ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.94.2018:54
sp. zn. 2 As 94/2018 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: J. M., zastoupený
Mgr. et Mgr. Janem Jungem, advokátem se sídlem Štěpánská 24, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 12. 5. 2015, č. j. MSP-86/2014-OSD-SZN/5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2017, č. j. 46 A 130/2015 – 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 5. 2015, č. j. MSP-86/2014-OSD-SZN/5
(dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání proti rozhodnutí předsedy
Krajského soudu v Plzni (dále jen „předseda soudu“) ze dne 20. 8. 2014, č. j. Spr 2681/2013 - 17
(dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), kterým byla zamítnuta žádost žalobce o jmenování
znalcem v oboru ekonomika, odvětví účetní evidence a ekonomická odvětví různá,
specializace daně, neboť nedoložil naplnění podmínek pro jmenování znalcem ve smyslu
§4 odst. 1 písm. e) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o znalcích“), totiž že má potřebné znalosti a zkušenosti z oboru,
v němž měl jako znalec působit.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce dne 16. 11. 2015 u Krajského soudu v Plzni
(dále jen „krajský soud“) žalobou, jíž se domáhal zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci
žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Žalobce v podané žalobě uvedl, že není splněn požadavek legality, pokud kvalifikační
podmínky pro výkon znalecké činnosti, které jsou po jednotlivých kandidátech vyžadovány,
jsou zveřejněny pouze na webových stránkách soudů, a to bez opory v zákoně či vydání
předpokládané vyhlášky provádějící zákon o znalcích. Za této situace došlo dle žalobce
k porušení principu dvouinstančnosti správního řízení, neboť v obou vydaných rozhodnutích
jde ve skutečnosti o vůli odvolacího orgánu, když poprvé předseda soudu zcela formalisticky
převzal žalovaným mimo jeho kompetenci vydané kvalifikační podmínky pro znalce a následně
si žalovaný toto prvostupňové správní rozhodnutí potvrdil jako odvolací orgán. Dále žalobce
poukázal na to, že z obsahu správního spisu lze jednoznačně zjistit, že předseda soudu nečinil
žádná jiná zjištění než pouze ta z podkladů, které předložil sám žalobce; ze spisu pak není zřejmá
ani žádná úvaha, která by ospravedlňovala požadavek předsedy soudu na doložení požadovaného
vzdělání. Vymezení neurčitého pojmu „potřebné znalosti“ se předseda soudu nevěnoval,
neprovedl žádné odborné posouzení, vůbec nezjišťoval reálné znalosti a zkušenosti žalobce
v daném oboru, ale pouze mechanicky převzal definici požadavků žalovaného, které nemají
zákonem definovanou formu a nejsou ani nijak zdůvodněny. Předseda soudu se taktéž vůbec
nezaobíral hodnocením důvodnosti a oprávněnosti požadovaných kritérií definovaných
žalovaným, přičemž z §4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích nelze dle žalobce žádnou
z výkladových metod dovodit, že znalcem lze jmenovat výhradně toho, kdo má dosažené nejvyšší
možné vzdělání v daném oboru, jak se o to snažil předseda soudu, veden interním pokynem
žalovaného. Celá úvaha předsedy soudu totiž směřovala pouze k ověření, zda žalobce splnil
kvalifikační předpoklady zveřejněné žalovaným, přičemž po konstatování, že tomu tak není,
došlo k zamítnutí žalobcovy žádosti, aniž by byly ověřeny jiné skutečnosti nebo jeho skutečné
znalosti. Žalobce proto pochybuje, že předsedové krajských soudů tím, že zcela mechanicky
aplikují údajně nezávazné metodické doporučení žalovaného, v každém jednotlivém případě
provádějí správní uvážení. Naopak se domnívá, že spíše dochází ke sjednocování postupu
bez ohledu na rozdíly v jednotlivých řízeních. Tato tvrzená správní praxe je naopak soustavným
protiprávním jednáním, neboť je v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod,
dle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích
a jen při zachování základních práv a svobod. Navíc tato praxe není jednotná, neboť někteří
znalci byli jmenováni, přestože absolventy vysokoškolského vzdělání nejsou.
[4] Krajský soud shledal žalobu nedůvodnou a zamítl ji.
[5] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že dotčené ustanovení
§4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích neuvádí konkrétní výčet zkoušek, které musí žadatel
o jmenování do funkce znalce obligatorně absolvovat, ale hovoří o potřebných znalostech
a zkušenostech. Otázka, zda žalobce má v předmětném oboru znalecké činnosti potřebné
znalosti a zkušenosti, nebyla dle krajského soudu v předcházejícím správním řízení věcí správního
uvážení, nýbrž výkladu (interpretace) neurčitých právních pojmů ze strany předsedy soudu.
Výklad neurčitých pojmů může být v rámci hierarchie veřejné správy usměrňován formou
interních normativních instrukcí (vnitřními předpisy) nebo pokyny zveřejněnými na webových
stránkách žalovaného. Je možno také souhlasit s tím, že určitý kontinuálně se opakující výklad
neurčitého právního pojmu může založit tzv. správní praxi. Rozhodující však je vždy zákonná
norma, jejíž součástí neurčitý právní pojem je a v jejímž rámci se správní orgány a vyvinutá
správní praxe musí pohybovat. Usměrnění interní normativní instrukcí tedy nezbavuje správní
orgán povinnosti neurčitý právní pojem interpretovat ve vztahu ke konkrétním skutkovým
okolnostem případu a své úvahy, kterými se při výkladu tohoto pojmu řídil, uvést v odůvodnění
svého rozhodnutí. Závěru předsedy soudu a žalovaného, že v případě žalobce není splněna
podmínka potřebných znalostí a zkušeností z oboru, v němž měl žalobce jako znalec působit,
předcházelo zjištění skutkového stavu věci. Správní orgány zcela jasně uvedly, že absolvování
středoškolského vzdělání nemůže nahradit vzdělání vysokoškolské, neboť vzhledem k významu
znalecké činnosti je třeba, aby znalosti a zkušenosti žadatele v oboru, ve kterém se uchází
o jmenování znalcem, byly na co nejvyšší úrovni. Předseda soudu jednoznačně konstatoval,
že vysoké školy jsou považovány za nejvyšší článek vzdělávací soustavy, přičemž absolvování
vysokoškolského ekonomického vzdělání je požadavkem směřujícím k získání znalostí nejen
v samotné oblasti daní a účetních evidencí, ale i obecných znalostí ekonomické teorie
a její aplikace v různých oblastech. Krajský soud považoval za zcela přezkoumatelný závěr
žalovaného, proč požaduje vysokoškolské vzdělání žalobce, přičemž nelze ani vytknout správním
orgánům, že by nezjišťovaly dostatečně stav věci, neboť není zřejmé, jaké další skutečnosti
by měly správní orgány prokazovat, soud se proto neztotožnil s námitkou žalobce, že došlo
k porušení zásady materiální pravdy. Krajský soud shrnul, že správní orgány mají povinnost
podřadit pod neurčitý právní pojem „potřebné znalosti a zkušenosti“ požadavky, které považují
pro výkon dané pozice za nejpříhodnější a nejlépe splňující nároky na ni kladené. Své požadavky
pro výkon funkce znalce správní orgány musí řádně odůvodnit, což v daném případě
dle krajského soudu bylo učiněno dostatečně. Do kategorie potřebných znalostí a zkušeností
je dle krajského soudu třeba zahrnout i požadavek správních orgánů na absolvování
tzv. znaleckého minima a doložení požadované praxe v oboru, protože to zcela odpovídá znění
ustanovení §4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích, neboť předmětný požadavek rozvíjí neurčitý
pojem obsažený v tomto ustanovení. Krajský soud dále konstatoval, že protože žalobce nesplňuje
požadavky na vysokoškolské vzdělání, považuje za nadbytečné zabývat se praxí žalobce, zejména
její odborností a různorodostí, neboť praxe v oboru nemůže nahradit vysokoškolské vzdělání.
Nakonec uzavřel, že krom toho, že dle Ústavního soudu není na jmenování do funkce znalce
právní nárok, v případě žalobce nelze hovořit ani o zkrácení jeho práv při výběru do této pozice,
neboť nesplňuje podmínky a předpoklady proto to, aby se vůbec dostal mezi osoby,
z nichž se posléze výběr do funkce znalce provádí.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl rozhodnutí zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Stěžovatel tvrdí, že logickým i teleologickým výkladem ustanovení §4 odst. 1 písm. e)
zákona o znalcích lze dovodit pouze takový závěr, že u každého, kdo je navržen na jmenování
znalcem, je třeba individuálně zkoumat, zda splňuje podmínku „potřebné znalosti a zkušenosti“,
přičemž ji nelze vztáhnout pouze na otázku dosaženého vzdělání, případně délku praxe. Vzdělání
a délka praxe jsou toliko parametry kvalifikačních předpokladů, jejichž stanovení je zákonem
o znalcích svěřeno výhradně do kompetence ministerstva spravedlnosti, které tyto může
dle §26 téhož zákona stanovit vyhláškou, což ale doposud neučinilo. Nelze ovšem paušálně
a dopředu určit za pomoci kvalifikačních předpokladů, že ten, kdo nemá určité vzdělání,
nemá také potřebné znalosti a zkušenosti, neboť ani samo splnění kvalifikačních předpokladů
nemusí a priori znamenat, že taková osoba potřebné znalosti a zkušenosti má. Toto posouzení
je svěřeno výhradně tomu, kdo je o jmenování znalce oprávněn rozhodnout, přičemž musí
být vždy učiněno na základě úplně zjištěných skutkových okolností a způsobem zajišťujícím jeho
přezkoumatelnost. Posouzení, zda navržený kandidát má potřebné znalosti a zkušenosti, musí
ve všech případech předcházet provedení výkladu neurčitého právního pojmu, které znalosti
a zkušenosti jsou pro výkon jaké konkrétní znalecké činnosti v daném oboru potřebné.
A pouze v rámci tohoto výkladu lze připustit postupné zavedení zaužívané správní praxe,
kdy by pro určitý obor byly jako potřebné stanoveny určité znalosti a zkušenosti, které ovšem
nemůže dopředu určit správní orgán k tomu nepříslušný, tj. žalovaný, a nemůže se jednat
o pouhý výčet znalostí a zkušeností, ale jejich potřebnost musí být pro daný obor dostatečně
odůvodněná.
[8] Informaci o požadovaném vzdělání a praxi obsaženou v interním pokynu,
jímž je Instrukce Ministerstva spravedlnosti, ani webové stránky obsahující tuto informaci nelze
považovat za interpretaci provedenou aplikujícím správním orgánem. Tyto zdroje neobstojí
ani z pohledu řádného odůvodnění správního rozhodnutí, když žádný z nich neobsahuje
odůvodnění zvoleného výkladu neurčitého právního pojmu. Navíc tato instrukce určuje výhradně
kvalifikační předpoklady, ovšem zákonodárce jasně stanovil, že tyto lze určit pouze vyhláškou.
Dle názoru stěžovatele je tedy zřejmé, že v případě Instrukce náměstka ministra spravedlnosti
se jedná o nepříslušný interní zásah žalovaného do rozhodnutí předsedy soudu, které jinak
má být učiněno individuálně na základě dané skutkové situace v každém jednotlivém případě.
Jako důkaz o skutečné současné praxi při aplikaci zákona o znalcích předložil stěžovatel dopis
náměstka ministra spravedlnosti ze dne 12. 12. 2011, č. j. 359/2011-OD-ZN/11, kterým zasílal
předsedům krajských soudů specifické odborné podmínky pro jmenování tlumočníkem,
v němž žádá o uplatňování těchto podmínek. Tuto skutečnost považuje stěžovatel za důkaz,
jakým způsobem dochází v rozporu s ústavním pořádkem a zákonným vymezením
pravomocí k nezákonnému zásahu do pravomoci oprávněného správního orgánu a stejně
tak neoprávněnému zásahu do práv účastníků řízení na spravedlivý proces.
[9] Pokud jde o zavedenou správní praxi, stěžovatel má za to, že není možné zavést legitimní
správní praxi tím, že správní orgány v rozporu se zákonnými podmínkami, tedy mimo meze
zákona o znalcích, opakovaně či dlouhodobě aplikují správní postupy v rozporu se zákonem.
A to ani v případech, kdy proti této situaci nebylo dosud brojeno.
[10] Stěžovatel je dále přesvědčen, že absolvování tzv. „znaleckého minima“ je povinnost,
která nebyla založena zákonem, na jeho základě ani v rámci zákonného zmocnění, s ohledem
na skutečnost, že tento kurz nelze označit za speciální výuku pro znaleckou činnost,
není ani možné bez dalšího požadovat jeho absolvování za jednu z podmínek pro jmenování
znalcem. Způsob, jakým byl tento kurz ustanoven, vypovídá o tom, že jde o soukromou iniciativu
Institutu oceňování majetku, přičemž nejde přímo o veřejnoprávní vzdělávací instituci,
ale specializované pracoviště zaměřené na ekonomickou činnost v oblasti vzdělávání a oceňování.
Stěžovatel uvádí, že v případě tohoto kurzu se jedná o povrchní a velmi orientační seznámení
s oblastmi, do kterých výkon znalecké činnosti zasahuje, přičemž vypočítává časovou dotaci
na konkrétní témata. V jeden den tak absolvent tohoto kurzu získá znalosti, bez kterých
by nebylo možné jej jmenovat znalcem, a které nemohl získat nikde jinde, nežli tímto seminářem.
Toto je dle stěžovatele exces při ukládání povinností nad rámec zákonného zmocnění.
Lze si dle názoru stěžovatele představit, že by absolvování tohoto kurzu bylo žadateli přičteno
jako prokázání určité znalosti, s tím ale, že tyto znalosti může žadatel mít i bez návštěvy
této výuky. Nelze tedy stanovit absolvování tohoto kurzu, který si ustavila sama vzdělávací
instituce, jako nutnou kvalifikační podmínku pro jmenování znalcem. K tomuto stěžovatel
odkazuje na přílohy kasační stížnosti.
[11] Stěžovatel taktéž namítá, že v seznamu znalců pro obor Ekonomika – účetní
evidence bylo k datu 7. 3. 2018 zjištěno, že z 231 znalců uvedených v seznamu je 17 znalců
bez vysokoškolského titulu, v oboru daně je pak v seznamu znalců k témuž datu 7 znalců
bez vysokoškolského titulu z celkových 89. Není tedy zajištěna jednotná správní praxe, ale taktéž
ani rovný přístupu k této funkci. Tato námitka byla stěžovatelem uplatněna již v odvolání proti
napadenému rozhodnutí, ale žalovaný ani krajský soud se s touto námitkou nevyrovnal, když bylo
žalovaným pouze tvrzeno, že existují obory, kde není možné získat vysokoškolské vzdělání,
i přestože stěžovatel argumentoval konkrétními obory, v nichž toto vzdělání existuje.
[12] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že plně souhlasí s názorem
krajského soudu, že otázka, zdali má žalobce v předmětném oboru znalecké činnosti potřebné
znalosti a zkušenosti, není věcí správního uvážení, nýbrž výkladu neurčitých právních pojmů,
přičemž odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 29. 5. 1997, sp. zn. III. ÚS 31/97, stejně jako
odbornou literaturu k této věci. Předseda soudu dle žalovaného postupoval zcela v souladu
se zákonem a správní teorií, neboť nejprve provedl výklad neurčitých pojmů a následně řádně
zjistil, zda stěžovatel disponuje potřebnými znalostmi a zkušenostmi, které by umožňovaly
jeho jmenování znalcem. Po řádně provedeném šetření dospěl předseda soudu k závěru,
že v posuzovaném případě je nezbytný požadavek vysokoškolského vzdělání, které však
stěžovatel nemá, a dále taktéž požadavek absolvování tzv. znaleckého minima, jež ovšem
stěžovatel rovněž neabsolvoval. Znalecká činnost je dle žalovaného důležitou podmínkou
správného rozhodování orgánů veřejné moci a slouží rovněž potřebám fyzických a právnických
osob. Nároky na vysokou objektivně doložitelnou odbornost znalce jsou tedy opodstatněné
a je zcela legitimní požadovat jejich splnění. K názoru stěžovatele, že nelze dopředu určit,
že ten, kdo nemá určité vzdělání, nemá také potřebné znalosti a zkušenosti, ale posouzení
potřebných znalostí a zkušeností je třeba činit vždy na základě skutečného zjištění daných
skutkových okolností, žalovaný uvádí, že takový postup by byl zcela v rozporu se zásadou
hospodárnosti, a zdůrazňuje, že není možné v každém jednotlivém případě detailně zjišťovat
a ověřovat konkrétní znalosti každého žadatele o jmenování znalcem, zejména pak žadatele,
který zjevně nesplňuje základní kvalifikační předpoklady, nýbrž je třeba vycházet z obecného
předpokladu a z důvěry ve vysokou úroveň a kvalitu vysokoškolského vzdělání a tedy
předpokládat, že právě osoby s vysokoškolským vzděláním mohou splňovat předpoklady
potřebných znalostí a dovedností, které jim umožní vykonávat specializovanou znaleckou
činnost. Znalcem tedy lze jmenovat jen mimořádného, nadprůměrného odborníka, který
své hluboké teoretické znalosti dovede aplikovat v praxi, při samostatném řešení i velmi
komplikovaných úkolů. Propojit teoretické znalosti získané při formálním akademickém vzdělání
s poznatky a zkušenostmi z praxe daného oboru je proto základním a logickým předpokladem
řádného výkonu znalecké činnosti.
[13] K námitce stěžovatele směřující proti instrukcím a webovým stránkám obsahujícím
informace o požadovaném vzdělání žalovaný zdůrazňuje, že tyto podmínky pro jmenování znalců
mají charakter doporučující metodiky a předsedy soudů nijak nezbavují povinnosti pečlivě vážit
všechny skutečnosti a důkazy, které svědčí o kvalifikaci a zkušenostech konkrétního žadatele
pro obor, v němž chce vykonávat znaleckou činnost. Proto těmito podmínkami žalovaný
bezprostředně a cíleně nezasahuje do konkrétních správních řízení, nýbrž tato metodika směřuje
pouze k ustálení a sjednocení správní praxe, s cílem předejít naprosto volné diskreci, jež by ústila
v libovůli.
[14] Co se námitky požadovaného absolvování tzv. znaleckého minima týče, žalovaný uvádí,
že tento požadavek vyplývá z §4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích, který pojednává také
o požadavku „speciální výuky pro znaleckou činnost“, jenž je dle ustálené správní praxe vykládán
jako požadavek absolvování tzv. znaleckého minima, které je rovněž třeba považovat za jeden
z kvalifikačních předpokladů. Není však striktně stanoveno, kde znalec tuto speciální výuku
pro znaleckou činnost musí absolvovat.
[15] Žalovaný dále uvedl, že nároky na zkušenosti a znalosti osob vykonávajících znaleckou
činnost se neustále zvyšují, a tudíž lze oprávněně očekávat, ale i vyžadovat, od každého žadatele
o jmenování znalcem dosažení nejvyššího stupně formálního vzdělání. Vysokoškolské vzdělání
se v dnešní době stává samozřejmým standardem pro výkon celé řady profesí, a proto by musel
existovat naprosto výjimečný důvod pro odpuštění uvedeného typu vzdělání u kandidáta
na funkci znalce, takový důvod však dle žalovaného v posuzovaném případě dán nebyl. Žalovaný
dále předestřel poměr znalců bez vysokoškolského vzdělání vůči absolventům vysokých škol,
a to pro stěžovatelem požadované obory i v celkovém souhrnu, přičemž v obvodu příslušného
krajského soudu jsou k 19. 3. 2018 v oboru „ekonomika, odvětví účetní evidence“ z celkových
17 znalců 3 bez vysokoškolského vzdělání, avšak tito byli jmenováni v průběhu let 1982 až 1986,
dále pak v oboru „daně“ jsou znalci 4 absolventi vysokých škol. Následně žalovaný doplnil,
že již v roce 2015 přistoupil příslušný krajský soud v rámci řízení o zániku práva vykonávat
znaleckou činnost k ověřování trvání podmínek pro jmenování znalcem pro znalce
bez vysokoškolského titulu, a to právě za účelem zajištění jednotné správní praxe a rovného
přístupu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel uplatnil kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Dle §4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích lze jmenovat znalcem toho, kdo mimo jiné
„má potřebné znalosti a zkušenosti z oboru, v němž má jako znalec působit, především toho, kdo absolvoval
speciální výuku pro znaleckou činnost, jde-li o jmenování pro obor, v němž je taková výuka zavedena“.
Ustanovení §26 in fine téhož zákona pak stanoví, že „ministerstvo spravedlnosti stanoví vyhláškou
seznam oborů a odvětví, u nichž může taktéž jednotlivě stanovit kvalifikační předpoklady“. Dle §5 téhož
zákona pak „ke jmenování znalcem dojde na základě výběru mezi osobami, které splňují podmínky
pro jmenování.“
[20] Čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku
České republiky stanoví, že „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích
a jen při zachování základních práv a svobod.“
[21] Specifické odborné podmínky pro jmenování znalcem a tlumočníkem byly nejprve
zaslány předsedům všech krajských soudů jako příloha interního pokynu náměstka
ministra spravedlnosti ze dne 12. 12. 2011, č. j. 359/2011-OD-ZN/11, s účinností od 1. 5. 2012
pak byly tyto podmínky přílohou Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 30. 4. 2012,
č. j. 90/2012-OSD-ZN. Dle těchto podmínek se „považují za splnění podmínky pro jmenování znalcem
podle §4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích a tlumočnících v oboru ekonomika, odvětví účetní evidence, pouze
splnění níže uvedených podmínek: získání vysokoškolského ekonomického vzdělání v magisterském (inženýrském)
studijním programu v oboru účetnictví a finance, v případě vysokoškolského ekonomického vzdělání
v magisterském (inženýrském) studijním programu v jiném oboru, získání certifikátu 2. stupně (účetní expert)
nebo složení auditorské zkoušky, absolvování tzv. znaleckého minima.“ Aktuálně účinné Odborné
podmínky pro jmenování znalcem jsou pak stanoveny přílohou č. 10 k Instrukci Ministerstva
spravedlnosti č. 8/2017, ze dne 23. 11. 2017, č. j. MSP-26/2017-OJD-ORG/32, o správním
řízení ve věcech znalců a tlumočníků a o některých dalších otázkách, přičemž jsou uvedeny
na webových stránkách www.justice.cz (dále jen „instrukce ministerstva“).
[22] Neurčitý právní pojem dle názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v opakovaně
citovaném rozsudku ze dne 19. 7. 2004, č. j. 5 Azs 105/2004 – 72 (všechna v tomto rozsudku
citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz), nelze
„obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě.
… Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu určitého
neurčitého právního pojmu, či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak s sebou přináší
povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá. Při interpretaci neurčitých právních
pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její hodnocení.“ Dle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 3. 2017, č. j. 10 As 252/2015 – 77, „musí správní orgán nejprve obecně
vymezit a vyložit neurčitý právní pojem, poté jej poměřit s konkrétním skutkovým stavem v dané věci a nakonec
usoudit, zda tento skutkový stav je podřaditelný pod neurčitý právní pojem“. Vymezení rozdílu mezi
přezkumem správního uvážení a přezkumem interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu
se zabýval Nejvyšší správní soud v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 22. 4. 2014,
č. j. 8 As 37/2011 - 154, kde vyslovil, že „na rozdíl od správního uvážení podléhají závěry správního
orgánu týkající se výkladu neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný skutkový stav soudnímu
přezkumu v rámci námitek uplatněných v žalobě v plném rozsahu.“ V rozsudku ze dne 17. 1. 2017,
č. j. 5 Afs 99/2016 - 28, pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že „úkolem soudu ve správním
soudnictví je přezkoumat, zda rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném procesu vymezeném normami
hmotného i procesního práva, s vyloučením případné svévole při naplňování v daném případě obsahu neurčitého
právního pojmu ze strany rozhodujících správních orgánů“.
[23] K principu ustálené správní praxe pak lze poukázat např. na rozsudek ze dne 31. 5. 2010,
č. j. 2 Ans 1/2009 - 71, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že „k principu tzv. ustálené správní
praxe se již opakovaně v minulosti vyjádřil Ústavní soud i Nejvyšší správní soud v tom smyslu, že účastník
řízení se před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech
tehdy, byl-li tento postup správního orgánu v souladu se zákonem (viz například rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 – 52). V rozsudku ze dne 23. 8. 2007,
č. j. 7 Afs 45/2007 – 251, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „za situace, kdy zákon či předpis
jej provádějící výslovně neupravují konkrétní postup správních orgánů, k němuž jsou tyto orgány na základě
zákona zmocněny, není v rozporu se zákonem, postupují-li dle interních předpisů. Podmínkou ovšem je, že takový
interní předpis založil správní praxi, která je nepochybně a všeobecně dodržována. Správní orgán se pak od této
správní praxe nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový postup by byl nepřípustnou libovůlí.“ Tato
myšlenka byla podrobněji rozpracována v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132, publikovaném pod č. 1915/2009 Sb. NSS).
Rozšířený senát zde uvedl, že „princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, jestliže se taková
praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (...). Tento ústavní
princip, jenž musí veřejná správa respektovat, je vyjádřen i na úrovni podústavního práva v §2 odst. 4 in fine
správního řádu (...). Uvedeným ustanovením je vyjádřena zásada legitimního očekávání, která vytváří předpoklady
pro předvídatelnost činnosti veřejné správy. Veřejná správa by měla ve svých postupech a rozhodování podržet
určitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustanovení mimo jiné rovněž explicitně nastoluje pro podmínky
veřejné správy požadavek vytváření ´ustálené rozhodovací praxe´, jež by měla být měněna jen v odůvodněných
případech, když přitom důvody budou vždy legitimní“. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 5. 2010, č. j. 2 Ans 1/2009 - 71, je tedy správní praxe zakládající legitimní očekávání „ustálená,
jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad
a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním
psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě. Současně rozšířený senát
připomenul, že za ustálenou správní praxi lze považovat pouze postup v intencích interní směrnice,
která se nachází intra legem, a není tedy ani contra legem, ani praeter legem; smyslem takového interního předpisu
je omezit škálu možných významů interpretace zákona.“
[24] Dále je třeba zmínit rozsudek ze dne 16. 8. 2010, č. j. 2 Afs 53/2010 – 63,
v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že „pokyny ministerstev jsou interními předpisy, které upravují
a sjednocují praxi správních orgánů. Přestože pokyny ministerstev nejsou obecně závaznými právními předpisy,
správní orgány mají povinnost se jimi ve své právní praxi řídit, což neplatí pouze v případě, že by se taková praxe
neslučovala s obecně závaznými právními předpisy“. Povahou metodických pokynů a závazností správní
praxe správních orgánů se Nejvyšší správní soud „zabýval již v několika svých rozhodnutích, na základě
kterých je možné stručně definovat závaznou správní praxi pomocí 1. kritéria zákonnosti – musí se jednat
výhradně o praxi (činnost, příp. nečinnost), která je stanovena v souladu se zákonem, resp. vytvořena na základě
zákonem svěřené pravomoci, přičemž nesmí zasahovat do zákonem zaručených práv soukromých osob,
a 2. kritéria předvídatelnosti – praxe je ze strany příslušných správních orgánů všeobecně přijímána a dodržována,
je možné legitimně očekávat stejný postup v podobných případech. V rozsudku ze dne 29. května 2014,
č. j. 4 Azs 92/2014 - 21, Nejvyšší správní soud shrnul, že „ustálená právní praxe je relevantní
pro posouzení, zda zde existuje legitimní očekávání jednotlivců, že správní orgán bude posuzovat jejich věc obdobně
jako jiné srovnatelné věci posuzované v minulosti stejným orgánem. Naopak z této judikatury nelze nijak dovodit
právo správního orgánu, aby jeho ustálená praxe byla soudem shledána jako souladná se zákonem, zejména
v případě, kdy, jak stěžovatel sám připouští, tato praxe dosud správními soudy posouzena nebyla.“
Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. září 2015, č. j. 9 Afs 310/2014 - 36, „interní
normativní akty (interní normativní směrnice) pro správce daně představují pokyn nadřízeného orgánu.
Ve vztazích služební nadřízenosti a podřízenosti obecně platí povinnost řídit se pokyny nadřízeného
orgánu, avšak jen jestliže dané pokyny neodporují zákonu. … Je-li určitá správní praxe upravena vnitřním
předpisem, lze se od ní odchýlit v případech zvláštních, atypických“. V rozsudku ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 2 Ans 1/2005 - 55, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „jestliže se takováto (správní) praxe
vytvořila, správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí,
která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně
nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod) vyplývá princip vázanosti správního
orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila.
… Je-li určitá správní praxe upravena vnitřním předpisem, je přípustné (a zároveň nutné) se od něho výjimečně
odchýlit v konkrétním případě, jde-li o případ zvláštní a atypický. Obecně se odchýlit od určité správní praxe,
jež se vytvořila, správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny
případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.“
[25] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné odkázat taktéž na rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 22. 6. 2015, sp. zn. 25 Cdo 1902/2013, dle nějž „sdělením, že bakalářský studijní program
nabízený žalující soukromou vysokou školou nemůže nahradit vyžadované vysokoškolské stavební vzdělání
v inženýrském (magisterském) studijním programu, žalovaná Česká republika – Krajský soud v Brně neporušila
žádnou právní povinnost, neboť konkretizování potřebných znalostí pro případné jmenování znalcem a jeho zápis
do seznamu znalců je podle §4 odst. 1 písm. e) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, plně
v kompetenci toho, kdo o věci rozhoduje, tedy ministra spravedlnosti, nebo jím pověřeného předsedy krajského
soudu. Jestliže došlo v pozdější době k upřesnění kvalifikačních požadavků na osobu znalce přípisem ministerstva
spravedlnosti v roce 2011, šlo o postup směřující ke sjednocení rozhodovací činnosti na úseku znalecké činnosti,
který nic nemění na tom, že v době podání informace žalovaná objektivně správně a v souladu s postupy,
které vykonávala na tomto úseku, informovala žalobkyni o tom, jaké podmínky vyžaduje pro zapsání
do seznamu znalců.“
[26] K povaze nároku na jmenování znalcem se pak konečně vyjádřil i Ústavní soud v nálezu
ze dne 16. 9. 2010, sp. zn. III. ÚS 2245/10, ve kterém vyslovil, že „jmenování znalců do funkce
probíhá na základě výběru z okruhu osob, které splňují zákonné podmínky pro jmenování, a počet jmenovaných
znalců se řídí skutečnou potřebou znalecké činnosti z jednotlivých oborů, a že (proto) na jmenování do funkce
znalce není právní nárok, přičemž jmenování konkrétních osob do znalecké funkce závisí na uvážení krajského
soudu. Tomu, kdo požádá o jmenování znalcem, nevzniká, a to ani při splnění všech zákonných podmínek,
právní nárok na to, aby znalcem jmenován skutečně byl. … Jmenování do funkce znalce nelze považovat
za právo každého občana.“ Ústavní soud se ztotožnil s právním výkladem podaným k této
problematice Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí ze dne 4. 2. 2004, č. j. 6 A 57/2002 - 61,
dle nějž „na jmenování znalce neexistuje právní nárok a skutečnost, že konkrétní osoba nebyla na základě
výběru jmenována znalcem, by mohla právní sféru této osoby zasáhnout pouze ve výjimečných případech
(např. tehdy, pokud by se jednalo o zjevnou diskriminaci).“
[27] Stěžovatel v námitkách blíže rozvedených v bodech 7 - 9 této kasační stížnosti tvrdí,
že u každého, kdo žádá o jmenování znalcem, je třeba individuálně zkoumat splnění
podmínek „potřebných znalostí a zkušeností“, přičemž toto posouzení je svěřeno výhradně
tomu, kdo je o jmenování znalce oprávněn rozhodnout (zde předsedovi krajského soudu),
přičemž však za současné správní praxe do tohoto jeho práva nezákonně zasahuje instrukce
ministerstva stanovící obecné odborné požadavky pro všechny žadatele o funkci znalce. Nejvyšší
správní soud s odkazem na svou výše citovanou judikaturu dává stěžovateli za pravdu obecně
v tom, že neurčité právní pojmy není možné a ani účelné předem obsahově příliš přesně vymezit
a jejich aplikace proto závisí na odborném posouzení v každém individuálním případě,
pročež tedy správní orgány v každé jednotlivé věci musí vždy obecně vymezit a vyložit daný
neurčitý právní pojem, a poté pod něj subsumovat příslušný skutkový stav. Vztaženo na nyní
projednávaný případ, je to právě předseda soudu, který má individuálně vyložit obsah neurčitého
pojmu „potřebné znalosti a zkušenosti“, přičemž této své povinnosti se nemůže zbavit pouhým
odkazem na instrukci ministerstva, případné její automatické, obecné a nekritické převzetí,
neboť ta, jakkoli představuje pokyn nadřízeného správního orgánu, není pro něj za všech
okolností bezvýhradně závazná, a především jej nezbavuje povinnosti individuálního posouzení
věci. Toto však netvrdí ani krajský soud, který v napadeném rozsudku uvedl, že „rozhodující
je zákonná norma, jejíž součástí neurčitý právní pojem je a v jejímž rámci se správní orgány a vyvinutá správní
praxe musí vždy pohybovat. Usměrnění interní normativní instrukcí nezbavuje správní orgány povinnosti určitý
právní pojem interpretovat vzhledem ke konkrétním okolnostem případu a své úvahy, kterými se při výkladu
tohoto pojmu řídil, uvést v odůvodnění svého rozhodnutí“. Dokonce i žalovaný k podmínkám
pro jmenování znalců uvedeným na jeho webových stránkách ve svém vyjádření uvedl, že „mají
charakter metodiky doporučujícího charakteru a prvostupňové orgány tak nikterak nezbavují povinnost pečlivě
vážit všechny skutečnosti a důkazy, které svědčí o kvalifikaci a zkušenostech konkrétního žadatele pro obor,
odvětví a specializaci, v níž chce vykonávat znaleckou činnost. Proto takto stanovené podmínky rozhodně nelze
považovat za akt, jímž by žalovaný bezprostředně a cíleně zasahoval do konkrétních správních řízení, nýbrž
za metodiku směřující k ustálení a sjednocení správní praxe.“. Není tedy vlastně fakticky sporné,
a Nejvyšší správní soud se s tímto ztotožňuje, že předmětná instrukce ministerstva obsahující
Odborné podmínky pro jmenování znalcem je aktem pouze metodické a návodné povahy,
který přestože nastiňuje a sjednocuje standard a praxi v oblasti podmínek kladených na znalce,
nezasahuje přímo do rozhodovací činnosti předsedů soudů. Obecně vzato by postup v souladu
s instrukcí vedl ke vzniku správní praxe, ale ani ta by předsedy krajských soudů nezbavovala
povinnosti interpretace neurčitých pojmů a individuálního odůvodnění, neboť výjimečně
je ve specifických případech možné se od ní v konkrétní věci odchýlit. V tomto kontextu je třeba
uvést, že z formulace užité náměstkem ministra spravedlnosti v pokynu ze dne 12. 12. 2011,
č. j. 359/2011-OD-ZN/11, na nějž odkazoval stěžovatel, kde se uvádí „v příloze Vám zasílám
specifické odborné podmínky pro jmenování tlumočníkem a žádám Vás o jejich uplatňování“ nevyplývá
bezvýhradná vázanost předsedů krajských soudů těmito podmínkami, neboť „uplatňování“
neznamená nekritické přejímání. Metodická instrukce je z povahy věci nadřízeným orgánem
vytvářena proto, aby byla podřízenými správními orgány uplatňována, neboť to je jejím smyslem
a účelem, nelze z toho však automaticky dovodit závaznost pro všechna konkrétní správní řízení.
Naopak je však stěžovateli třeba přisvědčit, že formulace uvedená na webových stránkách
Krajského soudu v Brně, jíž argumentoval v žalobě, totiž že „podmínky pro žadatele o funkci znalce
ve shora uvedených specializacích, které jsou závazné a jejich uplatňování je vyžadováno“, je zavádějící
a zkreslující, neboť takové jazykové vyjádření nepřipouští alternativu odchýlení se od těchto
podmínek stanovených pouhou přílohou interní instrukce ministerstva.
[28] Stěžejní otázkou tedy bylo rozhodnout, zdali v případě stěžovatele byl dostatečně
posouzen a řádně odůvodněn požadavek na vysokoškolské vzdělání, který je obsažen v instrukci
ministerstva, a kterého se přidržel předseda soudu. Nejvyšší správní soud předně uvádí, že nelze
akceptovat názor uvedený v prvostupňovém správním rozhodnutí a popisující současnou správní
praxi, totiž že „získání tohoto (vysokoškolského) vzdělání je vyžadováno od všech žadatelů o zápis
do seznamu bez rozdílu“, neboť právě takovéto výroky podporují názor stěžovatele, že instrukce
ministerstva je aplikována na všechny případy bez výjimky, čili bez individuálního posouzení
situace a postavení žadatele, pročež by se již nejednalo o výklad neurčitého pojmu „potřebné
znalosti a zkušenosti“ v každém jednotlivém správním řízení, nýbrž o závazné stanovení nároků
na žadatele o funkci znalce vnitřním předpisem žalovaného, přičemž takováto správní praxe
by byla nezákonná. Stejně tak nelze souhlasit ani s názorem krajského soudu vyjádřeným
v napadeném rozsudku, že „je nadbytečné se zabývat praxí žalobce, zejména její odborností a různorodostí,
zejména však proto, že základem nesouhlasu správních orgánů se jmenováním žalobce do funkce znalce
je nesplnění požadavku vysokoškolského vzdělání. Praxe v oboru totiž nemůže nahradit požadavek
vysokoškolského vzdělání“. Obecně lze totiž z §4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích dovodit pouze
to, že znalec musí mít potřebné znalosti a zkušenosti v oboru, v němž má znalecky působit. Musí
tedy splňovat podmínky teoretické i praktické, přičemž ze samotné podstaty znaleckého působení
plyne, že by to mělo být na úrovni přesahující běžnou úroveň osob v daném oboru působících.
Teoretické znalosti lze nabýt absolvováním určitého obecně uznávaného vzdělání,
ať již jde o vysokou školu či jiný způsob nabytí teoretických znalostí na požadované úrovni.
Není ani vyloučeno, aby při nedostatku teoretického vzdělání žadatel prokázal, že požadovanými
znalostmi disponuje. Nejvyšší správní soud proto musí konstatovat, že jakkoli je obecně
požadavek na absolvování vysokoškolského vzdělání u žadatelů o funkci znalce uvedený
v instrukci ministerstva pochopitelný, rozumný a důvodný, nelze a priori bez dalšího říci,
že za žádných specifických okolností nelze „potřebné znalosti a zkušenosti“ získat jinak
než vysokoškolským vzděláním a že v případě žádného z oborů a odvětví znalecké činnosti
nemůže žádná, jakkoliv dlouhá, kvalifikovaná a odborná praxe, nahradit tento instrukcí stanovený
požadavek na nejvyšší dosažené vzdělání. Takový názor je nesprávný, neboť vylučuje zohlednění
konkrétních skutkových okolností jednotlivých případů, přičemž je třeba mít stále na paměti,
že požadavek vysokoškolského vzdělání není stanoven obecně závazným právním předpisem
(zákonem či vyhláškou), nýbrž pouze instrukcí ministerstva metodicky sjednocující interpretaci
neurčitých právních pojmů, jejichž podstatou a smyslem je, že jsou vykládány pružně v závislosti
na okolnostech případu. Šíře oborů znalecké činnosti a povaha odborné praxe, jež žadateli
dá takové zkušenosti a znalosti, které i bez absolvování vysokoškolského vzdělání spolehlivě
a bez pochybností prokážou potřebný standard znalostí oboru, nebude pravděpodobně příliš
široká. Přesto se nelze dopouštět tak kategorických soudů, neposkytujících těmto výjimečným
případům žádný prostor. Nelze také přehlédnout skutečnost, že je to žadatel, kdo splnění
podmínek prokazuje; tedy je tím, kdo tvrdí, že má potřebné teoretické i praktické znalosti,
a nabízí, jakým způsobem své tvrzení může doložit.
[29] Prvostupňové správní rozhodnutí ve svém odůvodnění uvádí, že „odborné podmínky
pro jmenování znalcem v oboru ekonomika, odvětví účetní evidence jsou zveřejněny na webových stránkách
ministerstva spravedlnosti, kde je stanoveno, že …“ a následuje vykopírování tabulky s požadavky
na vzdělání a praxi z přílohy instrukce ministerstva. Kdyby zůstalo bez dalšího pouze
u automatického převzetí požadavků formulovaných žalovaným v instrukci ministerstva,
mohlo by se skutečně jednat o nepřezkoumatelné rozhodnutí. Předseda soudu ovšem dále
v prvostupňovém rozhodnutí popsal povahu a charakter těchto kvalifikačních předpokladů,
především pak uvedl, byť poněkud obecně, z jakých důvodů vyžaduje od stěžovatele dosažení
vysokoškolského vzdělání, jaké hodnoty tento požadavek chrání a za jakým účelem je vyžadován,
taktéž se předseda soudu individuálně zabýval a posoudil stěžovatelem tvrzené vzdělání a praxi,
přičemž konstatoval, proč je nepovažuje za dostatečné. Předseda soudu tedy, usměrněn instrukcí
ministerstva, sice vyšel z jejích požadavků, avšak tyto nároky kladené na žadatele zdůvodnil,
zároveň posoudil, zdali stěžovatelem uváděné vzdělání a praxe přece jen nejsou dostatečnou
zárukou „potřebných znalostí a zkušeností“, a dospěl k závěru, že nikoliv. Za situace,
kdy stěžovatel ke své žádosti o jmenování znalcem přiložil pouze „Doporučení k návrhu
na jmenování“ ze dne 7. 11. 2013 vydané vedoucím Odboru hospodářské kriminality Krajského
ředitelství policie Karlovarského kraje, dále „Osvědčení o zápisu do seznamu daňových poradců“
ze dne 5. 5. 2004 vydané Komorou daňových poradců a „Potvrzení o splnění doporučené
hodinové dotace v systému kontinuálního profesního vzdělávání KDP ČR“ za roky 2008 – 2012,
na výzvu soudu pak ještě „Výpis z evidence rejstříku trestů fyzických osob“, ovšem nedoložil
ani odborné středoškolské vzdělání, natož praxi způsobilou nahradit absolvování vysoké školy,
ztotožňuje se Nejvyšší správní soud s názorem předsedy soudu, že tyto stěžovatelem předložené
důkazní prostředky neprokazují, že by stěžovatel disponoval tak vysoce odbornou
a kvalifikovanou praxí, aby vůči němu nebyl uplatněn jinak správní praxí přijímaný požadavek
vysokoškolského vzdělání.
[30] Posouzení této právní otázky krajským soudem bylo velmi strohé a kusé, přesto však
přezkoumatelné. Nejvyšší správní soud sice korigoval dílčí závěr krajského soudu ohledně vztahu
vzdělání a praxe, nicméně jako celek je kasační námitka stěžovatele nedůvodná.
[31] Stěžovatel dále v kasační námitce rozvedené v bodě 10 tohoto rozhodnutí namítá,
že absolvování tzv. „znaleckého minima“ je povinnost, která nebyla založena zákonem, na jeho
základě ani v rámci zákonného zmocnění. Tento kurz nelze dle stěžovatele označit za speciální
výuku pro znaleckou činnost, a proto není možné bez další požadovat jeho absolvování
jako jednu z podmínek pro jmenování znalcem. Nejvyšší správní soud předně uvádí, že stěžovatel
námitku ohledně povinnosti absolvovat tzv. znalecké minimum v žalobě výslovně nepředkládá.
Soud však má za to, že by ji bylo možné podřadit pod obecnou argumentaci stěžovatele, jíž brojí
proti všem konkrétním podmínkám či kvalifikačním požadavkům na funkci znalce,
které vycházejí z instrukce ministerstva nebo zavedené správní praxe. S ohledem na skutečnost,
že povinnost absolvovat tento kurz vychází právě ze správní praxe založené instrukcí
ministerstva, Nejvyšší správní soud neaplikoval ustanovení §104 odst. 4 s. ř. s., které brání
vznesení nových námitek, jež nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, ač tak mohlo
být učiněno, a kasační námitku vypořádal.
[32] Dle §4 odst. 1 písm. e) i n fine zákona o znalcích lze jmenovat znalcem toho, kdo mimo
jiné „absolvoval speciální výuku pro znaleckou činnost, jde-li o jmenování pro obor, v němž je taková výuka
zavedena“. Existují obory znalecké činnosti, pro které bylo zřízeno specializované čtyřsemestrální
studium soudního znalectví. Správní praxe na základě instrukce ministerstva však dovodila,
že i znalci v oborech, pro něž není zřízena výše uvedená výuka, mají mít alespoň minimální
základy problematiky vyhotovování znaleckých posudků, jejich vyúčtování a s tím související
právní úpravy. Nejvyšší správní soud konstatuje, že zájem na tom, aby znalci měli krom
specializovaných znalostí oboru, pro nějž budou jmenováni, též patřičné obecné informace
o postavení, právech a povinnostech, odpovědnosti a významu funkce, již budou vykonávat,
je rozumný a legitimní. To ovšem neznamená, že by kurzy, jimiž jsou tyto znalosti získávány,
byly na úrovni speciální výuky, předpokládané citovaným ustanovením. Jsou součástí odbornosti
umožňující vykonávat znaleckou činnost; ostatně krajský soud v napadeném rozsudku nedostatek
absolvování kurzu na roveň nedostatku absolvování speciální výuky nestavěl.
[33] Zároveň je však dle Nejvyššího správního soudu nutné konstatovat, ve shodě s výše
uvedeným k požadavku vysokoškolského vzdělání, že je třeba obdobně připustit výjimečné
situace, kdy žadatel o funkci znalce bezpečně prokáže získání znalostí, jež jsou předmětem tohoto
znaleckého minima, i na základě jiných skutečností než absolvováním předmětného kurzu.
Za této situace by trvání na absolvování tzv. znaleckého minima bylo nesmyslným formalismem,
neboť účelem tohoto požadavku je nikoliv absolvovat právě tento kurz, nýbrž mít potřebné
znalosti k výkonu specifické činnost znalce, a to právě minimálně v rozsahu předmětného kurzu.
V nyní projednávané věci je však třeba říci, že stěžovatel pouze brojil proti povinnosti doložit
absolvování tzv. znaleckého minima, netvrdí však žádnou jinou skutečnost, na základě
níž by mohl prokázat, že specifickými znalostmi potřebnými obecně k výkonu pozice znalce
disponuje. Kasační námitka stěžovatele je proto nedůvodná.
[34] V kasační námitce rozvedené v bodě 11 tohoto rozhodnutí stěžovatel taktéž brojí proti
tomu, že není zajištěna jednotná správní praxe a rovný přístup k funkci znalce, když mezi znalci
jsou i osoby, které nemají vysokoškolský titul. Stěžovatel namítá, že žalovaný ani krajský soud
se s touto námitkou dostatečně nevypořádali, neboť žalovaný tvrdil, že existují obory, kde není
možné získat vysokoškolské vzdělání, avšak stěžovatel argumentoval obory, o něž sám žádal,
čili těmi, které akreditované vysokoškolské vzdělání mají. Je sice pravdou, že stěžovatel v žalobě
pouze tvrdí procentuální poměr znalců s vysokoškolským titulem a bez něj, avšak tato svá tvrzení
nikterak nedokládá, přesto však Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že krajský soud se touto
námitkou stěžovatele v napadeném rozsudku nevypořádal. I když stěžovatel výslovně nenamítal
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud se touto otázkou musel
zabývat podle §109 odst. 4 s. ř. s., přičemž však dospěl k závěru, že postup krajského soudu,
který tuto dílčí námitku nevypořádal, nezpůsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
pro nedostatek důvodů, neboť z kontextu rozhodnutí plynou důvody v tomto konkrétním
případě po stěžovateli doložení absolvování vysokoškolského vzdělání požadovat, a to na základě
zavedené správní praxe, z níž nebylo v nyní projednávané věci třeba vybočit. Nejvyšší správní
soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, zdůraznil,
že „při posuzování nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí je nutno postupovat obezřetně a vyhradit
tyto případy jen vážným vadám rozhodnutí. Zrušením rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost
se totiž oddaluje okamžik, kdy bude základ sporu správními soudy s konečnou platností vyřešen, což neprospívá
zájmu účastníků řízení na projednání věci bez zbytečných průtahů ani veřejnému zájmu na hospodárnosti řízení.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost
přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno”.
Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08 (všechna v tomto
rozsudku citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z www.usoud.cz), platí,
že „je-li z rozhodnutí krajského soudu zřejmé, jak naložil s námitkami účastníků řízení a jakými úvahami
se soud řídil, nebude každé dílčí pochybení soudu v odůvodnění jeho rozhodnutí znamenat nepřezkoumatelnost.
Nereaguje-li soud na určitou argumentaci žalobce, ovšem jinak je zřejmé, jak s danou námitkou ve výsledku
naložil, neznamená tento drobný procesní nedostatek nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí. Podle Ústavního
soudu totiž není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné
oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační
systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě
dostatečná”. Nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, pak uvádí,
že „povinnost řádným a přezkoumatelným způsobem odůvodnit rozhodnutí soudu neznamená, že na každý
argument strany musí být v odůvodnění rozhodnutí podrobně reagováno.” Nejvyšší správní soud tedy
ve světle výše citované judikatury shledal napadený rozsudek krajského soudu i přes tento
nedostatek odůvodnění přezkoumatelným.
[35] Stěžovatel až ke kasační stížnosti doplnil přílohy, jimiž prokazuje, že ke dni 7. 3. 2018
bylo z 231 znalců uvedených v seznamu znalců pro obor Ekonomika – účetní evidence 17 znalců
bez vysokoškolského vzdělání. Stěžovatel tvrdí, že ze Seznamu znalců pod Krajským soudem
v Plzni ke dni 20. 8. 2014 je prokazatelné, že znalci pro Západočeský kraj bez vysokoškolského
titulu byli v seznamu znalců již v roce 2014. Tuto skutečnost však nikdo nepopírá,
naopak žalovaný uvedl, že „v obvodu příslušného krajského soudu jsou k 19. 3. 2018 v oboru „ekonomika,
odvětví účetní evidence“ z celkových 17 znalců 3 bez vysokoškolského vzdělání, avšak tito byli jmenováni
v průběhu let 1982 až 1986, dále pak v oboru „daně“ jsou znalci 4 absolventi vysokých škol“. Nejvyšší
správní soud uvádí, že nejednotná správní praxe by dle jeho názoru naopak mohla být spatřována
v tom, kdyby ke jmenování znalců bez vysokoškolského vzdělání v jiných než výjimečných
a odůvodněných případech docházelo po vydání předmětné instrukce ministerstva.
Argumentovat však skutečností, že za minulého režimu, v době zcela odlišných společenských
a vzdělanostních poměrů, byli jmenováni znalci bez vysokoškolského vzdělání, považuje Nejvyšší
správní soud za irelevantní. Se zvyšující se formální vzdělaností národa je rozumné a prozíravé,
že se nároky na zkušenosti a znalosti osob vykonávajících znaleckou činnost neustále
zvyšují, neboť formální vysokoškolské vzdělání se v dnešní době stává samozřejmým
standardem pro výkon celé řady profesí. Kdyby správní praxe postupovala dle teze stěžovatele,
totiž že byli-li jednou jmenováni znalci bez vysokoškolského vzdělání, nelze nikdy začít
toto vzdělání vyžadovat jako standard pro nově jmenované znalce, nemohlo by se znalectví
jako vysoce odborná a specializovaná činnost nikdy nikam posunout. Navíc, dle vyjádření
žalovaného, byl „poslední ze znalců bez vysokoškolského vzdělání jmenován v roce 2001“, z uvedeného
je tedy naopak zřejmé, že správní praxe byla v této otázce již v době rozhodování předsedy soudu
o žádosti stěžovatele velmi jednotná a ustálená. Nejvyšší správní soud pro výše uvedené považuje
kasační námitku stěžovatele za nedůvodnou.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[36] Přes určité výhrady k posouzení věci žalovaným i krajským soudem dospěl Nejvyšší
správní soud k závěru, že nebyla naplněna žádná ze stěžovatelem uplatněných kasačních námitek;
stejně tak neshledal vady, k nimž by podle §109 odst. 4 s. ř. s. musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty
poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl v tomto kasačním řízení úspěch
a úspěšnému žalovanému nevznikly náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost. Proto soud
vyslovil, že žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému ji nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. října 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu