ECLI:CZ:NSS:2017:1.AS.214.2017:32
sp. zn. 1 As 214/2017 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: P. B., zastoupen
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, o žalobě na ochranu proti
nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 26. 4. 2017, č. j. 30 A 3/2017 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 23. 8. 2016, č. j. MeDO-51204/2016-Václ, spis: OD-634/2016,
Městský úřad Domažlice (dále též „správní orgán“) opětovně zamítl námitky žalobce proti
provedeným záznamům bodů v bodovém hodnocení a tyto záznamy potvrdil. Rozhodnutí bylo
zástupci žalobce Ing. M. Jarošovi doručeno dne 26. 8. 2016. Městský úřad Domažlice vyznačil,
že toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 13. 9. 2016. Dne 10. 10. 2016 správní orgán vyzval
žalobce k odevzdání řidičského průkazu.
[2] Zástupce žalobce zaslal správnímu orgánu podání, ve kterém uvedl, že proti rozhodnutí
ze dne 26. 8. 2016 podal v zákonné lhůtě odvolání a dalším podáním jej doplnil o printscreeny
emailů, které sdělují, že žalovanému nebylo odvolání doručeno, což však nepovažoval za chybu
na své straně.
[3] Dne 4. 11. 2016 a opětovně dne 8. 11. 2016 Městský úřad Domažlice odpověděl na dotaz
zástupce žalobce na stav řízení ze dne 27. 10. 2016 a 4. 11. 2016 tak, že pokud byl z jeho strany
učiněn pokus o podání odvolání prostřednictvím elektronické podatelny zdejšího úřadu,
pak byl zástupce žalobce dle jím zaslaných screenshotů upozorněn, že podání nebylo realizováno,
tzn. nebylo doručeno na adresu elektronické podatelny. Důvodem bylo, že IP adresa X byla
vedena na seznamu tzv. „black IP adres“ společnosti Fortinet, Inc., která poskytovala
zabezpečení elektronické podatelny správnímu orgánu, a proto z této adresy (serveru SMTP
taurus.onelife.cz) nebylo možné zasílat relevantně podání. Na základě podkladů, které
měl správní orgán k dispozici, uvedl, že nemá žádnou zákonnou pravomoc bez dalšího
jakýmkoliv způsobem zpochybnit či zneplatnit pravomocnost rozhodnutí ze dne 23. 8. 2016.
[4] Dne 30. 11. 2016 podal žalobce žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného
nadřízenému správnímu orgánu žalovaného (Ministerstvo dopravy).
[5] K nápravě však nedošlo, proto podal ke krajskému soudu žalobu na ochranu proti
nečinnosti dle §79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
V té se žalobce domáhal, aby soud uložil žalovanému povinnost do 15 dnů od právní moci
rozsudku rozhodnout ve správním řízení o odvolání podaném žalobcem proti rozhodnutí
Městského úřadu Domažlice ze dne 23. 8. 2016.
[6] Krajský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 9. 2016, č. j. 7 As 164/2016 - 38, kde je uvedeno, že u zpráv
zasílaných elektronicky (emailem) není podstatné, kdy byly odeslány, ale zda byly doručeny
do elektronické podatelny správního orgánu. Z této zásady by dle názoru krajského soudu bylo
možno připustit výjimky jen v případech zvláštního zřetele hodných, např. při zjevně svévolném
nastavení spamového filtru, přičemž v daném případě z ničeho neplynulo, že by byl blacklist
či spamový filtr nastaven v nepřiměřeném rozsahu nebo dokonce zjevně svévolně. Krajský soud
zrekapituloval, že zástupce žalobce nejenže neobdržel potvrzení o doručení podání, ale dokonce
byl obratem výslovně zpraven o nedoručení podání a jeho důvodu. O potenciální nebezpečnosti
IP adresy X přitom svědčil i fakt, že byla na blacklistech delší dobu a že se nacházela i na jiných
blacklistech než na FortiGuardu.
[7] Argumentace žalobce rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2015,
č. j. 9 As 223/2015 - 35, nebyla dle krajského soudu přiléhavá, neboť v daném případě nebylo
o doručení datové zprávy mezi stranami sporu, ale spor se vedl o to, zda byl či nebyl žalovaný
povinen tuto zprávu zaevidovat jako úřední dokument.
[8] Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
II. Kasační stížnost
[9] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
doručení podání správnímu orgánu. Stěžovatel uvádí, že podání je učiněno tehdy, dostane-li
se do dispozice správního orgánu a odkazuje na příklad doručování datovou schránkou,
kdy je rozhodné dodání, nikoliv doručení. Stěžovatel se domnívá, že v dané věci byl skutkový
stav zjištěn tak, že správní orgán mohl jeho podání přijmout, nicméně tak neučinil, neboť
společnost Fortinet, Inc., zařadila elektronickou adresu zástupce stěžovatele na FortiGuard
blacklist. Každý je dle stěžovatele odpovědný za to, jakého poskytovatele emailových služeb
si zvolí a je tedy nerozhodné, že předmětnou emailovou adresu zařadil na blacklist poskytovatel
služeb, nikoliv sám správní orgán. Skutečnost, že emailová adresa zástupce stěžovatele
byla zařazena na blacklist, nemůže dle stěžovatele jít k jeho tíži. Zástupce stěžovatele nerozesílal
ze své emailové adresy nevyžádaná odchodní sdělení, nepřijetí emailu z jeho adresy bylo proto
šikanou.
[10] Stěžovatel poukazuje na to, že jeho volba SMPT serveru taurus.onelife.cz není ničím
zvláštní, neboť se jedná o server poskytovatele jeho internetového připojení, přičemž
měl na výběr, zda využít tento server nebo server poskytovatele emailových služeb (centrum.cz).
Pokládá proto za nepřípadnou argumentaci soudu, že některá jeho podání byla doručena, neboť
se jednalo o podání učiněná ze serveru centrum.cz.
[11] Stěžovatel dále uznává, že mohl pochybení správního orgánu napravit tak, že by shlédnul
svou doručenou poštu a zprávu o tom, že jím učiněné podání bylo odmítnuto. Poukazuje však
na to, že se nejedná o jeho povinnost, neboť za nedoručení odvolání nemůže být odpovědný
on, ale správní orgán, protože svým jednáním zamezil doručení podání.
[12] Dle stěžovatele se podání jeho zástupce prokazatelně dostalo do dispozice správního
orgánu, a bylo jen na něm, jak s ním naloží – zda na jeho doručení aplikuje Fortiguard blacklist
nebo zda jeho doručení povolí. Krajský soud proto dle názoru stěžovatele nesprávně posoudil
právní otázku, zda je na takové podání nutno hledět jako na učiněné či nikoliv. K podpoře svého
tvrzení odkazuje stěžovatel na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2015,
č. j. 9 As 223/2015 – 35.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Kasační stížnost je projednatelná.
[14] Spornou otázkou je zde skutečnost, zda správnímu orgánu bylo doručeno podání
zástupce stěžovatele, které odeslal emailem z IP adresy serveru, kterou společnost
Fortinet, Inc. zařadila na tzv. „blacklist“ potenciálně nebezpečných IP adres a z toho důvodu
byl příjem emailů z takové adresy blokován.
[15] Nejvyšší správní soud v této otázce odkazuje na svou ustálenou judikaturu, ze které
vyplývá, že datová zpráva se považuje za doručenou teprve tehdy, pokud je dostupná
elektronické podatelně. Tedy na rozdíl od poštovních zásilek není rozhodné její odeslání,
ale doručení správnímu orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2015,
č. j. 7 Azs 113/2015 - 34).
[16] V nynějším případě stěžovatel tvrdí, že podání se dostalo do sféry správního orgánu
a ten se poté rozhodl jej nepřijmout aplikací blacklistu. S touto konstrukcí se však Nejvyšší
správní soud neztotožňuje. Po správním orgánu není možné požadovat, aby nechal svou
elektronickou podatelnu nezabezpečenou proti jakýmkoliv možným emailovým útokům
či zahlcení nevyžádanou poštou. Správní orgán je naopak povinen zabezpečit fungování
své elektronické podatelny a z toho důvodu je zřejmé, že přistoupí k použití jistých
bezpečnostních opatření – v současném případě např. využití služeb společnosti, která poskytuje
bezpečnostní produkty v této oblasti, z nichž jedním je též blacklist potenciálně nebezpečných
blokovaných adres.
[17] Podání zástupce stěžovatele se tedy v nyní projednávané věci do sféry správního orgánu
vůbec nedostalo. Svědčí o tom též zpráva o nedoručení, kterou obdržel zástupce stěžovatele poté,
co se pokusil odeslat předmětný email. Z této zprávy je zřejmé, že správní orgán jeho podání
vůbec neobdržel. Jedná se zde tedy o kvalitativně odlišnou situaci než v případě, který stěžovatel
uvedl v žalobě i kasační stížnosti na podporu své argumentace. Rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 12. 2015, č. j. 9 As 223/2015 - 35, reagoval na situaci, kdy mezi stranami nebylo
sporu o tom, že emailové podání bylo správnímu orgánu doručeno a nacházelo se v elektronické
podatelně. Bylo však přesunuto do složky SPAM, tedy nevyžádané pošty a správní orgán
se tak domníval, že není jeho povinností jej jako podání přijmout a zaevidovat. S touto
domněnkou se však Nejvyšší správní soud neztotožnil. Uvedl, že automatické vyhodnocení
zprávy jako „nevyžádané obchodní sdělení“ ještě neznamená, že přijatá zpráva tímto sdělením
skutečně je. Teprve pokud by bylo postaveno na jisto, že se o nevyžádané obchodní sdělení
jednalo, nebyl by správní orgán povinen zprávu zaevidovat. Současně však dodal, že správní
orgán není povinen prověřovat veškeré zprávy, které spamový filtr označí za nevyžádané
obchodní sdělení. Je však povinen tak konat v případě zpráv automaticky označených jako
nevyžádané obchodní sdělení, pokud se jejich obsah následně stane sporným.
[18] V nynějším případě se však o takovou situaci nejednalo, neboť jak již bylo vysvětleno
výše, podání zástupce stěžovatele nebylo správnímu orgánu doručeno.
[19] Nejvyšší správní soud se též ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že z pravidel
pro doručování prostřednictvím emailu by bylo možno připustit výjimky jen v případech
zvláštního zřetele hodných, např. při zjevně svévolném nastavení spamového filtru či blacklistu
správním orgánem. V případě, že by správní orgán blokoval podání z různých emailových adres
zjevně za účelem vyhnout se příjmu podání, jednalo by se o zneužití jeho pravomoci.
[20] V nynějším případě se však o takovou možnost nejedná, neboť z odborného vyjádření
vedoucího IT oddělení správního orgánu vyplývá, že IP adresa X byla na FortiGuard blacklistu
ještě dne 31. 10. 2016 a FortiGuard blacklist nebyl jediným světovým blacklistem, na kterém se
nacházela. Správní orgán také upozornil na to, že podání z elektronické adresy zástupce žalobce
(X) mu byla běžně doručována a nebyla nikterak filtrována. V roce 2016 obdržel správní orgán
z jeho adresy cca 15 podání, a to i před i po datu uvedeném v jeho zprávě.
[21] Nutno doplnit, že je odpovědností účastníka řízení, jaký zvolí v řízení procesní postup,
včetně volby komunikačních prostředků a akceptace rozdílů, které z povahy jednotlivých
komunikačních prostředků plynou (podpůrně srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 7. 2008, č. j. 8 Afs 55/2008 - 70, ze dne 4. 9. 2015, č. j. 8 As 6/2015 - 37, ze dne 15. 9. 2015,
č. j. 8 As 57/2015 - 46). Účastník řízení má na výběr, zda využije některou z klasických metod
doručování, kterými jsou poštovní podání a podání prostřednictvím datové schránky, či zda zvolí
některý z neformálních způsobů komunikace jako je právě email. Zákon takovou alternativu
umožňuje, nicméně účastník řízení musí mít na paměti, že s takovými metodami mohou
být spojena určitá rizika. V případě, že doručení jeho podání se stane sporným, nebude požívat
výhod, které poskytují klasické metody doručování. Z procesních předpisů plyne, že činí-li
účastník podání prostřednictvím poštovních služeb, tzv. doporučeně, musí v případě sporu
prokázat pouze podání k přepravě. V případě e-mailu je třeba zpravidla prokázat předání,
tj. doručení, do elektronické podatelny správního orgánu (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 11. 6. 2015, č. j. 7 Azs 113/2015 - 32, ze dne 16. 7. 2015, č. j. 9 As 261/2014 - 44,
či rozhodnutí Ústavního soudu ve věci sp. zn. III. ÚS 2361/08 a sp. zn. I. ÚS 250/05).
Činí li účastník úkon vůči správnímu orgánu elektronicky, je na něm, aby doložil, že podání
správnímu orgánu skutečně došlo (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2015,
č. j. 8 As 6/2015 - 47, a ze dne 7. 1. 2016, č. j. 9 As 43/2015 - 31). Za doklad o doručení podání
tedy v žádném případě nelze považovat printscreen hlášení, že email zástupce stěžovatele nebyl
odeslán. Tento printscreen naopak nade vší pochybnost prokazuje, že email do dispozice
správního orgánu doručen nebyl.
[22] Stěžovatel ve své stížnosti poukazuje analogicky na využití úpravy doručování
do datových schránek. Za okamžik doručení podání správnímu orgánu považováno již dodání
zprávy do schránky bez ohledu na to, kdy bude pověřenou osobou správního orgánu otevřeno
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, č. j. 9 Afs 28/2010 – 79,
2131/2010 Sb. NSS). Stěžovateli však nelze přisvědčit, že by se obdobná pravidla měla aplikovat
i na doručování emailové komunikace. Systém datových schránek se od emailové komunikace liší
zejména tím, že za jeho fungování zodpovídá Ministerstvo vnitra a je jeho povinností zabezpečit
řádný chod tohoto systému. Emailová komunikace naproti tomu funguje na státu zcela nezávisle
a není možné garantovat její spolehlivost. Doručování emailem proto nemá stejné privilegované
postavení jako doručování poštou či datovou schránkou.
[23] Vzhledem k tomu, že zástupci stěžovatele byla neprodleně po neúspěšném pokusu
o doručení emailového podání správnímu orgánu doručena zpráva, která ho o selhání i jeho
důvodu informovala, měl zástupce stěžovatele možnost využít jiného způsobu doručení podání,
a to jak poštou či datovou schránkou, tak i odesláním emailu z SMPT serveru centrum.cz, který
k odesílání emailových podání správnímu orgánu pravidelně využíval a s jehož použitím se nikdy
nevyskytly žádné problémy. Žádné z těchto možností však zástupce stěžovatele nevyužil, zároveň
ani neinformoval správní orgán o nemožnosti doručení jeho podání ze SMPT serveru
taurus.onelife.cz a nepokusil se tak problém odstranit. Nelze přehlédnout ani další skutečnost,
a to, že zástupci stěžovatele nebylo správním orgánem přijetí podání potvrzeno. K potvrzení
doručení podání je správní orgán povinen dle zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové
službě, přičemž správní orgán uvedl, že toto se pravidelně děje při ostatní korespondenci
zástupce stěžovatele prostřednictvím elektronické podatelny a bylo by tak učiněno i v nynějším
případě, kdyby bylo jeho podání doručeno a odpovídalo zákonným požadavkům. Vzhledem
k tomu, že zástupce stěžovatele poskytoval služby i v dalších řízeních a se správním orgánem
komunikoval již dříve, lze ho označit za osobu znalou. Ze všech okolností současného případu
mu tak muselo být zřejmé, že jeho odvolání nebylo správnímu orgánu doručeno.
[24] Na základě výše uvedeného věcného posouzení Nejvyšší správní soud uzavírá,
že stěžovatelova kasační stížnost není důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[26] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníkovi právo
na náhradu nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2017
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu