ECLI:CZ:NSS:2018:4.AS.113.2018:39
sp. zn. 4 As 113/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Zdeňka Kühna, Filipa Dienstbiera, Tomáše Foltase, Radovana Havelce, Petra Mikeše a Aleše
Roztočila v právní věci žalobce: J. H., zast. Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem
Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému: Magistrát města Chomutova, se sídlem
Zborovská 4602, Chomutov, ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 3. 2018, čj.
15 A 187/2017-31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
I. 1. Jádro sporu
[1] Rozšířenému senátu předkládá čtvrtý senát NSS právní otázku, zda je správní orgán
povinen projednat listinné podání, na kterém chybí podpis, přestože podpis nebyl doplněn
ani přes výzvu správního orgánu.
I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh předchozích řízení
[2] Žalovaný dne 30. 6. 2016 vydal příkaz, kterým žalobce (dále jen „stěžovatel“) uznal
vinným ze spáchání dopravního přestupku. Žalovaný proto uložil stěžovateli pokutu ve výši
1.500 Kč. Stěžovatel podal dne 28. 7. 2016 proti příkazu odpor, a to službou DopisOnline.
Jelikož odpor neobsahoval podpis stěžovatele, žalovaný ho vyzval k doplnění podání do 5 dnů
od doručení výzvy. Poučil ho, že jinak se příkaz stane pravomocným. Na tuto výzvu stěžovatel
nijak nereagoval. Teprve dne 26. 6. 2017 podal Krajskému úřadu Ústeckého kraje žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti. Následně se žalobou dne 22. 8. 2017 domáhal ochrany
proti nečinnosti žalovaného.
[3] Krajský soud rozsudkem žalobu zamítl. Konstatoval, že postup žalovaného byl v souladu
s §37 odst. 3 správního řádu. Bylo na vůli stěžovatele, zda podá odpor prostřednictvím služby
DopisOnline. Důsledkem využití této služby bylo vadné podání bez podpisu. Judikatura
považuje absenci podpisu za vadu řízení, pro kterou v něm nelze pokračovat, neboť není
možné seznat, která osoba ho činí. Výslovně se vymezil vůči rozsudku NSS ze dne 27. 7. 2017,
čj. 2 As 80/2017-34, podle nějž ani chybějící podpis nebrání projednání věci. Tam uvedený názor
je ojedinělý a v rozporu s dosavadní judikaturou, nadto neprošel posouzením rozšířeného senátu.
Krajský soud shrnul, že stěžovatel platně odpor nepodal, neboť i přes výzvu k odstranění vady
spočívající v absenci vlastnoručního podpisu tuto vadu neodstranil. Podaný odpor nevyvolal
požadovaný právní účinek ve smyslu §87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
Žalovaný proto nebyl povinen vést řízení o přestupku, neboť to skončilo příkazem ze dne
30. 6. 2016, který nabyl právní moci dne 29. 7. 2016.
I. 3. Rozhodné argumenty v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti rozsudku se stěžovatel bránil včasnou kasační stížností. Namítl, že mu žádná výzva
k doplnění podpisu na odporu nebyla doručena, a proto na ni nemohl reagovat. V tomto ohledu
navrhl provést dokazování. Stěžovatel dále poukázal na rozsudek ze dne 27. 7. 2017,
čj. 2 As 80/2017-34, z něhož plyne, že odpor nemusel být podepsán, aby mohl vyvolat zamýšlené
účinky. Neexistovaly totiž žádné pochybnosti o tom, kdo a čeho se domáhá, ani nemohla
být nikomu způsobena újma. Odpor obsahoval potřebné identifikační údaje i dostatek
podrobných informací o věci samé. Proto bylo zřejmé, že jej podal stěžovatel. Stěžovatel
sice nezná obsah výzvy, z odůvodnění napadeného rozsudku však dovozuje, že žalovaný ve výzvě
ve skutečnosti žádné důvody pro její vydání nepopsal, neboť pochybnosti o totožnosti podatele
neměl. Lpění na uvedení podpisu je proto přepjatým formalismem. Žalovaný měl odpor přijmout
a provést standardní řízení. S ohledem na skutečnost, že se podle odůvodnění napadeného
rozsudku jeví rozhodovací praxe NSS ve věci požadavků na uvedení podpisu jako nejednotná,
navrhl stěžovatel předložení věci rozšířenému senátu.
[5] Žalovaný se ve vyjádření vymezil vůči rozsudku čj. 2 As 80/2017-34, který je v rozporu
s dosavadní rozhodovací praxí a navíc zcela nabourává smysl výzvy k doplnění podání. Podle
žalovaného je význam podpisu na podání zřejmý. Případný zfalšovaný podpis je možné znalecky
přezkoumat, u podání bez podpisu je to z povahy věci vyloučené. Žalovaný proto navrhl,
aby soud kasační stížnost zamítl.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Čtvrtý senát odkazuje na rozsudek ze dne 27. 7. 2017, čj. 2 As 80/2017-34, který dospěl
k závěru, že navzdory znění §37 odst. 2 správního řádu, který považuje podpis za jednu
z náležitostí podání, není v zásadě zapotřebí podpis v rámci podání směřujícího vůči správnímu
orgánu uvádět.
[7] Oproti tomu v rozsudku ze dne 29. 1. 2013, čj. 8 As 105/2012 - 40, NSS konstatoval,
že „[c]hybějící podpis na odvolání je vadou, pro kterou nelze pokračovat v řízení, protože není zřejmé,
zda odvolání podala oprávněná osoba.“ Závěr druhého senátu tedy ignoruje citovanou dřívější
rozhodovací praxi, která vyžaduje podpis jako nezbytnou náležitost podání. Nadto je v rámci
rozhodovací praxe ojedinělý, neboť i po vydání rozsudku druhého senátu pátý senát v rozsudku
ze dne 18. 8. 2017, čj. 5 As 204/2016-27, setrval na původní rozhodovací praxi a konstatoval,
že „[c]hybějící podpis na odvolání je vadou, pro kterou nelze pokračovat v řízení, protože není zřejmé,
zda odvolání podala oprávněná osoba. Nebyla-li taková vada na výzvu správního orgánu odstraněna, měl,
shledal-li by odvolací orgán dostatečné důvody pro závěr o tom, že nelze v řízení pokračovat, zastavit řízení
dle §93 odst. 1 ve spojení s §66 odst. 1 písm. c) správního řádu.“ Na původní rozhodovací praxi
navazuje i rozsudek ze dne 27. 9. 2017, čj. 6 As 37/2017-31, kde šestý senát uvedl, že „s ohledem na
okolnosti postupu zástupce Petra Kocourka v projednávané věci, je nutné nepodepsané podání z června 2014,
které je označeno jako odvolání proti rozhodnutí […], přičemž absence příslušného podpisu nebyla zhojena ani
na výzvu správního orgánu, vyhodnotit jako zneužití práva a cílenou procesní obstrukci, jež není možné
při posuzování včasnosti odvolání pominout.“
[8] Je tak zjevné, že v judikatuře nepanuje shoda v otázce posuzování podpisu jako náležitosti
podání. První názorový proud považuje uvedení podpisu na podání za nezbytnou náležitost
podání, jejíž absence brání projednání podání. Druhý proud směřuje k závěru, že chybějící podpis
zásadně není vadou podání bránící projednání věci. Šestý senát navazuje na první názorový proud
s tím, že absenci podpisu v určitých případech chápe dokonce jako zneužití práva, resp. cílenou
procesní obstrukci.
[9] Ačkoliv oba shora popsané názorové proudy nejsou zcela vzájemně neslučitelné (druhý
senát připouští, že v určitých situacích bude nezbytné na uvedení podpisu trvat), přesto se podle
názoru čtvrtého senátu jedná o rozpor natolik markantní, že jej nelze přehlížet. Podle čtvrtého
senátu totiž v současnosti není z rozhodovací praxe zcela zřejmé, jakým způsobem NSS nahlíží
na podpis jakožto součást podání ve smyslu §37 správního řádu. Tento stav je nežádoucí. Nadto
šestý senát opakovaně poukázal na to, že chybějící podpis bývá cílenou obstrukční strategií
účastníků přestupkového řízení. Čtvrtý senát proto považuje za nezbytné rozhodovací praxi
sjednotit. Přitom se přiklání k názoru, že podpis je potřeba vnímat jako nezbytnou součást
podání. Pokud nedojde k doplnění podpisu ani přes výzvu správního orgánu, brání tato vada
projednání podání.
[10] K předložené otázce se účastníci nevyjádřili.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[11] Podle §17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[12] Druhý senát v rozsudku ze dne 27. 7. 2017, čj. 2 As 80/2017-34, vyjádřil v bodě 27 tento
právní názor:
„[…] i v případě, kdy by žalovaný k odstranění vad odvolání řádně vyzval, a vady by přesto
nebyly ve lhůtě odstraněny, nemohl by žalovaný na podané odvolání nahlížet, jako by nebylo
učiněno, tj. nezabývat se jím. Jak bylo rozebráno výše, i nepodepsané odvolání zásadně zahajuje
řízení o odvolání v přestupkové věci (ledaže by z jeho obsahu vůbec neplynulo, kdo je má činit),
a to je třeba skončit některým ze zákonem předvídaných způsobů. Vada spočívající v
chybějícím podpisu by bránila projednání takového odvolání teprve tehdy, vyvstaly-li by
pochybnosti, že podání učinil vskutku ten, kdo se v něm jako podatel deklaruje. Podpis,
není-li úředně ověřen, totiž za běžných okolností není nic víc než omezeně spolehlivý
autentifikační prostředek – jeho přítomnost na podání obvykle zvyšuje pravděpodobnost, že je
učinil vskutku ten, kdo v něm je za podatele označen, ale málokdy o tom dává jistotu. Za
normálních okolností, chovají-li se lidé rozumně a poctivě, z čehož je nutno vycházet,
je nepochybně jakousi "originální značkou" toho, kdo se podepsal. Není však příliš obtížné
běžný (neověřený) podpis padělat, napodobit či vytvořit (ať ve zlém či dobrém úmyslu) podání
pouze navenek vypadající jako učiněné osobou, jež je v něm za podatele deklarována, a toto
podání podepsat zcela jiným podpisem, než jaký skutečně užívá osoba, jíž je podání přičítáno.
Proto je třeba za běžných okolností vycházet z toho, že ten, kdo je v podání jako podatel
označen, jím je, ledaže vyvstanou rozumné důvody k jiné domněnce či pochybě, že tomu je či
může být jinak; tuto domněnku či pochybu pak musí správní orgán prověřit a zařídit se podle
výsledků svých zjištění.“
(zvýraznění doplnil rozšířený senát)
[13] Názor druhého senátu není zcela ojedinělý. Např. i devátý senát v rozsudku ze dne
4. 6. 2015, čj. 9 As 63/2015-36, připouští, že chybějící podpis je vadou podání, ovšem v bodě 34
upozorňuje, že důvod pro postup podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu (zastavení řízení
pro neodstranění vad podání) „však platí pouze za předpokladu, že chybějící podpis na odvolání za uvedené
skutkové situace skutečně brání jeho projednání dle §89 odst. 2 správního řádu.“
[14] V nynější věci je evidentní, že druhý senát dospěl k názoru odlišnému od judikatury
citované v bodě [7] shora. Navíc sám předkládající čtvrtý senát s právním názorem druhého
senátu nesouhlasí a má za to, že chybějící podpis na podání vždy brání jeho projednání.
[15] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
III.2. Právní názor rozšířeného senátu
[16] Podle §37 odst. 1 správního řádu je podání úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu.
Podle §37 odst. 2 správního řádu z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká
a co se navrhuje. Podání musí mj. obsahovat podpis osoby, která je činí.
[17] Podpis je tedy obecnou náležitostí podání ve správním řízení. Každé listinné podání musí
být podepsáno osobou, která podání činí. To se samozřejmě vztahuje jak na podání fyzických
osob, tak i na podání právnických osob (takováto podání podepisuje osoba, která za právnickou
osobu jedná – viz §30 správního řádu).
[18] Podpis je tradiční náležitostí listinných podání ve všech procesních řádech – srov. např.
§37 odst. 3 s. ř. s., §42 odst. 4 o. s. ř. nebo §59 odst. 4 tr. řádu; ze starších předpisů srov. §19
odst. 2 vládního nařízení č. 8/1928 Sb. z. a n., o řízení ve věcech náležejících do působnosti
politických úřadů (správní řízení), dle něhož písemné podání muselo býti podatelem nebo zmocněncem
vykázaným plnou mocí podepsáno vlastní rukou neb opatřeno znamením ruky, které ověří osoba čtení a písma
znalá neb obecní orgán, příp. §18 zákona č. 36/1875 ř. z., o zřízení správního soudu nebo §75
zákona č. 113/1895 ř. z., o soudním řízení v občanských rozepřích právních (civilní řád soudní)
(podání podle posléze uvedeného předpisu muselo obsahovat mj. podpis strany samé neb jejího
zákonného zástupce nebo zmocněnce, v advokátském procesu však podpis advokátův).
[19] Podpis je tradiční náležitostí i všech písemných hmotněprávních úkonů (§40 odst. 3
starého občanského zákoníku, resp. §561 odst. 1 nového občanského zákoníku). Pro procesní
úkony, svou povahou veřejnoprávní, však procesní řády na rozdíl od soukromoprávních kodexů
ani neumožňují nahradit v listinném podání vlastnoruční podpis (srov. §561 odst. 1 nového
občanského zákoníku, který pro právní jednání učiněná v písemné formě umožňuje nahradit
vlastnoruční podpis mechanickými prostředky tam, kde je to obvyklé; srov. obdobně již §41 odst. 2
zákona č. 141/1950 Sb., občanský zákoník). Jedinou výjimkou v oblasti procesních úkonů
je možnost nahradit vlastnoruční podpis advokáta otiskem podpisového razítka, jehož vzor
byl uložen u soudu, kterému je podání určeno (§42 odst. 4 věta třetí o. s. ř.).
[20] Na tom, že podpis je podstatnou náležitostí odvolání, jejíž nedostatek brání pokračování
v soudním řízení, se shoduje i civilní judikatura. Podpisem ve smyslu §42 odst. 4 o. s. ř.
se rozumí vlastnoruční podpis účastníka řízení nebo jeho zástupce. Jak vysvětluje Nejvyšší soud,
podpis je nenahraditelný písemný projev konkrétní fyzické osoby, „která tím stvrzuje, že se ztotožňuje
s obsahem podání (že podání lze přičítat jí a nikoli osobě jiné). V tomto směru panuje při výkladu pojmu podpis,
případně při výkladu požadavku, aby podání bylo podepsáno, v českém právním řádu shoda“
(usnesení NS ze dne 31. 8. 1999, sp. zn. 20 Cdo 298/99, s citací starší judikatury).
[21] To, že požadavek podpisu na listinném podání není přežilý, plyne i z judikatury Ústavního
soudu. Pokud podpis na podání ve správním řízení prokazatelně není podpisem v podání
označené osoby, nutno dospět k závěru, že „z podání není patrno, kdo jej vlastně činí, v důsledku čehož
nejsou splněny jak náležitosti podání“. Za takové situace není tedy ani důvod pro odstraňování vad
podání (nález ze dne 12. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 73/97).
[22] Chybějící podpis na podání adresovaném správnímu orgánu je tedy vadou podání,
neboť podání postrádá jednu z podstatných náležitostí. Podpis stvrzuje, že se podatel ztotožňuje
s obsahem podání, že jej myslí vážně, nikoliv jen „jako“. V neposlední řadě stvrzuje též to,
že podání skutečně činí podatel (a nikoliv někdo jiný jeho jménem).
[23] Podle §37 odst. 3 správního řádu, nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li
jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne
mu k tomu přiměřenou lhůtu. Neodstraní-li podatel vadu, tj. nedoplní podpis, správní orgán zastaví
řízení započaté vadným podáním podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu (shodně
např. rozsudek ze dne 29. 1. 2013, čj. 8 As 105/2012-40, podobně též VEDRAL, J. Správní řád.
Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 412-413 a pak s. 591-592). Jinými slovy,
listinné podání, které trpí podstatnou vadou, jako je např. chybějící vlastnoruční podpis, řízení
zahájí. Podání ovšem nemůže bez toho, aniž by byla vada odstraněna, vyvolat projednání věci.
V takovémto případě řízení skončí procesním rozhodnutím, zastavením podle §66 odst. 1
písm. c) správního řádu.
[24] Jen na okraj lze podotknout, že řízení naopak nezahájí anonymní podání, u kterého není
vůbec zřejmý podatel (srov. obdobně rozsudek 9 As 63/2015, bod 31, nebo v jiném kontextu
nález III. ÚS 73/97). Takovéto anonymní podání tedy není s to vůbec založit příslušné
procesněprávní vztahy, které naopak zásadně vyvolá podání vadné.
[25] Podání s chybějícím podpisem, tedy podání vadné, nemůže vést k projednání věci,
ale jen k zastavení řízení. Nicméně ne každé podání podle §37 správního řádu má za cíl vyvolat
nějaké řízení. Proto procesní následky podání bez podstatné náležitosti, jakou je podpis, se budou
lišit v závislosti na povaze podání. V obecné rovině lze jistě rozlišit podání, kterými se disponuje
řízením, a podání ostatní. V nynější věci jde o odpor podle §87 odst. 4 zákona o přestupcích:
byl-li podán odpor včas, rušil příkaz o uložení napomenutí nebo pokuty. V důsledku toho správní
orgán pokračoval v (původním) řízení. Neexistovalo však nějaké zvláštní řízení o odporu, které
by v případě vadného odporu bylo třeba zastavovat. Proto je nutno souhlasit se závěry krajského
soudu v nynější věci, že nebyla-li vada odporu zhojena přes výzvu správního orgánu (podpis
nebyl řádně doplněn), odpor jednoduše nevyvolal žádné právní účinky, příkaz nabyl právní moci
a správní orgán již ve vztahu k odporu nemusel nic dalšího činit.
[26] Rozšířený senát podotýká, že úvahy druhého senátu citované v bodě [12] shora
jsou úvahami de lege ferenda. Lze si jistě představit i takovou právní úpravu, která by vlastnoruční
podpis podatele nevyžadovala. O smysluplnosti takovéto eventuální úpravy však má rozšířený
senát pochybnosti. Jen pro ilustraci lze uvést situaci v době prvorepublikové před rokem 1928,
kdy právní předpisy neukládaly povinnost vlastnoručního podpisu pro obecné správní
řízení (jistě byla důvodem i skutečnost, že zcela chyběla jednotná kodifikace správního
řízení). Tehdejší čsl. nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že v roce 1924 nebylo „zákonného
předpisu, jenž by ve správním řízení stranám ukládal, aby svá podání vůbec nebo taková, jimiž uplatňují opravné
prostředky zvlášť, vlastnoručně podepisovaly. Leží však v povaze každého řízení a tedy i řízení správního,
že úřad má právo zkoumati, pochází-li takové podání od strany samé, nebo bylo-li podáno aspoň s jejím vědomím
a s její vůlí“ (nález ze dne 15. 9. 1924, Boh. A 3889/1924). Jinými slovy, absence povinnosti
podatelů svá podání podepsat v době před rokem 1928 evidentně komplikovala činnost
správních orgánů, asi i proto normotvůrce tuto povinnost záhy poté v právním řádu zakotvil.
[27] Rozšířený senát se ztotožňuje i se závěry šestého senátu v rozsudku ze dne 27. 9. 2017,
čj. 6 As 37/2017-31. Za určitých podmínek totiž může systematické a úmyslné podávání
nepodepsaných podání týmž účastníkem, případně různými účastníky spojenými ovšem stejným
zmocněncem či skupinou spřízněných zmocněnců, představovat zneužití práva. Jak si v cit. věci
povšiml šestý senát, celým správním řízením se prolínala různá podání, která však vykazovala
různé vady, zejm. nesplňovala základní náležitost v podobě řádného podpisu podání,
tudíž nebylo zřejmé, kdo takové podání učinil a zda se jednalo o skutečný projev jeho vůle.
Účastník řízení, resp. jeho „profesionální zástupce“, přitom velmi dobře věděl, že má podání
podepsat. Přesto zcela zjevně v průběhu celého správního řízení přes opakovaná poučení
ze strany správního orgánu takto nepostupoval. Rozšířený senát souhlasí i se závěrem šestého
senátu, že „zjevně účelový procesní postup spočívající v opakovaném ignorování příslušného, řádně provedeného
poučení ze strany správního orgánu, nemůže požívat procesní ochrany, nemůže být k němu ani přihlíženo“,
jinak by soud fakticky akceptoval „zjevně zlovolné, nemravné, šikanózní a obstrukční jednání“.
[28] Uplatňování procesních práv účastníků ve správním řízení nemá vést k samoúčelné
přehlídce zbytečných úkonů správních orgánů. Jinak by se správní řízení stalo vyprázdněným
rituálem zcela neúčelných procesních postupů správního orgánu bez jakéhokoliv smysluplného
obsahu. Přesně k těmto koncům by ovšem vedla povinnost správních orgánů poskytovat poučení
či slovy §37 odst. 3 správního řádu „pomáhat“ podateli odstranit nedostatky podání či ho vyzvat
k jejich odstranění a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu, byť podatel byl již v mnoha jiných
řízeních opakovaně poučován či mu bylo „pomáháno“ s tou samou otázkou. Poučení tu neplní
naprosto žádnou funkci. „Pomáháno“ je někomu, kdo ve skutečnosti žádnou „pomoc“
nepotřebuje. Naopak veškeré své kroky činí jen proto, aby dosáhl právě oné „pomoci“;
jinak a přesněji řečeno, aby správní orgán co nejvíce zatížil zbytečnými úkony.
Jde tedy o šikanózní jednání, které je druhem zneužití práva.
[29] Jak správně poznamenal šestý senát v jiném svém rozsudku, soudy ani správní orgány
„nerozhodují ve vakuu, účastníci a jejich právní zástupci na straně jedné a orgány veřejné moci na straně druhé
nutně reflektují i určitou zkušenost, kterou spolu bezprostředně „úředně“ učinili. Není proto porušením procesní
rovnosti, resp. rovnosti zbraní, pokud orgán veřejné moci např. při plnění své poučovací povinnosti vezme v úvahu,
že se určité osobě – opakovaně a soustavně vystupující v pozici účastníka řízení nebo zmocněnce v typově
obdobných řízeních – již příslušných procesních poučení mnohokrát dostalo, že je již proto není nutné opakovat,
neboť pro danou osobu musí být postup orgánu veřejné moci předvídatelný. Úvahám ad hominem se nelze dost
dobře vyhnout ani při hodnocení, zda procesní kroky účastníka řízení nebo jeho zástupce nevykazují znaky
obstrukcí nebo dokonce zneužití práva, neboť takový závěr je možno učinit zpravidla až s jistou zkušeností s tím,
jak taková osoba v jiných správních (a soudněsprávních) řízeních vystupovala“ (rozsudek ze dne 27. 7. 2016,
čj. 6 As 106/2016-31, bod 8; srov. obecně ke zneužití procesních práv v trestním řízení nález
ze dne 25. 9. 1996, sp. zn. III. ÚS 83/96, č. 293/1996 Sb.).
[30] Je-li proto zjevné, že stejná osoba podává sama či jako zmocněnec opakovaně podání
bez podpisu, není procesní chybou, pokud správní orgán nepostupuje podle §37 odst. 3
správního řádu a osobu nevyzve k odstranění nedostatku podání. Stejné závěry platí i pro osoby
nějakým způsobem spojené s osobami tyto obstrukční taktiky využívajícími. Takovéto podání
je v těchto výjimečných případech zneužitím práva, jako takové nepožívá právní ochrany
a nevyvolá samo o sobě žádné procesní důsledky. Správní orgán na ně nemusí nijak procesně
reagovat. Jakkoliv se může zdát tento závěr pro účastníky tvrdý, bylo jejich volbou, že se nechali
zastoupit zmocněnci, jejichž hlavní a obecně známou taktikou je zneužívat procesní právo.
Rozšířený senát zdůrazňuje, že zákaz zneužití práva je krajním prostředkem řešení právních
sporů, je „poslední záchrannou brzdou“ (ultima ratio), musí být tedy uplatňován nanejvýš
restriktivně a za pečlivého poměření s principem právní jistoty (viz shodně usnesení rozšířeného
senátu ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, bod 28).
III.3. Shrnutí
[31] Rozšířený senát tedy shrnuje, že podpis na listinném podání je podstatnou náležitostí
podání. Chybějící podpis na podání je vadou, pro kterou nelze pokračovat v řízení (§37 odst. 2
správního řádu).
[32] Chyběl-li podpis na odporu podle §87 odst. 4 zákona o přestupcích, a nebyla-li tato vada
přes výzvu odstraněna, odpor nevyvolal žádné právní účinky a příkaz o uložení napomenutí
nebo pokuty nabyl právní moci.
[33] Podává-li stejná osoba jako účastník či jako zmocněnec opakovaně listinná podání
bez podpisu, není procesní chybou, pokud správní orgán nepostupuje podle §37 odst. 3
správního řádu a osobu nevyzve k odstranění nedostatku podání. Stejné závěry platí i pro osoby
nějakým způsobem spojené s osobami tyto obstrukční taktiky využívajícími. Takovéto podání
je v těchto výjimečných případech zneužitím práva, nepožívá právní ochrany a nevyvolá samo
o sobě žádné procesní důsledky. Správní orgán na ně nemusí nijak procesně reagovat.
IV. Aplikace právního názoru na projednávanou věc
[34] Rozšířený senát ze správního spisu zjistil, že stěžovatel se dopustil přestupku tím, že dne
6. 5. 2016 v 8:25 hodin v obci Chomutov před kruhovým objezdem u Baumaxu překročil
povolenou rychlost jízdy o 14 km/hod. Hlídce Policie ČR uvedl, že s přestupkem nesouhlasí,
neboť má uzavřeno „pojištění proti pokutám“. V té souvislosti má instrukce „nesouhlasit s bodovanými
přestupky a hlavně na ulici nic nepodepisovat“. Žalovaný dne 30. 6. 2016 vydal příkaz, kterým
stěžovatele uznal vinným ze spáchání přestupku a uložil mu pokutu ve výši 1.500 Kč. Příkaz
byl doručen zmocněnkyni stěžovatele pro doručování K. N. dne 13. 7. 2016. Stěžovatel podal
dne 28. 7. 2016 proti příkazu odpor, který nebyl podepsán. Žalovaný proto stěžovatele vyzval k
doplnění podání do 5 dnů od doručení výzvy s poučením, že pokud nebude na výzvu reagovat,
příkaz se stane pravomocným. Tato výzva byla dle spisu doručena stejné zmocněnkyni pro
doručování dne 11. 8. 2016, na výzvu však stěžovatel nijak nereagoval. Teprve dne 26. 6. 2017
podal Krajskému úřadu Ústeckého kraje žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Následně
se žalobou dne 22. 8. 2017 domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného. Soudní poplatek za
žalobu hradila Motoristická vzájemná pojišťovna, družstvo (č. l. 8 spisu krajského soudu), stejný
subjekt uhradil i poplatek za kasační stížnost (č. l. 16 spisu NSS).
[35] Z uvedeného je zjevné, že v nyní posuzovaném případě správní orgán řádně vyzval
stěžovatele k doplnění podpisu. Protože stěžovatel na výzvu nijak nereagoval, příkaz o uložení
pokuty nabyl právní moci.
[36] Stěžovatel shora uvedené požaduje dokazovat, nejlépe prý výslechem poštovního
doručovatele. Upozorňuje, že nezná ani obsah správního spisu. K tomu rozšířený senát uvádí,
že veškeré relevantní skutečnosti plynou právě ze správního spisu. Nutno zdůraznit,
že písemnosti obsažené ve správním spise jako podkladu pro rozhodování správního soudu
se nedokazují (viz rozsudky ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS
nebo ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 As 68/2011-75).
[37] Jen nad rámec nezbytně nutného lze doplnit, že v nynější kauze měl stěžovatel ujednán
smluvní vztah s Motoristickou vzájemnou pojišťovnou, tedy subjektem, o kterém je soudu
z jeho vlastní činnosti známo, že využívá jako hlavní procesní strategii nejrůznější procesní
obstrukce. Jednou z těchto obstrukcí je právě opakované podávání nepodepsaných podání
(srov. v bodech [27] a [29] citované judikáty šestého senátu). Osoby spojené s touto
„pojišťovnou“ o povinnosti podání podepsat velmi dobře vědí, přesto však zasílají správním
orgánům podání nepodepsaná, často, jak tomu bylo i v nynějším případě, službou DopisOnline
(srov. k tomu též věc řešenou usnesením rozšířeného senátu ze dne 19. 12. 2017,
čj. 10 As 20/2017-49, věc DopisOnline). Hlavním cílem této strategie je zjevně zatížit správní
orgán spoustou nadbytečných úkonů a následně „čekat“ na chybu správního orgánu. Osoby
spojené s touto „pojišťovnou“ evidentně žádnou pomoc ani poučování ze strany správního
orgánu vůbec nepotřebovaly.
[38] S ohledem na vše výše uvedené byl tedy právní názor krajského soudu správný, žalovaný
nebyl nečinný. Proto rozšířený senát zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta
poslední s. ř. s.).
[39] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
[40] Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch. Žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto
mu rozšířený senát náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2018
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu