ECLI:CZ:NSS:2018:9.AFS.365.2017:36
sp. zn. 9 Afs 365/2017 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Úřad vlády České
republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, proti žalovanému: Odvolací
finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2017, č. j. 5 Af 90/2014 – 49,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2017, č. j. 5 Af 90/2014 – 49,
se zrušuje a žaloba se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 29. 10. 2014, č. j. 28437/14/5000-24700-711175,
zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Finančního úřadu pro hl. m. Prahu (dále jen
„správce daně“) ze dne 2. 4. 2014, č. j. 2067586/14/2000-04702-107747. Tímto rozhodnutím
správce daně žalobci vyměřil odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ve výši
550 896 059 Kč podle §44 odst. 1 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „rozpočtová pravidla“). Důvodem bylo,
že žalobce porušil předpisy o zadávání veřejných zakázek, když bez výběrového řízení zadal
zakázku na zajištění audiovizuálního vybavení pro akce konané v rámci předsednictví České
republiky v Radě EU v první polovině roku 2009 společnosti PROMOPRO, spol. s. r. o. (dále jen
„PROMOPRO“).
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen
„městský soud“). Namítal, že odvod neměl být určen ve výši rovnající se vynaložené částce
za veřejnou zakázku, ale měl být snížen o částku 163 000 000 Kč, která byla použita v souladu
se smlouvami a pro naplnění účelu veřejné zakázky. Dále namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí
s tím, že se žalovaný nevypořádal s jeho odvolací námitkou, že žalobce je poškozeným v trestním
řízení, které bylo vedeno s 12 osobami, které se podílely na realizaci předmětné veřejné zakázky
a že žalobce není odpovědný za jednání těchto osob. Dovozoval porušení principu ne bis in idem,
protože již byl potrestán za správní delikt v oblasti veřejných zakázek Úřadem pro ochranu
hospodářské soutěže, který mu uložil pokutu ve výši 1 200 000 Kč.
[3] Městský soud žalobu zamítl jako nedůvodnou. Dospěl k závěru, že rozhodnutí
žalovaného je přezkoumatelné, z jeho odůvodnění lze zjistit, proč se s odvolací námitkou žalobce
neztotožnil. Soud uvedl, že povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně je vystavěna
na principu objektivní odpovědnosti. Odkázal na §44a odst. 1 rozpočtových pravidel a uvedl,
že zavinění organizační složky státu, která porušila rozpočtovou kázeň, se nezjišťuje. Vyměřená
částka odvodu také obstojí při provedení testu proporcionality. Byla stanovena nikoli na základě
způsobené škody státu, ale na základě částky, která byla vydána v rozporu se zákonem.
Nepřisvědčil ani namítanému porušení zásady ne bis in idem. Poukázal na judikaturu (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014 - 46), podle níž odvod
za porušení rozpočtové kázně není sankcí za správní delikt ani trestní sankcí. V tomto ohledu
se blíží spíše náhradě škody. Odvod nemá povahu sankce, jde o vrácení prostředků do státního
rozpočtu; jeho účel je kompenzační, nikoliv sankční.
[4] Rozsudek městského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností.
Namítá, že městský soud nesprávně hodnotil rozhodnutí žalovaného jako přezkoumatelné
a absentující posouzení ze strany žalovaného nahradil vlastními úvahami. Stěžovatel trvá na tom,
že u něj došlo k dvojímu potrestání za totožný skutek, neboť mu Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže uložil pokutu ve výši 1 200 000 Kč za porušení §23 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách (který byl s účinnosti ode dne 1. 10. 2016 nahrazen zákonem č. 134/2016 Sb.,
o zadávání veřejných zakázek – pozn. soudu). Městský soud tuto žalobní námitku vypořádal
poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 95/2014 - 46, podle něhož odvod
za porušení rozpočtové kázně není sankcí za správní delikt ani trestní sankcí. Stěžovatel namítá,
že městský soud nevzal v potaz judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (ESLP), včetně
rozsudku ve věci Zolotukhin proti Rusku a nehodnotil, zda odvod za porušení rozpočtové kázně
má charakter „trestního obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
[5] Stěžovatel polemizuje i s názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 5 As 95/2014 - 46, že odvod má reparační účinek (sleduje účel navrácení čerpaných
prostředků do státního rozpočtu). V projednávaném případě jde odvod k tíži určité kapitoly
státního rozpočtu ve prospěch jiné kapitoly, proto reparační účinek nemá.
[6] Na sedmi stránkách kasační stížnosti pak předkládá rozbor judikatury ESLP ohledně
zásady ne bis in idem a vyvozuje z ní závěry pro projednávaný případ. Aplikuje kritéria podle
rozsudku ESLP ve věci Engel a další proti Nizozemí a dospívá k závěru, že jemu uložený odvod
za porušení rozpočtové kázně je sankcí represivně-preventivní povahy a je svou podstatou
„trestní“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Stejný – tedy „trestní“ – charakter má podle stěžovatele
i sankce za správní delikt uložená Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže.
[7] Závěrem namítá nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů.
Poukazuje na žalobní námitku nepřiměřenosti výše odvodu za porušení rozpočtové kázně,
kde odkázal i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, v níž soud aplikoval princip
proporcionality. Zdůrazňuje, že již v žalobě uvedl, že částka ve výši zhruba 160 000 000 Kč byla
použita v souladu s uzavřenými smlouvami, a rozpočtová kázeň tedy nemohla být porušena
v rozsahu všech prostředků zaplacených dodavateli. Městský soud se touto námitkou prakticky
nezabýval a spokojil se pouze s konstatováním žalovaného, že k vyměření odvodu v dané výši
přistoupil na základě posouzení pochybení stěžovatele natolik závažného, že mohlo podstatným
způsobem ovlivnit výběr nejvhodnějšího uchazeče o předmětnou zakázku. Stěžovatel
se s takovým hodnocení neztotožňuje.
[8] Žalovaný označil ve svém vyjádření kasační stížnost za nedůvodnou a navrhuje její
zamítnutí. Odmítá názor stěžovatele, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Je přesvědčen,
že městský soud se vypořádal s žalobními námitkami přesně a zároveň stručně. Stejně
tak žalovaný nepovažuje za nepřezkoumatelné své rozhodnutí a nevidí ani nesprávnost
v tom, pokud městský soud k jeho závěrům přidal vlastní úvahy.
[9] K tvrzenému porušení zásady ne bis in idem žalovaný cituje z odůvodnění napadeného
rozsudku, dle kterého odvod za porušení rozpočtové kázně není správním deliktem a uložení
odvodu není trestní sankcí. Vyjadřuje se i k výši odvodu: v trestním řízení se zjišťuje škoda,
kdežto v případě porušení rozpočtových pravidel se užívá jiný mechanismus, který neumožňuje
správní uvážení. Výše odvodu je závislá na částce, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň a byla
vydána v rozporu se zákonem.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
[§109 odst. 3, věta před středníkem soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)] a z důvodů
v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez jednání
za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[11] Řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou. Postup Nejvyššího správního
soudu i rozsah předmětu řízení se odvíjí od právních úkonů stěžovatele; soud je tedy v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti. Z této dispoziční zásady
připouští zákon čtyři výjimky: 1. zmatečnost řízení před krajským soudem, 2. existence vady
soudního řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
3. nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí soudu a konečně 4. nicotnost správního
rozhodnutí. Ve vyjmenovaných případech proto není Nejvyšší správní soud důvody kasační
stížnosti vázán a i bez kasační námitky může (respektive musí) z moci úřední zrušit rozhodnutí
krajského (respektive městského) soudu. Je přitom povinností Nejvyššího správního soudu
nejprve posoudit, zda řízení před krajským (respektive městským) soudem není zatíženo
vyjmenovanými vadami či zda napadené rozhodnutí správního orgánu není nicotné.
[12] S ohledem na uvedené se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou podmínek
řízení o žalobě, konkrétně tím, zda rozhodnutí žalovaného je správním rozhodnutím podle
§65 odst. 1 s. ř. s., a jestli je stěžovatel osobou oprávněnou k podání žaloby.
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval, zda je stěžovatel způsobilý být účastníkem
soudního řízení správního (§33 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatel je organizační složkou státu podle
výslovné zmínky v §3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím
vystupování v právních vztazích (dále jen „zákon o majetku ČR“). V rozhodnutí žalovaného,
v žalobě, stejně jako v napadeném rozsudku je stěžovatel shodně označován jako „Úřad vlády
České republiky“, tedy názvem konkrétní organizační složky státu. Výjimkou je samotná kasační
stížnost a její doplnění ze dne 6. 12. 2017, kde se stěžovatel sám nově označuje jako „Česká
republika – Úřad vlády České republiky“. To však nemění nic na skutečnosti, že v řízení
před městským soudem vystupoval výlučně jako organizační složka státu a tak vystupuje i v řízení
o kasační stížnosti. Identitu žalobce nyní nelze změnit na základě pouhého změněného slovního
označení žalobce v jeho kasační stížnosti.
[14] Organizační složka státu není právnickou osobou (§3 odst. 2 zákona o majetku ČR),
nemá právní osobnost, a proto není obecně nadána právní subjektivitou. Podle §33 odst. 2 s. ř. s.
způsobilost být účastníkem řízení má ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, a správní orgán;
jinak jen ten, komu ji zákon přiznává.
[15] Úvodem je nutno předeslat, že postavením organizační složky státu se Nejvyšší
správní soud již zabýval v rozsudku ze dne 12. 8. 2015, č. j. 3 As 182/2014 – 34, kde uvedl,
že žalobce - Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (jenž je organizační složkou státu
jako stěžovatel v projednávaném případě) - není právnickou osobou. Soud však v judikovaném
případě z této okolnosti nedovodil, že by žalobce neměl způsobilost být účastníkem řízení podle
§33 odst. 2 s. ř. s. Na žalobce nahlížel jako na „[s]tát reprezentovaný Ministerstvem školství, mládeže
a tělovýchovy.“ Jeho způsobilost být účastníkem řízení odůvodnil tím, že „ [v] otázce přístupu k soudu
by však měl být výklad právních předpisů v pochybnostech činěn ve prospěch účastníků, proto lze i v projednávané
věci uzavřít, že ačkoliv je stát za právnickou osobou veřejného práva uznán jen doktrinálně a s různými specifiky,
pojmově může být právnickou osobou ve smyslu §2 s. ř. s.“ Navázal na předchozí rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu (rozsudek ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 – 46), podle jehož právní věty
je stát „[a]ktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu za splnění podmínek
stanovených v §65 odst. 1 s. ř. s., pokud v posuzovaném veřejnoprávním vztahu nevystupoval ve vrchnostenském
postavení.“
[16] V nyní projednávané věci však zákon (rozpočtová pravidla) výslovně ukládá
povinnost k odvodu za porušení rozpočtové kázně nikoli státu jako právnické osobě, ale právě
jen té jeho organizační složce, která rozpočtovou kázeň porušila (zde tedy stěžovateli). Podle
§44a odst. 1 rozpočtových pravidel organizační složka státu, která porušila rozpočtovou kázeň, je povinna
provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně. Podle
§44a odst. 11, věta druhá rozpočtových pravidel porušitel rozpočtové kázně má při správě odvodů
za porušení rozpočtové kázně postavení daňového subjektu. Těmto ustanovením zákona také odpovídá
rozhodnutí žalovaného, které správně označuje za účastníka řízení stěžovatele - Úřad vlády České
republiky - tedy organizační složku státu, u níž došlo k porušení rozpočtové kázně.
Je naopak zjevné, že žalovaný a správce daně nepovažovali a nemohli považovat za účastníka
řízení stát jako takový. Je také nesporné, že v této věci stěžovatel vystupoval v roli daňového
subjektu a že žalovaný vůči němu vystupoval ve vrchnostenském postavení, jak požaduje právní
věta rozsudku č. j. 2 As 36/2004 – 46, která je citována v předchozím odstavci.
[17] Ustanovení §33 odst. 2 s. ř. s. přiznává způsobilost být účastníkem řízení nejen tomu,
kdo má způsobilost nést práva a povinnosti, ale také tomu, komu ji zákon přiznává. Rozpočtová
pravidla stanoví práva a povinnosti přímo organizační složce státu, včetně citovaného ustanovení
§44a rozpočtových pravidel. Přiznávají jí také postavení daňového subjektu jako účastníka řízení
o odvodu za porušení rozpočtové kázně, byť právě jen v rozsahu tam určených práv
a povinností. Nejvyšší správní soud uzavírá, že z uvedených důvodů stěžovatel v projednávaném
případě má způsobilost být účastníkem řízení podle definice §33 odst. 2 s. ř. s., věta
za středníkem, neboť takovou způsobilost je nutné přiznat v soudním řízení i tomu,
kdo ji má v řízení správním, byť nemá právní osobnost ve smyslu §15 zákona č. 89/2012 Sb.,
občanský zákoník.
[18] Zbývá tak posoudit, zda žaloba proti rozhodnutí žalovaného, jímž se stěžovateli ukládá
povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně, je přípustná, konkrétně zda jde o rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
[19] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Ustanovení §2 s. ř. s. uvádí,
že ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob
způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují
v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.
[20] Není pochyb o tom, že žalovaný i správce daně vydali rozhodnutí podle
§101 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Zůstává však otázkou, zda mohl být v této
věci stěžovatel dotčen napadeným správním rozhodnutím na nějakém svém veřejném
subjektivním právu.
[21] Stěžovatelem je Úřad vlády České republiky, který plní úkoly spojené s odborným, organizačním
a technickým zabezpečením činnosti vlády České republiky, jejích orgánů, členů vlády, kteří nejsou pověřeni
řízením ministerstva nebo jiného úřadu, a orgánů, o nichž tak stanoví zvláštní zákon nebo tak rozhodne vláda
(§28 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
České republiky). Stěžovatel je tedy v jistém smyslu „servisní“ či podpůrnou organizační složkou
státu, která organizačně a technicky zajišťuje činnost vlády České republiky a dalších vrcholných
orgánů exekutivy. Jako taková je tato složka nutně velmi úzce spjata právě s vládou České
republiky, která je vrcholným orgánem výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy České republiky) a v mezích
zákona hospodaří s rozpočtovými prostředky. Pouze vláda předkládá návrh zákona o státním
rozpočtu a o státním závěrečném účtu (čl. 42 odst. 1 Ústavy České republiky). Vláda financuje
činnosti, kterými zajišťuje funkce státu, prostřednictvím státního rozpočtu a Národního fondu,
pokud zákon nestanoví jinak (§2 odst. 1 rozpočtových pravidel). Na druhé straně žalovaný
je také součástí moci výkonné. Jako jeden z orgánů finanční správy (§1 odst. 2 zákona
č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky; dále jen „zákon o finanční správě“)
je podřízen Generálnímu finančnímu ředitelství, jež je samo podřízeno Ministerstvu financí
(§1 odst. 3 zákona o finanční správě).
[22] V nyní projednávané věci stěžovatel jako organizační složka státu a součást, ba přímo
servisní organizace vrcholného orgánu moci výkonné – vlády, vystupuje před správními soudy
a dovozuje dotčení svých veřejných subjektivních práv na základě rozhodnutí jiné části moci
výkonné – žalovaného (respektive správce daně) – o odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[23] Právě v tomto kontextu se Nejvyšší správní soud zabýval tím, jaká veřejná subjektivní
práva stěžovatele mohla být dotčena rozhodnutím žalovaného. Protože se jedná o převod
peněžních prostředků, na první pohled by bylo možné uvažovat o dotčení vlastnického práva
stěžovatele k těmto prostředkům. Stěžovateli však toto právo nesvědčí. Stěžovatel přiléhavě
poukazuje v kasační stížnosti, že odvod peněžních prostředků je převodem těchto prostředků
v rámci jednoho a téhož subjektu (státu). Jde dokonce o převod i v rámci téže mocenské složky
(moci výkonné). To je ostatně také situace, kterou rozpočtová pravidla předvídají. Výslovně
počítají s tím, že právním následkem porušení rozpočtové kázně je vznik povinnosti organizační
složky státu k odvodu na základě rozhodnutí místně příslušného finančního úřadu. Odvod
je proveden ve prospěch státního rozpočtu [§44a odst. 1 písm. a) rozpočtových pravidel],
respektive státních finančních aktiv či jiných fondů [§44a odst. 1, písm. b) až e) rozpočtových
pravidel]. Peněžní prostředky tedy neustále náleží jednomu subjektu (státu), a to bez ohledu
na to, zda a kdy byl odvod proveden či nikoli. Nedochází zde k převodu vlastnického práva
k těmto prostředkům.
[24] Odvod uložený stěžovateli proto lze chápat jako určité „organizační“ a „interní“
rozpočtové opatření uvnitř jedné složky státního organismu – moci výkonné. Na tom nic nemění
ani fakt, že toto opatření je předepsáno zákonem a správce daně jej ukládá formou rozhodnutí
podle §44a rozpočtových pravidel. Rozpočtová pravidla sice existují ve formě zákona, ale jsou
adresována do velké míry státní správě (respektive organizačním složkám státu) za účelem úpravy
hospodaření s prostředky státního rozpočtu či státních fondů, jejich vzájemných transakcí
a způsobu jejich účtování. Upravují mimo jiné právě finanční hospodaření organizačních složek státu
[§1 písm. d) rozpočtových pravidel]. Transakce mezi organizačními složkami státu podle
rozpočtových pravidel pochopitelně mají při pohledu zvnějšku jen ryze „interní“ charakter,
protože nezakládají, nemění či nevedou k zániku práv a povinností mezi odlišnými subjekty.
Slovy rozsudku č. j. 3 As 182/2014 – 34: „Věc se tedy týká výhradně činnosti „uvnitř“ státní správy bez
zjevných výstupů navenek. V tomto případě se však už nejedná o žádnou ochranu veřejných subjektivních práv
státu jako právnické osoby, ale soud je tu správními úřady povoláván jako jakýsi nezávislý arbitr k rozhodnutí
sporu o výklad zákona pro jeho další aplikaci při výkonu jim svěřené pravomoci a působnosti. To je ovšem
již mimo rámec působnosti vymezené zákonem pro činnost správních soudů, a tedy i mimo rámec podmínek řízení
o žalobě. “
[25] Nejvyšší správní soud si je vědom, že v posledně citovaném judikátu soud posuzoval
jiné rozhodnutí (uložení nápravného opatření - provedení likvidace osobních údajů), nicméně
i pro projednávaný případ je přiléhavý závěr vyjádřený v citovaném judikátu, že pokud
jde o činnost uvnitř státu, subjektivní nesouhlas jedné organizační složky státu s výsledky této
činnosti (realizované jeho jinou složkou) bez dalšího neopodstatňuje podání správní žaloby.
[26] Vrátíme-li se nyní k otázce, zda je stěžovatel dotčen napadeným správním rozhodnutím
na nějakém svém veřejném subjektivním právu, pro její zjištění nepostačuje prostý fakt,
že stěžovatel byl po právu účastníkem správního (respektive daňového) řízení. Musel by být také
skutečně zkrácen na svých veřejných subjektivních právech (§2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud
si je vědom předchozí judikatury, která toto dovodila v situaci, kdy žalobce - organizační složka
státu - byl postižen sankcí za správní delikt (jako tomu bylo například ve zmíněné věci
projednávané Nejvyšším správním soudem pod č. j. 2 As 36/2004 - 46). Tak tomu však v nyní
posuzovaném případě není.
[27] Z již zmíněného rozsudku Nejvyššího správního soudu, č. j. 5 As 95/2014 - 46,
plyne, že odvod za porušení rozpočtové kázně není sankcí za správní delikt ani trestní
sankcí. Odvod svým smyslem a účelem odpovídá spíše zákonné definici „daně“ podle
§2 odst. 3 písm. b) daňového řádu, podle něhož se daní rozumí peněžité plnění, pokud zákon stanoví,
že se při jeho správě postupuje podle tohoto zákona. To potvrzuje například i rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 53/2013 – 33: „Odvod je tedy i za účinnosti daňového
řádu považován za daň, a tudíž zákon o rozpočtových pravidlech je třeba označit za zákon daňový. Jinými slovy,
odvod za porušení rozpočtové kázně má materiálně „mnohem blíže“ k dani, než k sankci v užším slova smyslu.“
Stejným směrem judikoval i Nejvyšší soud – viz jeho rozsudek ze dne 27. 3. 2018,
sen. zn. 29 ICdo 3/2016.
[28] V rozsudku č. j. 5 As 95/2014 - 46, jenž odmítl koncepci odvodu jako správního deliktu
či trestní sankce, šlo o odvod uložený subjektu soukromého práva (obchodní korporaci,
konkrétně společnosti s ručením omezeným). Předmětem soudního přezkumu tehdy bylo
rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně, které odčerpalo peněžní prostředky
od jednoho (soukromého) subjektu ve prospěchu druhého subjektu (státu). Za použití logického
argumentu od většího k menšímu (a maiori ad minus), není-li odvod sankcí za delikt uložený
nestátnímu subjektu, tím spíše nemůže být sankcí za delikt, je-li odvod uložen organizační složce
státu, a má tedy účinky jen v rámci organizační struktury téhož subjektu (státu), respektive
dokonce v rámci jedné složky moci (moci výkonné) jako v projednávaném případě.
[29] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že stěžovatel v kasační stížnosti vyjadřuje k této
otázce názor odlišný. Navíc z okolnosti uvedené výše (tedy že odvod není převodem peněžních
prostředků mezi dvěma právními subjekty) dovozuje opačné závěry: z absence reparační povahy
vyvozuje, že na její místo musí automaticky nastoupit právě „preventivně represivní účinek“.
Stěžovatel poukazuje například na to, že organizační složka státu negeneruje zisk a musí
zabezpečit řádný chod, aby mohla plnit zákonem stanovené kompetence. V případě citelného
odvodu tedy dané složce nezbude než požádat o mimořádné navýšení své rozpočtové kapitoly,
jež se opět realizuje z prostředků státního rozpočtu.
[30] Nelze obecně vyloučit, že uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně může být
vnímáno nepříznivě a může vyvolat de facto nepříznivé důsledky v oblasti hospodaření
s rozpočtovými prostředky státu (například tím, že vyvolá nutnost podání žádosti o prominutí
odvodu za porušení rozpočtové kázně podle §44a odst. 12 a 13 rozpočtových pravidel, nebo
žádosti o zvýšení peněžních prostředků své rozpočtové kapitoly, jak stěžovatel zmínil i v kasační
stížnosti). Může vyvolat i jiné faktické důsledky, například i vyvození „manažerské“ odpovědnosti
vedoucího dané organizační složky státu. Tyto nepříznivé důsledky, často však jen jisté dočasné
rozpočtové „nepohodlí“, nemohou v konečném důsledku být „represí“, protože nezasahují
majetkovou sféru právního subjektu, nezpůsobují mu žádnou majetkovou újmu. Odvod uložený
správcem daně (tedy součástí moci výkonné) k tíži stěžovatele, který je složkou „přimykající
se“ přímo k vrcholnému orgánu moci výkonné (vládě), není a nemůže být právní sankcí, nemá
represivně preventivní funkci, ani neslouží k reparaci způsobené újmy.
[31] Správní soudy jsou povolány především k ochraně veřejných subjektivních
práv nestátních subjektů. Není jejich úlohou chránit stěžovatele, jenž - jak je vyloženo
výše - v konečném důsledku nemůže dojít újmy v důsledku rozhodnutí žalovaného. Objektivním
zájmem vlády totiž je zajistit stěžovateli dostatek rozpočtových prostředků pro jeho fungování,
jímž je právě zabezpečení činnosti vlády. Není úlohou správních soudů rozhodovat o řešení
interních problémů či konfliktů uvnitř moci výkonné, nota bene konfliktů, kde jednou ze stran
je servisní organizace vlády a druhou ze stran orgány Finanční správy České republiky.
Je evidentní, že tento typ konfliktů je efektivnější řešit právě v rámci moci výkonné, případně
včetně řešení na úrovni jejího vrcholného orgánu – vlády České republiky. Nejvyšší správní soud
již v rozsudku č. j. 3 As 182/2014 – 34 konstatoval, že ve správním soudnictví je „[p]oskytována
ochrana zásadně subjektům stojícím vně státní moci a její veřejné správy, státu před ním samým poskytují soudy
ochranu jen ve výjimečných případech, především tam, kde byl stát zkrácen na právech z takového právního
vztahu, v němž vystupuje jako právnická osoba.“ V projednávaném případě stát (ani stěžovatel sám jako
organizační složka státu) na žádných právech zkrácen nebyl. A do práv kohokoli jiného
rozhodnutí žalovaného zasáhnout nemohlo s ohledem na to, jak jsou vymezeni účastníci řízení.
[32] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že výše uvedené nemusí platit všeobecně. Může
docházet např. k situacím, kdy odvod zasáhne do autonomie činnosti organizační složky státu
v rozporu s ústavním principem dělby moci, tedy pokud by organizační složka státu byla součástí
moci soudní (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2014,
č. j. 2 Afs 49/2013 - 34), moci zákonodárné nebo by byla vybavena ústavním či zákonným
atributem nezávislosti na moci výkonné [srovnej k tomu čl. 97 a 98 Ústavy České republiky nebo
§17 odst. 3 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy
v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)]. V opakovaně
citovaném rozsudku č. j. 2 As 36/2004 – 46 Nejvyšší správní soud uvedl, že „[v] praxi může dojít
i ke konfliktu mezi různými složkami státní moci, kdy žalovaným může být příkladmo soud, Rada
pro rozhlasové a televizní vysílání, Česká národní banka nebo Nejvyšší kontrolní úřad. Z povahy věci je patrno,
že v těchto případech konfliktu napříč jednotlivými složkami státní moci vystupuje potřeba konečného rozhodnutí,
učiněného nezávislým arbitrem (kterým může být reálně toliko soud), výrazně intenzivně.“ V takovém případě
lze výjimečně vyjít z určité fikce dotčení na veřejných subjektivních právech, byť, stricto sensu,
ani v tomto případě uvedené složky státu taková práva nemají. Jiný výklad by však ustanovení
§33 odst. 2, věta za středníkem s. ř. s. ohledně non – subjektů zcela eliminoval. V projednávané
věci se však o konflikt předvídaný ve shora citovaném judikátu nejedná, a to z důvodů
naznačených výše.
[33] Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadený rozsudek městského soudu je zatížen vadou
zmatečnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť soud měl žalobu odmítnout podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. a §68 písm. e) s. ř. s. Podle
§110 odst. 1, věty první za středníkem s. ř. s., jestliže již v řízení před krajským (respektive
městským) soudem byly důvody pro odmítnutí návrhu, rozhodne o tom současně se zrušením
rozhodnutí krajského (zde městského) soudu Nejvyšší správní soud. Ten proto současně
se zrušením napadeného rozsudku žalobu sám odmítl.
[34] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta. Protože soud
rozhodl současně se zrušením rozsudku městského soudu i o odmítnutí žaloby, rozhodl rovněž
o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí (§110 odst. 3, věta druhá s. ř. s.).
Z tohoto důvodu nemají účastníci právo na náhradu nákladů řízení ani před městským soudem,
ani před Nejvyšším správním soudem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 28. listopadu 2018
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu