ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.165.2018:40
sp. zn. 1 As 165/2018 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Imex Group s. r. o.,
se sídlem Milíčova 1343/16, Ostrava, zastoupen JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem
Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem
Na Františku 1039/32, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra průmyslu a obchodu ze dne
10. 4. 2015, č. j. 51878/08/07400, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 10. 4. 2018, č. j. 11 A 98/2015 - 57,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 4. 2018, č. j. 11 A 98/2015 - 57, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudky městského soudu
[1] Žalobce podal dne 31. 3. 2008 žádost o udělení vývozní licence vojenského materiálu do Gruzie
s navrhovanou dobou platnosti licence do 31. 3. 2009. Dne 16. 5. 2008 Ministerstvo zahraničních věcí
vydalo souhlasné stanovisko s udělením licence. Následně (dne 6. 10. 2008) totéž ministerstvo vydalo
stanovisko, ve kterém doporučilo, aby licence nebyla udělena. Současně požádalo, aby žalovaný
respektoval změnu předchozího stanoviska, které tímto ministerstvo vzalo zpět. Důvodem změny
stanoviska bylo vypuknutí gruzínsko-ruského ozbrojeného konfliktu v srpnu 2008.
[2] Žalovaný dne 7. 11. 2008 vydal rozhodnutí o neudělení licence. Proti tomuto rozhodnutí podal
žalobce rozklad, ve kterém namítal zejména nezákonnou změnu závazného stanoviska a skutečnost,
že se prvostupňový správní orgán nevypořádal s otázkou, proč považuje přípis z 6. 10. 2008 za platné
závazné stanovisko. Dále namítal i nesprávnost příslušného stanoviska, ze kterého správní orgán
při vydání rozhodnutí o neudělení licence vycházel. Ministr průmyslu a obchodu rozhodnutím ze dne
29. 4. 2009 rozklad zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
[3] Na základě podané žaloby Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 10. 2013, č. j.
6 Ca 182/2009 - 61, rozhodnutí ministra průmyslu a obchodu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení. Důvodem pro zrušení bylo porušení §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu
(dále jen „správní řád“). Ačkoli žalobce v podaném rozkladu napadal obsah závazného stanoviska,
ministr průmyslu a obchodu si nevyžádal potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od ministra
zahraničních věcí jako od orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného
stanoviska.
[4] Ministr průmyslu a obchodu v návaznosti na zrušující rozsudek městského soudu požádal
ministra zahraničních věci o přezkoumání stanoviska Ministerstva zahraničních věcí ze dne 6. 10. 2008.
Dne 2. 5. 2014 ministr zahraničních věcí sdělil, že po přezkoumání závazného stanoviska neshledal
důvody pro provedení přezkumného řízení, neboť postup ministerstva byl zcela v souladu se zákonem.
V případě předmětné žádosti se nejednalo o změnu stanoviska z důvodu jeho nezákonnosti, nýbrž
z důvodu změny situace v zemi konečného užití. Ministr zahraničních věcí tak potvrdil závěry uvedené
v závazném stanovisku. Závěrem uvedl, že i z pohledu dnešního (tedy ke dni 2. 5. 2014 - poznámka soudu)
je rozhodnutí o neudělení licence na vývoz předmětného vojenského materiálu opodstatněné.
[5] Ministr průmyslu a obchodu proto opětovně (rozhodnutím ze dne 10. 4. 2015) rozklad zamítl
a rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 11. 2008 potvrdil. Ministr v rozhodnutí shrnul dosavadní průběh
řízení, konstatoval obsah potvrzujícího stanoviska ministra zahraničních věcí ze dne 2. 5. 2014
a s ohledem na závěry zde uvedené uzavřel, že jsou splněny důvody pro zamítnutí rozkladu.
[6] Žalobce i proti druhému rozhodnutí ministra průmyslu a obchodu brojil žalobou, kterou městský
soud posoudil jako částečně důvodnou, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení.
[7] Městský soud nepřisvědčil žalobci, že byl zkrácen na právu vyjádřit se k obsahu závazných
stanovisek a že tato stanoviska nebyla dostatečně konkrétní. Soud shledal důvodnou námitku, že správní
orgán měl rozhodovat podle skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí, tedy v květnu
2015. Ministr zahraničních věcí se sice v potvrzujícím stanovisku zabýval i aktuální situací a dospěl
přezkoumatelným způsobem k závěru, že ani ke 2. 5. 2014 nebylo možné z důvodu trvající nestabilní
situace v zemi vydat kladné stanovisko. Nelze však odhlédnout od toho, že ministr průmyslu a obchodu
napadené rozhodnutí vydal až 10. 4. 2015, tedy téměř rok poté, co ministr zahraničí vydal
své stanovisko. Žalovaný rozhodoval na základě skutkového stavu, který v době vydání napadeného
rozhodnutí již nebyl aktuální. Ze správního spisu ani nevyplývá, že by ministr činil jakékoli úkony
ke zjištění aktuálního stavu ke dni rozhodování. Ministr průmyslu a obchodu nemůže ovlivnit obsah
závazného stanoviska, je však nutné, aby dbal na to, že stanovisko vychází z údajů, které budou
přiměřeně aktuální v době vydání rozhodnutí.
II. Obsah kasační stížnosti
[8] Žalovaný (stěžovatel) brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností, navrhuje jeho
zrušení a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Stěžovatel nesouhlasí s právním závěrem městského soudu, že měl rozhodovat podle skutkového
a právního stavu v době vydání rozhodnutí o rozkladu, tedy v květnu 2015. Zmínka o situaci v Gruzii
v roce 2014 obsažená v potvrzujícím stanovisku neměla pro rozhodování stěžovatele v rámci řízení
o rozkladu zásadní význam, protože skutečně vycházel pouze ze závazného stanoviska Ministerstva
zahraničních věcí z roku 2008. Zmínku o situaci v roce 2014 vnímal jen a pouze jako potvrzení toho,
že závazné stanovisko bylo v roce 2008 vydáno v souladu se zákonem. Každé závazné stanovisko
je spojeno s konkrétním řízením a nadřízený orgán jej může změnit nebo zrušit výhradně v přezkumném
řízení. Zákonnost závazného stanoviska vydaného v roce 2008 nemůžou ovlivnit okolnosti vzniklé
v pozdějších letech. Ostatně žalobce žádal o licenci časově omezenou do 31. 3. 2009. Soud tak měl
skutkový a právní stav případu posuzovat i z hlediska tohoto omezení.
[10] Nadřízený správní orgán nemůže rozhodovat okamžitě po vydání závazného stanoviska.
Od vydání stanoviska do doby podpisu rozhodnutí o rozkladu vždy proběhne doba delší než jeden
měsíc. Naprostá aktuálnost stanoviska tedy není reálná. Tím spíše v povolovacím řízení, ve kterém jsou
vyžadována závazná stanoviska současně od tří ministerstev. Závěr soudu by navíc znamenal, že v rámci
rozkladového řízení by si stěžovatel měl vždy vyžádat aktuální závazná stanoviska i od ostatních
dotčených orgánů. Byl by to precedent i v jiných druzích správních řízení. Pro odvolací správní orgán
platí jednoznačná právní úprava obsažená v §89 odst. 2 správního řádu. Předmětem přezkoumávání
souladu prvoinstančního rozhodnutí s právními předpisy nemůže být z logiky věci skutečnost, která
nastala až po jeho vydání a která nemohla být správnímu orgánu známa, tím spíše, pokud je správní
orgán vázán závazným stanoviskem.
[11] Stěžovatel je přesvědčen, že hodnocení zahraničně politických aspektů povolení obchodu
s vojenským materiálem je závislé na době rozhodování o každé konkrétní zakázce, a to podle poměrů
v té které zemi právě v okamžiku, kdy ministerstvo závazné stanovisko vydává. Posuzování skutkového
stavu existujícího v roce 2015 v řízení o žádosti z roku 2008 by přicházelo v úvahu, pokud by se jednalo
o řízení v prvním stupni, nikoli však v řízení o rozkladu. Žalobci nic nebránilo, aby podle vývoje situace
v Gruzii podal novou žádost o udělení licence, k níž by Ministerstvo zahraničních věcí vydalo nové
závazné stanovisko dle aktuálního stavu v zemi.
[12] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci
[13] Soud se nejprve zabýval formálními náležitostmi kasační stížnosti a dospěl k závěru,
že je přípustná. Po věcném posouzení věci dospěl soud k závěru, že kasační stížnost je také důvodná.
[14] Podle §14 zákona č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění
zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů,
a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obchodu
s vojenským materiálem“) je právnická osoba, které bylo vydáno povolení podle tohoto zákona,
oprávněna určitý obchod s vojenským materiálem provádět jen na základě, v rozsahu a za podmínek
stanovených v licenci. O udělení licence požádá právnická osoby pro každou smlouvu, jejímž
předmětem je obchod s vojenským materiálem podle §2 odst. 1 písm. a) a ž c) nebo §2 odst. 2.
[15] Podle §15 odst. 3 písm. g) zákona o obchodu s vojenským materiálem musí žádost o udělení
licence k provedení zahraničního obchodu s vojenským materiálem obsahovat též navrhovanou dobu
platnosti licence. Podle §16 odst. 3 písm. g) téhož zákona obsahuje rozhodnutí o udělení licence dobu
platnosti licence.
[16] Řízení o udělení licence je tedy řízením zahájeným na žádost ve smyslu §44 a násl. správního
řádu. Pokud je řízení zahájeno na žádost, je žadatel tím, kdo vymezuje předmět řízení a s tímto
též disponuje. Správní orgán je rozsahem podané žádosti vázán (srov. např. rozsudek ze dne 10. 1. 2013,
č. j. 4 Ads 108/2012-31, č. 2815/2013 Sb. NSS).
[17] Soud ze správního spisu ověřil, a tuto skutečnost považuje pro rozhodnutí v posuzované věci
za podstatnou, že žalobce požádal dne 31. 3. 2008 o udělení licence s navrhovanou dobou platnosti
do 31. 3. 2009. Rozhodovaly-li tedy správní orgány o této žádosti, musely tak vždy činit právě s ohledem
na to, že šlo o žádost o licenci limitovanou shora uvedenou dobu platnosti.
[18] Obecně lze vyjít ze závěru, že pro rozhodování správního orgánu je rozhodující skutkový
a právní stav v době vydání rozhodnutí. Správní řád sice neobsahuje konkrétní ustanovení, které
by tuto zásadu zakotvovalo, vyplývá však implicitně ze správního řádu, zejména s přihlédnutím
např. k §96 odst. 2, §90 odst. 4 nebo §82 odst. 4 (k tomu podrobněji rozsudek ze dne 7. 4. 2011, č. j.
1 As 24/2011 – 79). Rozhodování správního orgánu podle skutkového stavu v době vydání rozhodnutí
tedy vyplývá přímo z povahy správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního
rozhodnutí (viz rozsudek ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008 - 126, zejména body 36 a 37). Teprve
právní mocí takového rozhodnutí vzniká, mění se či zaniká právo a povinnost. Tento postup je brán
jako samozřejmý a zavedený v historii správního řízení (např. již rozhodnutí prvorepublikového
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 1925, sp. zn. 8179/25, Boh. A. č. 5975/26).
To ovšem neznamená, že by správní orgán měl odhlížet od toho, co je předmětem řízení, resp.
co je předmětem žádosti, na jejímž základě bylo správní řízení zahájeno. Žádá-li účastník o udělení
licence pro určité přesně vymezené časové období, není možno, aby správní orgán nad rámec této
žádosti, kterou je vázán, posuzoval skutkové a právní otázky, které se vztahují k jinému časovému
období. To platí pro správní orgány obou stupňů. Správní řád samozřejmě nevylučuje, aby správní orgán
v řízení o řádném opravném prostředku doplňoval prvostupňové rozhodnutí o další úvahy, či vyjasňoval
již zjištěný skutkový stav obstaráním dalších důkazů. Jak plyne z §90 odst. 1 písm. c) správního řádu,
odvolací orgán je oprávněn prvostupňové rozhodnutí doplňovat o další důvody, či je změnit,
a to jak co do odůvodnění, tak do výroku. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů totiž tvoří jeden
celek; proto může odvolací či rozkladový orgán nahradit část odůvodnění orgánu prvního stupně vlastní
úvahou a korigovat tak určitá dílčí „argumentační zaškobrtnutí“ podřízeného správního orgánu
v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje (srov. např. rozsudek ze dne 27. 2. 2013, č. j.
6 Ads 134/2012 - 47). Neznamená to ovšem, že by odvolací (rozkladový) orgán měl (či dokonce musel)
zjišťovat nové skutkové okolnosti, které se vztahují k období zcela odlišnému od toho, pro něž žádá
účastník řízení udělení licence, byť jde o období aktuální v době rozhodování odvolacího (rozkladového)
správního orgánu. Takové okolnosti nejsou pro věc rozhodné ( a contr. §3 správního řádu) a jejich
pořizování je v rozporu se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení (§6 správního řádu).
[19] Soud neopomněl, že v souzené věci bylo vydání prvostupňového rozhodnutí podmíněno
závazným stanoviskem. Rozklad směřoval právě proti obsahu závazného stanoviska. V tom případě bylo
povinností ministra průmyslu a obchodu postupovat dle §149 odst. 4 správního řádu, tedy vyžádat
potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu
příslušnému k vydání závazného stanoviska. Ostatně pro nerespektování tohoto ustanovení městský
soud první rozhodnutí o rozkladu zrušil. Dle soudu ani toto ustanovení správního řádu nezaložilo
povinnost stěžovatele vyžádat si nové závazné stanovisko, aktuální k roku 2015, za situace,
kdy předmětem řízení byla žádost o licenci s dobou platnosti do 31. 3. 2009. Jak správně poznamenává
stěžovatel, takovou povinnost by správní orgány měly v případě, kdy by posuzovaly žádost o licenci
s platností do roku 2015 či ještě delší.
[20] Soudu proto není zřejmé, z čeho městský soud dovodil povinnost rozkladového orgánu vyžádat
si nové závazné stanovisko (vztahující se k roku 2015) před rozhodnutím o rozkladu. Městský soud
neodkazuje na žádné zákonné ustanovení, ze kterého by dle jeho názoru tato povinnost vyplývala.
S ohledem na shora uvedené proto Nejvyšší správní soud nesdílí právní závěr městského soudu,
že ministr průmyslu a obchodu pochybil, pokud si pro rozhodnutí o rozkladu nevyžádal nové závazné
stanovisko aktuální k okamžiku vydání svého rozhodnutí.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Na základě shora uvedeného dospěl soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná. V souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. proto rozsudek městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení, v němž
bude vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu