ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.61.2016:43
sp. zn. 9 As 61/2016 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: F. S.,
zast. JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Polská 61/4, Karlovy Vary, proti žalovanému:
Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 24. 3. 2015, č. j. 704/DS/15-3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 3. 2016, č. j. 30 A 40/2015 – 43,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 3. 2016, č. j. 30 A 40/2015 – 43,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jako „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného specifikovanému v záhlaví podle §78 odst. 7 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Napadeným rozhodnutím žalovaný zrušil rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary ze dne
13. 1. 2015, č. j. 20462/OD/14-8/Klep., a řízení zastavil. Prvostupňovým rozhodnutím byla
zamítnuta žádost stěžovatele o udělení řidičského oprávnění skupiny A, jelikož žadatel neprokázal
splnění podmínky obvyklého bydliště na území ČR v souladu s §82 odst. 1 písm. d) ve spojení
s §2 písm. hh) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů.
[2] Žalovaný dospěl k závěru, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně nemělo být vydáno.
Podle §48 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „spr. ř.“), lze uložit tutéž povinnost z téhož důvodu téže osobě pouze jednou. Ve věci
již správní orgán I. stupně dříve rozhodl tak, že žádost stěžovatele o udělení řidičského oprávnění
skupiny A zamítl, jelikož neprokázal splnění podmínky obvyklého bydliště na území. Jde tedy
o procesní překážku věci pravomocně rozhodnuté, a to bez ohledu na to, že původní správní
rozhodnutí nabývá pouze formální právní moci. Pokud odvolatel v opakované žádosti
nepředložil ani nenavrhl žádné nové či jiné důkazní prostředky k prokázání obvyklého bydliště
na území ČR, bylo na místě zvolit postup ve smyslu podnětu k přezkumnému řízení a věc
postoupit odvolacímu správnímu orgánu. Proto podle §90 odst. 4 spr. ř. zrušil napadené
rozhodnutí a řízení zastavil.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl stěžovatel žalobou. V ní zejména namítal, že překážka
věci rozhodnuté se ve správním řízení uplatní v případě rozhodnutí o uložení povinnosti
nebo o přiznání práva, ale nikoliv ohledně rozhodnutí, kterými byla žádost zamítnuta.
Dále namítal, že výrok rozhodnutí neodpovídá §68 odst. 2 spr. ř., neboť není uvedeno,
podle kterého právního ustanovení bylo rozhodnuto, a že mezi zákonnými důvody pro zastavení
řízení o žádosti v §66 odst. 1 spr. ř. nefiguruje zastavení řízení pro překážku věci rozhodnuté.
[4] Krajský soud vymezil předmět přezkumu tak, že úspěch žaloby proti usnesení o zastavení
řízení by spočíval v tom, že by soud zavázal žalovaného, aby se odvoláním napadeným
rozhodnutím zabýval po věcné stránce. Nejprve se ztotožnil se stěžovatelem v tom, že ve věci
nebyla dána překážka věci pravomocně rozhodnuté, neboť předchozí žádost byla zamítnuta,
což podle setrvalé judikatury překážku věci rozhodnuté nepředstavuje. Poukázal však na §101
písm. b) a §102 odst. 4 spr. ř. Z nich vyplývá, že pokud nově podaná žádost neodůvodňuje
vydání pozitivního rozhodnutí ve věci, pak správní orgán podle těchto zvláštních ustanovení
řízení zastaví. Aby mohla být nová žádost úspěšná, musely by v ní být tvrzeny a prokazovány
nové skutečnosti, které by mohly být podkladem pro vydání vyhovujícího rozhodnutí. Stěžovatel
nenavrhl ani nepředložil žádné jiné či nové důkazní prostředky. V přezkoumávané věci tedy byl
důvod k tomu, aby řízení bylo zastaveno, avšak odvolací správní orgán tento důvod neuvedl
v záhlaví svého rozhodnutí o odvolání a v odůvodnění rozhodnutí uvedený důvod zaměnil
za důvod představovaný překážkou věci pravomocně rozhodnuté. Správná zjištění o absenci
nových relevantních tvrzení žalovaný nepodřadil pod správný důvod zastavení řízení, nicméně
obě úvahy vedou k zastavení řízení. Ačkoliv žalovaný explicitně neuvedl správný důvod zastavení,
nejde o vadu natolik zásadní, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí a být
tak důvodem k jeho zrušení. Případné zrušení a vrácení věci by při vázanosti správního orgánu
právním názorem krajského soudu vedlo pouze k tomu, že by žalovaný zaměnil jeden důvod
zastavení řízení za jiný obdobný, což by byl čistý formalismus, který by nemohl stěžovateli přinést
příznivější výsledek.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uplatňuje
stížnostní důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném
právním posouzení právní otázky soudem.
[6] Krajský soud nesprávně vyhodnotil podání stěžovatele jako žádost o nové rozhodnuti
ve smyslu §101 a §102 spr. ř. Žalovaný však takový důvod neuvedl v záhlaví svého rozhodnutí
a z odůvodnění vyplývá, že důvodem byla překážka věci rozhodnuté. Až krajský soud uvedl zcela
odlišný výklad podané žádosti. Stěžovatel reagoval na postup správního orgánu a teprve v řízení
před soudem se dozvěděl, že jeho nová žádost měla být posouzena jako žádost o nové
rozhodnutí podle příslušných ustanovení správního řádu. K tomuto závěru měl případně dospět
již správní orgán I. stupně a takový závěr řádně odůvodnit. Pokud se tak nestalo, byl zbaven
práva na podání odvolání. Pokud takové pochybení zjistil žalovaný, měl rozhodnutí správního
orgánu I. stupně zrušit a věc mu vrátit k novému projednání. Tím by měl zachováno právo
až do shromáždění podkladů pro rozhodnutí tvrdit skutečnosti a navrhovat k nim důkazy.
[7] Jeho žádost mohla být vnímána jak jako žádost o nové rozhodnutí, tak i jako žádost
samostatná. V žádosti byla oproti předchozí žádosti i nová tvrzení. Žadatel měl navíc k dobru
další dobu, po kterou pobýval na území, což znamená novou situaci bez dalšího.
[8] Naopak krajský soud správně posoudil, že na věc nelze aplikovat §48 odst. 2 spr. ř.,
tedy překážku věci pravomocně rozhodnuté. Výrok rozhodnutí dále postrádá právní ustanovení,
podle kterého bylo rozhodováno. Rozhodnutí žalovaného tedy bylo nezákonné.
[9] Nelze souhlasit s tím, že by zrušení rozhodnutí žalovaného a vrácení mu věci k dalšímu
řízení bylo čirým formalismem. Krajský soud zcela nezvládl úlohu přezkumného orgánu.
Nezákonný postup žalovaného se snaží zlehčovat s tím, že jde jen o teoretické a formální
pochybení. Naopak krajský soud formalisticky obhajuje nezákonný postup žalovaného,
což má dopady i do ekonomické sféry stěžovatele, který správně napadl nezákonné rozhodnutí,
přesto nebyl úspěšný a nebyla mu přiznána náhrada nákladů řízení.
[10] Stěžovatel proto navrhl rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že vzhledem k tomu, že důvody v kasační stížnosti
jsou téměř totožné se žalobními body a rovněž s odvolacími námitkami, nebude se k nim šířeji
vyjadřovat a odkazuje na odůvodnění svého rozhodnutí a na své vyjádření k žalobě. Poukazuje
dále na to, že tvrzení o tom, že v nové žádosti byla celá řada námitek právního i skutkového
charakteru, je zavádějící, neboť žádné další skutečnosti v ní nebyly, naopak stěžovatel nadále trval
na nesprávném právním posouzení podmínky obvyklého bydliště na území ČR.
[12] Na toto vyjádření reagoval stěžovatel replikou. Nesouhlasí s tím, že by se jeho
argumentace opakovala. V kasační stížnosti polemizuje s právním posouzením provedeným
krajským soudem. Dále poukázal na odlišné právní posouzení provedené krajským soudem
v rozsudku ze dne 31. 3. 2016, č. j. 57 A 59/2015 – 34. V něm krajský soud dospěl k závěru
o nepřezkoumatelnosti velmi obdobného rozhodnutí žalovaného, neboť ani odůvodnění
neobsahovalo zákonný důvod pro zastavení řízení, kromě citace §48 odst. 2 spr. ř., který však
takovým důvodem není. Odmítl se zabývat jinými možnými důvody zastavení řízení, neboť soud
má pouze přezkoumávat závěry žalovaného a nikoliv za něj v neprospěch žalobce cokoliv
domýšlet. S těmito závěry se stěžovatel ztotožňuje, na rozdíl od nyní napadeného rozsudku.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil
při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[14] V prvé řadě se zaměřil na okruh námitek, ve kterých stěžovatel nesouhlasí s tím,
že krajský soud posoudil důvody pro zastavení řízení odlišně než žalovaný, a přesto rozhodnutí
žalovaného nezrušil.
[15] Správní soudnictví je založeno na ochraně veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob (§2 s. ř. s.) a tudíž nikoliv na všeobecném přezkumu zákonnosti postupu
správních orgánů. Napadené výroky správního rozhodnutí soud přezkoumává v mezích
žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), nejedná-li se o vady, ke kterým musí přihlédnout z úřední
povinnosti.
[16] Soudy rozhodující ve správním soudnictví nejsou v postavení dalších orgánů
rozhodujících ve správním řízení a obecně rozhodují pouze na kasačním principu. Přes existenci
plné jurisdikce vede řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí pouze k přezkumu jeho
zákonnosti, nikoliv k nahrazení správního rozhodnutí rozhodnutím soudu. Odůvodnění
správního rozhodnutí musí samo o sobě obstát v předestření důvodů, jež vedly správní orgán
k rozhodnutí vyjádřenému ve výrokové části, a musí být v souladu s obsahem správních spisů
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, č. j. 8 Afs 58/2012 – 44,
ze dne 24. 9. 2014, č. j. 8 Afs 34/2013 – 68). Jen pokud budou mít závěry správních orgánů
oporu v právní úpravě a budou řádně odůvodněny, mohou při soudním přezkumu
obstát. Úkolem správních soudů není nahrazovat úvahy správních orgánů a domýšlet
za ně důvody jejich rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2016,
č. j. 7 As 267/2015 – 57).
[17] Rozšířený senát v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 – 58,
publ. pod č. 835/2006 Sb. NSS, uvedl, že §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobci mj. ukládá
povinnost uvést, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení
či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí
či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to,
proč se má jednat o nezákonnosti. Nemůže se spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá
ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými výtkami. Žalobce musí uvést, jaké aspekty dějů
či okolností uvedené v rámci skutkových tvrzení považuje za základ jím tvrzené nezákonnosti.
Z uvedených závěrů je třeba dovodit také to, že žalobce může reagovat pouze na takové
nezákonnosti, které buď vyplynuly z řízení, nebo které jsou zřejmé z rozhodnutí. Naopak po něm
nelze požadovat, aby preventivně v rámci žalobních bodů namítal, že by bylo rozhodnutí
správního orgánu případně nezákonné, i pokud by věc posoudil jinak, a domýšlet tedy jak jinak
by ještě mohl správní orgán své rozhodnutí odůvodnit a o jaká jiná právní ustanovení by je mohl
opřít.
[18] Není tedy úkolem soudu, aby v případě přezkumu rozhodnutí správního orgánu
o zastavení řízení zkoumal, zda ve věci nebyl dán jiný důvod pro zastavení řízení, než který byl
uveden správním orgánem. Tím by se totiž stavěl do role odvolacího a nikoliv přezkumného
orgánu, jehož řízení je založeno na rovnosti účastníků (čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod). Jedinou výjimkou by mohlo být, pokud by se zcela výjimečně jednalo o povinnost
zastavit řízení z důvodů, ke kterým by měl soud povinnost přihlížet z moci úřední. Mohlo
by se jednat například o možné zastavení řízení o přestupku podle §76 odst. 1 písm. f) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, tedy z důvodu zániku odpovědnosti za přestupek, neboť k zániku
trestnosti je soud povinen přihlížet i bez návrhu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
15. 12. 2005, č. j. 3 As 57/2004 – 39, publ. pod č. 845/2006 Sb. NSS). V takových případech
by bylo zřejmě téměř vždy pouhým formalismem, pokud by bylo rozhodnutí o zastavení řízení
zrušeno se závazným právním názorem, že má být zastaveno z jiného důvodu.
[19] Důvody zastavení řízení mohou být velmi různorodé. Pokud kupříkladu správní orgán
zastaví řízení pro zpětvzetí žádosti [§66 odst. 1 písm. a) spr. ř.], může být v žalobě například
namítáno, že žádost vzat zpět nebyla, nebo že se zpětvzetím nesouhlasili všichni žadatelé.
Tím je také vymezen rámec přezkumu. Za takové situace nelze zjevně připustit, aby soud mohl
žalobu zamítnout z toho důvodu, že sice nebyly splněny podmínky pro postup podle §66 odst. 1
písm. a) spr. ř., ale bylo správně zastaveno z důvodu podle §66 odst. 1 písm. d) spr. ř.,
tedy že žadatel ve stanovené lhůtě nezaplatil správní poplatek, k jehož zaplacení byl v řízení
povinen, tedy z důvodu neuvedeného žalovaným v rozhodnutí a tudíž ani žalobcem v žalobě.
[20] V dané věci žalovaný zastavil správní řízení z důvodu překážky věci rozhodnuté,
kdy oporu pro tento postup spatřoval v §90 odst. 4 spr. ř. a §48 odst. 1 spr. ř. a dále v obecně
platném principu ne bis in idem. Pokud krajský soud shledal tyto důvody nesprávnými, pak měl
rozhodnutí žalovaného zrušit a nikoliv, navíc pro účastníky zcela překvapivě, domýšlet, zda byly
nebo nebyly splněny podmínky pro zastavení řízení podle §102 odst. 4 spr. ř. nebo podle jiného
ustanovení správního řádu, pokud by nešlo o shora zmíněnou výjimku, k níž by musel soud
přihlížet z moci úřední. Tento postup by rozhodně nebyl pouhou formalitou, jak uvádí krajský
soud. Jeho závazný právní názor se totiž měl omezit pouze na to, zda žalovaným uváděný důvod
pro zastavení řízení je v souladu se zákonem nebo nikoliv. Žalovaný by ani v případě zrušení
svého rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení nebyl povinen vydat ve věci meritorní
rozhodnutí, jak také chybně uváděl krajský soud, ale mohl by samozřejmě posoudit, zda ve věci
není dán jiný zákonný důvod pro zastavení řízení. Takovou úvahu však musí učinit správní orgán
a nikoliv soud.
[21] Uvedené pochybení krajského soudu je třeba považovat za jinou vadu řízení
před krajským soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jde o obdobnou vadu, jako když krajský soud překročí
rozsah žalobních bodů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 216/2006 – 63).
[22] S ohledem na uvedené je proto nadbytečné zabývat se tím, zda skutečně byly důvody
pro zastavení řízení podle §102 odst. 4 spr. ř. nebo nikoliv, neboť Nejvyšší správní soud
by přezkoumával úvahy krajského soudu, které však krajský soud nebyl oprávněn učinit
a tím spíše tak nesmí učinit Nejvyšší správní soud.
[23] Pokud jde o kasační námitky týkající se toho, že žalovaný nemohl řízení sám zastavit,
ale měl věc vrátit správnímu orgánu I. stupně, je třeba uvést, že takové námitky nebyly obsaženy
v žalobních bodech. Tyto námitky nejsou přípustné, neboť stěžovatel je neuplatnil v řízení
před krajským soudem, ač tak učinit mohl (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[24] Nejvyšší správní soud za této situace zvažoval, zda by případně mohl potvrdit závěry
krajského soudu, které konstatovaly, že v dané věci skutečně nešlo aplikovat zásadu ne bis in idem.
Dospěl však k závěru, že to není na místě. Nepřípustným vykročením z mezí soudního přezkumu
totiž krajský soud posunul předmět sporu do výrazně jiné roviny. Ačkoliv byl stěžovatel v zásadě
se svou argumentací obsaženou v žalobě úspěšný, nevedlo to pro něj k příznivému výsledku,
a proto primárně polemizoval s nově nastoleným právním posouzením provedeným
krajským soudem. Naopak žalovaný neměl důvod se závěry krajského soudu nesouhlasit,
ačkoliv by v rámci předmětu přezkumu standardně zřejmě vedly k tomu, že by krajský soud
jeho rozhodnutí zrušil a tudíž by to byl naopak žalovaný, který by musel se závěry krajského
soudu polemizovat, pokud by s nimi nesouhlasil a chtěl dosáhnout zrušení rozsudku podanou
kasační stížností. V situaci, kdy se nemůže krajský soud opírat o postup dle §102 odst. 4 spr. ř.,
musí se také vypořádat se žalobní námitkou, že mezi zákonnými důvody pro zastavení řízení
o žádosti v §66 odst. 1 spr. ř. nefiguruje zastavení řízení pro překážku věci rozhodnuté.
[25] Krajský soud dále fakticky pominul žalobní bod, ve kterém stěžovatel poukazoval na to,
že rozhodnutí žalovaného neodpovídá požadavkům §68 odst. 2 spr. ř. z důvodu absence
právního ustanovení, podle kterého bylo rozhodnuto. Jediné, co k tomu lze v rozsudku krajského
soudu dohledat, je část věty, kde konstatoval, že „odvolací správní orgán tento důvod neuvedl v záhlaví
svého rozhodnutí o odvolání (v úvahu by připadala např. slova podle §90 odst. 4 za použití §102 odst. 4
správního řádu)“. Chybí jakékoliv posouzení, zda by bylo dostačující pouze žalovaným v záhlaví
uvedené ustanovení §90 odst. 4 spr. ř., nebo nikoliv, a zda by měla tato vada vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne,
že z rozhodnutí musí být zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené, zejména jde-li o argumentaci, na níž je postaven základ žaloby.
Jinak je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44,
publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS).
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost byla důvodná. Napadený
rozsudek krajského soudu proto dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž je v souladu s ustanovením §110 odst. 4 s. ř. s. právními závěry
uvedenými v tomto rozsudku vázán. Bude tedy muset posoudit, zda v žalobě namítané vady
rozhodnutí žalovaného jsou důvodem pro jeho zrušení, aniž by přihlížel k tomu, zda ve věci
nebyly případně dány důvody pro zastavení z jiných než žalovaným uváděných důvodů,
pokud by nešlo o důvod, ke kterému by měl soud přihlížet i bez námitek.
[27] S ohledem na §109 odst. 3 s. ř. s. byl zrušen nejen výrok I. napadeného rozsudku
o zamítnutí žaloby, ale spolu s ním i výrok II. o náhradě nákladů řízení, neboť je na výroku I.
závislý. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3, větou
první, s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2016
JUDr. Radan Malík
předseda senátu