ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.119.2016:52
sp. zn. 1 As 119/2016 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobců: a) Ing. J. V., b) PhDr.
B. V., zastoupených JUDr. Markem Pourem, advokátem se sídlem Bartošova 9, Přerov, proti
žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem Tř. Tomáše Bati 21, Zlín, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) L. V. a II) Ing. J. L. V., zastoupených Mgr. Markem Vojáčkem,
advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne
16. 5. 2014, č. j. KUZL 28147/2014, sp. zn. KUSP 15983/2014 ÚP-Vác, v řízení o kasačních
stížnostech žalovaného a osob zúčastněných na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 29. 4. 2016, č. j. 62 A 62/2014 – 62,
takto:
I. Řízení o kasační stížnosti žalovaného se z a s t a v u j e.
II. Kasační stížnost osob zúčastněných na řízení se zamítá .
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o jejich
kasační stížnosti.
IV. Žalobcům ani žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti osob zúčastněných na řízení.
V. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
žalovaného.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Magistrát města Zlína (dále jen „stavební úřad“), rozhodnutím ze dne 27. 11. 2013,
č. j. MMZL 144886/2013, sp. zn. MMZL-SÚ-106557/2012/An, dodatečné povolil stavbu
„ubytovacího zařízení pro správce areálu“, která se nachází na pozemcích ve vlastnictví osob
zúčastněných na řízení. Žalovaný následně v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání
žalobců a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojili žalobci žalobou podanou u Krajského soudu v Brně.
Namítali mj. nedostatečné odůvodnění nedodržení odstupových vzdáleností, nesprávné
posouzení vlivu povolované stavby do prostředí žalobců právě nedodržením odstupových
vzdáleností, ztrátu soukromí a rovněž imise na pozemek žalobců. Dále namítali
nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, včetně prvostupňového, neboť v žádném
z nich nejsou stanoveny podmínky, které by vliv vyloučily nebo omezily.
[3] Soud se zabýval otázkou odstupových vzdáleností podle vyhlášky č. 501/2006. Žalobci
totiž primárně napadají umístění stavby a negativní vlivy, které jsou s umístěním spojeny, přičemž
žalovaný se s těmito námitkami vypořádal odkazem na existenci rozhodnutí o výjimce podle
§169 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
tj. rozhodnutí ze dne 20. 8. 2012, č. j. MMZL 84898/2012, sp. zn. MMZL-SÚ-59830/2012/An
(dále jen „rozhodnutí o výjimce“).
[4] Soud přezkoumal rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na využívání území
jakožto subsumovaný správní akt podle §75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). Dospěl k tomu, že rozhodnutí o povolení výjimky není formálním
řízením, kde by stačilo pouze předložení bezchybné žádosti o udělení výjimky z obecných
požadavků na výstavbu a kde by na základě takové žádosti pak výjimka byla automaticky udělena.
Pokud se stavebník domáhá udělení výjimky, je na stavebním úřadu, aby zkoumal, zda existuje
relevantní důvod pro to, aby nebyly dodrženy obecné požadavky na výstavbu upravené
stavebními předpisy a tyto důvody v textu rozhodnutí o výjimce přesvědčivě vypořádal.
Odůvodnění:
o výjimce shledal soud nedostatečné, neboť z něj neplynou žádné relevantní důvody
pro její udělení a ze strany stavebního úřadu došlo pouze k rekapitulaci podmínek k vydání
rozhodnutí bez vazby na skutkový stav. Rozhodnutí o výjimce není založeno na skutkových
důvodech, které by umožňovaly je vydat. S přihlédnutím k nedostatku skutkových důvodů
tak soud konstatoval nepřezkoumatelnost rozhodnutí o výjimce.
[5] Stavební úřad při rozhodování nesprávně doručoval účastníkům prostřednictvím veřejné
vyhlášky. To pramenilo ze špatného posouzení účastenství podle §85 odst. 2 stavebního zákona.
V případě procesu rozhodování o výjimce se však subsidiárně použije správní řád, včetně
účastenství podle §27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ustanovení o doručování
či náležitostech rozhodnutí. Stavební úřad tudíž procesně pochybil, když znemožnil žalobcům
vznášet námitky, čímž je zkrátil na jejich procesních právech.
[6] Vzhledem k nedostatku důvodů rozhodnutí o výjimce a zásadní vadě v procesním
postupu v řízení o výjimce soud žalobě vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
II. Kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení a žalovaného
[7] Proti rozsudku Krajského soudu v Brně podaly osoby zúčastněné na řízení (dále
jen „stěžovatelé“) kasační stížnost z důvodu §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatelé namítají, že soud nesprávně posoudil právní otázku ohledně odůvodnění
rozhodnutí o výjimce, když pro takové posouzení nebyly právní důvody. To dovozují především
z toho, že rozhodnutí nemuselo být odůvodněno v souladu s §68 odst. 4 správního řádu, neboť
tímto rozhodnutím bylo plně vyhověno účastníkům řízení. Přitom odkazují na závěr
č. 88 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 26. 3. 2010.
Zde je k podmínkám pro vydání rozhodnutí bez odůvodnění uvedeno, že „v plném rozsahu správní
orgán účastníkům vyhověl, pokud výroková část rozhodnutí ve věci odpovídá všem požadavkům účastníkům řízení
na rozhodnutí vyjádřeným v jejích návrzích či žádosti.“ Stěžovatelé pak považují podmínku za splněnou,
protože jim bylo na jejich žádost vyhověno a žádný z účastníků řízení nepodal námitky.
Vzhledem k výše uvedenému se tak domnívají, že soud nemůže považovat rozhodnutí o výjimce
za nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění, když odůvodnění není třeba vůbec uvádět.
[9] Přestože není rozhodnutí o výjimce nutné odůvodňovat a zkoumat, zda je odůvodnění
přezkoumatelné či nikoli, uvádí stěžovatelé, že přezkoumatelné je. Podle stěžovatelů soud
rozhodnutí o výjimce nesprávně právně posoudil. Veškeré podmínky, které vyžaduje stavební
zákon, byly splněny. Právní předpis totiž povolení výjimky výslovně umožňuje a stavební úřad
se dostatečně vypořádal s dalšími podmínkami, tj. neohrožení bezpečnosti, zdraví a života osob
a sousedních pozemků nebo staveb; a dosažení účelu sledovaného obecnými požadavky
na výstavbu.
[10] Stěžovatelé dále rozporují právní posouzení doručení rozhodnutí o výjimce. Domnívají
se, že bylo doručeno řádně, neboť žalobci byli účastníky řízení podle §85 odst. 2 stavebního
zákona a bylo jim doručováno veřejnou vyhláškou podle §87 odst. 2 stavebního zákona ve znění
do 31. 12. 2012. Krajský soud však nesprávně posoudil účastenství a postupoval podle
§27 odst. 2 správního řádu. Rozhodnutí o výjimce se přímo vztahuje k rozhodnutí vydávanému
v územním řízení, proto by mělo být účastenství pro obě řízení vymezeno stejně a nikoliv
odlišně.
[11] Žalovaný proti rozhodnutí Krajského soudu v Brně podal blanketní kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Tu však nedoplnil a následně ji podáním
ze dne 22. 8. 2016 vzal zpět.
III. Vyjádření účastníků
[12] Žalovaný se spolu se zpětvzetím své kasační stížnosti současně vyjádřil ke kasační
stížnosti stěžovatelů. V rámci odvolacího řízení konstatoval pochybení stavebního úřadu
při doručování rozhodnutí o výjimce. V době, kdy odvolací řízení probíhalo, však již nebylo
možné rozhodnutí přezkoumat z důvodu uplynutí zákonem stanovených lhůt. Z toho důvodu
vycházel z toho, že předmětné rozhodnutí je platné a pravomocné. Ačkoli soud dospěl k závěru,
že rozhodnutí o povolení výjimky nebylo řádně doručeno, nikterak neodůvodnil, jakým
způsobem vada doručení vyvolala nezákonnost rozhodnutí o výjimce. Žalovaný se ve svém
rozhodnutí náležitě zabýval tím, zda snížení odstupové vzdálenosti mohlo mít negativní vliv
na bydlení v sousedním rodinném domě nebo na kvalitu prostředí.
[13] Žalobci se ke kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení nevyjádřili.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Dříve než mohl Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti žalovaného rozhodnout, vzal
ji účastník podáním ze dne 22. 8. 2016 zpět, a to v plném rozsahu. Podle §37 odst. 4 s. ř. s.,
navrhovatel může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud nerozhodl. Podle
§47 písm. a) s. ř. s. soud řízení zastaví, vzal-li navrhovatel svůj návrh zpět. Toto ustanovení
je na základě §120 s. ř. s. třeba přiměřeně použít i pro řízení o kasační stížnosti. Protože projev
vůle, jímž došlo ke zpětvzetí kasační stížnosti, nevzbuzuje pochybnosti o stěžovatelově úmyslu,
soud řízení o kasační stížnosti žalovaného podle §47 písm. a) za použití §120 s. ř. s. výrokem I.
zastavil.
[15] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval kasační stížností osob zúčastněných na řízení.
Jejich kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost osob zúčastněných na řízení není důvodná.
[17] Předně se kasační soud zabýval nepřezkoumatelností napadeného rozsudku. Vlastní
přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí
je srozumitelné a vychází z relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl
tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[18] Stěžovatelé v kasační stížnosti na několika místech odkazují na §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. a takto obecně formulovanou námitkou zdánlivě brojí proti nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí krajského soudu. V samotném obsahu kasační argumentace ovšem neuvádí,
v čem konkrétně spatřují tento nedostatek napadeného rozsudku. Je tak zřejmé,
že se ani oni sami nedomnívají, že by rozsudek krajského soudu trpěl nedostatkem důvodů,
příp. nesrozumitelností. Skutečným obsahem jejich kasační argumentace je nesouhlas s právními
závěry, k nimž krajský soud dospěl. Soud se v napadeném rozsudku vypořádal se všemi žalobními
námitkami, jednotlivě je posoudil a v dostatečném rozsahu zdůvodnil své závěry. Správnost
těchto závěrů je předmětem dalšího přezkumu kasačním soudem. Námitka nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku však není důvodná.
[19] Stěžovatelé dále namítali, že rozhodnutí o výjimce je plně přezkoumatelné co do důvodů
rozhodnutí (IV.A). Pro případ, že by kasační soud dospěl k opačnému závěru, alternativně
namítali, že předmětné rozhodnutí o výjimce ve skutečnosti nemuselo obsahovat žádné
odůvodnění, v souladu s §68 odst. 4 správního řádu (IV.B). Rovněž brojili proti závěru krajského
soudu, že by ve správním řízení bylo doručováno nesprávně (IV.C).
IV.A
[20] Žalobou napadené rozhodnutí o dodatečném povolení stavby vychází mimo jiné
z rozhodnutí o povolení výjimky z §25 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006, o obecných požadavcích
na využívání území. Předpoklady pro vyhovění žádosti o povolení výjimky, jež je třeba naplnit
kumulativně, vymezuje §169 odst. 2 stavebního zákona: „Výjimku z obecných požadavků na výstavbu,
(...) lze v jednotlivých odůvodněných případech povolit pouze z těch ustanovení prováděcího právního předpisu,
ze kterých tento předpis povolení výjimky výslovně umožňuje, a jen pokud se tím neohrozí bezpečnost, ochrana
zdraví a života osob a sousední pozemky nebo stavby. Řešením podle povolené výjimky musí být dosaženo účelu
sledovaného obecnými požadavky na výstavbu.“
[21] V odůvodnění rozhodnutí o dodatečném povolení stavby přitom stavební úřad uvedl
pouze, že „[s]tavební úřad usoudil, že povolením výjimky se neohrozí bezpečnost, ochrana zdraví a života osob
ani sousední pozemky či stavby a že účelu sledovaného obecnými požadavky na využívání území bude v daném
případě dosaženo i řešením podle povolené výjimky.“
[22] Aby mohlo být rozhodnuto o výjimce z obecných požadavků na výstavbu tak, že bude
umožněna odstupová vzdálenost nižší, než jak je stanovena v prováděcích předpisech
ke stavebnímu zákonu, musí se v souladu s citovanými ustanoveními stavebního zákona jednat
o skutečně odůvodněný případ. Rozhodnutí o vyhovění žádosti je proto přezkoumatelné právě
tehdy, pokud se správní orgán náležitě vypořádal s veškerými skutkovými okolnostmi
(podmínkami), jejichž naplnění zákon vyžaduje. Takové odůvodnění přitom nelze redukovat
toliko na opsání textu zákona, jak učinil žalovaný právě v nyní projednávané věci.
[23] Stavební úřad pochybil, když v odůvodnění podkladového rozhodnutí o výjimce toliko
slovy zákona rekapituloval podmínky, jejichž splnění zákon pro event. udělení výjimky požaduje,
aniž by přistoupil k jejich aplikaci na konkrétní skutkový stav a skutečně je posoudil. Namísto
prosté citace litery zákona měl stavební úřad v odůvodnění podkladového rozhodnutí uvést
relevantní důvod (či důvody), pro které není třeba trvat na obecných požadavcích na výstavbu
v konkrétním případě. Jelikož tak neučinil, zatížil podkladové rozhodnutí (rozhodnutí o výjimce)
vadou nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů. V důsledku této vady je stěžovateli
napadené rozhodnutí o povolení stavby, které z rozhodnutí o výjimce vychází, rovněž
nepřezkoumatelné.
IV.B
[24] Námitce, že by rozhodnutí o výjimce, v souladu s §68 odst. 4 správního řádu, vůbec
nemuselo obsahovat odůvodnění, kasační soud nemohl přisvědčit. Podle tohoto ustanovení
„[o]důvodnění rozhodnutí není třeba, jestliže správní orgán prvního stupně všem účastníkům v plném rozsahu
vyhoví.“
[25] Požadavky na odůvodnění správních rozhodnutí se judikatura zabývala již mnohokrát.
Jakkoliv jsou podmínky pro přistoupení k §68 odst. 4 správního řádu formálně naplněny, podle
konstantního názoru Nejvyššího správního soudu je třeba s touto výjimkou z pravidla procesních
předpisů zacházet „jako se šafránem“. Vždy je zapotřebí přihlédnout ke konkrétním okolnostem,
přičemž není možné automaticky učinit závěr o možnosti rozhodnutí vůbec neodůvodňovat.
Například v rozsudku ze dne 18. 4. 2013, č. j. 1 Azs 3/2013 – 27, kasační soud konstatoval,
že „[u]stanovení procesních předpisů, která jako výjimku z pravidla umožňují neodůvodnit rozhodnutí, je třeba
vykládat restriktivně. Nemají absolutní povahu a před jejich aplikací je nutno nejdříve uvážit možný zásah
do právní sféry účastníka řízení nebo třetí osoby a možnost a pravděpodobnost přezkumu rozhodnutí. Ač mohou
být v konkrétním případě formálně splněny podmínky podle ustanovení §68 odst. 4 správního řádu, okolnosti
případu si mohou odůvodnění, alespoň částečné, vyžadovat. Rozhodnutí, u nichž procesní úprava nestanoví
povinnost jejich odůvodnění, jsou zpravidla rozhodnutími, která významně nezasahují do práv účastníků řízení
ani třetích osob a u nichž není ani předpoklad jejich dalšího přezkoumání. Postup předcházející vydání takových
rozhodnutí a jejich důvody jsou zcela zjevné a odůvodnění takových rozhodnutí by nebylo přínosné
ani pro účastníky, neboť by mělo pouze formální charakter. Smyslem zákonem stanovené možnosti neodůvodnit
rozhodnutí je tedy zjednodušení postupu správního orgánu nebo soudu, není-li odůvodnění vzhledem k výše
uvedeným okolnostem potřeba. Toto zjednodušení však nemůže vést k omezení právní ochrany osoby, která
se domnívá, že byla rozhodnutím zkrácena na svých právech (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 2. 2011, č. j. 7 As 111/2010 - 163). Obdobně Nejvyšší správní soud ve vztahu k §55 odst. 4
s. ř. s. konstatoval, že přes splnění zákonných podmínek podle uvedeného ustanovení nelze některá rozhodnutí
s ohledem na jejich význam a možný výrazný zásah do práv účastníka řízení řadit mezi rozhodnutí, která nemusí
obsahovat odůvodnění (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 4. 2006, č. j. 8 As 21/2005 – 101).
Shodně judikoval Ústavní soud ve vztahu k §169 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu
(dále jen „o. s. ř.“). Skutečnost, že určité rozhodnutí nemusí být v obecné rovině vždy odůvodněno, podle
Ústavního soudu ještě neznamená, že konkrétní okolnosti případu si nebudou žádat, aby soud své rozhodnutí
odůvodnil (nálezy Ústavního soudu ze dne 2. 9. 2010, sp. zn. II. ÚS 2193/10, a ze dne 3. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 346/09; oba dostupné na http://nalus.usoud.cz). [40] Komentářová literatura k ustanovení
§68 odst. 4 správního řádu dokonce dovozuje, že uvedené ustanovení lze aplikovat jen v jednoduchých věcech,
v nichž právní úprava při splnění stanovených podmínek v zásadě nepřipouští jiné řešení, než které správní orgán
přijal. V jiných věcech, například pokud vydání rozhodnutí závisí na výkladu neurčitých právních pojmů,
by rozhodnutí mělo obsahovat odůvodnění vždy, už jen proto, aby nedocházelo k porušování zásady
předvídatelnosti rozhodování správních orgánů, vyjádřené v §2 odst. 4 správního (viz Vedral, J. 2012. Správní
řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON, str. 614).“ (srov. též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 4. 2016, č. j. 4 Azs 33/2016 – 48 nebo ze dne 13. 10. 2016,
č. j. 4 As 160/2016 - 58).
[26] Právě v nyní projednávaném případě výjimky z odstupových vzdáleností se uplatní hned
několik důvodů, pro které je nutno trvat na existenci řádného odůvodnění rozhodnutí správního
orgánu.
[27] Předně je rozhodnutí o výjimce podkladem navazujícího rozhodnutí o dodatečném
povolení stavby, a tato skutečnost byla stavebnímu úřadu známa již v době jejího vydávání.
Výjimka, resp. řízení o výjimce z obecných požadavků na výstavbu podle stavebního zákona,
je řízením, jehož výsledem je samostatné správní rozhodnutí ve smyslu správního řádu, které
nabývá právní moci, správní orgány jsou takovým rozhodnutím vázány (§73 odst. 2 správního
řádu) a v rámci řízení o konečném rozhodnutí je správní orgán omezen ve volném hodnocení
důkazů (§57 odst. 3 správního řádu). Na druhou stranu však toto rozhodnutí nemá přímé účinky,
obdobně jako závazné stanovisko podle §149 správního řádu (srov. rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, č. 2908/2013 Sb. NSS) a není tudíž možné se proti
rozhodnutí o výjimce bránit samostatně žalobou podle §65 s. ř. s., ale teprve proti rozhodnutí
v rámci navazujícího řízení. Rozhodnutí o výjimce tedy „zdánlivě“ nezasahuje účastníkům
do jejich práv, nelze ovšem pominout skutečnost, že navazující rozhodnutí, jehož je výjimka
podkladem, již řeší potenciálně problematické vztahy. Je-li nepřezkoumatelné podkladové
rozhodnutí (ať už pro nedostatek důvodů, jako je tomu v nyní projednávané věci, či přímo
pro absenci odůvodnění, které se dovolával stěžovatel), zatíží vadou nepřezkoumatelnosti rovněž
navazující rozhodnutí, které z něj vychází. Již z tohoto důvodu je žádoucí trvat na existenci
odůvodnění.
[28] Ustanovení §68 odst. 4 správního řádu nelze aplikovat rovněž proto, že na výjimku není
právní nárok. Nejedná se toliko o formální řízení, při kterém správní orgán účastníkům vyhoví
za předpokladu, že předloží bezchybnou žádost. Rozhodnutí o výjimce podle §169 stavebního
zákona je založeno na užití správního uvážení a je tudíž nezbytné, aby stavební úřad vtělil
do textu odůvodnění důvody, pro něž není třeba trvat na obecných požadavcích na výstavbu.
Takové odůvodnění tudíž nelze zcela pominout, jak se stěžovatelé domnívají. Totéž vyplývá
i ze stěžovateli namítaného závěru č. 88 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra
ke správnímu řádu ze dne 26. 3. 2010, kde je uvedeno: „Pokud by absence odůvodnění v rozhodnutí měla
za následek nepřezkoumatelnost nebo nesrozumitelnost rozhodnutí (například v případě řízení, kde více
účastníků uplatňuje rozdílné zájmy, nebo pokud je rozhodnutí založeno na aplikaci neurčitého právního pojmu
nebo správního uvážení c ˇi se odchyluje od ustálené rozhodovací praxe), nelze §68 odst. 4 správního řádu
aplikovat.“ Platí přitom, že pokud správní orgán vychází z aplikace správního uvážení, neznamená
to, že by rozhodnutí neměl odůvodnit, nýbrž právě naopak (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, č. 906/2006 Sb. NSS).
[29] Konečně je na existenci odůvodnění nutné trvat i z důvodu, že žadatelé (stěžovatelé)
a účastníci správního řízení (žalobci) v řízení o udělení výjimky z odstupových vzdáleností
potenciálně zastávali protichůdné zájmy. Skutečnost, že by vyhovění žádosti mohlo být v rozporu
s veřejnými zájmy, či s oprávněnými zájmy dotčených osob, tudíž byla patrná již z podkladů
rozhodnutí a v daném případě tak nemohlo být postupováno podle §68 odst. 4 správního řádu
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2016, č. j. 4 As 160/2016 - 58).
IV.C
[30] Souhlas žalobců, kteří v době vydání rozhodnutí o výjimce zastávali potenciálně
protichůdné zájmy ve smyslu §68 odst. 4 správního řádu, nelze dovodit z jejich prvotního mlčení
(tj. z toho, že proti povolení výjimky nebrojili). Předně se zásada „kdo mlčí, souhlasí“, ve veřejném
právu uplatní pouze restriktivně (musí se jednat o jednoznačný projev vůle k právnímu jednání
apod.). Zásady qui tacet consentire videtur, ubi loqui potuit et debuit (kdo mlčí, ačkoliv mluvit mohl
a měl, souhlasí) se však v nyní projednávané věci nelze dovolávat zvláště s ohledem
na skutečnost, že rozhodnutí o výjimce žalobcům nebylo doručováno řádně a žalobci k event.
souhlasu ani neměli příležitost.
[31] Rozšířený senát v rozsudku ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, č. 2908/2013 Sb.
NSS, na jedné straně konstatoval, že rozhodnutí o výjimce nemá přímé účinky do práv
jednotlivce. Tyto závěry ovšem nemají žádný vliv pro posouzení účastenství, neboť se vztahují
pouze k přezkumu správních aktů ve správním soudnictví, který je upraven zcela autonomně.
Rozšířený senát dospěl mj. k závěru: „Účastenství v řízení o povolení výjimky se tak bude řídit uvedeným
ustanovením (§27 odst. 2 správního řádu – pozn. NSS), bez ohledu na to, že na svých právech budou
případní účastníci tohoto řízení přímo dotčení až konečným rozhodnutím ve věci.“ Účastenství stěžovatelů
tudíž mělo být posuzováno podle §27 odst. 2 správního řádu, který se užije na řízení o povolení
výjimky subsidiárně. Dále budou subsidiárně užita i další ustanovení správního řádu, včetně
ustanovení týkajících se právě doručování.
[32] Stavební úřad pochybil, když posoudil účastenství podle §85 odst. 2 stavebního zákona
a doručoval prostřednictvím §87 odst. 1 stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2012. Toto
pochybení ostatně konstatoval sám žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti. Postup
stavebního úřadu v nyní projednávané věci by byl možný pouze ve vztahu k územnímu řízení
(které je zahajováno až návrh na zahájení územního řízení). Subsidiární užití úpravy územního
řízení je ovšem vyloučeno. I rozšířený senát ve výše citovaném rozsudku ve vztahu k výjimce
z obecných požadavků na výstavbu hovoří o účastenství podle §27 správního řádu, nikoli podle
§85 stavebního zákona.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[33] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal kasační stížnost osob
zúčastněných na řízení nedůvodnou, a v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. ji výrokem II. zamítl.
[34] O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.
[35] Osoby zúčastněné na řízení nebyly v řízení o jejich kasační stížnosti úspěšné, proto soud
ve výroku III. konstatoval, že nemají právo na náhradu nákladů řízení.
[36] Žalobcům a žalovanému, kterým by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti osob zúčastněných na řízení příslušelo, soud náhradu nákladů řízení výrokem IV.
nepřiznal, protože jim v řízení o kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení žádné náklady
nevznikly.
[37] O náhradě nákladů řízení ve vztahu ke kasační stížnosti žalovaného rozhodl Nejvyšší
správní soud podle §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. výrokem V., podle kterého žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže bylo řízení o kasační stížnosti
zastaveno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 21. prosince 2017
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu