ECLI:CZ:NSS:2018:5.AS.18.2017:40
sp. zn. 5 As 18/2017 - 40
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla
Šimky v právní věci žalobce: T. H., zastoupen Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou se sídlem
Paprsková 1340/10, Praha 4, proti žalovanému: Obvodní soud pro Prahu 7, se sídlem Ovocný
trh 14, Praha 1, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2016, č. j. 8 A 153/2016 – 34,
takto:
I. Potvrzení postupu povinného subjektu dle §16a odst. 6 písm. a) zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vydané na základě stížnosti
dle §16a odst. 1 písm. b) téhož zákona není rozhodnutím o žádosti o poskytnutí
informace; žadatel o informaci se může bránit vůči povinnému subjektu nečinnostní
žalobou podle §79 odst. 1 s. ř. s.
II. Věc se v rací k projednání a rozhodnutí desátému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Jádrem sporu je právní otázka, zda „rozhodnutí“ o stížnosti podle §16a odst. 6 písm. a)
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“),
jinými slovy potvrzení postupu povinného subjektu, je rozhodnutím o žádosti o poskytnutí
informace, které je konečné (meritorní), a lze se proti němu bránit žalobou u správního soudu
ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)
nebo jím předmět řízení není vyčerpán a je na místě stav považovat za nečinnost, proti němuž
se lze bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti dle §79 s. ř. s. Rozšířený senát již na tomto
místě takto upřesňuje právní otázku, kterou předkládající senát položil v rozhodnutí o postoupení
věci (viz dále bod 26).
[2] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) dne 8. 12. 2015 požádal žalovaného o poskytnutí
informací (podle informačního zákona) ohledně soudkyně Obvodního soudu pro Prahu 7
(žalovaného) JUDr. Renaty Polákové. Stěžovatel konkrétně žádal o poskytnutí těchto informací:
1) Kdy byla JUDr. Renata Poláková jmenována soudkyní, u kterých soudů a na jakých úsecích
a po jakou dobu působila? 2) U kterého soudu a po jakou dobu vykonávala čekatelskou praxi?
3) Byly v minulosti na ni podány nějaké stížnosti; pokud ano, kdy a komu, z jakého důvodu,
kdo je šetřil a s jakým výsledkem bylo šetření uzavřeno a kým? 4) Byla jí v minulosti uložena
výtka; pokud ano, kdy, z jakého důvodu, bylo proti ní vedeno kárné řízení; pokud ano,
kdy, z jakého důvodu a s jakým výsledkem? 5) Jakého hrubého příjmu dosáhla za roky 2012,
2013, 2014 a 2015 s uvedením všech příjmů za každý kalendářní rok celkem; v případě roku 2015
za každý měsíc? 6) V jakém roce je JUDr. Renata Poláková narozena a v které obci má trvalé
bydliště?
[3] Dne 23. 12. 2015 zaslal žalovaný stěžovateli odpověď, kterou stěžovatel nepovažoval
za vyčerpávající. Dne 20. 1. 2016 proto podal stížnost na postup při vyřizování jeho žádosti
o informace dle §16a odst. 1 písm. c) informačního zákona. Stěžovatel ve stížnosti namítal,
že z odpovědi žalovaného ze dne 23. 12. 2015, č. j. 11 Si 241/2015, plyne, že „dle možností
dohledávání v našem informačním systému“ bylo dohledáno pět stížností na nevhodné chování
soudkyně; všechny byly shledány nedůvodnými. Z odpovědi dále vyplynulo, že JUDr. Renáta
Poláková byla jmenována soudkyní Obvodního soudu pro Prahu 7, kde dosud působí.
Podle stěžovatele je uvedená odpověď neúplná a jeho žádost tedy byla vyřízena jen částečně.
Jmenovaná je totiž soudkyní od roku 1995, přičemž informační systém ISAS byl u pražských
soudů zaveden až v roce 2004. Pokud se tedy žalovaný omezil jen na možnosti dohledávání
v uvedeném informačním systému, je informace, která byla stěžovateli poskytnuta, neúplná,
protože mělo být využito všech evidenčních pomůcek soudu (tedy i rejstříků vedených v listinné
podobě) a popřípadě též osobního spisu jmenované soudkyně.
[4] Rozhodnutím ze dne 8. 11. 2016, č. j. MSP-257/2016-OSV-OSV/3, Ministerstvo
spravedlnosti (dále jen „ministerstvo“) stížnost zamítlo a postup žalovaného potvrdilo.
[5] Dne 24. 8. 2016 stěžovatel u městského soudu podal žalobu na ochranu proti nečinnosti
povinného subjektu.
[6] Dne 16. 11. 2016 byla stěžovateli na jeho elektronickou adresu doručena zpráva
od žalovaného, podle níž mu žalovaný zasílá v příloze požadované informace. V příloze
uvedené zprávy však dle tvrzení stěžovatele nebyly žádné informace, ale rozhodnutí ministerstva
ze dne 8. 11. 2016, jehož písemné vyhotovení mu již bylo doručeno poštou.
[7] V záhlaví označeným rozsudkem městský soud žalobu zamítl. S odkazem na §16a
odst. 5 informačního zákona a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j.
4 Ans 4/2009 - 86, a ze dne 30. 3. 2016, č. j. 6 As 21/2016 – 42, městský soud dovodil,
že stěžovatel nejprve postupoval v souladu s právem, jestliže podal žalobu na ochranu proti
nečinnosti vůči žalovanému za stavu, kdy měl za to, že jeho žádost o poskytnutí informací nebyla
zcela vyřízena [informace mu měly být poskytnuty jen částečně, aniž by bylo vydáno rozhodnutí
o odmítnutí (částečném) žádosti o poskytnutí informací] a podal stížnost podle §16a odst. 1
písm. c) informačního zákona, o níž nebylo včas rozhodnuto. Nicméně městský soud podle §81
odst. 1 s. ř. s. rozhodoval na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí
a konstatoval, že skutkový stav ke dni jeho rozhodnutí vychází z rozhodnutí ministerstva
ze dne 8. 11. 2016, č. j. MSP-257/2016-OSV/3, jímž byl podle §16a odst. 6 písm. a)
informačního zákona postup žalovaného potvrzen a stížnost stěžovatele zamítnuta. Uvedeným
rozhodnutím bylo dle městského soudu potvrzeno, že žalovaný postupoval správně a žádost
vyřídil v celém rozsahu. Nebylo tedy povinností žalovaného rozhodnout o (byť jen o částečném)
odmítnutí žádosti. Vydáním rozhodnutí ministerstva skončila jakákoli nečinnost žalovaného
a žaloba se stala nedůvodnou.
[8] Proti rozsudku městského soudu stěžovatel podal kasační stížnost.
[9] V ní namítá, že bezvýsledné vyčerpání procesních prostředků na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu podle §79 odst. 1 s. ř. s. je dáno nejen tam, kde nadřízený správní orgán
na takový procesní prostředek (v daném případě stížnost podle §16a informačního zákona)
vůbec nereaguje, ale i tam, kde takovou stížnost zamítne a postup povinného subjektu potvrdí.
Takové rozhodnutí není rozhodnutím v materiálním smyslu a nelze jej napadnout správní
žalobou podle §65 a násl. s. ř. s. Z uvedeného plyne, že rozhodnutí o stížnosti podle §16a
informačního zákona není pro soud závazné a není určující pro závěr soudu o tom, zda žádost
byla vyřízena v plném rozsahu a zda správní orgán je ohledně (části) žádosti o informace nečinný.
Uvedený závěr je povinen učinit správní soud sám. Postup správních orgánů, který městský soud
aproboval, představuje „pohyb v kruhu“. Stěžovateli byly poskytnuty neúplné informace, o zbytku
žádosti nebylo žalovaným rozhodnuto, přičemž dle rozhodnutí ministerstva nečinnost
žalovaného netrvá. Rozhodnutí ministerstva pak nelze napadnout žalobou. Popsaná situace nemá
řešení a vylučuje stěžovatele ze soudní ochrany jeho práv.
[10] Žalovaný postupoval nezákonně, pokud mu nejprve dne 23. 12. 2015 zaslal neúplnou
informaci a poté mu dne 16. 11. 2016 zaslal sdělení, že mu posílá požadované informace,
přestože mu v příloze elektronické zprávy žádné informace nezaslal, jak bylo výše uvedeno.
[11] Stěžovatel dále připouští, že pokud žalovaný nemá požadované informace,
jedná se o důvod k odepření jejich poskytnutí. V takovém případě ovšem bylo povinností
žalovaného vydat rozhodnutí o (částečném) odmítnutí žádosti, což se nestalo.
[12] Z uvedených důvodů navrhl zrušení napadeného rozsudku městského soudu.
[13] Žalovaný konstatoval, že stížnost spolu se spisovým materiálem postoupil k rozhodnutí
ministerstvu až po uplynutí lhůty stanovené v §16a odst. 5 informačního zákona. V tomto směru
své pochybení uznává. Je ovšem přesvědčen, že požadované informace řádně poskytl
a při poskytnutí informací nepochybil. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[14] Při posuzování kasační stížnosti dospěl předkládající senát k závěru, že v otázce,
zda rozhodnutí o stížnosti podle §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona je rozhodnutím
dle §65 odst. 1 s. ř. s., či nikoli, není judikatura Nejvyššího správního soudu jednotná. Poukazuje
na rozpor právního názoru prezentovaného čtvrtým senátem v rozsudku ze dne 6. 4. 2017,
č. j. 4 As 12/2017-21, a závěrů zastávaných prvním a devátým senátem v rozsudcích
ze dne 14. 4. 2016, č. j. 1 As 39/2016-35, a ze dne 31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007-52, od kterých
se hodlá odchýlit.
[15] Čtvrtý senát ve skutkově obdobné věci (stejný stěžovatel se domáhal stejné věci, přičemž
postup správního orgánu prvního stupně, jakož i odvolacího orgánu, byl zcela totožný
jako v nyní projednávané věci) uzavřel, že „[p]odstatné pro posouzení věci je, že se stěžovatel žalobou
domáhal rozhodnutí žalovaného o žádosti o informace ze dne 8. 12. 2015 a ne rozhodnutí Ministerstva
spravedlnosti o stížnosti proti způsobu vyřízení žádosti. Taková žaloba by ostatně nebyla ani přípustná, neboť
rozhodnutí o stížnosti dle §16a zákona č. 106/1999 Sb. není ani rozhodnutím o věci samé ani osvědčením
ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Vydání rozhodnutí Ministerstvem spravedlnosti tedy pro posouzení důvodnosti
žaloby nemá žádný význam (pozn. – podtrženo pátým senátem). Názor, že by nečinnostní žaloba ve věcech
práva na informace měla směřovat k rozhodnutí o stížnosti dle §16a zákona č. 106/1999 Sb. odmítl Nejvyšší
správní soud již v rozsudku ze dne 29. 10. 2009, č. j. 4 Ans 4/2009 - 86:‚Argumentaci stěžovatele,
že napřed se měl žalobce soudně bránit nečinnostní žalobou proti nečinnosti při vyřizování
stížnosti podané proti postupu stěžovatele podle §16 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném
přístupu k informacím a teprve potom případně proti nečinnosti při vyřizování žádosti
o poskytnutí informací, Nejvyšší správní soud nesdílí. Taková interpretace by totiž vedla k tomu,
že místo účelné a reálné ochrany práv (a to dokonce práv ústavně garantovaných – srov. čl. 17
Listiny základních práv a svobod) by se žadatelům o informace dostalo ochrany jen veskrze
pofidérní, přístup k informacím by se oddaloval, soudní řízení by se násobila. V citovaném rozsudku
Nejvyšší správní soud zároveň potvrdil, že v případě nevyřízení (popř. neúplného vyřízení) žádosti o informace
se žadatel může obrátit na soud s žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu: ‚Pokud jde
o argumentaci stěžovatele, že Městský soud v Praze mu uložil povinnost rozhodnout o žádosti
žalobce o poskytnutí informací, přičemž se rozhodnutí o žádosti o poskytnutí informací vydává
jen v případě, pokud povinný subjekt žádosti o poskytnutí informací, byť jen zčásti, nevyhoví,
zdejší soud konstatuje, že to neznamená, že žalovaný nemůže informace poskytnout. Výrok
napadeného rozsudku je třeba vykládat v kontextu shora citovaných ustanovení zákona
o svobodném přístupu k informacím, a to tak, že žalovaný se povinnosti vydat rozhodnutí
o odmítnutí žádosti ve lhůtě soudem určené zprostí poskytnutím všech požadovaných informací
v téže lhůtě, neboli že soudem uložená povinnost zahrnuje jak možnost povinného subjektu
rozhodnout o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací, tak možnost žádosti plně vyhovět
(tj. všechny požadované informace poskytnout), popřípadě možnost žádosti za zákonem
stanovených podmínek částečně vyhovět a částečně rozhodnout o jejím odmítnutí.‘“
[16] Rozsudku čtvrtého senátu však předchází rozsudek devátého (rozsudek ze dne
31. 1. 2008, č. j. 9 As 76/2007-52) a prvního senátu (ze dne 14. 4. 2016, č. j. 1 As 39/2016-35),
které k nastolené právní otázce zastávají opačné závěry.
[17] Devátý senát uvedl, že úkon správního orgánu, kterým byla vyhodnocena stížnost
stěžovatele na postup povinného subjektu, je nutno považovat „nejenom za rozhodnutí ve formálním
slova smyslu, ale na rozdíl od názoru městského soudu též za rozhodnutí, které má povahu správního rozhodnutí
v materiálním smyslu a je tedy rozhodnutím ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. Důvodem pro tento závěr
je skutečnost, že napadeným rozhodnutím správního orgánu došlo k zásahu do veřejných subjektivních práv
stěžovatele, neboť tímto rozhodnutím bylo s konečnou platností fakticky odepřeno poskytnutí informací, jejichž
poskytnutí se stěžovatel domáhal a které mu dle jeho tvrzení nebyly v rozporu se zákonem poskytnuty.“
[18] Na rozsudek devátého senátu navázal první senát, dle jehož názoru „[ž]alobu na ochranu
proti nečinnosti […] nelze podat v případě, kdy byl ke stížnosti žadatele postup povinného subjektu nadřízeným
orgánem dle §16a odst. 6 písm. a) potvrzen. Rozhodnutí nadřízeného orgánu, kterým byl postup povinného
subjektu při vyřizování stížnosti potvrzen, je totiž rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tj. úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Je proto
namístě se proti němu bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a násl. s. ř. s.). Žaloba na ochranu
proti nečinnosti má naopak řešit situace, kdy i po marném vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti
na straně správního orgánu nečinnost přetrvává, nikoliv však případy, kdy na základě prostředku na ochranu
proti nečinnosti byla tato nečinnost odstraněna, a to ať už vydáním rozhodnutí ve věci samé či jiným zákonem
požadovaným postupem či úkonem (viz rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2008, čj. 9 As 76/2007-52).“
[19] Předkládající senát se kloní k názoru zastávaného 4. senátem. Důvodů, pro které tak činí,
je několik.
[20] Podle názoru pátého senátu nelze považovat úkon, kterým byl ke stížnosti žadatele
postup povinného subjektu nadřízeným orgánem dle §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona
potvrzen, za rozhodnutí (§65 odst. 1 s. ř. s.), jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti. Informační zákon totiž nezná rozhodnutí, kterým by bylo možné
rozhodnout o (faktickém) neposkytnutí informací, nýbrž naopak v případech, v nichž povinný
subjekt, byť i jen zčásti, nevyhoví žádosti o poskytnutí informací, ukládá §15 odst. 1
informačního zákona povinnost povinnému subjektu rozhodnout o odmítnutí žádosti, případně
její části (s výjimkou případů, kdy se žádost odloží).
[21] Odvolání, jakožto řádný opravný prostředek, se podává proti rozhodnutí o odmítnutí
žádosti (§16 odst. 1 informačního zákona). Oproti odvolání pak stížnost podle §16a odst. 1
písm. b) a c) informačního zákona není opravným prostředkem proti rozhodnutí o věci
samé - odmítnutí žádosti, ale výlučně prostředkem ochrany proti nečinnosti povinného subjektu
(správního orgánu) při vyřizování žádosti o informace ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s., který je třeba
vyčerpat před podáním nečinnostní žaloby (obdobně jako žádost o uplatnění opatření proti
nečinnosti podle §80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád [dále jen „správní řád“], nebo
podnět podle §38 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád [dále jen „daňový řád“]; stížností nemůže
být z povahy věci napadeno žádné rozhodnutí povinného subjektu. Stížnost dle §16a odst. 1
písm. b) a c) informačního zákona je prostředkem sloužícím k ochraně proti nečinnosti správního
orgánu ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 - 14, ze dne 31. 7. 2014, č. j. 5 As 76/2014 - 23, ze dne
19. 11. 2014, č. j. 3 As 26/2014 - 62). Soudním prostředkem k ochraně proti nečinnosti proto
může být pouze nečinnostní žaloba podle §79 odst. 1 s. ř. s., a nikoli žaloba podle §65 odst. 1
s. ř. s.
[22] Dalším důvodem, pro který předkládající senát neshledává stížnost dle §16a odst. 6
písm. a) rozhodnutím dle §65 s. ř. s., je skutečnost, že řádný opravný prostředek ve smyslu
§68 písm. a) s. ř. s. se podává proti rozhodnutí správních orgánů, která dosud nenabyla právní
moci. Stížnost podle §16a informačního zákona ovšem není podávána proti (meritornímu)
rozhodnutí povinného subjektu, ale toliko na jeho postup.
[23] Předkládající senát rovněž odkazuje na skutečnost, že §16a informačního zákona
byl do informačního zákona doplněn zákonem č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně
některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „novelizační zákon“), přičemž
podle důvodové zprávy (srov. důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o svobodném
přístupu k informacím, tisk č. 991, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, IV. volební období
2002 - 2006, Zvláštní část, str. 33, digitální repozitář, www.psp.cz) k tomuto zákonu „[s]tížnost
na postup při vyřizování žádosti o informace (dále jen „stížnost“) je nový institut, který vznikl jednak v souvislosti
s odstraněním institutu fikce rozhodnutí, tedy k pokrytí případů, kdy povinný subjekt vůbec v zákonné lhůtě
na podanou žádost nereagoval či kdy poskytl pouze část informací (popř. informace, jichž se žadatel nedožadoval)
a ke zbytku (obsahu) žádosti se nevyjádřil (tedy nevydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti). Institut stížnosti
na postup při vyřizování informace však nepokrývá pouze výše označené případy nečinnosti“.
[24] Rozhodnutím „o neposkytnutí informací“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. je podle jeho
názoru také v nyní projednávané věci teprve rozhodnutí podle §15 odst. 1 informačního zákona
o odmítnutí (i částečném) žádosti o poskytnutí informací. Potvrzení postupu povinného subjektu
prvního stupně, který požadované informace neposkytl ani nerozhodl o jejich odmítnutí,
nadřízeným orgánem, srovnává předkládající senát se situací, v níž nadřízený správní orgán
usnesením dle §80 odst. 6 správního řádu nevyhoví žádosti účastníka řízení o ochranu
před nečinností správního orgánu prvního stupně nebo nadřízený správce daně odloží podnět
osoby zúčastněné na správě daní dle §38 odst. 4 daňového řádu. Uvedené postupy nadřízeného
správního orgánu či nadřízeného správce daně nejsou rozhodnutím dle §65 odst. 1 s. ř. s.
Bezvýsledné vyčerpání těchto prostředků ochrany je však nezbytnou podmínkou k podání
nečinnostní žaloby.
[25] Předkládající senát proto postoupil rozšířenému senátu k posouzení otázku tohoto znění:
Je rozhodnutí o stížnosti podle §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona rozhodnutím, proti němuž se lze
bránit žalobou podle §65 a násl. s. ř. s., anebo v případě negativního vyřízení této stížnosti je třeba podat
nečinnostní žalobu dle §79 a násl. s. ř. s.? Dle jeho názoru rozhodovací praxe není v dané otázce
jednotná a zároveň se předkládající senát hodlá přímo odchýlit od právního závěru
již vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu. Posouzení sporné právní otázky
je pro kasační řízení, které předkládající senát vede, podstatné.
III. Pravomoc rozšířeného senátu
[26] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat. Podle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[27] V usnesení, kterým předkládající senát postoupil věc rozšířenému senátu, je nastolena
sporná právní otázka týkající se povahy „rozhodnutí“ o stížnosti dle §16a odst. 6 písm. a)
informačního zákona, přičemž se zmíněný senát chce odchýlit od právního názoru vyjádřeného
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2016, č. j. 1 As 39/2016 – 35, kterým bylo
rozhodnutí o stížnosti posouzeno jako rozhodnutí podle §65 s. ř. s. Předkládající senát, shodně
se čtvrtým senátem (srov. rozsudek ze dne 6. 4. 2017, č. j. 4 As 12/2017-21) zastává názor,
že proti výsledku postupu nadřízeného orgánu dle §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona
může být poskytnuta soudní ochrana toliko v rámci řízení o žalobě proti nečinnosti povinného
subjektu. Rozšířený senát analýzou právní podstaty předložené sporné otázky ji upřesnil
(viz bod 1 tohoto odůvodnění), nicméně vůle předkládajícího senátu odchýlit se od výše
identifikované předchozí judikatury je nesporná.
[28] Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. je tedy v projednávané věci
dána.
IV. Právní posouzení rozšířeným senátem
IV. A Podstata práva na informace a účinné prostředky jeho ochrany
[29] Právo na informace představuje jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě.
Dává občanům možnost kontrolovat fungování veřejné moci, což představuje jeden
ze základních atributů demokratického státu. Nejen reálné poskytování informací, „ale již pouhý
právní stav umožňující v zásadě komukoliv, aby získal informace o činnosti orgánů veřejné správy, vede k růstu
odpovědnosti při výkonu veřejné moci, ke zvyšování její kvality a transparentnosti, čímž zároveň působí jako
významný (ne-li nejvýznamnější) preventivní prvek předcházející nežádoucím situacím, motivům a jevům v politice
a veřejné správě (…) Dostatečně rozsáhlý, jednoduchý a rychlý přístup veřejnosti k informacím má rovněž příznivý
vliv na důvěru občanů v demokratické instituce a na jejich ochotě podílet se na veřejném životě (…) Naopak
situace, kdy již samotné získávání podkladových informací z veřejné správy činí občanům potíže (…) vedou
k poklesu ztotožňování se veřejnosti s politickým systémem, k izolacionismu a postupné rezignaci na veřejné dění.“
(KORBEL, F. Právo na informace: zákon o svobodném přístupu k informacím: zákon o právu na informace
o životním prostředí: komentář. Praha: Linde, 2004, s. 48).
[30] Jako takové se tedy právo na informace stává nejen zárukou zákonnosti, ale zároveň
i prostředkem ochrany ústavnosti, neboť slouží k naplňování ústavního příkazu čl. 2 odst. 3
Ústavy, podle kterého má státní moc sloužit všem občanům a může být uplatňována jen
v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jinými slovy, právo na svobodný přístup
k informacím je jedním z prostředků, kterým je možné kontrolovat, zda platí ústavní východisko,
že stát je tu pro občany, nikoliv občané pro stát (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 11. 2012, č. j. 2 Ans 13/2012 - 14).
[31] V době, která se často nazývá informačním věkem, je naplnění ústavního práva
na informace, které mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy a další právní
subjekty, které na základě zákona rozhodují o právech a povinnostech fyzických a právnických
osob, klíčovým prvkem vztahu mezi státem a občanem (blíže srov. důvodovou zprávu
k senátnímu návrhu zákona o svobodném přístupu k informacím, tisk č. 16, Poslanecká
sněmovna Parlamentu ČR, III. volební období 1998-2002, Obecná část, str. 20, digitální
repozitář, www.psp.cz).
[32] Základní práva, včetně práva na informace, jsou pod ochranou soudní moci; podle čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může stanoveným způsobem domáhat svého
práva u soudu. Každý, kdo vznese hájitelné tvrzení, že jeho právo bylo porušeno, musí mít
účinné prostředky nápravy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn.
I. ÚS 3930/14). Má-li být ochrana práv, ať již základních či veřejných subjektivních, úplná, musí
právní řád poskytovat účinné právní prostředky nápravy pro případ, že dojde k zásahu do těchto
práv. Především musí existovat účinný a přístupný postup , jímž se dotčená osoba může domoci
svých práv.
[33] Ve správním právu je zpravidla řízení před správními orgány těžištěm pro vzájemný
dialog a vyřešení vzájemného vztahu jednotlivce a veřejné správy (státu). Úloha správního soudu
je primárně přezkumná (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2016,
č. j. 1 Azs 91/2016 - 27, nebo ze dne 28. 4. 2017, č. j. 7 Azs 37/2017 - 19). S tímto přímo souvisí
i zásada subsidiarity (správního soudnictví vůči veřejné správě).
[34] Soudní ochrana je tedy subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky
k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy bylo zasaženo do jejich
veřejných subjektivních práv. To má svůj smysl. Veřejná správa může rozhodnout meritorně,
zásah do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou
konstrukci, která má zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou,
orgány k tomu kompetentními (tak zvaně ‚v první linii‘), které na základě argumentů uplatněných
v zákonem poskytnutých prostředcích samy seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní
procesní nástroje k nápravě. Nejen to. Subsidiarita je i vyjádřením dělby moci, vzájemných brzd
a protivah. Žádná z mocí nemůže dominovat, aniž by existoval prostředek k eliminaci její
nepřípustné expanze (brzda) či účinné ochrany (protiváha), jehož použití se může domáhat
zákonným způsobem ten, kdo tvrdí, že bylo zasaženo (různými formami a způsoby) do jeho
veřejných subjektivních práv. Soudní ochrana v tomto smyslu nastupuje tehdy a tam, kde tyto
prostředky ve veřejné správě k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale jejich použitím nedošlo
ke zjednání nápravy, případně i tam, kde takové prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní
ochranu odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí toliko formální.
[35] Aby prostředky ochrany práva na informace zajistily ochranu dostatečně efektivně, měly
by si jít vzájemně vstříc s prostředky soudní ochrany. Jednotlivci navíc musí být vždy zřejmé,
které prostředky ochrany před správním orgánem musí vyčerpat (zda vůbec), a neuspěje-li s nimi,
kterou ze žalob či návrhů dle s. ř. s. posléze podat. V opačném případě ochrana jednotlivce
selhává.
IV. B Nečinnostní žaloba dle §79 s. ř. s.
[36] Neexistence soudní ochrany před nečinností veřejné správy v obecném (správním)
soudnictví byla uvedena na prvním místě seznamu ústavněprávních deficitů předchozí procesní
úpravy správního soudnictví, pro které Ústavní soud nálezem č. 276/2001 Sb. ze dne 27. 6. 2001
zrušil část pátou zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu.
[37] „Nová“ procesní úprava řízení před správními soudy v §79 odst. 1 již stanoví, že [t]en,
kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho
ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost
vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu
fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.
[38] Rozšířený senát v usnesení ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 – 278, č. 3071/2014 Sb.
NSS, k výkladu §79 odst. 1 s. ř. s. uzavřel, že „toto ustanovení upravuje jednu z podmínek řízení
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Hypotézu právní normy lze spatřovat 1) v (tvrzené) nečinnosti
správního orgánu a 2) v povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti této nečinnosti, které musí být a) obecně
stanoveny procesním předpisem upravujícím řízení před daným správním orgánem a které musí být zároveň b)
v konkrétním případě bezvýsledné. Teprve poté může nastoupit dispozice právní normy, totiž možnost domáhat
se žalobou u soudu, aby uložil správnímu orgánu povinnost vydat meritorní rozhodnutí nebo osvědčení.“
[39] Žalobou proti nečinnosti podle §79 odst. 1 s. ř. s. se tak může ten, kdo bezvýsledně
vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho
ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
[40] Dle komentářové literatury (důraz přidán) „[k] bezvýslednému vyčerpání prostředků k ochraně
před nečinností pak dojde v zásadě ve třech případech. Za prvé pokud nadřízený správní orgán v zákonné lhůtě
sám nekoná, je možno podat přímo žalobu ke správnímu soudu ve vztahu k nečinnosti podřízeného správního
orgánu (rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2008, sp. zn. 9 As 76/2007). Žalobou se však nelze domáhat toho,
aby nadřízený správní orgán učinil opatření proti nečinnosti ve smyslu §80 odst. 6 SpŘ, nýbrž pouze vydání
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení – rozsudek NSS ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. 5 Ans 2/2010. Za druhé
pokud nadřízený správní orgán sice koná ve smyslu §80 odst. 4 písm. a), c), d) SpŘ, avšak podřízený nečinný
správní orgán dál setrvává v nečinnosti a nerespektuje nadřízeným správním orgánem stanovené lhůty.
V tomto případě již není nutné se opětovaně obracet na nadřízený správní orgán a lze přímo podat
žalobu ke správnímu soudu. Konečně za bezvýsledné vyčerpání prostředku ochrany před nečinností
je třeba považovat i situaci, kdy nadřízený správní orgán žádost účastníka řízení usnesením zamítne
podle §80 odst. 6 SpŘ (usnesení KS v Plzni ze dne 20. 10. 2006, sp. zn. 57 Ca 61/2006)“
(JIRÁSEK, J. §79 [Žalobní legitimace a účastníci řízení]. In: BLAŽEK, T., JIRÁSEK, J.,
MOLEK, P., POSPÍŠIL, P., SOCHOROVÁ, V., ŠEBEK, P. Soudní řád správní. 3. vydání.
Beck-online). K obdobnému závěru ostatně dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
15. 7. 2015, č. j. 2 As 127/2015 – 24.
[41] Nečinnostní žaloba slouží k posouzení tvrzené nečinnosti. V usnesení ze dne 8. 4. 2003,
č. j. Na 249/2003 - 9, č. 19/2003 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[p]okud žaloba
tvrdí, že správní orgán je nečinný a domáhá se, aby správnímu orgánu byla uložena povinnost vydat rozhodnutí,
je z toho třeba vycházet, i když by povinnost k činnosti objektivně neexistovala. Tato skutečnost má význam
při věcném posuzování žaloby, nikoli při rozhodování o procesních otázkách.“ Názor nadřízeného orgánu
o tom, že nečinnost pominula či zde vůbec nebyla, nemá vliv na určení pasivní legitimace žalobce
v řízení podle §79 s. ř. s. Správnost tvrzení žalobce se vyjeví až v rámci posouzení důvodnosti
žaloby.
IV. C Stížnost dle §16a informačního zákona
[42] Mezi základní zásady činnosti orgánů veřejné správy patří i zásada rychlosti,
tzn. postupování (vyřizování věcí) správního orgánu bez zbytečných průtahů. Tato zásada
je ve věcech uplatňování práva na informace stěžejní (srov. část IV. A rozhodnutí výše). Nečiní-li
správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené (není-li zákonná lhůta
stanovena), použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně proti nečinnosti. Je tedy zřejmé,
že postupovat bez průtahů je principem ovládajícím veškerou činnost veřejné správy a úkolem
každého správního orgánu.
[43] Dle §16a odst. 1 informačního zákona[s]tížnost na postup při vyřizování žádosti o informace
(dále jen "stížnost") může podat žadatel,
a) který nesouhlasí s vyřízením žádosti způsobem uvedeným v §6,
b) kterému po uplynutí lhůty podle §14 odst. 5 písm. d) nebo §14 odst. 7 nebyla poskytnuta informace nebo
předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti,
c) kterému byla informace poskytnuta částečně, aniž bylo o zbytku žádosti vydáno rozhodnutí o odmítnutí, nebo
d) který nesouhlasí s výší úhrady sdělené podle §17 odst. 3 nebo s výší odměny podle §14a odst. 2,
požadovanými v souvislosti s poskytováním informací.
[44] Dle §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona „[n]adřízený orgán při rozhodování o stížnosti
podle odstavce 1 písm. a), b) nebo c) přezkoumá postup povinného subjektu a rozhodne tak, že
a) postup povinného subjektu potvrdí.
[45] Dle důvodové zprávy novelizačního zákona (srov. důvodovou zprávu k vládnímu
návrhu novely zákona o svobodném přístupu k informacím, tisk č. 991, Poslanecká sněmovna
Parlamentu ČR, IV. volební období 2002 - 2006, Zvláštní část, str. 33, digitální repozitář,
www.psp.cz) je stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (důraz přidán) „nový institut,
který vznikl jednak v souvislosti s odstraněním institutu fikce rozhodnutí, tedy k pokrytí případů, kdy povinný
subjekt vůbec v zákonné lhůtě na podanou žádost nereagoval či kdy poskytl pouze část informací (popř. informace,
jichž se žadatel nedožadoval) a ke zbytku (obsahu) žádosti se nevyjádřil (tedy nevydal rozhodnutí o odmítnutí
žádosti).
Institut stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace však nepokrývá pouze výše naznačené případy
nečinnosti, ale je možno stížnost použít i v případech, v nichž byl sice povinný subjekt činný, ale neposkytl
informace ani nevydal rozhodnutí o odmítnutí, ale odkázal na jiná ustanovení tohoto zákona, např. žádost odložil
nebo postupoval dle §6. Žadatel, který se domnívá, že povinný subjekt nepostupoval v souladu s tímto zákonem
[např. odložil žádost dle §14 odst. 5 písm. b), ač je žádost srozumitelná, je z ní jasné, jaké informace žadatel
požaduje anebo sice podání vady má, ale povinný subjekt nesplnil svou povinnost a nevyzval žadatele k upřesnění
žádosti nebo odkázal žadatele na zveřejněnou informaci dle §6, ač je takový postup nedostatečný atd.], má právo
obrátit se prostřednictvím povinného subjektu na nadřízený orgán se stížností za podmínek daných §16a…“
[46] Z výše uvedeného je patrné, že zákonodárce koncipoval institut stížnosti na postup
při vyřizování žádosti o informace dle §16a odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona
jako prostředek ochrany proti nečinnosti (srov. FUREK, A. §16a [Stížnost na postup
při vyřizování žádosti o informace]. In: FUREK, A., ROTHANZL, L., JIROVEC, T. Zákon
o svobodném přístupu k informacím. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 896.).
Stížností dle §16a odst. 1 písm. c) informačního zákona se žadatel o informaci domáhá
odstranění nečinnosti v části jeho žádosti. Proti případnému rozhodnutí o odmítnutí ve zbývající
části žádosti může žadatel podat odvolání dle §16 informačního zákona. Stížnosti dle §16a
odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona je tak možné považovat, co do důvodu jejich podání
a režimu vyřízení, za totožné (liší se toliko rozsahem nečinnosti povinného orgánu).
[47] Ke zbývajícím důvodům pro podání stížnosti dle §16a odst. 1 informačního zákona
se zákonodárce v důvodové zprávě takto výslovně nevyjádřil; jejich povahu a volbu správného
žalobního typu však rozšířený senát v nyní projednávané věci nemůže posoudit (tyto otázky
přesahují předmět řízení).
IV. D Povaha potvrzení postupu povinného subjektu při vyřizování stížnosti dle §16a odst. 6 písm. a)
ve spojení s §16a odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona
[48] V řízení dle §16a informačního zákona se prostřednictvím stížnostních důvodů
stanovených v odst. 1 písm. b) a c) lze domáhat vyřízení žádosti. Povinný subjekt v rámci
autoremedury dle §16a odst. 5 může sám vyhovět stížnosti. Komentářová literatura k této
možnosti upozorňuje na skutečnost, že „[s]těžovatel zpravidla nebude požadovat vydání rozhodnutí
o odmítnutí žádosti, ale poskytnutí všech jím požadovaných informací, takže v tomto směru si lze jen obtížně
představit situaci, kdy bude možno stížnosti zcela vyhovět vydáním rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Proto je třeba
§16a odst. 5 vnímat tak, že vyhověním stížnosti zcela se rozumí vyčerpání celého obsahu stížnosti nikoli
co do žadatelem požadovaného způsobu vyřízení (poskytnutí informací), ale co do rozsahu požadovaných
informací, jinak by tato zákonná možnost zjevně postrádala smysl.“ (srov. citaci v bodu [46]). Nevyhoví-li
povinný subjekt žádosti v rámci autoremedury, může nadřízený orgán dle §16a odst. 6
informačního zákona jeho postup potvrdit, přikázat povinnému subjektu žádost ve stanovené
lhůtě vyřídit nebo věc převzít a informaci sám poskytnout nebo vydat rozhodnutí o odmítnutí
žádosti (dané se neuplatní vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné
působnosti).
[49] Vyhověním žádosti v rámci autoremedury se rozumí buď poskytnutí informace,
nebo vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti, tedy vyčerpání celého obsahu žádosti některým
z těchto způsobů. Právě těmito úkony správního orgánu se zasahuje do právní sféry jednotlivce
žádajícího o informace. Na okraj lze poznamenat, že odložení žádosti, kterou jde také žádost
vyřídit, lze napadat, jakožto nezákonné pravomocné rozhodnutí, přímo žalobou dle §65 s. ř. s.
[50] Právní sféra jednotlivce není dotčena potvrzením postupu povinného subjektu dle §16a
odst. 6 písm. a) informačního zákona [v rámci stížnostních důvodů dle §16a odst. 1 písm. b) a c)
téhož zákona]. Nadřízený orgán toliko konstatuje, že souhlasí s postupem povinného subjektu,
přičemž svým závěrem nemůže ovlivnit veřejná subjektivní práva, neboť jim nerozhodl o žádosti
či její části, jejíž vyřízení se žádá (nerozhodl o meritu věci). Uváděné stížnostní důvody [§16a
odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona] směřují přímo proti nečinnosti povinného subjektu,
přičemž základem nečinnosti není rozhodnutí ve věci samé, ale právě jeho absence.
[51] Dané potvrzují i závěry judikatury (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 3. 2010, č. j. 5 Ans 2/2010 – 127, ze dne 27. 10. 2010, čj. 8 Ans 5/2009 – 113, či ze dne
15. 7. 2015, č. j. 2 As 127/2015 – 24), která se ustálila na závěru, že usnesení dle §80 odst. 6
správního řádu, kterým správní orgán nevyhovuje žádosti účastníka, není rozhodnutím o věci
ve smyslu §65 s. ř. s. Ochrana proti nečinnosti dle §80 správního řádu se přitom použije u
opatření proti nečinnosti dle informačního zákona subsidiárně (srov. §20 odst. 4 informačního
zákona). Obdobné judikaturní závěry se vytvořily i ve vztahu k odložení podnětu dle §38 odst. 4
daňového řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j.
3 Afs 72/2015 - 51). Odložení podnětu podle daňového řádu a nevyhovění žádosti podle
správního řádu jsou fakticky (svými účinky a povahou) rovněž potvrzením postupu správního
orgánu prvního stupně dle §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona ke stížnosti podané podle
§16a odst. 1 písm. b) a c) téhož zákona, přičemž se proti nim neuplatní žaloba proti rozhodnutí,
ale soudní ochrana může být poskytnuta v rámci řízení o žalobě proti nečinnosti povinného
subjektu.
[52] Princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu zdůrazňuje systémový pohled
na právo. Jestliže se tento interpretační přístup v judikatuře uplatnil dokonce mezi soukromým
a veřejným právem, tím spíše je třeba jej prosazovat v procesních úpravách práva veřejného.
Nacházejí-li se mezi nimi dílčí odlišnosti v úpravách obdobných institutů, je na ně třeba nahlížet
jednotným pohledem, nemají-li skutečně racionální základ pro odlišné používání. Rozhodujícím
kritériem musí být nikoli dosavadní „zažitá“ praxe orgánů veřejné správy, nýbrž právní jistota
jejích adresátů, že prostředky, které jim zákon poskytl k ochraně práv, mohou zásadně
ve srovnatelných situacích používat obdobně s jistotou, že orgány veřejné správy budou obdobně
reagovat a v případě nezjednání nápravy uvnitř veřejné správy bude zachována za obdobných
podmínek cesta k soudní ochraně. Úprava vyřizování stížnosti ve zkoumaném ustanovení
nepodává dostatečně racionální důvody (ať již svým jazykovým zněním či smyslem a účelem)
pro odlišný interpretační přístup k soudnímu přezkumu prostředků proti nečinnosti dle správního
řádu, daňového řádu a informačního zákona.
[53] O tom, že potvrzení postupu povinného subjektu zákonodárce nezamýšlel koncipovat
jako rozhodnutí, které je způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv žadatele, svědčí
i samotná formulace §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona. Zákonodárce totiž v případě,
kdy se zasahuje do veřejných subjektivních práv (rozhoduje se o meritu věci), stanoví pravidlo
zohledňující nezávislost výkonu samosprávy [srov. §16a odst. 6 písm. c) za středníkem
informačního zákona].
[54] Předkládající senát mezi jinými poukázal na skutečnost, že §68 písm. a) s. ř. s.
předpokládá vyčerpání řádných opravných prostředků. Řádným opravným prostředkem
ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s. se dle komentářové literatury rozumí „opravný prostředek směřující proti
nepravomocnému správnímu rozhodnutí [, který je plně v rukou účastníka řízení]. Takovými opravnými
prostředky jsou např. odvolání (§81 až 93 SpŘ, §109 až 116 DŘ), rozklad (§152 SpŘ, §108 odst. 2 DŘ)
nebo námitky (§88 ScZabPůs). Vyčerpáním řádného opravného prostředku je pak třeba chápat vyčkání
konečného rozhodnutí o podaném opravném prostředku.“ (ŠURÁNEK, P. §68 [Nepřípustnost žaloby].
In: JEMELKA, L., PODHRÁZKÝ, M., VETEŠNÍK, P., ZAVŘELOVÁ, J., BOHADLO, D.,
ŠURÁNEK, P. Soudní řád správní. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2013, s. 536).
Obdobný výklad podává i autorský kolektiv pod vedením Šimíčka a Potěšila (viz komentář k §68
[Nepřípustnost žaloby]. ŠIMÍČEK, V., POTĚŠIL, L. Soudní řád správní: komentář. Praha: Leges,
2014. s. 592); tento uvádí, že pojem řádné opravné prostředky „[z]ahrnuje opravné prostředky,
které se podávají proti rozhodnutím správních orgánů, která dosud nenabyla právní moci.“ Stížnosti dle §16a
odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona však dopadají na situace, v nichž rozhodnutí ve věci
chybí – řádný opravný prostředek tak není vůči čemu podat. Rozhodnutím nadřízeného orgánu
se dle §16a odst. 6 písm. a) informačního zákona toliko potvrzuje toliko postup (nikoliv
rozhodnutí povinného orgánu).
[55] Podpůrně lze upozornit i na skutečnost, že v informačním zákoně se jako negativní
rozhodnutí ve věci samé (o žádosti), proti kterému zákona připouští odvolání, výslovně označuje
toliko rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§15 odst. 1, §16 odst. 1 informačního zákona).
[56] V usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, rozšířený
senát charakterizoval vztah mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 s. ř. s.
a nečinnostní žalobou dle §79 s. ř. s. následovně: „Nečinnostní žaloba je ve vztahu k žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu svým způsobem přípravným a pomocným prostředkem. Jejím účelem je umožnit,
aby soud přinutil správní orgán vydat rozhodnutí (ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.) ve věci samé a také případně
osvědčení. V řízení o nečinnostní žalobě soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat určitý akt z výše uvedené
množiny taxativně vymezených aktů, jak jsou uvedeny v §79 odst. 1 s. ř. s. Pokud shledá, že tomu tak je, uloží
správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná-li se o akt přezkoumatelný na základě žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu, soud správnímu orgánu neuloží, jaký obsah má dotyčný akt mít, nýbrž toliko povinnost
jej vydat. Obsahová stránka takového aktu pak může být přezkoumána poté, co bude vydán, v případném
následném řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.“
[57] Jednotlivec se tak stížností dle §16a odst. 1 písm. b) či c) informačního zákona může
domáhat vyřízení celého obsahu žádosti o informace. Bezvýsledným vyčerpáním prostředků
ochrany proti nečinnosti (nedojde k rozhodnutí ve věci samé – odmítnutí či odložení žádosti,
případně její části, či poskytnutí informace – tedy vyřízení celého obsahu žádosti) budou splněny
podmínky pro podání žaloby dle §79 s. ř. s. Žalobce se v řízení před soudem může domáhat
vydání rozhodnutí ve věci (obdobně jako v řízení před správním orgánem). Shledá-li soud žalobu
důvodnou, nařídí povinnému subjektu, aby o žádosti rozhodl. Řízení před soudem bude probíhat
v přednostním režimu dle §56 odst. 3 s. ř. s. Vůči případnému negativnímu rozhodnutí o žádosti
(rozhodnutí o odmítnutí žádosti) lze následně brojit odvoláním dle §16 informačního zákona
a následně i žalobou dle §65 s. ř. s. Soud pak může v navazujícím řízení využít §16 odst. 4
informačního zákona a přikázat informaci poskytnout (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne
24. 10. 2018, č. j. 7 As 192/2017 - 35, ve věci procesního ping-pongu).
[58] Rozšířený senát si uvědomuje, že ačkoli nastíněné řešení respektuje odlišnosti
mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a nečinnostní žalobou, jakož i znění
a systematiku informačního zákona, přesto není v podmínkách informačního zákona řešením
ideálním. Základem práva na svobodný přístup k informacím je totiž jejich poskytování
v reálném čase, čemuž případný dvojí soudní přezkum (nejprve nečinnosti povinného subjektu
a později samotného rozhodnutí ve věci), brání. Zákon však nenabízí vhodnou alternativu, kterou
by bylo možné řízení o žádosti, bez porušení zásady subsidiarity, jakkoliv urychlit.
V. Shrnutí a závěr
[59] Potvrzení postupu povinného subjektu dle §16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném
přístupu k informacím vydané na základě stížnosti dle §16a odst. 1 písm. b) téhož zákona, není
rozhodnutím o žádosti o poskytnutí informace (ve věci); žadatel o informaci se může bránit vůči
povinnému subjektu nečinnostní žalobou podle §79 odst. 1 s. ř. s.
[60] Rozšířený senát posoudil předloženou spornou právní otázku. Rozhodl toliko
o ní a v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu věc vrací desátému
senátu, který rozhodne o kasační stížnosti stěžovatele v souladu s vysloveným právním názorem.
Věc vrací desátému senátu a nikoliv předkládajícímu pátému senátu proto, že soudce zpravodaj
Ondřej Mrákota, který byl původně členem pátého senátu, se v mezidobí stal členem desátého
senátu, a tento senát je povolán rozhodnout dosud neprojednané věci, v nichž byl jmenovaný
soudce zpravodajem (viz 4. změna Rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu pro rok 2018
ze dne 29. 8. 2018, konkrétně body 13 a 14; dostupná na www.nssoud.cz v organizačních
dokumentech).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. listopadu 2018
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu