ECLI:CZ:NSS:2019:1.AFS.458.2018:42
sp. zn. 1 Afs 458/2018 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně
JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: J. Š., zastoupeného
JUDr. Alfrédem Šrámkem, advokátem se sídlem Českobratrská 1403/2, Ostrava, proti
žalovanému: Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj, sídlem Na Jízdárně 3162/3, Ostrava, o
žalobě proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Ostravě ze dne 22. 11. 2018, čj. 25 A 63/2018-45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce n emá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a její posouzení krajským soudem
[1] Žalobce podal u Krajského soudu v Ostravě žalobu proti nezákonnému zásahu
žalovaného, který spatřoval v tom, že žalovaný nevyhověl návrhu žalobce na odročení termínu
výslechu svědka nařízeného na 19. 7. 2018 z důvodu nemožnosti zástupce žalobce se výslechu
zúčastnit. Žalobce se domáhal, aby krajský soud určil, že tento postup žalovaného je nezákonným
zásahem. Namítal, že žalovaný byl v dostatečném předstihu informován o závažné překážce,
která zástupci žalobce bránila účastnit se výslechu. S odročením žalovaný původně neformálně
souhlasil, přesto návrhu nevyhověl, ač věděl, že pro složitost věci není možné zajistit včas
substituci zástupce žalobce. Žalobce má právo se výslechu zúčastnit a být přitom zastoupen
zástupcem.
[2] Krajský soud v Ostravě v záhlaví označeným usnesením žalobu odmítl. Ze správního
spisu krajský soud zjistil následující skutečnosti (viz body [3] a [4] níže).
[3] Dne 5. 12. 2017 byla u žalobce zahájena daňová kontrola daně z příjmů fyzických osob
za období roku 2014, 2015 a 2016. Dne 14. 6. 2018 byl žalobce vyrozuměn o provádění výslechů
svědků, které se uskuteční mj. dne 19. 7. 2018 v Uherském Hradišti. Dne 22. 6. 2018, po výslechu
svědka R. N., sdělil zástupce žalobce správci daně (Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj,
územní pracoviště Bruntál), že ve dnech 18. nebo 19. 7. 2018 proběhne v jiném řízení, které je
vedeno na územním pracovišti ve Frýdku – Místku, výslech utajovaných svědků před Policií ČR,
o čemž se zástupce žalobce dozvěděl předchozího dne. Zástupce žalobce správci daně avizoval,
že poté, co mu bude sdělen přesný termín výslechů, požádá o jeho změnu v tomto řízení;
současně sdělil, že územní pracoviště ve Frýdku – Místku přislíbilo kontaktovat územní
pracoviště Bruntál poté, co bude termín výslechu svědků znám. Správce daně přislíbil této žádosti
vyhovět s tím, že požádat o změnu termínu musí do 29. 6. 2018.
[4] Dne 29. 6. 2018 požádal zástupce žalobce o změnu termínu výslechu svědků nařízeného
na den 19. 7. 2018. V žádosti odkázal na dohodu učiněnou dne 22. 6. 2018 a k žádosti přiložil
předvolání Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj, územní pracoviště ve Frýdku – Místku.
Dne 3. 7. 2018 správce daně kontaktoval svědkyni, která měla být vyslechnuta dne 19. 7. 2018.
Ta uvedla, že v den plánovaného výslechu má v práci nahlášenou omluvenou absenci, kterou
bylo z provozních důvodů nutno povolit v dostatečném předstihu a tento stav nelze již změnit.
Téhož dne sdělil správce daně žalobci, že nevyhověl žádosti o odročení termínu výslechu
svědkyně, neboť územní pracoviště Frýdek – Místek nekontaktovalo správce daně pro odstranění
kolize výslechů. Zástupce žalobce, ačkoliv byl upozorněn na nutnost dostatečného časového
předstihu žádosti, a o kolizi věděl již od 25. 6. 2018, požádal o odročení až v pátek 29. 6. 2018
v pozdních odpoledních hodinách. Zástupce žalobce o odročení požádal ještě ústně dne
11. 7. 2018, žádosti nebylo vyhověno. Dne 19. 7. 2018 proběhl výslech svědkyně za účasti
jak žalobce, tak jeho zástupce JUDr. Šrámka (k tomuto posledně uvedenému zjištění krajského
soudu, které je nesprávné, však viz bod 17 níže).
[5] Krajský soud na základě shora uvedených skutečností konstatoval, že v případech,
kdy je vedeno řízení, jehož výsledkem je vydání rozhodnutí, např. vyměřovací řízení s následným
vydáním platebního výměru, je vyloučeno, aby se adresát rozhodnutí domáhal ochrany zásahovou
žalobou podle §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“),
neboť má možnost domáhat se ochrany proti rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. Ochrana před
nezákonným zásahem má subsidiární povahu. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu krajský soud uvedl, že v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu nelze podrobovat testu
zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu. Zásahová žaloba je tak nepřípustná proti
procesnímu postupu správce daně, kterým se upravuje vedení řízení, pokud nemožnost,
aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, je zjevná a nepochybná. Zamítnutí
žádosti o odročení termínu výslechu svědka je procesním úkonem technicky zajišťujícím průběh
řízení. Ačkoliv lze podle okolností konkrétního případu připustit, aby i čistě procesní úkon
správního orgánu byl výjimečně zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., taková situace však v posuzované
věci z žalobcových tvrzení ani ze správního spisu nevyplývá. Žalobcem tvrzený zásah nesplňuje
ani podmínku intenzity, ani výjimečných okolností. Vzhledem k tomu, že nemožnost,
aby v žalobě tvrzené jednání správce daně bylo nezákonným zásahem, je zjevná a nepochybná,
neboť se jedná o postup správce daně, technicky upravující vedení řízení, krajský soud žalobu
jako nepřípustnou odmítl.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) z důvodu nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. kasační stížnost a domáhá se jeho
zrušení. Namítá, že krajský soud nesprávně vyhodnotil žalobu stěžovatele jako žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem. Jednalo se přitom o žalobu na určení toho, že zásah byl nezákonný.
Vadou spočívající v tom, že krajský soud nerespektoval zjevnou dichotomii zásahových žalob,
je stižena celá argumentace soudu. Stěžovatel v této souvislosti odkazuje na §85 s. ř. s., který sice
hovoří o nutnosti vyčerpání jiných právních prostředků, avšak nikoliv v případě, domáhá-li
se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Rozhodnutí, na která krajský soud odkazuje,
se vztahují výlučně k zásahovým žalobám na ochranu před nezákonným zásahem, přičemž
se jedná o judikáty před novelou soudního řádu správního, kterou byla do právního řádu
zavedena určovací žaloba proti nezákonnému zásahu a kterou bylo stanoveno, že princip
vyčerpání jiných právních prostředků se na tuto žalobu neuplatní. Krajský soud proto nemohl
stěžovatelovu žalobu na určení nezákonnosti zásahu odmítnout jako nepřípustnou podle §85
s. ř. s.
[7] Krajský soud tvrdí, že stěžovatel uvádí pouze zásah do svých procesních práv, který
v této fázi nemá hmotněprávní dopad do jeho subjektivní sféry. Stěžovatel s tímto závěrem
nesouhlasí, neboť bylo zasaženo do práva stěžovatele na spravedlivý proces, jehož součástí jsou
další dílčí práva (hájit svá práva a právem chráněné zájmy prostřednictvím zvoleného zástupce;
důvodně očekávat, že správní orgán bude postupovat tak, jak uvedl ve svém sdělení;
být přítomen výslechu svědka; kontrolovat protokolaci jednání; a položit svědkovi vlastní,
doplňující otázky). Stěžovatel byl z ústního jednání, jehož předmětem byl výslech svědka,
vyloučen a část procesu v jeho věci tak byla provedena kabinetně, což je objektivně nejvyšší
možná míra zásahu do stěžovatelova práva na spravedlivý proces. Stěžovatel v této souvislosti
poukazuje na to, že tentýž krajský soud (ale jiný senát) v témže roce vydal rozsudek v obdobné
věci a došel v něm ohledně přípustnosti zásahové žaloby na určení nezákonného zásahu
tam, kde je možné hájit svá práva také žalobou proti rozhodnutí správního orgánu ke zcela
opačnému závěru. A to i přesto, že již byl vydán dodatečný platební výměr, čímž je žalobci plně
přípustná žaloba proti rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě
ze dne 5. 9. 2018, čj. 22 A 20/2018-36, a v něm citované usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne
16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55).
[8] Namítané jednání správce daně podlamuje obecnou důvěru ve správu daní jako celek.
K faktické újmě stěžovatele spočívající v jeho vyloučení z procesu v jeho věci došlo již nyní.
Skutečnost, že v budoucnu dojde v důsledku tohoto zásahu k dalším hmotněprávním
a osobnostním újmám, není důvodem k tomu, aby byla stěžovateli již v této fázi odepřena
možnost obrany. Došlo k zásahu do práva na spravedlivý proces, neboť stěžovatel byl zcela
vyloučen z účasti na části jeho procesu a byla mu tak upřena jeho zákonná kontrolní
a participační práva. V případě odepření stěžovatelova práva na určení nezákonnosti zásahů
správce daně by ad absurdum došlo k přímému zpochybnění jakéhokoli smyslu zásahové žaloby
na určení nezákonnosti zásahu, neboť si lze jen těžko představit zásah zásadnější, než faktické
vyloučení stěžovatele z části jeho procesu, kterého má právo se účastnit. Proti namítanému
jednání správce daně je nutné zasáhnout bezodkladně, a to proto, že deklarací nezákonnosti
postupu správce daně by bylo možné se již v rámci daňové kontroly operativně vypořádat s jeho
následky a pokračovat v daňové kontrole v souladu se zákonem bez nutnosti následně podávat
komplexní žalobu proti správnímu rozhodnutí.
III. Vyjádření žalovaného
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že smyslem výjimky z pravidla
o nepřípustnosti zásahové žaloby při možnosti domáhat se ochrany nebo nápravy jinými
prostředky pro případ, že je podána pouze určovací žaloba, je zamezit zjevně neúčelnému
uplatňování prostředků ochrany vůči správnímu orgánu, protože prostředky ochrany vůči
správnímu orgánu slouží zásadně k eliminaci závadného stavu. Jejich uplatnění by tedy mělo
pouze formální význam, nebyla-li by jimi tato eliminace požadována, a tedy není namístě na jejich
využití trvat, domáhá-li se žalobce toliko určení nezákonnosti zásahu.
[10] Žalovaný nesouhlasí s argumentací stěžovatele, že domáhá-li se pouze určení
nezákonnosti zásahu, a nikoli zjednání nápravy, nedomáhá se ochrany svých práv, protože
autoritativní určení nezákonnosti zásahu může být relevantní pro řízení, jehož výsledek
je takovou povahou jednání správního orgánu podmíněn. Typicky se bude jednat o řízení
o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Připuštění opačného závěru
by v důsledku znamenalo, že žádná určovací žaloba, jejímž výsledkem je toliko autoritativní
konstatování práva či právního stavu, není prostředkem ochrany práva, protože jejím výsledkem
není výrok, kterým by soud žalovanému ukládal práva či povinnosti (např. žaloba na určení
vlastnictví by v takovém případě nebyla prostředkem ochrany vlastnického práva),
což je absurdní.
[11] Zásahovou žalobu lze použít proti takovému jednání, které se sice promítne
do rozhodnutí napadnutelného žalobou a může založit jeho nezákonnost, ale bez ohledu
na ně již samo o sobě představuje natolik zásadní zásah do veřejných subjektivních práv účastníka
řízení, že po něm nelze legitimně požadovat, aby vyčkával a podal až žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu. V případě rozhodnutí o stanovení daně tomu tak obecně bude v situaci,
kdy závadné jednání předcházející vydání rozhodnutí o stanovení daně má dopad
i do „nedaňové“ sféry daňového subjektu. Typicky může jít o nezákonně prováděnou daňovou
kontrolu, jejíž vedení samo o sobě představuje pro daňový subjekt zátěž, např. z hlediska
ztěžování faktického výkonu ekonomické činnosti. Nezákonně nařízená či prováděná daňová
kontrola sice může založit nezákonnost výsledného rozhodnutí (platebního výměru), ovšem její
negativní dopady nemusí být zrušením tohoto rozhodnutí plně kompenzovány. Dle žalovaného
stěžovatel ani v kasační stížnosti neuvádí, proč by údajné pochybení, kterého se žalovaný
měl dopustit, mělo mít charakter přímého zkrácení veřejných subjektivních práv stěžovatele, resp.
v čem by tato přímost měla spočívat. Porušení práva na spravedlivý proces, kterým stěžovatel
argumentuje, má význam toliko k výsledku tohoto procesu. Úkon žalovaného, který
měl být dle žalobce prohlášený za nezákonný zásah, proto nemá samostatný význam pro veřejná
subjektivní práva stěžovatele.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost je včasná, podaná osobou oprávněnou a přípustná. Důvodnost kasační
stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Podle §82 s. ř. s. [k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[15] Podle §85 s. ř. s., [ž]aloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[16] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodným tvrzení stěžovatele, že krajský soud nesprávně
přistupoval k žalobě stěžovatele jako k žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, ačkoliv
se jednalo o žalobu na určení nezákonnosti zásahu. Krajský soud v popisné části rozhodnutí sice
hovoří obecně o žalobě stěžovatele na ochranu před nezákonným zásahem,
což je pravděpodobně dáno tím, že i sám stěžovatel své podání ze dne 16. 7. 2018 adresované
krajskému soudu nadepsal „Žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu“ (nikoliv výslovně
žaloba na určení nezákonnosti zásahu; obdobně v podnadpisu žaloby stěžovatel toliko
v obecnosti uvádí, že se jedná o podání „ve věci nezákonného zásahu do práva žalobce…“). V části
usnesení, které obsahuje vlastní právní posouzení, však soud již výslovně hovoří
o tom, že se stěžovatel domáhá „určení nezákonnosti zásahu žalovaného“ (viz bod [8] usnesení
krajského soudu), a jako zásahovou žalobu na určení ji proto také posoudil. Tato námitka
stěžovatele proto není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud však současně nepřehlédl, že krajský soud v rekapitulační části
usnesení, ve kterém shrnuje svá zjištění, konstatuje, že ze správního spisu zjistil, že: „Dne
19. 7. 2018 proběhl výslech svědka za účasti jak žalobce, tak jeho zástupce JUDr. Šrámka.“ (viz bod [4]
usnesení krajského soudu). Vyslýchanou osobou byla svědkyně H. V.. Jak však ze správního
spisu, konkrétně z Protokolu o výslechu svědka ze dne 19. 7. 2018, zjistil kasační soud, tohoto
výslechu se neúčastnil ani daňový subjekt osobně (tj. stěžovatel), ani jeho zástupce JUDr. Alfréd
Šrámek. Ostatně neúčast zástupce při výslechu je stěžovatelem namítaným důsledkem postupu
žalovaného, takže toto konstatování krajského soudu nedává smysl. V protokolu je uvedena u
„Osoby oprávněné jednat jménem daňového subjektu“ pomlčka, níže v protokolu je pak sice
uveden „Zástupce daňového subjektu“, kterým je na základě plné moci ze dne 4. 5. 2018,
advokát JUDr. Alfréd Šrámek, protokol však není podepsán ani daňovým subjektem, ani jeho
zástupcem (na rozdíl od podpisu všech ostatních zúčastněných osob – tj. svědkyně H. V. a
úředních osob, které protokol podepsaly na každém jeho listu). V protokolu se pak v části
„Průběh jednání“ výslovně uvádí: „Daňový subjekt byl o konání výslechu svědka vyrozuměn […]
a k jednání se nedostavil“. Tuto skutečnost správce daně konstatuje rovněž v závěru protokolu a na
jeho konci v části „Podpisy zúčastněných osob“ na řádku „za daňový subjekt“ se rovněž podpis
stěžovatele, ani jeho zástupce nenachází. Nelze tedy než uzavřít, že konstatování krajského soudu
o skutečnostech vyplývajících ze spisu, konkrétně o tom, že výslech svědkyně dne 19. 7. 2018
proběhl za účasti „jak žalobce, tak jeho zástupce JUDr. Šrámka“, je nesprávný. Kasační soud nicméně
současně zdůrazňuje, že ačkoliv krajský soud podstatný obsah správního spisu v rekapitulační
části svého usnesení shrnul nesprávně, tato vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí krajského
soudu, a to z níže uvedených důvodů.
[18] Stěžovatel se domáhal určení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího v zamítnutí
žádosti stěžovatele o odročení nařízeného termínu výslechu svědka. Krajský soud své posouzení postavil
na tezi, že zamítnutí žádosti o odročení termínu výslechu svědka je procesním úkonem, kterým
se technicky zajišťuje průběh řízení. Takový úkon se netýká veřejných subjektivních práv
a povinností stěžovatele. Kasační soud se s tímto posouzením krajského soudu – v podmínkách
projednávané věci – plně ztotožňuje.
[19] Jak správně uvedl již krajský soud, zamítnutí žádosti o odročení výslechu svědka totiž
právo daňového subjektu – zejména jeho právo být u výslechu svědka (osobně či prostřednictvím
svého zástupce) přítomen a klást svědku otázky – nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje.
Správce daně tímto postupem pouze určil, kdy výslech proběhne a toto rozhodnutí stěžovateli
sdělil s dostatečným předstihem tak, aby stěžovatel mohl naplnit své právo být výslechu přítomen
a klást svědku otázky.
[20] Nejvyšší správní soud sice ve své judikatuře v minulosti připustil, že zásahem může
být například i nesprávný postup při doručování, pokud představuje pro příjemce písemností
nadměrnou administrativní zátěž spojenou se vznikem materiální újmy (viz rozsudek NSS ze dne
12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138, bod 23); nebo neumožnění nahlédnout do spisu, pokud
by bylo v takové intenzitě, že by znamenalo zásah do práva na spravedlivý proces (viz rozsudek
NSS ze dne 17. 1. 2018, čj. 9 Afs 85/2016-51, bod 29); případně znepřístupnění určitých
dokumentů v daňovém řízení, brání-li tento postup správního orgánu daňového subjektu
v dosažení účinné ochrany v řízení o žalobě proti rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne
3. 10. 2018, čj. 1 Afs 99/2018-42, body 15 až 17). Z uvedené judikatury plyne, že v závislosti
na okolnostech konkrétního případu je možné, aby i čistě procesní úkon správního orgánu
byl výjimečně zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. O takovou situaci se v případě stěžovatele
nejednalo.
[21] Samotné zamítnutí žádosti o odročení výslechu svědka nebrání v uskutečnění práva
daňového subjektu být tomuto výslechu (osobně či prostřednictvím svého zástupce) přítomen
a klást svědku otázky. Jinými slovy, postup správce daně stěžovatelovo právo na spravedlivý
proces, jakož i dílčí práva s ním související, nezmařil. Z tohoto důvodu postup správce daně
v projednávané věci nesplňuje podmínku intenzity ani výjimečných okolností, která se podává
ze shora citované judikatury.
[22] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stěžovatel byl o zamítnutí žádosti o odročení
výslechu svědkyně H. V. informován s dostatečným předstihem (podle obsahu spisu již sdělením
správce daně ze dne 31. 5. 2018 a dále pak sdělením ze dne 3. 7. 2018 a při jednání 11. 7. 2018 –
výslech svědkyně se přitom konal až dne 19. 7. 2018). Ačkoliv Nejvyšší správní soud nepopírá, že
z obsahu správního spisu plyne, že v předchozí fázi správního řízení správce daně stěžovateli
avizoval případnou možnost změny termínu výslechu svědkyně, současně je však ze shora
předestřených skutečností zřejmé, že správce daně stěžovatele rovněž v dostatečném předstihu
informoval o skutečnostech, pro které toto odročení nakonec možné není. V neposlední řadě
i při nemožnosti účasti zástupce stěžovatele, advokáta JUDr. Alfréda Šrámka, mohl stěžovatel,
resp. jím zvolený advokát, k výslechu svědkyně vyslat jiného zástupce na základě substituce (viz §
29 odst. 2 daňového řádu ve vztahu k advokátům).
[23] Stěžovatel v kasační stížnosti dále argumentuje §85 s. ř. s. V tomto ustanovení je obecně
vyjádřen princip subsidiarity (podpůrnosti) správního soudnictví vůči veřejné správě. V §85
s. ř. s. je stanoveno, že žaloba je nepřípustná mj. tehdy, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat
jinými právními prostředky, avšak s výjimkou žalob, které se domáhají pouze určení toho,
že zásah byl nezákonný. Soudní ochrana je tedy subsidiární tam, kde veřejná správa disponuje
účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy
bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. V rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj.
7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, bod 40, rozšířený senát k principu subsidiarity
správního soudnictví vůči veřejné správě uvedl následující: „To má svůj smysl. Veřejná správa může
rozhodnout meritorně, zásah do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou
konstrukci, která má zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou, orgány k tomu
kompetentními (tak zvaně „v první linii“), které na základě argumentů uplatněných v zákonem poskytnutých
prostředcích samy seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní procesní nástroje k nápravě. Nejen
to. Subsidiarita je i vyjádřením dělby moci, vzájemných brzd a protivah. Žádná z mocí nemůže dominovat, aniž
by existoval prostředek k eliminaci její nepřípustné expanze (brzda) či účinné ochrany (protiváha), jehož použití
se může domáhat zákonným způsobem ten, kdo tvrdí, že bylo zasaženo (různými formami a způsoby) do jeho
veřejných subjektivních práv. Soudní ochrana v tomto smyslu nastupuje tehdy a tam, kde tyto prostředky ve veřejné
správě k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale jejich použitím nedošlo ke zjednání nápravy, případně
i tam, kde takové prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní ochranu odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí
toliko formální.“ Tento rozsudek rozšířeného senátu byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, důvodem zrušení však byla chybná interpretace
žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoliv samotná metodologie postupu při posuzování
přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby. Výše citované závěry jsou proto nadále použitelné.
[24] Krom tohoto pojetí subsidiarity zásahové žaloby vůči veřejné správě (§85 s. ř. s.) chápe
judikatura Nejvyššího správního soudu subsidiaritu zásahové žaloby i jako vyjádření
přednostního postavení dalších žalobních typů zakotvených v soudním řádu správním. Žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem je tak subsidiární rovněž vůči těm žalobním typům, které
mají proti jejímu podání přednost, tj. nejen vůči prostředkům ochrany využitelným ještě v řízení
před správními orgány. Subsidiarita vůči ostatním žalobním typům znamená, že zásahová žaloba
je přípustná jen tehdy, pokud nepřichází v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního
orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§79
a násl. s. ř. s.) a ani podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§101a a násl. s. ř. s.).
Je nepochybné, že ústřední roli v systému žalob podle soudního řádu správního hraje žaloba proti
rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., nečinnostní žaloba a zásahová žaloba hrají
roli pomocného (doplňkového) prostředku ochrany tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s.
nedosáhne nebo z povahy věci nepřichází v úvahu. Účastník řízení si tudíž nemůže libovolně
zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije (srov. např. rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb., nebo rozsudek
NSS ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).
[25] Obecně tedy platí, že přezkoumání zákonnosti vedení správního řízení v rámci řízení
o ochraně před nezákonným zásahem by bylo přezkumem předčasným a odporujícím systematice
soudního řádu správního. Jak správně poukázal krajský soud, ustálená judikatura Nejvyššího
správního soudu konstantně uvádí, že v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu nelze
podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu. Např. v rozsudku
ze dne 31. 7. 2006, čj. 8 Aps 2/2006-95, Nejvyšší správní soud konstatoval: „Prostřednictvím žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního
orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení“
(obdobně rovněž usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55,
bod 42, resp. rozsudek téhož senátu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, bod 63). Účelem
žaloby proti nezákonnému zásahu obecně není přezkum procesního postupu správního orgánu
ve správním řízení. K tomu slouží řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65
a násl. s. ř. s. Rozšířený senát potvrdil, že pomocí zásahové žaloby „nelze docílit „předstižného“
posouzení zákonnosti takových jednotlivých procesních úkonů správce daně, které samy o sobě nemají povahu
zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., ale jejichž zákonnost může mít význam při posuzování zákonnosti případného
rozhodnutí, jímž by na základě zjištění z daňové kontroly byla stanovena daň“ (usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55, bod 42; kromě shora citované judikatury srov. rovněž
rozsudky NSS ze dne 27. 9. 2013, čj. 9 Aps 2/2013-63, ze dne 31. 1. 2011, čj.
2 Aps 4/2010-63, ze dne 22. 8. 2007, čj. 1 Afs 45/2007-69, ze dne 17. 3. 2005, čj.
2 Aps 1/2005-65, či ze dne 17. 4. 2009, čj. 8 Aps 6/2007-256).
[26] Extenzivní výklad pojmu zásah by umožnil rozložit daňové řízení v nespočetnou řadu
individuálních zásahů, které by mohl daňový subjekt napadnout nespočtem zásahových žalob.
To by v podstatě znamenalo zablokování probíhajícího daňového řízení (srov. též rozsudek NSS
ze dne 17. 4. 2009, čj. 8 Aps 6/2007-256).
[27] Zásahová žaloba je tak nepřípustná proti procesnímu postupu správce daně, kterým
upravuje vedení řízení, pokud nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným
zásahem, byla zjevná a nepochybná (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, čj.
7 As 155/2015-160, bod 63). V rozsudku ze dne 17. 1. 2018, čj. 9 Afs 85/2016-51, Nejvyšší
správní soud uvedl, že „[p]okud je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem
ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v §82 s. ř. s.,
musí být taková žaloba odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá.
Chybí totiž podmínka řízení spočívající v přijatelném tvrzení nezákonného zásahu“. Je však třeba zdůraznit,
že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené
jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná. Soud zde bude přihlížet též k závěrům
ustálené judikatury, která dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem
nejsou a nemohou být (např. jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání
rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení). Existuje-li rozumná
pochybnost, je třeba zkoumat další „procesní“ podmínky věcné projednatelnosti žaloby, a pokud
jsou splněny, žalobu věcně projednat (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, čj.
7 As 155/2015-160, bod 63). Rozšířený senát v tomto rozsahu modifikoval starší judikaturu
a rozšířil možnosti, kdy krajský soud může zásahovou žalobu odmítnout, aniž by musel
rozhodovat meritorně (viz tamtéž, s odkazem na dílčím způsobem modifikované usnesení
rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, jakož
i rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2018, čj. 9 Afs 85/2016-51, body 19-21).
[28] Jestliže zákon mezi výluky ze soudního přezkumu rozhodnutí řadí mimo jiné
i ta rozhodnutí, kterými se upravuje vedení řízení, vyjadřuje tím záměr jednak nerozmělňovat
soudní ochranu, jednak umožnit efektivní průběh řízení bez vynucených přestávek, vedením
množství dílčích půtek mezi účastníkem řízení a správním orgánem (zde mezi daňovým
subjektem a správcem daně). Soudní ochranu proto koncentruje zásadně do finálního výstupu,
tedy zpravidla rozhodnutí o meritu, a o něm pak umožňuje „vést bitvu“.
[29] Tento záměr je rovněž vyjádřením dělby moci a potřebné zdrženlivosti soudních orgánů
vůči exekutivě, dokud ona vede řízení a směřuje k uskutečnění své pravomoci a působnosti
rozhodnout autoritativně o právech a povinnostech účastníka řízení (fyzické nebo právnické
osoby). Nelze jej obcházet či vyprazdňovat použitím jiného procesního nástroje k ochraně
veřejných subjektivních práv, kterým je tzv. zásahová žaloba. Ta je vyhrazena situacím jiným
(podobně jako žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu), jak bylo opakovaně
uvedeno, je prostředkem subsidiárním, který nastupuje ve zpravidla excesivních situacích, v nichž
použití základního nástroje, tedy žaloby proti rozhodnutí, by nebylo možné nebo dostatečně
efektivní.
[30] Kasační soud již výše v bodech [19] až [22] nastínil, že v posuzované věci se právě
o takový případ zjevné a nepochybné nepřípustnosti zásahové žaloby jednalo. Stěžovatel v této
souvislosti argumentuje rozsudkem jiného senátu krajského soudu, konkrétně rozsudkem
Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 9. 2018, čj. 22 A 20/2018-36, který žalobu na určení
nezákonnosti zásahu ve skutkově obdobném případu neodmítl, ale připustil k věcnému
přezkumu a následně zamítl. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že kasační
stížnost proti tomuto rozsudku podanou neúspěšnou žalobkyní (jedná se o věc mezi jinými
účastníky řízení než v projednávané věci) čtvrtý senát NSS zamítl (srov. rozsudek ze dne
27. 2. 2019, čj. 4 Afs 354/2018-62). Otázkou přípustnosti žaloby se však věcně nezabýval.
Nejvyšší správní soud nicméně konstatuje, že v tomto případě se jednalo o skutkově odlišnou
věc – nezákonnost zásahu byla žalobkyní spatřována v postupu žalovaného, který přistoupil
k projednání zprávy o daňové kontrole, přestože žalobkyni nebyla poskytnuta přiměřená lhůta,
aby se vyjádřila k výsledku kontrolního zjištění, k navržení důkazů a k vyvrácení skutečností
v něm uváděných před projednáním zprávy o daňové kontrole, a dále v tom, že žalovaný
přistoupil k doručení zprávy o daňové kontrole tzv. náhradním způsobem, tj. bez jejího
projednání, aniž by pro tento postup byly podle žalobkyně splněny zákonné důvody.
V projednávané věci měl stěžovatel dostatek času k tomu, aby své právo účasti při výslechu
svědkyně plně zajistil a realizoval.
[31] V neposlední řadě jak ve svém usnesení uvedl již krajský soud, stěžovatelovu argumentaci
nepodporují ani závěry usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014-55,
č. 3566/2017 Sb. NSS, v němž rozšířený senát mj. výslovně konstatoval, že pomocí zásahové
žaloby „nelze docílit „předstižného“ posouzení zákonnosti takových jednotlivých procesních úkonů správce daně,
které samy o sobě nemají povahu zásahu ve smyslu §82 s. ř. s.“.
[32] Nejvyšší správní soud tak shodně s krajským soudem uzavírá, že zamítnutí žádosti
o odročení termínu výslechu svědka z plánovaného na jiný termín je procesním úkonem, který
správce daně použil v daňovém doměřovacím řízení a který směřoval k zjištění daňové
povinnosti stěžovatele. Jedná se o procesní úkon, kterým správce daně upravuje průběh řízení.
Důsledky zamítnutí žádosti – provedení výslechu svědka bez účasti stěžovatele – stěžovatel navíc
může namítat v řízení proti rozhodnutí o doměření daně podle §65 s. ř. s., neboť případné
procesní pochybení při výslechu svědka v rozporu s §96 odst. 5 daňového řádu je součástí
posouzení zákonnosti rozhodnutí.
[33] Soud považuje za potřebné znovu zdůraznit, že pokud by bylo možno tento úkon běžně
podrobit přezkumu i na základě zásahové žaloby, jednalo by se o dvojí přezkum téhož, a takový
postup by byl v rozporu principem subsidiarity zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí.
Nejen to. Připuštění soudní ochrany vůči jakémukoliv procesnímu úkonu správního orgánu
„uvnitř“ běžícího řízení by fakticky znamenalo rozdrobení a ve výsledku ochromení činnosti
správního orgánu směřující k vydání rozhodnutí o veřejných subjektivních právech
či povinnostech daňového subjektu v reálném čase. Případná obrana proti zásahu do těchto práv
před soudem by tak byla nedůvodně odkládána, nehledě na riziko vzniku rozdílných právních
názorů v jednotlivých soudních rozhodnutích.
V. Závěr a náklady řízení
[34] S ohledem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[35] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2019
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu