ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.424.2018:21
sp. zn. 7 As 424/2018 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: J. O., zastoupen
Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 15, Praha, proti žalovanému: Krajský
úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 20. 9. 2018, č. j. 43 A 16/2018 - 24,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 27. 10. 2015, č. j. MBE/68142/2015/SPR-Maf, uložil Městský úřad
Beroun (dále jen „správní orgán I. stupně“) žalobci dle §62 odst. 1 písm. a) zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
pořádkovou pokutu ve výši 1 500 Kč, jelikož se bezdůvodně nedostavil k ústnímu jednání ve věci
dopravního přestupku. Přípisem ze dne 31. 5. 2016 upomenul správní orgán I. stupně žalobce,
že tato pokuta nebyla dosud zaplacena a požádal jej o její dobrovolnou úhradu.
[2] Dne 10. 6. 2016 obdržel správní orgán I. stupně písemnost spočívající v otisku
obrazovky, na které byla zachycena e-mailová schránka zmocněnce žalobce, v níž se nachází
zpráva obsahující blanketní odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty, přičemž
v hlavičce této zprávy je uvedeno datum 16. 11. 2015.
[3] Rozhodnutím ze dne 24. 11. 2017, č. j. 089027/2016/KUSK-DOP/HRO, žalovaný
odvolání žalobce podle §92 odst. 1 správního řádu jako opožděné zamítl. Konstatoval,
že odvoláním napadené rozhodnutí nabylo právní moci dne 20. 11. 2015, žalobce udělil
zmocněnci plnou moc až dne 25. 1. 2016 a odvolání bylo podáno prostřednictvím tohoto
zmocněnce dne 10. 6. 2016.
II.
[4] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze (dále jen
„krajský soud“), který řízení o ní napadeným usnesením na základě zpětvzetí ze dne 17. 9. 2018
zastavil. Z uvedeného podání jednoznačně plyne, že žalobce netrvá na dalším projednávání
žaloby a žádá, aby řízení bylo zastaveno. Výslovně uvedl, že bere žalobu zpět. Důvody, pro které
přistoupil k zpětvzetí žaloby, jsou právně nevýznamné a není úkolem soudu hodnotit,
zda je postup žalobce logický a důvody pro takový postup věcně správné. Tím méně v situaci,
kdy je žalobce zastoupen advokátem. Bylo by v rozporu s dispoziční zásadou, aby se soud
zabýval vhodností a racionalitou procesních úkonů žalobce. Současně krajský soud nepřiznal
žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, protože žaloba nebyla vzata zpět
pro pozdější chování žalovaného, jak tvrdil žalobce. Žalobce se totiž žalobou domáhal zrušení
rozhodnutí ve věci uložení pořádkové pokuty, které bylo vydáno v průběhu řízení o přestupku.
Na právní moc ani jiné právní účinky napadeného rozhodnutí nemá žádný vliv, že přestupkové
řízení bylo posléze zastaveno rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 6. 2018. Byť tedy žalobce
subjektivně mohl vzít žalobu ve věci rozhodnutí o pořádkové pokutě zpět z důvodu, že bylo
žalovaným zastaveno řízení o přestupku, objektivně žádný vztah příčinné souvislosti mezi těmito
dvěma rozhodnutími, jejichž předmětem je jiná otázka, není.
III.
[5] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Uvedl, že se ve svém podání
ze dne 17. 9. 2018 zmýlil. Domníval se, že žalovaný zrušil prvostupňové rozhodnutí a zastavil
řízení, které je předmětem řízení o žalobě, a proto došlo k jeho uspokojení, respektive k jednání,
kterého se žalobou domáhal. I přes toto pochybení stěžovatele však nebyl důvod pro zastavení
řízení, jelikož jeho projev vůle nebyl jednoznačný. Formulace podání zakládala pochybnosti
o tom, zda chtěl vzít žalobu zpět, jelikož zmiňoval jiné řízení a opíral se o rozhodnutí žalovaného
v jiné právní věci. Sám krajský soud sice konstatoval, že podání nevzbuzuje pochybnosti,
ale následně tyto pochybnosti rozebíral a vypořádával. Měl proto stěžovatele vyzvat k vyjasnění
jeho podání. Ve věci nebylo možné aplikovat institut zastavení řízení pro uspokojení žalobce ani
zastavení řízení pro pozdější chování žalovaného, což krajský soud konstatoval v souvislosti
s výrokem o náhradě nákladů řízení. Jelikož ani jednomu návrhu na zastavení řízení nemohlo být
vyhověno, měl je krajský soud zamítnout.
[6] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že pojem „pro pozdější chování
odpůrce“ je použit pouze v §60 odst. 3 s. ř. s. týkajícím se náhrady nákladů řízení. Nejedná se
tedy o žádný „institut“ pro zastavení řízení. Má za to, že stěžovatel vzal žalobu zpět z důvodu
vydání rozhodnutí o odvolání ve věci přestupku. Pokud stěžovatel ve zpětvzetí žaloby výslovně
prohlásil, že byl uspokojen vydáním tohoto rozhodnutí a nyní tvrdí, že toto rozhodnutí jej mělo
uspokojit v jiné věci, pak by měl tuto jinou věc rovněž specifikovat. Při zpětvzetí žaloby musí být
splněna podmínka příčinné souvislosti s chováním žalovaného. Mezi rozhodnutím o odvolání
ve věci přestupku a rozhodnutím o uložení pokuty však neexistuje souvislost. Obě rozhodnutí
jsou na sobě nezávislá. Žalovaný nadto považuje tvrzení stěžovatele o pochybení
za nevěrohodné, neboť žádné další konkrétní pozdější chování žalovaného netvrdil. Navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a přiznal mu náhradu nákladů za řízení před
krajským soudem i Nejvyšším správním soudem.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud na úvod připomíná, že je v řízení o kasační stížnosti proti usnesení
o odmítnutí žaloby oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu,
resp. podmínky pro odmítnutí žaloby, a řízení tomuto rozhodnutí přecházející jsou v souladu
se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba stěžovatele důvodná,
tj. zda jednání žalovaného bylo nezákonné či nikoli (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 - 49; ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98;
či ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65).
[11] Stěžovatele namítá, že podání označené jako „Zpětvzetí žaloby pro uspokojení žalovaným“
učinil v omylu, který současně zakládal zjevnou nejednoznačnost tohoto podání. Nejvyšší správní
soud mu s ohledem na skutkové okolnosti věci nepřisvědčil.
[12] Dle §37 odst. 4 s. ř. s. [n]avrhovatel může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm soud
nerozhodl.
[13] Dle §47 písm. a) s. ř. s. [s]oud řízení usnesením zastaví, vzal-li navrhovatel svůj návrh zpět; šlo-li
však o společný návrh více osob, vezme předseda senátu toliko zpětvzetí návrhu jedním z navrhovatelů usnesením
na vědomí.
[14] Dle §60 odst. 3 s. ř. s. [ž]ádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení
zastaveno nebo žaloba odmítnuta. Vzal-li však navrhovatel podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo
bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení navrhovatele, má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů
řízení.
[15] Z obsahu spisového materiálu Nejvyšší správní soud zjistil, že žaloba směřovala proti
rozhodnutí ze dne 24. 11. 2017, č. j. 089027/2016/KUSK-DOP/HRO, jímž žalovaný zamítl
odvolání stěžovatele proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty. Toto rozhodnutí bylo vydáno
v rámci řízení o přestupku, které bylo ukončeno rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 6. 2018,
č. j. 074315/2018/KUSK/OSA/HRO, jímž k odvolání stěžovatele rozhodnutí o přestupku zrušil
a zastavil řízení.
[16] Dne 17. 9. 2018 doručil stěžovatel soudu podání nadepsané „Zpětvzetí žaloby pro uspokojení
žalovaným“, v němž uvedl, že: „podal dne 29. 1. 2018 žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne
24. listopadu 2017, doručeného dne 1. prosince 2017, č. j.: 089027/2016/KUSK-DOP/HRO
(dále jen „napadené rozhodnutí“). Žalovaný následně vydal rozhodnutí ze dne 14. 6. 2018
pod č. j. 074315/2018/KUSK/OSA/HRO, kterým vyhověl požadavkům žalobce. Žalobce z tohoto důvodu
prohlašuje v souladu s §47 písm. b) s. ř. s., že byl zrušením napadených rozhodnutí žalovaným plně uspokojen
dle §62 s. ř. s. a navrhuje řízení zastavit dle §62 odst. 4 s. ř. s. (…) Pokud by soud usoudil, že k uspokojení
žalobce nedošlo (neboť žalobci nebylo doručeno žádné usnesení zdejšího soudu, ve kterém by žalobce byl vyzván
ke sdělení, zda je postupem žalovaného uspokojen), tak žalobce bere žalobu zpět pro pozdější chování odpůrce.“
(podtržení doplněno soudem).
[17] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s posouzením krajského soudu, že citovaným
podáním stěžovatel vzal svůj žalobní návrh zpět. Stěžovatel ve svém podání zjevně deklaroval,
že již nechce pokračovat v soudním řízení ve věci pokuty, přičemž jako důvod tohoto svého
postupu označil rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 6. 2018. Jeho podání je určité, srozumitelné,
a je z něj zcela zřejmé, co stěžovatel navrhuje (srov. §43 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s §64 s. ř. s.). Za těchto okolností nebyl dán žádný
důvod pro to, aby krajský soud vyzval stěžovatele k odstranění vad podání (tj. k vyjasnění jeho
vůle), neboť podmínky §37 odst. 5 s. ř. s. nebyly naplněny.
[18] Stěžovatel tvrdí, že jeho omyl byl zřejmý z toho, že odkazoval na rozhodnutí vztahující se
k jinému řízení (ve věci přestupku, nikoliv ve věci pokuty). S ohledem na okolnosti posuzované
věci však na základě této skutečnosti nebylo lze usuzovat na to, že stěžovatel jednal v omylu.
Jím označeným rozhodnutím bylo totiž rozhodnutí o přestupku zrušeno a řízení o něm
zastaveno. Jestliže stěžovatel ve věci přestupku uspěl již v odvolacím řízení, lze předpokládat,
že v době doručení zpětvzetí žaloby soudu nebylo zahájeno žádné další řízení v této věci. Nebyl
tedy dán žádný logický důvod k tomu, aby krajský soud u zpětvzetí vztahujícího se k pokutě
zkoumal, zda je vedeno nějaké jiné „konkurenční“ soudní řízení, jemuž by zpětvzetí žaloby lépe
odpovídalo (přičemž stěžovatel ani v kasační stížnosti neoznačil, o které jiné řízení by se vlastně
mělo jednat). Nadto bylo rozhodnutí o pokutě vydáno v rámci řízení o přestupku, tj. určitá
souvislost obou řízení je zde zajisté dána a nebylo úkolem krajského soudu zjišťovat,
jak stěžovatel tuto souvislost chápe.
[19] Dále stěžovatel odkazuje na to, že ve zpětvzetí navrhl aplikaci institutů „zastavení řízení
pro uspokojení žalobce“, alternativně pak „zastavení řízení pro pozdější chování žalovaného“, jimž krajský
soud nevyhověl. Tyto „instituty“ však nijak nesouvisí se zpětvzetím ve smyslu §37 odst. 4 s. ř. s.,
ale s na něj navazujícím rozhodnutím ve věci přiznání náhrady nákladů řízení. Ostatně, z textu
podání ze dne 17. 9. 2018 plyne, že stěžovatel si je i tohoto vědom. Formulace odkazující
na „uspokojení žalobce“ či „pozdější chování žalovaného“ totiž použil právě v souvislosti
se svým návrhem na přiznání náhrady nákladů řízení. Zabýval-li se tedy krajský soud tím,
zda bylo důvodem zpětvzetí žaloby pozdější chování žalovaného, nedával tímto najevo jakési
pochybnosti o obsahu podání, jak dovozuje stěžovatel, ale postupoval v souladu s §60 odst. 3,
větou druhou s. ř. s. Z citovaného ustanovení vyplývá, že soud se nemůže bez dalšího spoléhat
na tvrzení žalobce uvedená ve zpětvzetí, ale musí vždy zkoumat, zda existuje souvislost mezi
zpětvzetím návrhu (zde žaloby) a pozdějším chováním odpůrce (zde žalovaného). Zabývá se tedy
tím, zda k označenému chování došlo až po podání žaloby (1. podmínka pro přiznání náhrady
nákladů řízení) a v souvislosti s ní (2. podmínka pro přiznání náhrady nákladů řízení). Zjistí-li
soud, že žalobce vzal své podání zpět bez ohledu na chování žalovaného nebo že chování
žalovaného nemělo objektivně žádnou souvislost s podáním žaloby, nemůže náhradu nákladů
přiznat, byť by žalobce tvrdil opak nebo byl o opaku subjektivně přesvědčen. Krajský soud
se tedy v posuzované věci nezabýval pozdějším chováním žalovaného proto, že by mu vznikly
pochybnosti o tom, zda je podání stěžovatele zpětvzetím žaloby, nýbrž proto, aby rozhodl
v souladu se zákonem o právu na náhradu nákladů řízení, které stěžovatel ve svém podání
uplatnil.
[20] Nejvyšší správní soud nemá pochybnost o tom, že předmět žaloby byl stěžovateli v době
podání jejího zpětvzetí znám. Stěžovatel neuvedl žádné racionální důvody, z nichž by bylo možné
dovozovat, že se v tomto předmětu spletl, především pak neoznačil žádné jiné řízení, k jehož
předmětu se snad zpětvzetí mělo vztahovat. Lze se jen domýšlet, zda skutečným důvodem
kasační stížnosti není toliko nesouhlas s výrokem krajského soudu o náhradě nákladů řízení,
který by byl jako samostatný kasační bod nepřípustný (§104 odst. 2 s. ř. s.).
[21] Učinil-li pak stěžovatel zpětvzetí žaloby v omylu, nemá tato skutečnost podle ustálené
judikatury na řízení žádný význam. Případná diskrepance mezi vůlí skutečnou a vůlí projevenou
nemá na podstatu procesního úkonu žádný vliv, resp. subjektivní náhled účastníka řízení na jím
činěný úkon je nerozhodný (srov. např. Hora, V.: Československé civilní právo procesní, díl I.,
Praha 1931, str. 111). Obdobně i současná judikatura pevně stojí na stanovisku, že každý procesní
úkon je nutno posuzovat podle toho, jak byl navenek projeven, nikoli podle toho, jestli mezi
projeveným procesním úkonem a vnitřní vůlí jednajícího je skutečný souhlas. Ani podstatný omyl
účastníka mezi tím, co procesním úkonem projevil a tím, co jím projevit chtěl, nemá na tento
procesní úkon a jeho účinnost žádný vliv (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne
27. 11. 2003, sp. zn. 29 Odo 649/2001; ze dne 29. 5. 1997, čj. 2 Cdon 1646/96; ze dne
25. 6. 2003, sp. zn. 32 Odo 750/2002; ze dne 20. 1. 2009, sp. zn. 22 Cdo 3657/2007). Předestřený
názor zastává rovněž Ústavní soud (srov. nálezy ze dne 11. 12. 1997, sp. zn. IV. ÚS 295/97; nebo
ze dne 19. 11. 2009, sp. zn. II. ÚS 2505/07, v nichž se vyjadřoval přímo ve vztahu k zpětvzetí
žaloby). Ve stejném duchu pak hovoří i judikatura správních soudů, např. v rozsudku ze dne
23. 8. 2006, č. j. 6 Azs 105/2006 - 53, Nejvyšší správní soud konstatoval, že: „Žalobce je dominus
litis, pouze žalobce je tím, kdo rozhoduje svými procesními kroky o tom, že soudní řízení správní bude zahájeno,
žalobce volí strategii vedení řízení a zároveň je nadán výsostným právem ze své vůle řízení kdykoliv ukončit.
Z tohoto důvodu ustanovení §47 písm. a) konečně nepřipouští, aby projev vůle žalobce směřující k zpětvzetí
návrhu byl úkonem jakkoliv podmíněným, a soudu nepřísluší nijak vnitřní motivy žalobce, který svůj návrh bere
zpět, zkoumat. Stěžovatelka svůj procesní úkon (zpětvzetí žaloby) nijak nepodmínila (což by způsobovalo
neúčinnost takového úkonu a soud by k němu nepřihlížel). Omyl v procesním úkonu nemá za řízení žádný právní
význam. Není totiž podstatné, co stěžovatelka úkonem zamýšlela projevit, rozhodující je, co projevila.
V projednávané věci šlo o projev určitý a srozumitelný. Účinky takového úkonu našly svůj výraz v zastavení
řízení a ani zjištění omylu nemůže na tomto následku nic změnit.“ (podtržení doplněno soudem, shodně
viz rozsudek ze dne 10. 1. 2006, č. j. 6 Azs 310/2005 - 101, nebo ze dne 31. 5. 2011,
č. j. 1 As 47/2011 - 75). Krajský soud tedy správně poukázal na to, že důvody zpětvzetí jsou
právně nevýznamné a že mu nepřísluší hodnotit racionalitu, logiku či správnost procesních kroků
stěžovatele, zvláště je-li zastoupen právním profesionálem.
[22] Podle názoru Nejvyššího správního soudu byly v projednávaném případě naplněny
podmínky pro zastavení řízení dle §47 písm. a) s. ř. s. Krajský soud tedy postupoval zcela
v souladu se zákonem, pokud na základě tohoto zpětvzetí řízení o žalobě zastavil. Kasační
stížnost není důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá
tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný požadoval náhradu nákladů řízení. Takovýto
nárok nicméně nelze přiznat. V tomto lze odkázat na usnesení rozšířeného senátu NSS, podle
něhož „s výkonem působnosti jednotlivých správních orgánů je nerozlučně spojena též povinnost tuto činnost
obhájit u nezávislého soudu, povolaného na základě příkazu ústavodárce k ochraně práv jednotlivců (srov. čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Náklady takto vzniklé při této standardní činnosti správních orgánů
jsou stejně jako veškeré náklady na fungování veřejné správy hrazeny z veřejných rozpočtů, tj. z výtěžku daní
a poplatků hrazených všemi občany na základě zákona“ (usnesení ze dne 31. 3. 2015,
č. j. 7 Afs 11/2014 - 47). Ani žalovanému tedy soud náhradu nákladu řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu