ECLI:CZ:NSS:2017:KONF.13.2016:20
sp. zn. Konf 13/2016-20
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Marie
Žiškové, JUDr. Romana Fialy, JUDr. Pavla Pavlíka a JUDr. Michala Mazance rozhodl o návrhu
Energetického regulačního úřadu, se sídlem v Jihlavě, Masarykovo náměstí 5, na rozhodnutí
kompetenčního sporu mezi ním a Městským soudem v Praze, a dalších účastníků sporu vedeného
u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 21 C 136/2004, ve věci žaloby o stanovení
povinnosti zdržet se zásahů do vlastnického práva k nemovitosti žalobců 1) LARUS Vlašská 5,
s. r. o., IČ: 62409182, se sídlem Praha 2, Odborů 289/10, 2) New Saint s. r. o., IČ: 26739950,
se sídlem Praha 2, Odborů 289/10, 3) D. R., všichni zastoupeni Mgr. Petrem Krechlerem,
advokátem v Praze 10, Dušní 906/8, proti žalovaným: a) Pražská energetika, a. s.,
IČ: 60193913, se sídlem Praha 10, Na Hroudě 1492/4, b) PREdistribuce, a. s., IČ: 27376516,
se sídlem Praha 5, Svornosti 3199/19a,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí o vzájemném návrhu žalovaného b) podaném ve věci vedené
u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 21 C 136/2004 je soud .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2012, čj. 14 Co 139/2012-276
se ve výrocích II., IV. a V. zrušuje .
Odůvodnění:
Návrhem doručeným dnem 17. 6. 2016 zvláštnímu senátu zřízenému dle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon č. 131/2002 Sb.“),
se Energetický regulační úřad (dále jen „ERÚ“) domáhá, aby zvláštní senát rozhodl spor
o pravomoc vzniklý ve smyslu ustanovení §1 odst. 1 písm. a) zákona č. 131/2002 Sb., mezi ním
a Městským soudem v Praze ve věci vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1
pod sp. zn. 21 C 136/2004, ve věci zápůrčí žaloby žalobců a vzájemného návrhu žalovaných.
Z předloženého soudního spisu se podává, že žalobce 1) se, jakožto vlastník domu čp. X v Praze
1, ulici Vlašská č. 5, domáhal vydání rozsudku, kterým by žalovanému a) bylo zakázáno při
vstupu do transformátorové stanice TS 5628, umístěné v domě čp. 358, v Praze 1, Vlašské ulici,
používat jako přístupovou komunikaci společné prostory sousedního domu čp. X, tamtéž (dále
též „návrh na vydání zákazu používání přístupové komunikace“). Dále se žalobce domáhal, aby
soud uložil žalovanému a) povinnost uzavřít blíže specifikovanou smlouvu o věcném břemeni,
řešící problematiku umístění kabelového vedení v suterénních prostorách domu žalobce a
sousedního domu – tento návrh byl v průběhu řízení vzat zpět a v této části bylo řízení
Obvodním soudem pro Prahu 1 zastaveno. Následně žalobce 1) žalobu rozšířil o návrh, kterým
by byla žalovaným uložena povinnost zazdít průchod, nacházející se mezi prostorem, ve kterém
je umístěno vedení vysokého a nízkého napětí v prvním podzemním podlaží domu čp. X
a prostorem trafostanice, umístěné v prvním podzemním podlaží domu čp. 358 (dále jen „návrh
na uložení povinnosti k zazdění průchodu“). V průběhu řízení před soudem prvého stupně
vstoupili do řízení v postavení dalších žalobců nový spoluvlastníci domu čp.– žalobci 2) a 3).
Rovněž na straně žalované došlo k přistoupení dalšího účastníka – žalovaného b). Žalovaní
uplatnili proti žalobcům v průběhu řízení vzájemný návrh, kterým se domáhali, aby soud
žalobcům uložil povinnost zdržet se jednání, spočívajícím v neoprávněném bránění přístupu
žalovaného b) budovou čp. X, do kabelové technické chodby, umístěné pod budovami čp. X
(dále též „návrh na uložení povinnosti žalobcům zdržet se bránění přístupu do kabelové
technické chodby“); navrhli též, aby byla v souvislosti s uložením uvedené povinnosti žalobcům
uložena i povinnost poskytovat žalovanému b) součinnost při provozu, údržbě a opravách
kabeláže v technické chodbě (dále též „návrh na uložení povinnosti poskytovat součinnost“).
Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. 12. 2011, čj. 21 Ca 136/2004-243, byla
zamítnuta jak žaloba na vyslovení zákazu používání přístupové komunikace (výrok I.), tak
i žaloba na uložení povinnosti k zazdění průchodu (výrok II.). Pokud jde o vzájemný návrh, tomu
v případě žalovaného b) obvodní soud v plném rozsahu vyhověl, kdy žalobcům uložil povinnost
zdržet se jednání, spočívajícím v bránění přístupu žalovaného b) do kabelové technické chodby
(výrok V.), a uložil jim též povinnost poskytovat žalovanému b) součinnost při údržbě a opravách
technického zařízení, nacházejícího se v kabelové chodbě, a to způsobem blíže popsaným
pod body 1. - 3. výroku VI. rozsudku. Výroky III. a IV. pak obvodní soud rozhodl o nákladech
řízení. Obvodní soud vzal při svém rozhodování za prokázané, že na nemovitosti žalobců
(dům čp. X) vzniklo dle zákona č. 79/1957 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě elektřiny
(elektrisační zákon) ve prospěch provozovatele energetického zařízení ex lege věcné břemeno
vstupu do prostor, kde je vedeno kabelové vedení a umístěna trafostanice. Omezení výkonu
práva z tohoto věcného břemene, jak požadovali žalobci, nebylo proto možno vyhovět; vyhovět
bylo naopak možno vzájemnému návrhu žalovaných, směřujícímu ke stanovení podmínek,
za nichž může žalovaný b), jakožto současný provozovatel energetické sítě, právo odpovídající
tomuto věcnému břemenu vykonávat.
Městský soud v Praze k odvolání žalobců rozsudkem ze dne 29. 6. 2012, čj. 14 Co 139/2012-276
výrokem I. potvrdil ty části výroků rozsudku obvodního soudu, kterým byla (i) ve vztahu
k oběma žalovaným zamítnuta žaloba na uložení povinnosti k zazdění průchodu a (ii) zamítnuta
žaloba na vyslovení zákazu používání přístupové komunikace ve vztahu k žalovanému a); zrušena
byla naopak ta část výroku napadeného rozsudku, kterým byla zamítnuta žaloba na vyslovení
zákazu používání přístupové komunikace ve vztahu k žalovanému b), jakož i část výroků
o nákladech řízení o žalobě, v rozsahu týkajícím se žalobců a žalovaného b) a nákladů státu
(výrok VI.). Výrokem III. městský soud rozhodl o nákladech řízení mezi žalobci a žalovaným a).
Výrokem II. městský soud zrušil výroky V. a VI. napadeného rozsudku [jimiž bylo vyhověno
vzájemnému návrhu žalovaného b)] a řízení v tomto rozsahu zastavil s tím, že věc bude
postoupena k dalšímu řízení ERÚ. Konečně výroky IV., a V. rozhodl městský soud o nákladech
řízení o vzájemném návrhu před soudy obou stupňů. Pokud jde o výrok, kterým byla zrušena část
výroku prvostupňového rozsudku, jíž bylo rozhodnuto o vzájemném návrhu žalobců, a v tomto
rozsahu bylo řízení zastaveno a věc postoupena k dalšímu řízení ERÚ, městský soud aproboval
závěr obvodního soudu, dle kterého na nemovitosti žalobců vázne ve prospěch provozovatele
distribuční sítě [žalovaného b)] zákonné věcné břemeno, vzniklé na základě §22 odst. 1
elektrisačního zákona. Městský soud konstatoval, že existenci tohoto věcného břemene a jeho
rozsah si obecné soudy mohou posoudit jako předběžnou otázku, i když jde o věcné břemeno
založené v režimu veřejného práva. Dle jeho názoru (podepřeného odkazem na konkrétní
judikaturu Nejvyššího soudu) však obecné soudy nemohou rozhodovat o návrzích na uložení
povinnosti zdržet se zásahů do výkonu práva odpovídajícího věcnému zákonnému břemenu,
neboť jeho ochrana náleží příslušným správním orgánům, v daném případě ERÚ. Ten podle §17
odst. 7 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a výkonu státní správy v energetických
odvětvích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický
zákon“) rozhoduje spory o připojení nebo přístup k přenosové soustavě nebo distribuční
soustavě.
K dovolání žalobců se věcí zabýval též Nejvyšší soud, který usnesením ze dne 22. 1. 2015,
čj. 22 Cdo 634/20136-298, odmítl jejich dovolání. Zákonností výroku II. rozsudku městského
soudu se nicméně nezabýval, neboť tato otázka nebyla předmětem dovolání.
ERÚ s právním názorem vysloveným ve shora uvedeném rozsudku Městského soudu v Praze
nesouhlasí a podal proto zvláštnímu senátu návrh k rozhodnutí kompetenčního sporu. Upozornil
především, že pouhý odkaz městského soudu na kompetence ERÚ, vyplývající z ustanovení §17
odst. 7 energetického zákona, činí předmětný rozsudek fakticky nepřezkoumatelným. Dále uvedl,
že energetický zákon vůbec neupravuje problematiku věcných břemen, s výjimkou deklarace
kontinuity věcných břemen vzniklých dle předchozí úpravy a kontraktační povinnosti
při zřizování věcných břemen nových. §17 odst. 4 energetického zákona, na který mimo jiné
městský soud taktéž odkazuje, je ustanovením toliko proklamativním, a nezakládá ERÚ žádnou
věcnou příslušnost k vedení správního řízení, ve smyslu §10 správního řádu. Dovolává-li
se městský soud ustanovení §17 odst. 7 písm. c) energetického zákona, dle kterého ERÚ
rozhoduje spory o připojení nebo přístup k přenosové soustavě nebo distribuční soustavě,
přepravní soustavě, zásobníkům plynu a těžebním plynovodům, včetně sporu o přístup
k příhraniční kapacitě pro přenos elektřiny, přepravu plynu nebo distribuci elektřiny nebo plynu,
jde o ustanovení zakládající pravomoc ERÚ vést sporné řízení dle §141 správního řádu,
jehož předmětem je posouzení, zda má žadatel nárok na připojení k (energetické) soustavě
a poskytování souvisejících služeb. Pojem „přístup k soustavě“ je tedy nutno chápat ve smyslu
regulace trhu a hospodářské soutěže; nejde proto o problematiku sporů z věcných správ. Tento
závěr podporuje i implementovaná směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/72/ES,
o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES,
z jejíhož článku 32 vyplývá, že úkolem členských států je zajistit přístup třetích osob
k přenosovým a distribučním soustavám, včetně možnosti využití prostoru pro řešení sporů.
ERÚ poukázal též na ustanovení §17 odst. 8 písm. d) energetického zákona, ve znění účinném
do 29. 12. 2004, který hovořil o „regulovaném přístupu“ k přenosové, respektive distribuční soustavě;
v tomto smyslu je třeba vykládat i současnou dikci ustanovení upravujícího toto oprávnění,
tj. §17 odst. 7 písm. c) energetického zákona. Je tedy zřejmé, že energetický zákon nemá
v citovaném ustanovení na mysli jakýkoli přístup k energetickým zařízením ve smyslu věcně
právním, ale týká se otázek regulovaného přístupu. Smyslem uvedené pravomoci je tedy vedení
správních řízení o sporech týkajících se využívání služeb energetické infrastruktury, které není
v zásadě možné bez připojení či přístupu k těmto zařízením. ERÚ poukázal konečně i na nutnost
restriktivního výkladu rozhodovacích pravomocí správních orgánů na úkor obecné rozhodovací
pravomoci soudů, ve smyslu usnesení zvláštního senátu čj. Konf 26/2014-18. Z uvedených
důvodů proto navrhl, aby zvláštní senát vyslovil, že příslušným k projednání a rozhodnutí
o návrhu žalovaného b) je soud v civilním soudnictví; zároveň navrhl, aby byl rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2012, čj. 14 Co 139/2012-276, ve výroku II. zrušen.
Zvláštní senát o vzniklém kompetenčním sporu uvážil následovně:
Městský soud v Praze popřel pravomoc soudů rozhodovat o vzájemném návrhu žalovaného b)
proti žalobcům a rovněž navrhovatel (ERÚ) popírá svou pravomoc ve věci rozhodnout poté,
co mu byla postoupena. Zvláštní senát tedy shledal, že se jedná o negativní (záporný)
kompetenční spor, ve smyslu ustanovení §1 odst. 2 věty druhé zákona č. 131/2002 Sb.,
k jehož projednání a rozhodnutí je tímto zákonem povolán.
Nejprve je vhodné předeslat, že zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle
skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne
24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003–18, publikované pod č. 485/2005 Sb. NSS).
Východiskem pro úvahy zvláštního senátu při rozhodování jakéhokoli kompetenčního sporu
mezi orgánem veřejné správy a soudem ve věcech soukromoprávních je premisa,
dle které rozhodovací pravomoc zde náleží zásadně soudům; v případech, kdy zákonodárce
výslovně legislativně zakotví, že určitá oblast sporů v oblasti soukromého práva má být svěřena
do rozhodovací pravomoci správního orgánu, jde o výjimku z tohoto obecného pravidla. Zvláštní
senát například již v rozhodnutí ze dne 13. 4. 2010, čj. Konf 108/2009-11 (publikovaném
pod č. 2275/2011 Sb. NSS) uvedl, že „výluky z rozhodovací pravomoci obecných soudů ve prospěch
správních orgánů je třeba vykládat restriktivně. Tyto výluky totiž odnímají soudům jejich nejvlastnější pravomoc –
rozhodovat spory ze soukromoprávních vztahů v klasickém nalézacím řízení.“ Proto „nebude-li možno podřadit
právě projednávaný případ pod žádnou z oblastí, ve kterých je ERÚ oprávněn rozhodovat, bude ve věci dána
pravomoc obecného soudu.“
V posuzované věci lze především přisvědčit názoru ERÚ, že argumentace městského soudu,
upínající se k tvrzené rozhodovací pravomoci tohoto orgánu, vykazuje z hlediska její právní
subsumpce pod aplikovaná ustanovení zákona značné deficity, neboť městský soud
zde bez bližšího upřesnění odkázal pouze na ustanovení §17 odst. 4 a 7 energetického zákona.
Zvláštní senát, opět ve shodě s názorem ERÚ, zastává názor, že ustanovení §17 odst. 4
energetického zákona žádnou konkrétní rozhodovací pravomoc tohoto regulátora nezakotvuje,
neboť jde jen o výčet oblastí energetiky, v nichž vykonává (zákonem dále konkretizovanou)
působnost. Pokud jde o konkrétní rozhodovací pravomoc ERÚ, i zde se lze ztotožnit s jeho
názorem, že jediné v úvahu připadající ustanovení energetického zákona, z něhož by bylo možné
o jeho rozhodovací pravomoci na skutkovém pozadí nyní řešené věci uvažovat, je §17 odst. 7
písm. c) dle kterého Energetický regulační úřad dále rozhoduje spory o připojení nebo přístupu k přenosové
soustavě nebo distribuční soustavě, přepravní soustavě, zásobníkům plynu a těžebním plynovodům, včetně sporů
o přístupu k přeshraniční kapacitě pro přenos elektřiny, přepravu plynu nebo distribuci elektřiny nebo plynu.
Z dikce citovaného ustanovení je zřejmé, že pro zodpovězení otázky, která je předmětem tohoto
řízení, je nutné vyložit klíčové pojmy „připojení“ a „přístup“.
Energetický zákon výklad uvedených pojmů neobsahuje. K interpretaci pojmu přístup
(který je z pohledu argumentace městského soudu nepochybně rozhodující) nicméně může
přispět znění energetického zákona účinné do 29. 12. 2004 (na což ostatně poukazuje i ERÚ),
který v §17 odst. 8 písm. d) stanovil, že ERÚ rozhoduje spory, kde nedojde k dohodě o regulovaném
přístupu k přenosové soustavě nebo distribuční soustavě. Pojem „regulovaný přístup“ byl tehdy
v energetickém zákoně definován v §2 odst. 2 písm. a) bodě 25, jako možnost použití přenosové
soustavy nebo distribuční soustavy pro dopravu elektřiny na základě podmínek stanovených tímto zákonem
a za regulované ceny stanovené Energetickým regulačním úřadem. Podle důvodové zprávy pak „tento přístup
znamená, že každý, kdo splňuje stanovené technické podmínky, má právo na přístup k sítím pro realizaci
dohodnutých obchodů s elektřinou.“ Po novele energetického zákona, provedené zákonem
č. 670/2004 Sb., bylo adjektivum „regulovaný“ z textu obou ustanovení vypuštěno
(což se již nezměnilo), přičemž důvod takového postupu není zřejmý ani z důvodové zprávy
k tomuto zákonu. Důvodová zpráva se nicméně i nadále výslovně odvolává na postavení ERÚ,
jakožto regulátora, odpovídajícího za stanovení podmínek pro připojení a přístup
do energetických sítí.
Právě postavení ERÚ, jakožto regulačního orgánu v oboru energetiky (srov. §17 odst. 1
energetického zákona), v kontextu předmětu úpravy energetického zákona (§1 odst. 1), může
být vodítkem pro interpretaci obou výše uvedených pojmů. Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 29. 7. 2010, čj. 2 As 42/2010-112, uvedl, že „při výkladu energetického zákona je zapotřebí
důsledně vycházet z jeho smyslu a vnitřní logiky. V tomto směru nelze pominout, že předmětem tohoto zákona
je úprava podmínek podnikání, výkonu státní správy a nediskriminační regulace v energetických odvětvích,
kterými jsou elektroenergetika, plynárenství a teplárenství, jakož i práva a povinnosti fyzických a právnických
osob s tím spojené, a to v souladu s právem Evropských společenství (§1). Z hlediska tzv. eurokonformního
výkladu je významné, že citovaný zákon je nutno vykládat v souladu se Směrnicí Evropského parlamentu a Rady
č. 2003/54/ES ze dne 26. 6. 2003, o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice
96/92/ES (…) Smysl této úpravy je definován v preambuli uvedené směrnice tak, že ´aby fungovala
hospodářská soutěž, musí být přístup k soustavě nediskriminační, průhledný a za spravedlivé ceny. Pro dotvoření
vnitřního trhu s elektřinou má prvořadý význam nediskriminační přístup k soustavě provozovatele přenosové nebo
distribuční soustavy´.“ Zvláštní senát považuje tento právní názor za zcela výstižný a pro nyní
posuzovanou věc relevantní. Vyplývá z něj, že energetický zákon je prostředkem veřejnoprávní
regulace energetických odvětví, v nichž se jinak ekonomická aktivita zúčastněných subjektů
odehrává (stejně jako je tomu v jiných oblastech ekonomické činnosti) ve vztazích práva
soukromého. Strategická povaha tohoto odvětví, jeho přirozený potenciál k deformaci pravidel
hospodářské soutěže (tendence k monopolizaci výroby a distribuce energií, výrazně asymetrické
postavení koncových odběratelů – zákazníků i jejich informační asymetrie apod.) i značná
tendence k vytváření negativních externalit, vedou k nutnosti státu vrchnostensky do (jinak svou
podstatou soukromoprávních) vztahů zúčastněných subjektů zasahovat. Zdá se tedy být zřejmé,
že pravomoci svěřené ERÚ směřují právě k naplnění těchto cílů a nikoliv například
k rozhodování sporů ve věcech zásahu do věcných práv vlastníků složek elektrizační soustavy.
Pokud totiž zákonodárce zamýšlel svěřit ERÚ rozhodovací pravomoc i nad rámec jeho funkce
regulátora trhu, například ve smyslu nezávislého arbitra sporů mezi podnikateli v energetice
a jejich zákazníky, učinil tak explicitně [srov. například §17 odst. 7 písm. a) a e) energetického
zákona]. Z dikce ustanovení §17 odst. 7 písm. c) energetického zákona nicméně nelze dovodit,
že by zákonodárce zamýšlel založit rozhodovací pravomoc ERÚ v oblasti, která není imanentní
jeho roli regulátora energetického trhu (jak byl popsán výše), tedy že by „spory o připojení nebo
přístupu k (…) soustavě“ měly zahrnovat i spory o zásahu do nerušeného výkonu věcných práv
provozovatele energetické infrastruktury. Je přitom třeba mít stále na zřeteli, že k rozhodování
těchto sporů, které vyplývají z poměrů soukromého práva, jsou primárně povolány soudy v občanském
soudním řízení, nestanoví-li zvláštní zákon výslovně jinak (viz §7 odst. 1 občanského soudního
řádu); existují-li pochybnosti o tom, zda takovou výjimku zvláštní zákon skutečně stanoví, musí
být uplatněn výklad, upřednostňující obecnou rozhodovací pravomoc soudů (viz již zmiňované
rozhodnutí zvláštního senátu č. 2275/2011 Sb. NSS).
Tento závěr podporuje i právní názor vyslovený v posledně zmiňovaném rozhodnutí,
kde se zvláštní senát zabýval výkladem ustanovení §17 odst. 5 písm. c) energetického zákona,
ve znění účinném do 17. 8. 2011, jehož dikce je prakticky identická s dikcí nyní posuzovaného
ustanovení §17 odst. 7 písm. c) zákona (zákon tehdy jen nezakotvoval pravomoc ERÚ
rozhodovat i spory o připojení). Jakkoli se jednalo o věc se zcela jiným skutkovým pozadím,
jsou právní závěry zde vyslovené plně aplikovatelné i na nyní posuzovaný případ. Zvláštní senát
se zde totiž výslovně zabýval výkladem pojmu „přístup“, užitým v tehdejším znění §17 odst. 5
písm. c) energetického zákona, a jeho odlišením od pojmu „připojení“, užívaným v jiných
ustanoveních tohoto zákona. Konstatoval, že „u práva na přístup se jedná o právo na dopravu elektřiny
prostřednictvím elektrizační soustavy, resp. právo na přenos nebo distribuci elektřiny. Právo na připojení je naproti
tomu třeba vnímat jako právo na fyzické připojení zařízení do elektrizační soustavy. Právo na připojení
k elektrizační soustavě přiznává energetický zákon odděleně od práva na přístup k přenosové nebo distribuční
soustavě u těch subjektů, u kterých je připojení fyzicky možné, resp. nezbytné pro využití samotného práva
na přístup k přenosové nebo distribuční soustavě.“
Z výše uvedených důvodů tedy vše nasvědčuje jednoznačnému závěru, že z dikce ustanovení §17
odst. 7 písm. c) energetického zákona nelze dovodit záměr zákonodárce svěřit správnímu orgánu
(ERÚ) rozhodovací pravomoc při rozhodování sporů, spočívajících v tvrzeném neoprávněném
zásahu do výkonu práv odpovídajících věcnému břemenu (v případech, kdy toto břemeno
vzniklo ex lege, předpisy veřejného práva) a odejmout tak soudům jejich obecnou rozhodovací
pravomoc rozhodovat tyto spory, povstalé z poměrů soukromého práva.
Zvláštní senát se nicméně zabýval i tím, jak shora uvedený závěr obstojí ve světle judikatury,
o níž se městský soud ve své argumentaci opíral.
Pokud jde o rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000
a usnesení téhož soudu ze dne 5. 11. 2008, sp. zn. 22 Cdo 4777/2007, v obou případech byla
řešena problematika kolize práva vlastníka pozemků, na nichž se nacházela pozemní účelová
komunikace, s osobami, které tuto komunikaci užívaly. Nejvyšší soud shodně konstatoval,
že domáhá-li se ochrany vlastník pozemku proti rušení svého vlastnického práva osobami,
které proti jeho vůli takový pozemek užívají s argumentací, že jde o obecné užívání účelové
komunikace na tomto pozemku se nacházející, jde o věc náležející do pravomoci soudů
v občanském soudním řízení, neboť jde o vlastnickou žalobu. Posouzení, zda je vlastník
pozemku povinen takové omezení ve výkonu svých vlastnických práv strpět z důvodu
veřejnoprávního režimu užívání účelové komunikace, tomuto závěru nepřekáží; soud
si (ne)existenci účelové komunikace (a s ní spojeného práva obecného užívání) můře posoudit
sám, jakožto předběžnou otázku, nebyla-li již postavena najisto v řízení vedeném před silničním
správním orgánem. Naopak, směřuje-li žaloba k tomu, aby byla vlastníku pozemku uložena
povinnost strpět jeho užívání žalobcem (z titulu obecného užívání účelové komunikace),
jde o věc, která spadá do pravomoci správního orgánu (zde silničního správního úřadu).
Tento právní názor (vyjádřený i v dalších rozhodnutích Nejvyššího soudu) zcela odpovídá
rozlišení institutů práva soukromého (právo vlastnické) a práva veřejného (veřejné užívání),
čemuž konsekventně odpovídá i rozlišení orgánů veřejné moci, které jsou povolány k jejich
ochraně proti neoprávněnému rušení. Institut veřejného užívání je doktrinálně vykládán jako
(i) užívání všeobecně přístupných materiálních statků, (ii) způsobem odpovídajícím jejich
účelovému určení, a to zásadně (iii) předem neomezeným okruhem uživatelů; jednotlivé případy
pak vyplývají z konkrétních předpisů správního práva. Ochrana veřejného užívání je proto
logicky vyhrazena veřejné správě, a to zásadně ve formě správního dozoru (s možností vynucení
odstranění protiprávního stavu cestou ukládání sankcí). Spíše jen výjimečně právní úprava
předpokládá možnost toho, kdo se cítí být ve výkonu veřejného užívání zkrácen, vyvolat správní
řízení, kde by se mohl domoci nápravy, návrhem na jeho zahájení (žádostí); k tomu, v kontextu
pozemních komunikací, srov. ustanovení §29 odst. 3 větu první zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích a jeho výklad podaný v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 11. 2007, č. j 6 Ans 2/2007-128. Pokud jde o ochranu poskytovanou ve správním soudnictví,
ta je poskytována až zprostředkovaně, přičemž její podmínkou sine qua non je právě předchozí
právně relevantní aktivita správního orgánu (řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
či řízení o ochraně před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením) či naopak jeho
indolence tam, kde měl podle předpisů správního práva vydat rozhodnutí či osvědčení (žaloba
na ochranu před nečinností správního orgánu). Současně by muselo jít o zásah do veřejného
subjektivního práva žalobce (§2 soudního řádu správního), což ovšem až na výjimky
(jakou představuje například výše zmiňované řízení dle zákona o pozemních komunikacích)
nebude v případech „prostého“ zásahu do veřejného užívání obvykle splněno.
Z uvedeného je zřejmé, že zmiňované závěry Nejvyššího soudu (s nimiž se zvláštní senát
ztotožňuje) na nyní řešenou problematiku nedopadají. Nejvyšší soud zde totiž odmítl pravomoc
soudů v občanském soudním řízení poskytovat ochranu nerušenému výkonu veřejného užívání,
jakožto ryze veřejnoprávnímu institutu; nikterak se však nevyjádřil k tomu, zda by pravomoc
soudů měla být vyloučena i v případech, kdy se domáhá ochrany práv odpovídajících věcnému
břemenu (zřízenému ex lege) oprávněný z tohoto břemene (rozdílnost těchto institutů se podává
i z posledně zmiňovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu).
Městský soud v odůvodnění svého rozsudku na podporu svých závěrů odvolával také na právní
názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 10. 7. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1624/2000.
V uvedené věci se Nejvyšší soud zabýval otázkou, zda je založena pravomoc soudů projednat
v občanském soudním řízení žalobu, kterou se vlastník nemovitostí domáhal určení, že tyto
nemovitosti nejsou zatíženy věcným břemenem, založeným dle ustanovení §12 odst. 1 zákona
č. 110/1964, o telekomunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o telekomunikacích“). Nejvyšší soud konstatoval, že oprávnění organizací spojů, uvedená v §12
odst. 1 zákona o telekomunikacích, byla původně koncipována jako zákonná omezení
vlastnického práva ve veřejném zájmu. Tím, že byla posléze v §12 odst. 3 citovaného zákona
označena za věcná břemena, se nicméně jejich (veřejnoprávní) povaha nezměnila. Upozornil,
že předmětná oprávnění vznikají ex lege a ve veřejném zájmu, není zde konkrétně určená osoba,
která taková oprávnění svědčí (dokud toto právo není fakticky realizováno, jedná
se jen o potenciální práva a povinnosti plynoucí z právní normy), a jejich nevykonáváním
nedochází k jejich promlčení; tím vším se liší od institutu věcného břemene, vymezeném
příslušnými ustanoveními zákona č. 40/1964, občanský zákoník (dále jen „starý občanský
zákoník“). Za této situace dle názoru Nejvyššího soudu nebyla založena rozhodovací pravomoc
soudů, ale pravomoc orgánů státní správy telekomunikací vyplývající z ustanovení §21 odst. 1
tohoto zákona, podle kterého se v řízení o právech, oprávněných zájmech nebo povinnostech
občanů a organizací podle tohoto zákona postupuje podle obecných předpisů o správním řízení.
Vzhledem k tomu, že po derogaci tohoto zákona zákonem č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích,
došlo nejen k zachování právních vztahů vzniklých podle dřívějších předpisů, ale zůstala
zachována i pravomoc nově vzniklého Českého telekomunikačního úřadu k rozhodování sporů
v rámci všeobecné působnosti (nestanoví-li zákon jinak), platí uvedené závěry i nadále.
Zvláštní senát nerozporuje úvahu městského soudu, že tento právní názor je přenositelný
i na právní úpravu podávající se z energetického zákona. I zde totiž platí, že oprávnění k cizím
nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před účinností tohoto zákona (zde věcné břemeno
na základě §22 odst. 1 a 5 elektrisačního zákona) zůstávají nedotčena (§98 odst. 4 energetického
zákona) a tato oprávnění (vzniklá ex lege ve veřejném zájmu) nesvědčí konkrétně definovanému
subjektu, ale držiteli licence provozujícímu příslušnou soustavu, respektive jeho nástupci (§96
odst. 9 energetického zákona). Přesto však nelze výše zmiňovaný právní názor Nejvyššího soudu
v nyní posuzovaném případě aplikovat.
Prvním důvodem je výše již uvedený fakt, že ERÚ, ani jinému správnímu orgánu energetický
(ani jiný) zákon výslovně nesvěřuje pravomoc poskytovat provozovateli distribuční soustavy
ochranu v případech, kdy je mu ze strany vlastníka nemovitosti bráněno ve výkonu práva
odpovídajícího věcnému břemenu.
Druhým důvodem je právní názor vyslovený Ústavním soudem v plenárním nálezu
ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 25/04, publikovaném pod č. 134/2005 Sb. (dostupný
též na http://nalus.usoud.cz), který kategorické závěry posledně zmiňovaného rozsudku
Nejvyššího soudu koriguje. Ústavní soud se na půdorysu sporu o přiznání úplaty za užívání
věcného břemene, vzniklého ex lege na základě elektrizačního zákona ve prospěch distributora
tepelné energie, zabýval ústavní konformitou ustanovení §98 odst. 4 energetického zákona.
Konstatoval, že „[v]ěcná břemena zřízená na základě zákona (tedy nejen podle energetického zákona) mají
specifický režim, upravený veřejnoprávními předpisy, na jejichž základě byla zřízena. I když mají nesporný
veřejnoprávní prvek daný způsobem jejich vzniku a účelem, kterému slouží, nelze přehlížet, že mají i významný
prvek soukromoprávní. Občanské právo definuje věcné břemeno jako právo někoho jiného než vlastníka věci,
které ho omezuje tak, že je povinen něco trpět, něčeho se zdržet nebo něco konat. Tzv. zákonná věcná břemena
tento charakter mají také. Ostatně zákony, podle nichž vznikají, je tímto pojmem označují. Jejich režim
však není zcela totožný s režimem smluvních věcných břemen, neboť se řídí speciální úpravou právních předpisů,
které upravují činnosti, k jejichž provozování vznikly. Nejde však o úpravu komplexní, která by vylučovala
použití obecné úpravy občanského práva o věcných břemenech. Proto pokud tyto speciální předpisy nemají zvláštní
úpravu, řídí se jejich režim obecnou úpravou občanskoprávní.“ Je tedy zřejmé, že Ústavní soud nahlížel
na povahu věcných břemen vzniklých ze zákona odlišně od Nejvyššího soudu, neboť je i přes
jejich specifickou povahu principiálně neodňal režimu soukromého práva.
Tento právní názor pléna Ústavního soudu je plně aplikovatelný i na úpravu věcných břemen,
podávající se z nyní účinného zákona č. 89/2012, občanského zákoníku (dále jen „nový občanský
zákoník“); toto srovnání je nezbytné, neboť stávající věcná břemena se na principu nepravé
retroaktivity nadále řídí úpravou nového občanského zákoníku (§3028 odst. 1 a 2 tohoto
zákona).
Nový občanský zákoník (stejně jako starý občanský zákoník) zákonná věcná břemena neupravuje,
ale jejich existenci ani nevylučuje. Pojmové znaky věcného břemene – z pohledu řešené věci
a recentní úpravy - služebnosti (§1257 odst. 1 nového občanského zákoníku) jsou stejné,
jako tomu bylo dle starého občanského zákoníku (§151n odst. 1); stále jde o omezení vlastníka
věci při výkonu svého vlastnického práva něco strpět nebo něčeho se zdržet ve prospěch někoho
jiného. Pro potřeby rozhodování zvláštního senátu není podstatné, zda specifika věcného
břemene vzniklého ex lege (zde dle elektrizačního zákona, aprobovaného pozdější úpravou, včetně
energetického zákona), jako jsou veřejnoprávní účel vzniku, omezená vůle povinného
i oprávněného z věcného břemene na jeho vzniku a zejména pak obsah věcného břemene určený
zákonnou úpravou, umožňují toto břemeno podřadit pod služebnost inženýrské sítě (§1267
nového občanského zákoníku), či zda jde o služebnost sui genesis; podstatné je, že i v kontextu
nové soukromoprávní úpravy jde o institut, který i přes četné veřejnoprávní prvky náleží do práva
soukromého a případné spory o jeho nerušený výkon tak musí být řešeny pořadem práva
civilního.
Výše uvedený závěr lze podpořit též úpravou energetického zákona, upravující vznik nových
věcných břemen zřizovaných ve veřejném zájmu (který tento zákon reprezentuje). Ustanovení
§25 odst. 4 zmiňovaného zákona předpokládá, že nově vzniklá věcná břemena budou zřizována
výlučně cestou kontraktace; existence veřejného zájmu na jejich uzavření se promítá v možnosti
nahradit vůli vlastníka rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu (kterým ovšem není ERÚ).
Jestliže se mají stávající věcná břemena (vzniklá dle předchozích předpisů, aprobovaná recentní
úpravou) a věcná břemena nově vzniklá (v režimu energetického zákona) nadále shodně řídit
stejnou právní úpravou (energetickým zákonem jako lex specialis a občanským zákoníkem jako
lex generalis), bylo by absurdní, aby se oprávněný z věcného břemene vzniklého v režimu
energetického zákona, domáhal ochrany u civilního soudu (neboť zde již odpadá zásadní výhrada
předchozí judikatury Nejvyššího soudu, spočívající ve vrchnostenském vzniku tohoto vztahu
a neurčitosti v osobě oprávněného a povinného), zatímco oprávněný z věcného břemene
vzniklého (ex lege) dle předchozí úpravy by se k ochraně svých práv musel obrátit na správní
orgán.
S ohledem na uvedené skutečnosti lze tedy uzavřít, že vzájemný návrh žalovaného b),
kterým se domáhal, aby byla žalobcům uložena povinnost zdržet se bránění přístupu do kabelové
technické chodby a povinnost poskytovat žalovanému b) potřebnou součinnost při provozu,
údržbě a opravách kabeláže v technické chodbě, je sporem vyplývajícím z poměrů soukromého
práva; příslušným vydat rozhodnutí o tomto návrhu, vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 6,
pod sp. zn. 21 C 136/2004, je proto soud (§7 odst. 1 občanského soudního řádu).
Podle ustanovení §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb., zvláštní senát zruší rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat,
ačkoliv podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu
na zahájení řízení v její pravomoci. Zvláštní senát proto zrušil výrok II. rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 29. 6. 2012, čj. 14 Co 139/2012-276, který odporuje výroku, kterým byla
ve věci vzájemného návrhu žalovaného b) určena rozhodovací pravomoc soudů; současně zrušil
i na něm závislé výroky tohoto rozsudku (IV. a V.).
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je dle ustanovení §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb.,
závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro správní
orgány i soudy. Dále bude tedy v řízení o této věci ve shora uvedeném rozsahu pokračovat
Městský soud v Praze v rámci odvolacího řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 4. prosince 2017
JUDr. Pavel Simon
předseda zvláštního senátu