 7 městský soud
odkázal na ust. §51 odst. 2, §51 odst. 5, §56 odst. 3 a §57 odst. 1 zákona o elektronických
komunikacích a uvedl, že na základě Analýzy z roku 2009 bylo zjištěno, že Trh 7 je zcela
nekonkurenční. Na takovém trhu nebylo možné předpokládat změnu konkurenční úrovně,
a tudíž nebylo třeba provádět nové analýzy v kratších intervalech. Žalovaný postupoval v souladu
s ust. §56 odst. 3 a §51 odst. 8 zákona o elektronických komunikacích. Nebylo tedy potřeba
vydávat novou analýzu Trhu 7. Zpřísňovat uložené povinnosti lze na základě průběžného
sledování, jak vyplývá z ust. §56 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích. Jediným
limitem pro postup žalovaného byla skutečnost, že nově stanovená maximální cena za terminaci
musela být nákladová ve smyslu ust. §56 odst. 4 zákona o elektronických komunikacích,
což také žalovaný dodržel.
[15] Městský soud nesouhlasil ani s tím, že v nyní napadeném rozhodnutí o ceně chybělo
odůvodnění ohledně nákladovosti maximální ceny. Žalovaný použil pro výpočet maximální ceny
metodu pure LRIC, jak mu to ukládá Doporučení Komise. Městský soud s odkazem na nyní
napadené rozhodnutí o ceně uvedl, že předmětná metoda je nákladová již ze své podstaty,
protože umožňuje přesně vyčíslit náklady, které by efektivní operátor neměl, kdyby službu
terminace neposkytoval. Podstatou metody pure LRIC je identifikovat právě náklady související
pouze s poskytováním služby terminace. Městský soud neopomněl, že v rámci podnikatelské
činnosti vznikají další sdružené a režijní náklady, které musí operátor alokovat mezi vícero
nabízených služeb, avšak skutečnost, že při použití metody pure LRIC tyto náklady nejsou
zahrnuty do posouzení nákladů služby terminace, nečiní metodu pure LRIC, resp. stanovenou
maximální cenu podnákladovou. Použití metody pure LRIC na kalkulaci nákladů služby
terminace bylo proto plně v souladu s ust. §56 odst. 4 a §55 odst. 2 zákon a o elektronických
komunikacích.
[16] Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že by nebyla odůvodněna přiměřenost cenové
regulace. Nyní napadené rozhodnutí o ceně reagovalo na stále stejný soutěžní problém
jako předchozí rozhodnutí o ceně, tedy na skutečnost, že na Trhu 7 panuje nulová konkurence,
která vede k možnosti neefektivní nákladovosti služeb. Výše maximální ceny je přiměřená.
III.
[17] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[18] Stěžovatel vyjádřil nesouhlas se závěrem městského soudu, že výrok II nyní napadeného
rozhodnutí o ceně a výrok II rozhodnutí o ceně z roku 2010 ve znění rozhodnutí o ceně z roku
2012 nejsou kontradiktorní. Městský soud svůj závěr dostatečně neodůvodnil.
[19] Stěžovatel dále nesouhlasil se závěrem městského soudu, že odůvodnění nyní napadeného
rozhodnutí o ceně bylo dostačující, protože logicky navazovalo na předchozí rozhodnutí
o ceně z roku 2010 a 2012. Podle stěžovatele se měl žalovaný zabývat jak důvody pro změnu
stávající povinnosti, tak důvody pro vydání předchozích rozhodnutí. Dodal, že odůvodnění
prostřednictvím odkazů na jiné listiny nepostačovalo, jak dovozuje také judikatura Nejvyššího
správního soudu.
[20] Stěžovatel rovněž namítl, že městský soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že nyní
napadené rozhodnutí o ceně bylo možné vydat na základě Analýzy z roku 2009. Podle stěžovatele
nebyla Analýza z roku 2009 v době vydání nyní napadeného rozhodnutí o ceně použitelná.
Městský soud se vůbec nezabýval jeho žalobní argumentací.
[21] Stěžovatel dále vytýkal žalovanému, že vycházel při vydání nyní napadeného rozhodnutí
o ceně z Doporučení Komise, resp. v něm uváděné metody pure LRIC. Doporučení nelze
považovat za důvod pro vydání nyní napadeného rozhodnutí o ceně. Krajský soud se nezabýval
námitkami směřujícími do nemožnosti aplikace Doporučení Komise.
[22] Stěžovatel také brojil proti závěrům žalovaného a městského soudu o nákladovosti
resp. přiměřenosti stanovené ceny. Napadené rozhodnutí o ceně zasahuje do stěžovatelova
vlastnického práva a rovněž do jeho práva na podnikání.
[23] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek městského soudu a žalovanému uložil povinnost k náhradě nákladů řízení.
IV.
[24] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnil s názorem městského soudu.
Nesouhlasil s argumenty uvedenými v kasační stížnosti a setrval na svém vyjádření k žalobě.
Uvedl, že napadený rozsudek městský soud řádně odůvodnil a vyjádřil se ke všem žalobním
námitkám. K námitce týkající se nedostatečného odůvodnění nyní napadeného rozhodnutí o ceně
konstatoval, že v odůvodnění předmětného rozhodnutí uvedl údaje o tom, z jakých podkladů
vycházel, přičemž všechny tyto podklady byly součástí správního spisu. Dále uvedl, že součástí
nyní napadeného rozhodnutí o ceně byly i hypertextové odkazy na nákladový model, metodu
pure LRIC a uživatelský manuál, které tvořily faktickou a logickou součást nyní napadeného
rozhodnutí o ceně. Správní spis tedy obsahoval dokumentaci k výpočtu maximální ceny za službu
terminace, přičemž způsob tohoto výpočtu zahrnoval všechny přírůstkové náklady na službu
terminace včetně přiměřeného zisku. Nyní napadené rozhodnutí o ceně tedy není
nesrozumitelné, ani netrpí nedostatkem důvodů. Ve vztahu k argumentaci žalobce ohledně
aplikace ust. §101 správního řádu uvedl, že vydáním nyní napadeného rozhodnutí o ceně došlo
ke změně již dříve uložené povinnosti, nikoliv ke změně předchozích rozhodnutí. K námitce
týkající se platnosti Analýzy z roku 2009 uvedl, že městský soud dospěl ke správnému
závěru, že podmínky pro vydání nyní napadeného rozhodnutí o ceně byly splněny. S ohledem
na ust. §51 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích, které bylo s účinností od 1. 1. 2012
změněno, byl žalovaný oprávněn provádět analýzu trhů v intervalu 1 až 3 roky ode dne nabytí
právní moci rozhodnutí, kterým podniku s významnou tržní silou uložil povinnosti podle
ust. §51 odst. 5 citovaného zákona. K argumentu stěžovatele, že nové cenové rozhodnutí bylo
možné vydat jen na základě nové analýzy trhu, žalovaný uvedl, že změně již jednou uložené
povinnosti nemusí předcházet nová analýza trhu; podstatné je, že uložení povinnosti předcházela
platná analýza relevantního trhu, na niž ukládání navrhovaných opatření navazovalo. K námitce
týkající se změny metody výpočtu maximální ceny žalovaný uvedl, že zákon o elektronických
komunikacích nestanoví metodu výpočtu nákladů na službu terminace. Metoda pure LRIC byla
žalovaným použita na základě Doporučení Komise. Tato metoda je v souladu se zákonem
o elektronických komunikacích metodou nákladovou. Žalovaný s ohledem na výše uvedené
argumenty navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
V.
[25] Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel replikou, ve které z větší části zopakoval
argumenty, které již uvedl v kasační stížnosti a setrval na svém požadavku, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek zrušil. K argumentu žalovaného, že nyní napadené rozhodnutí o ceně
není nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění, neboť došlo pouze ke změně dříve uložené
povinnosti, stěžovatel uvedl, že se jednalo o plnohodnotné rozhodnutí a mělo být řádně
odůvodněno ve smyslu ust. §68 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel dále uvedl, že Analýza z roku
2009 zkoumá pouze období do 22. 9. 2012. Nyní napadené rozhodnutí o ceně přitom bylo
vydáno až 17. 12. 2012, proto nelze Analýzu z roku 2009 použít. Dále stěžovatel vyjádřil
nesouhlas s tvrzením žalovaného, že změně uložené povinnosti nemusí předcházet nová analýza
relevantního trhu. Smyslem úpravy v zákoně o elektronických komunikacích je, aby nedocházelo
ke svévolnému vydávání libovolných nápravných opatření. Ust. §51 odst. 8 zákona
o elektronických komunikacích lze proto aplikovat pouze podle výsledku analýzy relevantního
trhu, jak je uvedeno v ust. §51 odst. 5 citovaného zákona. Zákon o elektronických komunikacích
neumožňuje vycházet z Doporučení Komise. Dále opakovaně brojil proti závěrům městského
soudu stran předmětné metody pure LRIC. Podle stěžovatele není tato metoda nákladová.
Argument žalovaného, že Evropská komise nevznesla připomínky proti modelu ani proti výpočtu
maximální ceny, není podle stěžovatele pro danou věc relevantní, protože nenahrazuje posouzení,
zda použitý model vede ke správnému výsledku. Stěžovatel setrval na svém názoru,
že ve správním spise nejsou žádné dokumenty, na základě nichž by bylo možné učinit závěr
o proporcionalitě nové cenové regulace. Stěžovatel doplnil, že pouhý odkaz na jiný dokument
není pro odůvodnění rozhodnutí dostačující, a znovu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu.
[26] Stěžovatel zaslal dne 14. 10. 2016 Nejvyššímu správnímu soudu další podání,
v němž zopakoval, že Doporučení Komise nemůže být jediným důvodem změny cenové
regulace, a uvedl další argumenty obsažené již v předchozích podáních. Dále upozornil
na rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 9. 2016, ve věci C-28/15. Z rozsudku podle stěžovatele
vyplývá, že Doporučení Komise není právně závazné a žalovaný nebyl povinen se jím bez dalšího
řídit. Naopak se od něj mohl s ohledem na konkrétní okolnosti odchýlit. Totéž podle něj platí
pro vnitrostátní soudy. Žalovaný se měl zabývat také tím, zda metoda pure LRIC vyhovuje
okolnostem a podmínkám existujícím na relevantním trhu.
VI.
[27] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
VI. a) Přezkoumatelnost rozsudku městského soudu a rozhodnutí žalovaného
[28] Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
městského soudu vycházel z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním
z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního
státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli
při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle
ust. §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat především vztah mezi
skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé.
[29] Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud i v nálezu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupný na www.nalus.usoud.cz) konstatoval, že: „[s]oudy
jsou povinny své rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení
nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo
na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny“.
[30] Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud zabýval
ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003
- 130, který byl uveřejněn pod č. 244/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
v němž vyložil, že: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat,
o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek),
jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné “ . V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 -75, který byl publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 133/2004, pak vyslovil Nejvyšší správní soud
názor, že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv
na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není
zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“. Nejvyšší správní soud též vyslovil v rozsudku
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupném na www.nssoud.cz, že pokud „z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného
hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba
pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, který byl uveřejněn pod č. 689/2005
Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je jinak společný závěr, že „není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové
rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou, na níž je postaven základ
jeho žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí
také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá “ .
[31] Nejvyšší správní soud s poukazem na shora uvedené konstatuje, že má-li být soudní
rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud
za rozhodný a jak uvážil o skutečnostech podstatných pro danou věc, resp. jakým způsobem
postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění
dotčeného rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze dovodit,
z jakého skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu přezkoumávání
správního rozhodnutí (po věcné stránce) je správní soud, nestanoví-li zákon jinak (srov. ust. §75
odst. 2 s. ř. s. v návaznosti na ust. §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), vázán dispoziční zásadou.
Ponechat stranou nelze okolnost, že obsah odůvodnění rozhodnutí správního soudu v podstatě
předurčuje možný rozsah opravného prostředku vůči tomuto rozhodnutí ze strany účastníků
řízení. Pokud by vůbec neobsahovalo odůvodnění nebo by nereflektovalo žalobní námitky
a zásadní argumentaci, o níž se opírá, mělo by to nutně za následek jeho zrušení
pro nepřezkoumatelnost.
[32] Napadený rozsudek výše uvedená kritéria přezkoumatelnosti splňuje. Z odůvodnění
rozsudku je zřejmé, z jakého skutkového stavu městský soud vycházel, jak vyhodnotil pro věc
rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Je z něj rovněž patrné, z jakých
důvodů má právní názory vyslovené žalovaným za správné a naopak, z jakých důvodů shledal
nedůvodnými žalobní námitky stěžovatele. Byť si lze představit podrobněji zdůvodněnou
a podloženou argumentaci, nezpůsobuje způsob zvolený městským soudem nepřezkoumatelnost
v intenzitě předpokládané výše citovanou judikaturou. Uvedený postup městského soudu
odpovídá konstantní judikatuře, podle níž není povinností správního soudu reagovat na každý
dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit; úkolem soudu je uchopit obsah a smysl
argumentace a vypořádat se s ní (podpůrně srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 201/04,
I. ÚS 729/2000, I. ÚS 116/05, IV. ÚS 787/06, III. ÚS 961/09, IV. ÚS 919/14 atp.).
Stěžovatel ostatně proti výkladu podanému městským soudem v kasační stížnosti obsáhle brojí
a na mnoha místech s ním polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo
možné. Nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje
jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013,
č. j. 2 As 47/2013 - 30, nebo ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163). Podle Nejvyššího
správního soudu nelze proto napadený rozsudek považovat za nepřezkoumatelný. Podrobnější
vypořádání námitek týkajících se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku je obsaženo
v následujících odstavcích.
[33] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli ani v námitkách poukazujících na vady
ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že kasační stížnost
lze podat z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu
řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Takové vady Nejvyšší správní soud v dané věci neshledal. Podle názoru Nejvyššího správního
soudu jsou závěry žalovaného srozumitelné, mají oporu ve spisech a ani v řízení nedošlo
k porušení zákona v intenzitě mající za následek nutnost zrušení jeho rozhodnutí. I u rozhodnutí
žalovaného si lze s ohledem na povahu dané věci jistě představit podrobněji odůvodněné
rozhodnutí, způsob zvolený žalovaným však nezpůsobuje nutnost zrušení jím vydaného
rozhodnutí. Hlubší vypořádání konkrétních námitek je obsaženo níže.
VI. b) Rozpornost výroků správních rozhodnutí
[34] Stěžovatel namítal, že městský soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že výrok II nyní
napadeného rozhodnutí o ceně a výrok II rozhodnutí o ceně z roku 2010 nejsou kontradiktorní.
[35] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou. Nejvyšší správní soud se plně
ztotožnil s názorem městského soudu, že uvedené výroky jsou zcela jednoznačné a nejsou
kontradiktorní. Z nyní napadeného rozhodnutí o ceně vyplývá, od kdy byl stěžovatel povinen
uplatňovat nově stanovenou maximální cenu, resp. že došlo ke změně dříve uložené povinnosti,
a od jakého data. Podrobněji odkazuje Nejvyšší správní soud na str. 20 a 21 napadeného
rozsudku městského soudu, který se tímto podrobně zabýval a Nejvyšší správní soud
se s jeho argumentací plně ztotožňuje. Nelze přehlédnout, že ze žaloby a kasační stížnosti
jednoznačně vyplývá, že stěžovateli je zřejmé, jaké povinnosti a k jakým datům mu byly
jednotlivými rozhodnutími uloženy.
[36] Stěžovatel dále zpochybnil závěr městského soudu, podle něhož odůvodnění nyní
napadeného rozhodnutí o ceně bylo dostatečné, protože logicky navazovalo na předchozí
rozhodnutí o ceně z roku 2010 a 2012, a proto nebylo nutné uvádět znovu všechny nezměněné
důvody pro regulaci ceny za službu terminace. Stěžovatel v tomto ohledu odkázal na ust. §68
odst. 3 správního řádu a rozsudky Nejvyššího správního soudu, z nichž dovozoval
nedostatečnost odůvodnění nyní napadeného rozhodnutí o ceně, přičemž byl toho názoru,
že pouhé odkazy na předcházející podkladová rozhodnutí nenaplnily požadavky vyplývající
z citovaného ustanovení správního řádu.
[37] V rozsudcích ze dne 26. 10. 2006, č. j. 2 Afs 127/2006 - 32, a ze dne 27. 7. 2006,
č. j. 2 Afs 222/2005 - 60, na něž stěžovatel v kasační stížnosti odkázal, dospěl Nejvyšší správní
soud k závěru, že samotný odkaz na jinou listinu (sdělení správce daně) by jako odůvodnění
rozhodnutí o odvolání bez dalšího nepostačoval. V daných případech však Nejvyšší správní soud
rovněž uvedl, že napadená rozhodnutí o odvolání obsahovala dostatečná odůvodnění, která
obstála i bez sporných odkazů. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že rovněž v nyní
projednávaném případě nebylo nyní napadené rozhodnutí o ceně tvořeno pouze hypertextovými
či jinými odkazy, ostatně tuto skutečnost netvrdil ani stěžovatel. Naopak žalovaný v rozsáhlém
odůvodnění (22 stran textu) popsal situaci na Trhu 7 a obecně shrnul historii cenové regulace
na předmětném trhu. Z odůvodnění vyplývají také důvody pro samotné zavedení cenové
regulace. Námitka poukazující na absenci těchto důvodů v nyní napadeném rozhodnutí o ceně
je proto nedůvodná. Dále žalovaný popsal i celý proces stanovení maximální ceny a vypořádal
všechny vznesené připomínky a námitky stěžovatele (viz výše uvedená rekapitulace nyní
napadeného rozhodnutí o ceně). Nejvyšší správní soud je tudíž toho názoru, že obdobně
jako ve výše citovaných rozsudcích lze dospět k závěru, že samotný odkaz na jinou listinu
(resp. na předchozí rozhodnutí žalovaného) by sice jako odůvodnění nepostačoval, avšak
v kontextu celého odůvodnění nyní napadeného rozhodnutí o ceně, které je doplněno o odkazy
na rozhodnutí, jež byla stěžovateli řádně doručena a s jejichž obsahem byl řádně seznámen, a dále
na dokumenty, jež byly veřejně přístupné po celou dobu vytváření modelu, nelze považovat nyní
napadené rozhodnutí o ceně za neúplné či nedostačující.
[38] Nejvyšší správní soud neshledal přiléhavým ani rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 9. 2007, č. j. 1 As 24/2007 - 33, na který stěžovatel odkazoval. V uvedeném případě
se totiž jednalo o situaci, kdy byl nepřezkoumatelným shledán rozsudek krajského soudu, přičemž
krajský soud v novém řízení odůvodnil rozsudek pouhým odkazem na předchozí zrušený
rozsudek. K takové situaci v nyní projednávaném případě nedošlo. Žalovaný v nyní napadeném
rozhodnutí o ceně odkázal na důvody uvedené v Analýze z roku 2009 a v předcházejících
rozhodnutích, podle nichž bylo nutné k cenové regulaci přistoupit. Všechna rozhodnutí,
která předcházela vydání nyní napadeného rozhodnutí o ceně, na sebe navazovala, a žalovaný
(i s ohledem na ekonomii řízení) nebyl povinen uvádět všechny nezměněné důvody, které již byly
obsaženy v rozhodnutích předcházejících. Ani podle Nejvyššího správního soudu proto nebyly
dány důvody ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí pro stěžovatelem uváděné důvody.
VI. c) Vydání nyní napadeného rozhodnutí o ceně na základě Analýzy z roku 2009
[39] Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížní námitkou, podle které žalovaný nemohl
vycházet z Analýzy z roku 2009.
[40] V dané věci není sporu, že dne 22. 9. 2009 vydal žalovaný Analýzu z roku 2009, podle
níž nebyl Trh 7 efektivně konkurenční, neboť na něm působily podniky s významnou tržní silou.
Z Analýzy z roku 2009 vyplynulo, že každý poskytovatel služby terminace byl podnikem
s významnou tržní silou, neboť měl 100 % tržní podíl ve své síti. Časový rámec Analýzy z roku
2009 byl vymezen na tři roky z důvodu, že se nepředpokládala významná změna ve vývoji
Trhu 7. S ohledem na výše uvedené závěry vyplývající z Analýzy z roku 2009 vydal žalovaný
nejprve rozhodnutí o průhlednosti z roku 2010, a následně rozhodnutí o ceně z roku 2010,
jež bylo změněno rozhodnutím o ceně z roku 2012. Následně vydal žalovaný nyní napadené
rozhodnutí o ceně.
[41] Podle ust. §51 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích žalovaný „provádí analýzu
relevantních trhů stanovených podle §52 za účelem zjištění, zda tyto trhy jsou efektivně konkurenční. Analýzu
trhu [žalovaný] vydává jako opatření obecné povahy. Efektivně konkurenčním trhem není trh, na němž působí
jeden nebo více podniků s významnou tržní silou a kde nápravná opatření vnitrostátního práva nebo práva
Evropské unie v oblasti hospodářské soutěže nepostačují k řešení daného problému. Informaci o zahájení
provádění analýzy relevantního trhu [žalovaný] uveřejní“.
[42] Podle ust. §51 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích žalovaný „provádí analýzu
relevantních trhů v intervalu 1 až 3 roky ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, kterým podniku s významnou
tržní silou uložil povinnosti podle odstavce 5, popřípadě ode dne nabytí účinnosti opatření obecné povahy,
kterým [žalovaný] vydal analýzu relevantního trhu, kterou byl relevantní trh shledán efektivně konkurenčním.
Tuto lhůtu může [žalovaný] výjimečně prodloužit nejvýše o další 3 roky, oznámí-li to s odůvodněním Komisi
a ta do jednoho měsíce od oznámení nevznese proti prodloužení lhůty námitky“.
[43] Podle ust. §51 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích žalovaný „podle výsledku
analýzy relevantního trhu stanoví rozhodnutím podnik s významnou tržní silou a uloží mu jednu nebo zároveň
několik z povinností a) průhlednosti podle §82, b) nediskriminace podle §81, c) oddělené evidence nákladů
a výnosů podle §86, d) přístupu k specifickým síťovým prvkům a přiřazeným prostředkům podle §84, e)
umožnění volby a předvolby operátora podle §70 odst. 1, nebo f) související s regulací cen podle §56 a 57.
Účastníkem tohoto řízení je pouze podnik, o jehož právech a povinnostech má být rozhodováno“.
[44] Podle ust. §51 odst. 8 zákona o elektronických komunikacích „pokud povinnosti podle
odstavců 5, 6, 7 a 12 na relevantním trhu již existují, [žalovaný] vydá rozhodnutí o zachování, změně nebo
zrušení těchto povinností“.
[45] Nejvyšší správní soud považuje za nutné zdůraznit, že zákon o elektronických
komunikacích nestanovuje žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o ceně či stanovit jinou
povinnost uvedenou v §51 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích v určité lhůtě ode dne
vydání analýzy relevantního trhu. Citované ustanovení pouze uvádí, že žalovaný uloží jednu
nebo více uvedených povinností „podle výsledku analýzy relevantního trhu“. Takto žalovaný
postupoval, když na základě Analýzy z roku 2009 zjistil, že relevantní trh není efektivně
konkurenční, neboť na něm působí podniky s významnou tržní silou a nápravná opatření
vnitrostátního práva nebo práva Evropských společenství v oblasti hospodářské soutěže
nepostačují k řešení daného problému. Žalovaný proto vydal rozhodnutí o ceně z roku 2010
ve znění rozhodnutí o ceně z roku 2012, a následně také nyní napadené rozhodnutí o ceně.
Nejvyšší správní soud se zcela ztotožnil s názorem městského soudu, podle něhož všechna
vydaná rozhodnutí reagují na tentýž soutěžní problém, kterým je nízká konkurence na daném
trhu. Stěžovatel přitom v předchozím řízení ani v kasační stížnosti netvrdil ani nedokládal,
že by již netrval soutěžní problém, který identifikovala Analýza z roku 2009, tedy že trh
terminačních služeb je zcela nekonkurenční, jelikož jednotliví operátoři mají ve svých vlastních
sítích vždy 100% podíl. Byť jsou závěry městského soudu poměrně stručné, vyplývá
z nich, z jakých důvodů nebylo možno přisvědčit argumentaci stěžovatele. Nejvyšší správní soud
tedy ani v tomto ohledu neshledal nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu.
[46] Nejvyšší správní soud nad rámec výše uvedeného dodává, že z výše uvedených
ustanovení vyplývá, že žalovaný byl povinen provádět průběžné analýzy Trhu 7. Zákon
o elektronických komunikacích v ust. §51 odst. 2 uvádí dvě situace, které se liší co do určení
okamžiku, od něhož plyne lhůta pro provedení nové analýzy relevantního trhu. V prvním případě
se lhůta k provedení nové analýzy relevantního trhu odvíjí od právní moci rozhodnutí, kterým
byla podniku s významnou tržní silou uložena povinnost podle ust. §51 odst. 5 zákona
o elektronických komunikacích. Pokud by však žalovaný shledal relevantní trh efektivně
konkurenčním, pak je žalovanému dána povinnost vydat novou analýzu relevantního trhu
ve lhůtě jeden až tři roky od účinnosti opatření obecné povahy, kterým byla vydána analýza
relevantního trhu. V nyní projednávané věci nastala první z výše popsaných situací, tj. žalovaný
s ohledem na výsledky Analýzy z roku 2009 neshledal Trh 7 efektivně konkurenčním, a proto
rozhodnutím ze dne 23. 3. 2010, č. SMP/7/03.2010-23, stanovil, že stěžovatel je podnikem
s významnou tržní silou a ve shodě s ust. §51 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích
vydal nejprve rozhodnutí o průhlednosti z roku 2010, a následně rozhodnutí o ceně z roku 2010,
jež bylo následně změněno rozhodnutím o ceně z roku 2012. V nyní projednávaném případě tedy
začala ve shodě s ust. §51 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích žalovanému plynout
lhůta k vypracování nové analýzy Trhu 7 od právní moci rozhodnutí, jímž byla uložena povinnost
podle ust. §51 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích. Prvním rozhodnutím tohoto typu
bylo rozhodnutí o průhlednosti, jež bylo vydáno dne 1. 4. 2010, č. REM/7/04.2010-30, a nabylo
právní moci dne 8. 4. 2010. Maximální tříletá lhůta k vydání nové analýzu Trhu 7 tudíž v souladu
s ust. §51 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích neuplynula dříve nežli dne 8. 4. 2013.
[47] Rovněž není důvodná dílčí námitka stěžovatele, že Analýza z roku 2009 se nezabývala
situací na Trhu 7 ke dni vydání nyní napadeného rozhodnutí o ceně, z čehož stěžovatel
dovozoval nezákonnost předmětného rozhodnutí. Podle Nejvyššího správního soudu analýza
relevantního trhu zkoumá trh vždy ke dni svého vydání, tj. v případě Analýzy z roku 2009 byla
zkoumána situace na Trhu 7 ke dni 22. 9. 2009. V dané věci nebylo podstatné, že se Analýza
z roku 2009 nezabývala situací na Trhu 7 k okamžiku vydání nyní napadeného rozhodnutí o ceně,
což ostatně nebylo a ani nemohlo být jejím úkolem. S ohledem na výše uvedené nejsou důvodné
ani další dílčí námitky vztahující se k předmětné analýze.
VI. d) Oprávnění žalovaného zpřísnit již jednou uloženou povinnost
[48] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatele, podle níž nebyl žalovaný
oprávněn změnit povinnost týkající se maximální ceny za službu terminace nyní napadeným
rozhodnutím o ceně.
[49] Podle ust. §6 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích je žalovaný „povinen průběžně
sledovat a vyhodnocovat účinky uložených nápravných opatření na jednotlivé relevantní trhy i v období mezi jejich
analýzami prováděnými podle tohoto zákona. Zjistí-li, že uložené nápravné opatření má na trhy nežádoucí
účinek, neúměrně je deformuje, pominul důvod k jeho uložení, nebo na relevantním trhu existuje účinná
a udržitelná hospodářská soutěž, neprodleně uložené nápravné opatření změní nebo zruší“.
[50] Podle ust. §56 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích žalovaný „sleduje
a vyhodnocuje vývoj úrovně cen, jež jsou nebo mohou být podle odstavce 2 předmětem regulace cen v oblasti
elektronických komunikací“.
[51] Podle ust. §57 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích „v případě, že analýza
relevantního trhu souvisejícího s propojením nebo přístupem provedená podle §51 prokáže, že tento trh není
efektivně konkurenční zejména tím, že by mohlo docházet k uplatňování nepřiměřeně vysoké nebo nepřiměřeně
nízké ceny v neprospěch koncových uživatelů, a jestliže by opatření podle §51 odst. 3 písm. a) až f) nevedla
k nápravě, je [žalovaný] oprávněn uplatnit regulaci cen na tomto relevantním trhu vydáním rozhodnutí o ceně“.
[52] Podle ust. §51 odst. 5 zákona o elektronických komunikacích žalovaný „podle výsledku
analýzy relevantního trhu stanoví rozhodnutím podnik s významnou tržní silou a uloží mu jednu nebo zároveň
několik z povinností a) průhlednosti podle §82, b) nediskriminace podle §81, c) oddělené evidence nákladů
a výnosů podle §86, d) přístupu k specifickým síťovým prvkům a přiřazeným prostředkům podle §84,
e) umožnění volby a předvolby operátora podle §70 odst. 1, nebo f) související s regulací cen podle §56 a 57.
Účastníkem tohoto řízení je pouze podnik, o jehož právech a povinnostech má být rozhodováno“.
[53] Podle ust. §51 odst. 8 zákona o elektronických komunikacích „pokud povinnosti
podle odstavců 5, 6, 7 a 12 na relevantním trhu již existují, [žalovaný] vydá rozhodnutí o zachování,
změně nebo zrušení těchto povinností“.
[54] Z výše citovaných ustanovení vyplývá, že žalovaný má zákonnou povinnost sledovat
a vyhodnocovat vývoj úrovně cen, jež jsou nebo mohou být předmětem regulace cen v oblasti
elektronických komunikací (§56 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích). Na základě
ust. §57 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích je povinen uložit regulaci cen tehdy,
pokud analýza relevantního trhu prokáže, že relevantní trh není efektivně konkurenční a jiná
opatření by nevedla k jeho nápravě. Ust. §51 odst. 8 citovaného zákona pak opravňuje
žalovaného vydat rozhodnutí o změně či zrušení stávající povinnosti uložené podle ust. §51
odst. 5 zákona o elektronických komunikacích (tj. i povinnosti související s regulací cen na trhu).
[55] Podle Nejvyššího správního soudu žalovaný postupoval v souladu s výše uvedenou
právní úpravou. Ke změně regulace přistoupil poté, co na základě Doporučení Komise
a v něm doporučované metody pure LRIC (k tomu viz dále) zjistil, že maximální cena stanovená
předchozími rozhodnutími je příliš vysoká a překračuje cenu, která zahrnuje účelně a efektivně
vynaložené náklady, zajišťuje návratnost investic v přiměřeném časovém období a zohledňuje
relevantní rizika (k tomu srov. nyní napadené rozhodnutí o ceně, jakož i další podklady založené
ve správním spisu, zejména pak podklady pro výpočet maximální ceny za službu terminace).
Za této situace tak nelze vytýkat žalovanému, že změnil (zpřísnil) původně uloženou povinnost,
resp. provedl další regulaci ve smyslu výše citovaných ustanovení. Nutno v této souvislosti
připomenout i cíl zákona o elektronických komunikacích, kterým je nahradit chybějící účinky
hospodářské soutěže, vytvářet předpoklady pro řádné fungování hospodářské soutěže
a pro ochranu uživatelů a dalších účastníků trhu (§4 zákona o elektronických komunikacích).
Nejvyšší správní soud se proto plně ztotožnil s názorem městského soudu, že právní úprava
umožňuje provést změnu původně nastavené regulace, a neztotožňuje se s výkladem stěžovatele
ve vztahu k §6 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích. Zjistí-li žalovaný na základě
sledování a vyhodnocování cen podle ust. §56 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích, že
je třeba stávající povinnost upravit, je žalovaný oprávněn přistoupit ke změně této povinnosti
podle ust. §51 odst. 8 zákona o elektronických komunikacích. Podrobněji odkazuje Nejvyšší
správní soud na rozhodnutí žalovaného a na rozsudek městského soudu, se kterými se i v tomto
ohledu plně ztotožňuje.
VI. e) Doporučení Komise a nová metoda pure LRIC jako důvod pro vydání nyní napadeného rozhodnutí o ceně
[56] Stěžovatel dále vytýkal žalovanému, že vycházel při vydání nyní napadeného rozhodnutí
o ceně z Doporučení Komise, resp. jím uváděné metody pure LRIC.
[57] Nejvyšší správní soud k těmto námitkám předně poukazuje na recentní rozsudek
Soudního dvora ze dne 15. 9. 2016, C-28/15, jehož předmětem byla žádost o rozhodnutí
o předběžné otázce podaná nizozemským odvolacím soudem pro správní spory v hospodářské
oblasti. Cílem předběžné otázky bylo zjistit, zda je možné odchýlit se při stanovení nákladově
orientované ceny od Doporučení Komise, v němž je doporučována metoda výpočtu nákladů
pure LRIC. Soudní dvůr dospěl k závěru, že je v zásadě třeba řídit se pokyny uvedenými
v Doporučení Komise. Od tohoto doporučení se lze odchýlit pouze v případě, kdy vnitrostátní
regulační úřady dospějí v daném konkrétním případě k závěru, že metoda pure LRIC nevyhovuje
daným okolnostem konkrétního případu.
[58] V obecné rovině je možno poukázat i na další judikaturu Soudního dvora, ze které rovněž
vyplývá povinnost přihlížet k doporučením Evropské Komise (rozsudek Soudního dvora ze dne
24. 4. 2008, Arcor, C-55/06, EU:C:2008:244, bod 94, dostupný na adrese www.curia.europa.eu).
[59] Dále je nutno poukázat na čl. 19 odst. 1 rámcové směrnice, podle něhož pokud Komise
vydá doporučení členským státům o harmonizovaném provádění směrnice ve snaze podpořit
dosahování cílů směrnice, pak mají členské státy povinnost zajistit, aby vnitrostátní regulační
orgány při plnění svých úkolů v nejvyšší míře zohlednily toto doporučení.
[60] Konečně je nutno zdůraznit, že podle ust. §108 odst. 3 zákona o elektronických
komunikacích žalovaný při výkonu své působnosti vychází mj. z příslušných rozhodnutí,
doporučení, pokynů a stanovisek vydaných orgány Evropské unie. Zákon o elektronických
komunikacích tedy výslovně odkazuje na unijní doporučení a dává žalovanému povinnost
z těchto doporučení vycházet.
[61] Jak přitom vyplývá z předmětného Doporučení Komise, toto bylo vydáno za účelem
řešení problému nepřiměřeně vysokých cen na velkoobchodních trzích služby terminace
a s tím spojeného požadavku vyšší efektivnosti cenové regulace na těchto trzích. Jako
nejvhodnější nástroj ke splnění tohoto požadavku doporučení uvádí stanovení cen ve výši
nákladů efektivního operátora určených právě prostřednictvím metody pure LRIC.
[62] Ze všech výše uvedených důvodů nelze žalovanému vytýkat, že vyšel z citovaného
Doporučení Komise. Žalovaný přitom v rozhodnutí obsáhle popsal, z jakých důvodů
je v dané věci nejvhodnějším řešením právě použití metody pure LRIC, s jejíž pomocí
je možné efektivněji reagovat na vzniklý soutěžní problém. Z rozhodnutí, jakož i z dalších listin
založených ve správním spisu, lze dovodit i to, proč žalovaný neshledal důvod se od Doporučení
Komise odchýlit. Nutno dodat, že ust. §59 odst. 1 věta první zákona o elektronických
komunikacích v tomto ohledu pouze stanoví, že „rozhodnutí o ceně musí obsahovat v odůvodnění
i metodu postupu [žalovaného], která byla podkladem k rozhodnutí“. Ani městskému soudu pak nelze
vytýkat, že by se nezabýval otázkou, zda žalovaný mohl postupovat podle Doporučení Komise.
Městský soud se touto otázkou obsáhle zabýval na str. 24 a násl. napadeného rozsudku a Nejvyšší
správní soud se s jeho závěry ztotožňuje.
[63] Se stěžovatelem nelze souhlasit ani v tom, že by se žalovaný při svých závěrech opíral
pouze o Doporučení Komise. Z nyní napadeného rozhodnutí o ceně vyplývá, že ke změně
stávající povinnosti žalovaný přistoupil na základě výsledků Analýzy z roku 2009 (str. 1 nyní
napadeného rozhodnutí o ceně), jež identifikovala na Trhu 7 soutěžní problém, na který reagoval
žalovaný vydáním rozhodnutí o ceně z roku 2010 a 2012. Z odůvodnění nyní napadeného
rozhodnutí o ceně vyplývá, že žalovaný přistoupil k jeho vydání poté, co vyhodnotil vývoj úrovně
cen na trhu podle ust. §56 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích (str. 2 nyní napadeného
rozhodnutí o ceně) a dospěl k závěru, že soutěžní problém identifikovaný v Analýze z roku 2009
stále přetrvává. Doporučení Komise tedy představovalo významný, nikoliv však jediný důvod
pro změnu stávající povinnosti týkající se cenové regulace, jak nesprávně tvrdil stěžovatel.
VI. f) Stanovení maximální ceny
[64] Podle ust. §56 odst. 4 zákona o elektronických komunikacích je žalovaný „povinen
při uplatňování cenové regulace brát do úvahy ochranu zájmů subjektu, jehož ceny jsou regulovány tak, aby cena
plynoucí z rozhodnutí [žalovaného] byla přinejmenším nákladová; to neplatí pro služby podle §43“.
[65] Podle ust. §55 odst. 2 zákona o elektronických komunikacích se nákladově orientovanou
cenou „rozumí cena, která zahrnuje efektivně a účelně vynaložené náklady a přiměřený zisk. Tato cena se sjedná
tak, aby zajistila návratnost investic v přiměřeném časovém období a zohlednila příslušná rizika, včetně rizik
spojených s investicemi do nových sítí“.
[66] Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem není toho názoru, že by žalovaný
výše uvedeným povinnostem nedostál. Jak již bylo výše uvedeno, žalovaný při uplatňování
cenové regulace aplikoval metodu, kterou stanovuje i předmětné Doporučení Komise, které
v článku 2 výslovně uvádí: „Doporučuje se, aby se hodnocení účinných nákladů zakládalo na běžných
nákladech a na použití přístupu modelu postupem zdola nahoru s použitím dlouhodobých přírůstkových nákladů
(LRIC), jako příslušné metodiky nákladů.“ V tomto doporučení jsou dále vysvětleny důvody,
pro které je tato metoda vhodná pro výpočet nákladů na terminačních trzích: „S ohledem na zvláštní
charakter trhů s ukončením volání by náklady služeb na ukončení měly být vypočteny na základě odhadovaných
dlouhodobých přírůstkových nákladů (nákladový model LRIC). U modelu LRIC jsou všechny náklady variabilní
a jelikož se předpokládá, že všechna aktiva se v dlouhodobé perspektivě nahradí, umožňuje stanovení poplatků
na základě LRIC efektivní návratnost nákladů. Model LRIC počítá pouze s těmi náklady, jež vznikají
poskytováním definovaného přírůstku. Koncepce přírůstkových nákladů, která přiděluje pouze efektivně vynaložené
náklady, které by nevznikly, pokud by služba zahrnutá do přírůstku již nebyla více poskytována (tj. náklady,
kterým bylo možno předejít), podporuje efektivní výrobu a spotřebu a minimalizuje případné narušení hospodářské
soutěže. Čím se sazby za ukončení volání více vzdálí od přírůstkových nákladů, tím více se narušuje hospodářská
soutěž mezi trhy volání z pevných a mobilních sítí a/nebo operátory s asymetrickými tržními podíly a provozem.
Je tedy oprávněné použít přístup založený čistě na LRIC tam, kde je příslušný přírůstek tvořen službou
velkoobchodního ukončení volání, která obsahuje pouze náklady, kterým bylo možno předejít. Díky přístupu
LRIC by bylo také možné nahradit veškeré fixní i variabilní náklady (jelikož se předpokládá, že v dlouhém
období se fixní náklady mění na variabilní), které jsou přírůstkové k poskytování velkoobchodní služby ukončení
volání, a tudíž snáze dosáhnout efektivní návratnosti nákladů.“ Uvedení důvodů, pro které je daný model
na výpočet nákladů služby terminace nejvhodnější, obsahuje i pracovní dokument Evropské
komise č. SEC(2009) 599.
[67] Žalovaný přitom v rozhodnutí nad rámec výše uvedeného uvedl, z jakého důvodu
lze metodu pure LRIC v daném případě považovat za nákladovou. Srov. str. 2 až 4, jakož i další
strany nyní napadeného rozhodnutí o ceně, kde se k tomu žalovaný podrobně vyjádřil.
Mj. poukázal na to, že tato metoda kalkuluje cenu vycházející z nákladů mobilní sítě efektivního
operátora. Je založena na volbách efektivních technologií dostupných v časovém rámci,
s nímž metoda počítá (k tomu odkázal na Doporučení Komise), ale zohledňuje také topologii,
prvky sítě, inženýrská pravidla, provozní údaje a náklady českých mobilních operátorů.
S použitím metody pure LRIC vyčíslil jednotkové náklady za minutu terminovaného provozu
v síti teoretického efektivního operátora a stanovil maximální cenu za terminaci ve výši
odpovídající vyčísleným nákladům. Při výpočtu maximální ceny žalovaný zohlednil i provozní
náklady a náklady vloženého kapitálu. Takto stanovenou maximální cenu považoval za cenu
zahrnující efektivně a účelně vynaložené přírůstkové náklady spojené výhradně s velkoobchodní
službou terminace, tedy za cenu ve smyslu výše uvedeného. Žalovaný se v rozhodnutí zabýval
i přiměřeností ceny, resp. přijatého opatření. Mj. poukázal na povahu identifikovaného problému
zjištěného Analýzou a na Doporučení Komise, resp. v něm obsaženou metodu.
[68] Nutno doplnit, že stěžovatel byl již v přípravné fázi zpracování návrhu nyní napadeného
rozhodnutí o ceně žalovaným vyrozuměn o tom, jaké hodnoty jeho vstupů byly při výpočtu
použity a jaké hodnoty proměnných vycházejí pro teoretického efektivního operátora. V rámci
přípravy návrhu pak stěžovatel naplňoval předmětný model vstupními údaji za jím provozovanou
síť. Tímto postupem žalovaný dospěl k závěru o poklesu maximální ceny oproti poslednímu
snížení maximální ceny stanovené rozhodnutím o ceně z roku 2012. Tuto úvahu přitom žalovaný
v nyní napadeném rozhodnutí o ceně srozumitelně vyložil (srov. str. 3). Nelze přehlédnout,
že zákon požaduje, aby maximální cena zahrnovala pouze efektivně a účelně vynaložené náklady
(nikoliv jakékoliv tvrzené výdaje). Již Analýza z roku 2009 přitom konstatovala, že Trh 7 není
konkurenčním prostředím a jednotliví operátoři mají na tomto trhu dominantní postavení,
a nelze tedy předpokládat, že by náklady na službu terminace z jejich strany byly efektivní
a účelné.
[69] Stěžovatel byl nadto oprávněn vznášet v průběhu celého procesu připomínky, což také
učinil, avšak uvedl pouze obecnou argumentaci, podle níž nebyla maximální cena nákladová
a přiměřená. Ani v řízení před soudy relevantně netvrdil a nedokládal, že by stanovená maximální
cena nepokrývala všechny efektivně a účelně vynaložené přírůstkové náklady teoreticky
efektivního operátora, tak jak v nyní napadeném rozhodnutí o ceně uvedl žalovaný,
resp. že by tato maximální cena nebyla nákladová a přiměřená. Žalovaný přitom řádně
svůj postup při výpočtu popsal a zdokumentoval, do celého procesu výpočtu maximální ceny
stěžovatele zapojil, a splnil tak požadavky, které na něj zákon o elektronických komunikacích
klade. Ani městskému soudu nelze vytýkat, že by se v rámci možností stanovených zákonem
nezabýval námitkami stran předmětné metody, resp. její nepřiměřeností. K tomu srov. mj. str. 24,
27 a 28 rozsudku. Ve vztahu k soudnímu přezkumu nutno doplnit, že jakkoliv je v pravomoci
soudů ve správním soudnictví ověřovat či doplňovat dokazování provedené dříve správními
orgány (ust. §77 odst. 2 s. ř. s.), není jejich úkolem (a nezřídka ani v jejich možnostech) namísto
správních orgánů tento stav prvotně zjišťovat, resp. zpochybňovat jejich odborné závěry.
Jak Nejvyšší správní soud konstatoval například ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2015, č. j. 5 Afs
89/2013 - 29, „těžiště dokazování má probíhat před správními orgány, přičemž není úlohou správních soudů
provádět složitá dokazování a nahrazovat tak to, co měl již před nimi učinit správní orgán […] Správnímu
soudu přísluší v rámci soudního přezkoumání správního rozhodnutí posoudit, zda správní orgán provedl
dokazování v potřebném rozsahu, tedy zda si opatřil dostatečné podklady pro rozhodnutí tak, aby mohl řádně
usuzovat na skutkové i právní otázky, které pro své rozhodnutí potřebuje zodpovědět. Soudní řízení správní není
pokračováním správního řízení. Úloha správního soudu je tak primárně přezkumná, v zásadě se nejedná o soud
nalézací, byť je správní soud samozřejmě oprávněn v přiměřeném rozsahu doplnit dokazování provedené správním
orgánem (§77 odst. 2 s. ř. s.).“ Obdobně podle rozsudku ze dne 24. 9. 2015, č. j. 2 As 114/2015 -
36, „v řízení o žalobě podle §65 a násl. s. ř. s. má krajský soud běžně řešit, a to typicky prováděním důkazů,
skutkové otázky, jež byly zkoumány ve správním řízení, jehož výsledek, tedy žalobou napadené správní
rozhodnutí, přezkoumává. Dokazování před soudem se však má zásadně omezit na prověření toho, zda skutkové
závěry ze správního řízení obstojí.“
[70] Důvodem pro zrušení rozsudku městského soudu není ani nedostatečné vypořádání
se s potenciálními chybami použitého modelu. Z odůvodnění městského soudu vyplývá,
že ten se plně ztotožnil se závěry žalovaného, který se tímto podrobně zabýval (srov. str. 12 až 14
nyní napadeného rozhodnutí o ceně). Z kontextu rozsudku městského soudu je navíc zřejmé,
že ten neshledal pochybení na straně žalovaného při výpočtu maximální ceny (na základě
použitého modelu, resp. metody vycházející z Doporučení Komise).
[71] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli ani v tom, že by závěry žalovaného neměly
oporu ve správním spisu. Podle Nejvyššího správního soudu obsahuje správní spis všechny
potřebné podkladové materiály, na základě kterých je stanovena maximální cena. Zejména
pak správní spis disponuje souborem elektronických dokumentů, jež jsou uchovány na CD nosiči
a jež slouží k dokumentaci modelu sítě a efektivního operátora. Všechny další dokumenty
(tj. předchozí rozhodnutí o ceně, Doporučení Komise, dokumenty mapující proces vytváření
a přijímání modelu sítě a efektivního operátora) byly buď stěžovateli řádně doručeny v rámci
předchozích řízení, nebo se jedná o veřejně přístupné dokumenty, které byly stěžovateli známy,
což vyplývá i z jeho kasační stížnosti a žaloby. Důvodem pro zrušení nyní napadeného
rozhodnutí o ceně není ani to, že odkazuje na jiná rozhodnutí, listiny atp. Podrobněji k tomu
viz výše. Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud uvádí, že se městský soud zabýval
i tzv. „water-bed efektem“. Městský soud s odkazem na rozhodnutí žalovaného řádně zdůvodnil,
z jakého důvodu není možnost vzniku tohoto jevu argumentem proti použití metody pure LRIC.
Stejně tak se městský soud dostatečně vyjádřil i k proporcionalitě nové cenové regulace.
[72] Ze shora uvedených důvodů nelze stěžovateli přisvědčit ani v tvrzeních, kterými rozváděl
výše rekapitulované námitky (kasační stížnost obsahovala 24 stran). Nejvyšší správní soud se plně
ztotožnil s městským soudem v tom, že nebyly dány důvody pro zrušení žalobou napadeného
rozhodnutí (nyní napadené rozhodnutí o ceně) a na jeho závěry plně odkazuje. V rozsudcích
Nejvyššího správního soudu, v nálezech Ústavního soudu, na které stěžovatel pro podporu
svých závěrů poukazoval, nebyla řešena identická skutková a právní situace, a proto Nejvyšší
správní soud neshledal důvod k jejich aplikaci. To stejné platí i pro komentářovou literaturu.
Nejvyšší správní soud stěžovateli nepřisvědčil ani v námitkách, ve kterých poukazoval na zásah
do práv zaručených Ústavou, Listinou základních práv a svobod (vlastnického práva, práva
na podnikání atp.), resp. Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv. Žalovaný postupoval
plně v souladu s právní úpravou, resp. v souladu s Doporučením Komise. Takový postup nelze
bez dalšího považovat za postup porušující uvedená práva. Podpůrně srov. vedle výše citované
judikatury i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Afs 66/2012 - 46,
nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 35/08, publikovaný pod č. 151/2009 Sb.,
či nález Ústavního ze dne 23. 5. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 24/99, publikovaný pod č. 167/2000 Sb.
VII.
[73] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[74] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný,
nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože
podle obsahu spisu mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly. Ostatně žádné
náklady ani nepožadoval.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2016
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu