ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.257.2018:35
sp. zn. 6 As 257/2018 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Ladislava Derky v právní věci žalobce: P. M., zastoupen Mgr.
Ing. Janem Boučkem, advokátem, se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Jungmannova 35/29, Praha 1, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 16. 7. 2018, č. j. 14 A 68/2018 - 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři z n áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá zrušení rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 16. 7. 2018, č. j. 14 A 68/2018 - 22 (dále „napadený rozsudek“), jímž městský
soud zamítl žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu, který žalobce
spatřoval v tom, že žalovaný u něj provedl kontrolu, kterou zahájil dne 14. 2. 2018 a ukončil dne
15. 2. 2018.
[2] Žalobce se v žalobě ze dne 1. 3. 2018 domáhal určení toho, že kontrola (zahájená dne
14. 2. 2018 a ukončená dne 15. 2. 2018) vůči němu provedená žalovaným byla nezákonná. Popsal,
že formálně byla kontrola provedena Bc. J. H. (dále také jako „kontrolující“), při výkonu státního
odborného dozoru v silniční dopravě, přičemž byl o výsledku kontroly vypracován Protokol o
kontrole ze dne 15. 2. 2018. Kontrola byla prováděná podle ustanovení §34 zákona č. 111/1994
Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silniční dopravě“), ve věci
dodržování tohoto zákona v návaznosti na vyhlášku č. 478/2000 Sb., při provozování taxislužby
na území hl. m. Prahy. Žalobce vyslovil názor, že kontrola byla zahájena a provedena nezákonně,
neboť došlo k porušení zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „kontrolní řád“). Předmětnou kontrolu totiž má vykonávat pouze fyzická
osoba, kterou k tomu kontrolní orgán pověřil vydaným pověřením. Kontrole se mohou účasti i
další fyzické osoby, které jsou přizvány, avšak z kontrolního řádu vyplývá, že pravomoc
k provádění kontrol je svěřena pouze kontrolním orgánům, resp. jím pověřeným fyzickým
osobám. V předmětné věci však kontrolu neprováděl kontrolující žalovaného, ale přizvané osoby
(paní N., paní B. a paní H.), které prováděly první z kontrolních úkonů bezprostředně
předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě. Tyto přizvané osoby byly
nadto předem úkolovány kontrolním orgánem, přičemž kontrolní orgán následně využívá rovněž
i jejich Záznam z kontrolní jízdy, čímž podle žalobce povyšuje jejich zjištění na roveň zjištění
kontrolující osoby. Došlo tedy k porušení kontrolního řádu, neboť v rozporu s tímto zákonem
bylo využito těchto přizvaných osob k vlastnímu provádění kontroly. Účel tohoto institut je
nadto jiný – podle stěžovatele zajistit účast odborníků na kontrolovanou problematiku. Kontrolní
zjištění má kontrolní orgán činit prostřednictvím kontrolující osoby, nikoliv prostřednictvím
přizvané osoby. V posuzované věci však i žalovaný přiznává, že kontrola byla zahájena nástupem
cestujících – přizvaných osob, které jednaly samy – aniž by takové osoby k tomu měly pravomoc,
která náleží kontrolnímu orgánu, resp. kontrolující osobě. Tyto přizvané osoby se nadto žalobci
při zahájení kontroly neprokázaly žádným konkrétním pověřením k přizvání ke konkrétní
kontrole žalobce.
[3] Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že předmětnou kontrolu
provedl žalovaný, byť žalobce namítá, že kontrola byla provedena figuranty, kteří k tomu neměli
dostatečné zmocnění. Kontrola přitom představovala zásah správního orgánu zaměřený proti
žalobci, avšak soud nedospěl k závěru, že by žalobce byl přímo zkrácen na svých právech. Soud
se totiž neztotožnil s tím, že by žalobce byl dotčen pouze tím, že údajně nebyly dodrženy
zákonné požadavky na zahájení a provádění kontroly. Pouhé porušení objektivního práva
ze strany kontrolního orgánu, které se nijak přímo neprojeví v právní sféře kontrolované osoby,
nemůže postačovat ke konstatování splnění podmínky zkrácení na právech ve smyslu ustanovení
§82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
V posuzované věci soud nezjistil, že by postup žalovaného vůči žalobci dosáhl kvalifikované
vady, která by odůvodňovala předmětnou žalobu. V provedení kontroly přizvanou osobou
a nedostatečné pověření nelze podle soudu spatřovat znaky svévole, šikany či zjevně
nepřiměřeného postupu žalovaného. Žalobcem tvrzené vady tedy nemohly vůbec zasáhnout
do jeho práv. Do jeho právní sféry naopak může zasáhnout až následný postup správních orgánů
učiněný na základě skutkových zjištění přizvaných osob. Samotné výsledky kontroly nejsou
bez dalšího samostatně vykonatelné ani způsobilé vyvolat jakékoliv jiné právní následky, jež by
znamenaly újmu pro jejich adresáta. Kontrolní zjištění tedy rovněž nemohou být nezákonným
zásahem ve smyslu ustanovení §82 s. ř. s. Soud dále uvedl, že samotná účast přizvaných osob
není v rozporu s kontrolním řádem, neboť jejich účast byla s ohledem na předmět kontroly zcela
na místě, jelikož bylo nutné zajistit, aby kontrolu prováděly žalobci neznámé osoby. Kontrolní
řád přitom nestanoví, že by přizvané osoby mohly svou činnost vykonávat pouze s kontrolujícím,
proto není nezákonné, pokud přizvané osoby provedou kontrolní jízdu. Vlastní kontrolu
prováděl kontrolující pracovník, a to navíc za účasti městské Policie. Tyto osoby rovněž neměly
před započetím jízdy žalobci předkládat příslušné pověření, neboť tím by došlo ke zmaření účelu
kontroly. Příslušné pověření těchto osob je součástí spisu, přičemž soud uvedl, že nebylo nutné,
aby pověření bylo vystaveno na každou konkrétní jízdu, jelikož v době vyhotovení
pověření nemohl kontrolní orgán vědět, jaké konkrétní vozidlo a jaký konkrétní řidič taxislužby
bude kontrolován. Ke stejným závěrům městský soud ostatně dospěl v rozsudku
sp. zn. 11 A 169/2017, jehož správnost potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku
sp. zn. 8 As 35/2018.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost ze dne
20. 7. 2018. V doplnění ze dne 29. 8. 2018 uváděl, že ji podal z důvodů dle ustanovení §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nesouhlasil s tím, že prováděním kontroly nebyl zkrácen na svých
právech. Ke zkrácení na jeho právech došlo již tím, že s ním byla zahájena kontrola osobou,
která vůbec nemá oprávnění tak učinit. Stěžovatel se takové kontrole musel podrobit, a není tedy
pravdou, že by namítal pouze porušení zákona ohledně zahájení a provádění kontroly. Výkonem
státní správy mimo rámec zákona zasáhl orgán veřejné moci do jeho osobní sféry. Provádění
kontroly v rozporu se zákonem již z podstaty věci zasahuje do subjektivních veřejných práv.
Stěžovatel v žalobě dostatečně uvedl, jak se nezákonný postup žalovaného projevil v jeho právní
sféře. Závěry městského soudu odporují judikatuře Nejvyššího správního soudu. Zahájení
kontroly neoprávněnými osobami představuje onu kvalifikovanou vadu, na kterou poukazoval
městský soud. Stěžovatel se táže, co jiného by se mohlo více projevit v jeho právní sféře,
než nezákonné zahájení kontroly. Proto považuje napadený rozsudek za zmatený, rozporný,
a tudíž nepřezkoumatelný. Městský soud vůbec věcně nereagoval na námitku nezákonného
zahájení kontroly. Zaměřil se pouze na možnost figurantů provádět jízdy. Z obsahu spisu
jednoznačně vyplývá, že kontrola byla zahájena kontrolní jízdou, kterou provedly přizvané osoby.
Nečinily úkony jako běžný zákazník, jak dovozuje městský soud, ale zahájily kontrolu, sepsaly
záznam z jízdy a činily další úkony. Městský soud vůbec neodpověděl na otázku, zda figuranti
mohli zahájit kontrolu. Jeho závěry, že figuranti neměli provádět žádné úkony vymykající
se standardnímu průběhu podobných kontrol a vlastní kontrolu prováděl kontrolující
pracovník, jsou v rozporu se skutkovým stavem. Stěžovatel dále vytýká městskému soudu,
že jeho argumentace je nepřiléhavá, neboť stěžovatel nerozporuje výsledky kontrolního procesu,
nýbrž kontrolu jako takovou (její zahájení a provádění), konkrétně pak úkony provedené jinou
než kontrolující osobou. Pravomoc provádět kontrolu má pouze kontrolní orgán, který může
ke kontrole pověřit fyzickou osobu za přesně daných podmínek. Účel přizvaných osob je,
aby svými odbornými znalostmi či zkušenostmi přispěly k dosažení kontrolního účelu, nikoliv
aby vykonávaly kontrolní úkony, zejména pak úkon tak důležitý jako je zahájení kontroly. Zahájit
kontrolu může pouze kontrolující osoba. Stěžovateli není zřejmé, z čeho městský soud dovodil,
že by mu kontrolující osoba byla známa, a proto kontrolní jízdu musely provést přizvané osoby.
Podstatou žaloby bylo, že přizvaná osoba nemůže zahájit kontrolu. Nadto přizvané osoby
v daném případě neměly konkrétní pověření k provedení kontroly. Nesouhlasil s městským
soudem, že přizvané osoby lze pověřit i obecně a není nutné, aby byly pověřeny ke konkrétní
kontrolní jízdě (resp. že to z logiky věci není možné).
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětná kontrola provedená
u stěžovatele byla v souladu se zákonem, ustanovení §6 kontrolního řádu umožňuje účast
přizvané osoby, a to v zájmu dosažení účelu kontroly. Tento účel byl v projednávané věci
spatřován v tom, že mělo dojít k minimalizaci rizika manipulace ze strany řidiče (stěžovatele),
který neměl vědět, že právě přepravuje kontrolní pracovníky. Argumentaci stěžovatele vyhodnotil
žalovaný jako účelovou, neboť se stěžovatel zjevně snaží vyvinit se z odpovědnosti za protiprávní
jednání. Vysvětlil, že zaměstnává pouze několik kontrolních pracovníků, jejichž totožnost je
vesměs osobám podnikajícím v osobní přepravě známa, tudíž provádění kontroly jejich
prostřednictvím by postrádalo jakéhokoli smyslu. V předmětné věci se navíc jednalo o službu
poskytnutou prostřednictvím aplikace Uber Pop, kdy dopředu dochází k odhalení identity
poptávajícího. Přizvané osoby podle žalovaného dostaly adekvátní instrukce, jak mají během
kontroly postupovat a na co se zaměřit. Využívání přizvaných osob při kontrole taxislužby proto
žalovaný vyhodnotil jako zákonné a žádoucí. Nedošlo tak k žádnému přenesení pravomocí
kontrolního orgánu, neboť přizvané osoby toliko osvědčí faktický průběh kontroly. Přizvané
osoby protokol o kontrole nesepisují, pouze vyhotoví písemný záznam z kontrolní jízdy,
která slouží jako jeden z podkladů. Ohledně samotných zjištění těchto přizvaných osob přitom
stěžovatel ničeho neuvádí, ačkoli mu v tom nikdo a nic nebrání. Žalovaný v neposlední řadě
poukázal na to, že obdobným námitkám uplatněným v typově stejných řízeních Nejvyšší správní
soud nevyhověl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž zjistil,
že je podána včas, osobou oprávněnou, jež splňuje podmínku obsaženou v ustanovení §105
odst. 2 s. ř. s., a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek ustanovení §102 a §104
s. ř. s.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatele v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[8] Námitce stěžovatele, podle níž se městský soud nezabýval otázkami ohledně úlohy
a oprávnění přizvaných osob při kontrole, kasační soud nepřisvědčil. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí pro nedostatek důvodů je sice dána i tehdy, opomene-li soud na námitku účastníka
zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. např. rozsudky ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45,
ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64, a ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74),
tak tomu však v posuzovaném případě není.
[9] Městský soud dospěl k závěru, že posouzení otázek týkajících se oprávnění přizvaných
osob při kontrole a jejich pověření není v posuzovaném případě relevantní. Uvedl, že případný
nedostatek oprávnění přizvaných osob, nemůže zasáhnout do právní sféry kontrolované osoby.
Dále pak (dle městského soudu spíše okrajem) konstatoval, že výtky týkající se zahájení
a provádění kontroly nejsou důvodné, neboť přizvané osoby mohou v souladu se zákonem
zahájit kontrolu a nepotřebují pověření k provedení konkrétní jízdy. Odkázal zároveň
i na relevantní judikaturu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2018,
č. j. 8 As 35/2018 – 52).
[10] Z uvedeného je zřejmé, že vypořádání otázek ohledně úlohy a oprávnění přizvaných osob
při kontrole, městský soud nepominul. Napadený rozsudek je tak přezkoumatelný.
[11] Pokud stěžovatel nesouhlasí s městským soudem, že vytýkané vady nemohly nijak
zasáhnout do jeho práv, musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že v obecné rovině lze
za nezákonný zásah považovat i kontrolu, u které kontrolní orgán vybočil ze zákonných mezí
méně excesivně a tedy zásah do právní sféry kontrolované osoby je méně intenzivní. I tehdy totiž
může dojít k porušení ústavně zaručených práv kontrolované osoby, a to přinejmenším
práva na ochranu její svobodné sféry (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2
odst. 3 Ústavy České republiky). Základním právům a svobodám jsou soudy povinny
poskytnout ochranu (podrobně viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, č. 735/2006 Sb. NSS, a v obdobné věci též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 9. 2018, č. j. 9 As 172/2018 – 29). Bylo tedy na místě posoudit,
zda v případě stěžovatele probíhala kontrola v souladu se zákonem, což ostatně městský soud
učinil, jak bylo uvedeno výše.
[12] Nejvyšší správní soud ovšem podotýká, že stěžovatel skutečně vyvozuje zásah do svých
práv pouze z údajného nedodržení formálních pravidel pro zahájení a provádění kontroly
(objektivního práva), což dle něj samo o sobě postačuje k zásahu do práv kontrolované osoby.
Neuvádí však, jakým způsobem měla být jeho práva zasažena. Obecně konstatuje, že se tak stalo,
když kontrola byla zahájena v rozporu se zákonem (jde o tzv. argumentaci kruhem). Městský
soud naopak logicky vysvětlil, že zásah do práv stěžovatele by musel být intenzivnější,
přičemž v daném případě přizvané osoby nečinily žádné excesivní úkony, které by se práv
stěžovatele dotkly výrazněji, než jakákoliv jiná standardní kontrola. Byť formálně provedly
kontrolní úkony, chovaly se při kontrolní jízdě stejně jako kterýkoliv jiný zákazník.
Proto se nejednalo o žádný exces zasahující do práv stěžovatele. Táže-li se stěžovatel, co jiného
by se v jeho právní sféře projevilo více než formálně nesprávné zahájení kontroly (osobami
bez dostatečného pověření), bylo by to právě excesivní (nebo dokonce šikanózní) jednání
kontrolujících či přizvaných osob - např. činění úkonů, které nejsou nezbytné (vyžadování
předložit podklady pro věc irelevantní), či provádění kontroly nepřiměřeně dlouhou dobu (což by
stěžovatele nedůvodně dlouho zdržovalo od jiných činností). Odůvodnění napadeného rozsudku
tudíž není rozporné ani nesrozumitelné a vychází ze skutečností, které mají oporu ve správním
spise.
[13] Podle §5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu „kontrola je zahájena prvním kontrolním úkonem,
jímž je první z kontrolních úkonů bezprostředně předcházejících předložení pověření ke kontrole kontrolované
osobě nebo povinné osobě, jež je přítomna na místě kontroly, pokud je provedení takových kontrolních úkonů
k výkonu kontroly třeba.“ Dle §6 odst. 1 téhož zákona „kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu
dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu (dále jen ‚přizvaná osoba‘).“ Podle odst. 2 téhož ustanovení
„kontrolní orgán vystaví přizvané osobě pověření a poučí přizvanou osobu o jejích právech a povinnostech při účasti
na kontrole“ a podle odst. 3 „práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě se řídí
přiměřeně ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči
kontrolujícímu.“
[14] Nyní rozhodujícímu senátu je z úřední činnosti známo, že Nejvyšší správní soud
ve skutkově obdobných případech, zastupovaných totožným advokátem jako v projednávané
věci, dospěl na základě co do obsahu stejných kasačních námitek k ustálenému závěru,
že přizvaná osoba může vykonávat kontrolní úkony bez účasti kontrolujícího, je-li to potřebné
k dosažení účelu kontroly (viz rozsudky ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 - 52, ze dne
18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 - 30, ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 - 50, ze dne
16. 8. 2018, č. j. 1 As 175/2018 - 26, či ze dne 21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 - 36). Kontrolu
může provádět pouze kontrolní orgán. V zájmu dosažení účelu kontroly (např. proto, aby prvotní
úkony kontroly nebyly prozrazeny, a tudíž byl řádně zjištěn skutkový stav) může k účasti
na kontrole využít přizvanou osobu. Ta nemůže provést celou kontrolu, je však oprávněna učinit
jednotlivý kontrolní úkon. Nejvyšší správní soud tedy připustil, že přizvané osoby mohou
provádět kontrolní jízdu bez účasti kontrolujícího a že je to potřebné k dosažení účelu kontroly.
Od těchto závěrů se Nejvyšší správní soud v nyní projednávaném případě nemá důvod odchýlit,
a proto na ně zcela odkazuje.
[15] Nedůvodné jsou též výtky ohledně nedostatků pověření přizvaných osob. Kontrolní řád
vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole [§4 odst. 3 písm. a)], avšak ve vztahu
ke kontrolující osobě, nikoliv ve vztahu k přizvané osobě. Dle soudu musí mít i pověření
přizvané osoby písemnou formu. Nelze však požadovat, aby každé takové pověření přizvané
osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, která se koná jen na určitém místě v určitý čas
a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho vozidlo. Takto exaktně totiž nelze předvídat
parametry plánované kontroly na úseku silniční dopravy, a to zejména, jde-li o kontrolu řidičů,
kteří nabízejí a provozují přepravu přes mobilní aplikace typu Uber (shodně viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 175/2018 – 26).
[16] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je zjevně nedůvodná,
a v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] O nákladech řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 a 7 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Ačkoli žalovaný měl v řízení úspěch, zdejší soud mu náhradu nákladů řízení nepřiznal s ohledem
na konstantní judikaturu, která zpravidla neumožňuje přiznat náhradu nákladů řízení správním
orgánům (například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015,
č. j. 7 Afs 11/2014 - 47).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. listopadu 2018
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu