ECLI:CZ:NSS:2019:1.AZS.2.2019:54
sp. zn. 1 Azs 2/2019 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: T. D. N., zastoupen Mgr.
Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo
zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 101/5, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí
ministra zahraničních věcí ze dne 26. 10. 2018, č. j. 136208-8/2018-OPL, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích
ze dne 18. 12. 2018, č. j. 52 A 135/2018 - 57,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne
18. 12. 2018, č. j. 52 A 135/2018 - 57, se zrušuje .
II. Rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 26. 10. 2018, č. j. 136208-8/2018-OPL,
se v části týkající se žalobce zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen uhradit žalobci k rukám jeho zástupce, Mgr. Marka
Sedláka, advokáta, na náhradě nákladů soudního řízení 20.342 Kč do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
IV. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů soudního řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Velvyslanectví České republiky v Hanoji (dále též „zastupitelský úřad“) usnesením ze dne
27. 8. 2018, č. j. 2912/2018-HANOKO-5, zamítlo žalobcovu žádost o upuštění od povinnosti
osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu a zastavilo řízení o této žádosti podle §169d
odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Důvodem pro vydání tohoto rozhodnutí byla
skutečnost, že přidělování termínu k osobnímu podání žádosti bylo pro tento druh pobytového
oprávnění dočasně pozastaveno na základě usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018,
č. 474 k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik (dále
jen „usnesení vlády“).
[2] Ministr zahraničních věcí v řízeních o rozkladu usnesením ze dne 25. 10. 2018, č. j.
136208-1/2018-OPL, spojil ke společnému řízení věci devíti vietnamských žadatelů o upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť všichni byli zastoupeni
stejným zástupcem a skutkové okolnosti případů byly identické. Ministr zahraničních věcí
následně v záhlaví popsaným rozhodnutím rozklady zamítl a napadená usnesení potvrdil.
[3] Žalobce proti rozhodnutí ministra zahraničních věcí brojil žalobou u Krajského soudu
v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích, který ji zamítl.
[4] Konstatoval, že podle nové právní úpravy dosavadní „kreativní“ způsoby podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu nemohou mít za následek zahájení řízení, neboť jediným možným
zákonným postupem, jak dosáhnout zahájení řízení, je podání žádosti o upuštění od povinnosti
podat žádost o zaměstnaneckou kartu osobně. Krajský soud se neztotožnil s žalobcovým
tvrzením, že v jeho případě byly dány objektivní důvody znemožňující osobní podání žádosti.
Pokud Česká republika rozhodla o úplném pozastavení příjmů žádostí o vydání povolení
ke zmíněnému typu pobytu, nelze argumentovat článkem 36 odst. 1 a 4 Listiny základních práv
a svobod (dále též „Listina“). Cizinec nemá žádné právo zasahovat do výsostného práva státu
pozastavit příjem žádostí o povolení k pobytu. Nemůže být přece možné, a byť jen myslitelné,
aby zájem cizího státního příslušníka o pobyt v České republice převážil nad zájmem státu,
který je oprávněn rozhodnout (a to nikoliv rozhodnutím vydaným ve správním řízení)
o tom, že příjem těchto žádostí bude pozastaven. Pokud by tomu tak nebylo, musely by se zájmy
českého státu podřídit individuálním zájmům cizích státních příslušníků a jejich právních
zástupců. Krajský soud nemá důvod hodnotit a přezkoumávat podklady, které vedly vládu České
republiky k vydání tohoto usnesení, ostatně sám žalobce v žalobě nic takového nenamítl.
[5] Podle krajského soudu je zákonným předpokladem pro získání zaměstnanecké karty
osobní podání žádosti, od něhož může být v odůvodněných případech upuštěno, přičemž
žalovaným rozhodnutím byla žádost žalobce od upuštění od osobního podání žádosti o vydání
tohoto povolení zamítnuta. Stále je třeba mít na paměti cíl této zamítnuté žádosti a ten je jediný:
získat zmíněné pobytové oprávnění. Listina a ani žádná směrnice EU nemohou cizímu státnímu
příslušníku založit nárok na vydání tohoto oprávnění.
[6] Správní orgány správně vycházely z čl. 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady
2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení
k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném
souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě
(dále jen „směrnice“). Ten stanoví, že „žádost může být považována za nepřípustnou z důvodu stanovení
objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí přicházejících za účelem výkonu zaměstnání,
a nemusí být z tohoto důvodu zpracována“. Žalobce tedy nemá bez dalšího nárok na kladné vyřízení
jeho žádosti a tím spíše nemá nárok na to, aby bylo upuštěno od osobního podání žádosti
v případě, kdy stát rozhodne o pozastavení přijímání těchto žádostí.
[7] Směrnice potvrzuje právo státu nepřijmout ke zpracování, respektive vůbec neumožnit
přijetí takové žádosti, či odmítnout její přijetí. Regulace a kontrola imigrace prováděná státem
prostřednictvím procesu udělování víz je zcela legitimní, přičemž celý tento proces nepochybně
musí být upraven zákonem (což je), ale podle názoru krajského soudu je již věcí čistě politickou
to, zda stát rozhodne o úplném pozastavení přijímání těchto žádostí. Pokud by tomu tak nebylo,
tak by stát nemohl rozhodnout o zmíněném omezení a právo podat žádost o zmíněný pobyt
by měl každý cizinec, který by argumentoval článkem 36 odst. 1 Listiny a článkem 4 Listiny,
jak to zcela nepřípadně a jen účelově činí žalobce.
[8] Rozhodnutí státu o pozastavení přijímání žádostí nelze z podstaty věci považovat
za „odůvodněný případ“ znemožňující osobní podání žádosti. Neexistuje-li hmotné subjektivní
právo na vydání zaměstnanecké karty, nemůže dojít ani k zásahu do veřejných subjektivních práv
žalobce. Bylo by v rozporu s právem na spravedlivý proces podle článku 36 odst. 1 Listiny,
pokud by bylo zahajováno a vedeno správní řízení ve věci, ve kterém žadatel vůbec nemůže
mít v meritu úspěch. Krajský soud se neztotožnil s názorem žalobce, který popírá oprávnění
vlády k vydání usnesení, jímž byl dočasně pozastaven příjem žádostí o zaměstnaneckou kartu.
[9] Z článku 79 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též „SFEU“) vyplývá
oprávnění státu stanovit objem vstupů státních příslušníků přicházejících ze třetích zemí na jeho
území s cílem hledat si tam práci; podle krajského soudu z tohoto oprávnění neplyne povinnost
státu umožnit cizím státním příslušníkům vstup na území. Žádné konkrétní pravidlo
pro stanovení konkrétního objemu zmíněných vstupů cizích státních příslušníků ze třetích zemí
SFEU nestanoví, proto s ní nemůže být v rozporu postup vlády České republiky, kterým
byl pozastaven příjem těchto žádosti, čímž byl stanoven objem vstupů, čili počet
zaměstnaneckých karet, v nulové výši (což SFEU nevylučuje).
[10] Krajský soud nepřisvědčil ani námitce nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí.
II. Kasační stížnost
[11] Žalobce (stěžovatel) brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(s. ř. s.).
[12] Stěžovatel namítá, že úvahy soudu spočívají na nesprávném výkladu §169d odst. 3
zákona o pobytu cizinců. Při zkoumání splnění podmínek pro upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti je zastupitelský úřad oprávněn zkoumat pouze to, zda jsou dány objektivní
důvody, které cizinci v osobním podání žádosti zcela brání, nebo mu je natolik ztěžují, že by bylo
nepřiměřené na osobním podání žádosti trvat. Pokud zastupitelský úřad zjistí existenci takových
důvodů, je povinen od osobního podání upustit a žádost „propustit“ k dalšímu řízení
a případnému rozhodnutí Ministerstvu vnitra, které je k rozhodnutí věcně příslušné. Došel-li
zastupitelský úřad k závěru, že žádost nelze podat osobně, neboť osobně podávané žádosti
nepřijímá, nebyl oprávněn zkoumat další skutečnosti, ale měl rozhodnout o upuštění
od povinnosti žádost osobně podat.
[13] Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel sice použil zákonem stanovený postup,
současně však vyslovil, že se tímto postupem nemůže domáhat svého práva a nemůže dosáhnout
meritorního rozhodnutí. Taková úvaha je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny.
[14] V rozsudku není přezkoumatelně vyjádřeno, jak soud dospěl k závěru, že zaměstnanecké
karty nejsou občanům Vietnamu v současnosti povolovány a vydávány. Toto skutkové zjištění
soudu přitom bylo jedním z důvodů zamítnutí žaloby. Občanům Vietnamu jsou zaměstnanecké
karty stále vydávány, pokud žádost podali před pozastavením příjmu žádostí, nebo ji podali
na jiném zastupitelském úřadu než v Hanoji. Tvrzení soudu, že řízení o žádosti
o zaměstnaneckou kartu kvůli usnesení vlády nemůže skončit vydáním zaměstnanecké karty,
je překvapující. Pokud by rozhodnutí s takovým odůvodněním bylo skutečně vydáno, jednalo
by se o nezákonné rozhodnutí.
[15] Stěžovatel nesouhlasí s úvahou soudu, že oprávnění vlády rozhodnout o pozastavení
přijímání žádostí o zaměstnanecké karty na zastupitelském úřadu vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy,
a že se tedy nejedná o zásah do práv zaručených v čl. 36 odst. 1 a odst. 4 Listiny. Vláda České
republiky zákonnou kompetenci k přijetí usnesení o dočasném pozastavení osobně podávaných
žádostí na zastupitelském úřadu nemá. Soud nesprávně posoudil otázku závaznosti a zákonnosti
usnesení vlády. Jde o interní normativní akt závazný pouze pro vládu, její členy a ministerstva,
který není obecně právně závazný. Usnesení vlády je v rozporu se směrnicí, která umožňuje
stanovit objem přijímaných státních příslušníků, nikoli však objem přijímaných žádostí.
Stěžovatel zdůrazňuje, že se nedomáhá svého práva na vydání zaměstnanecké karty, ale práva
na přijetí žádosti, zahájení řízení o ní a vydání věcného rozhodnutí. Stěžovatelovo právo
na spravedlivý proces nepozbylo smyslu, jak nesprávně uzavírá krajský soud. Do doby, než bude
řádným způsobem rozhodnuto o stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků,
nemůže být jednotlivá žádost označena jako nepřípustná z důvodu překročení objemu vstupů
(přičemž stěžovatel opakuje, že důvodem pro zastavení řízení bylo pozastavení příjmů žádostí,
nikoli stanovení objemu vstupů cizinců).
[16] Stěžovatel navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu
řízení.
III. Vyjádření žalovaného, replika stěžovatele a duplika žalovaného
[17] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předesílá, že předmětem řízení bylo upuštění
od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, tedy o nenárokový pobytový titul. Cílem
rozhodnutí vlády, z něhož vyšlo napadené rozhodnutí zastupitelského úřadu, bylo omezit
zaměstnaneckou migraci z Vietnamu, a to s ohledem na bezpečnostní rizika spojená s touto
migrací. Procesně vláda tohoto cíle dosáhla nejlogičtějším způsobem, který současně nejvíce šetří
jak práva potenciálních zájemců o práci v ČR, tak veřejné prostředky, tedy pozastavením
samotného náběru žádostí. Případní zájemci o práci v ČR z Vietnamu mají od začátku najisto
postaveno, že jejich případná žádost nebude vůbec zpracována, a postrádá tedy smysl se snažit
o její podání.
[18] Krajský soud sice shledal, že existují objektivní důvody, které stěžovateli brání
v osobním podání žádosti, ale nejedná se o důvody, pro které by měl zastupitelský úřad upustit
od povinnosti žádost osobně podat. Opačný výklad by zcela popřel účel, pro který vláda
rozhodla o dočasném pozastavení zaměstnanecké migrace z Vietnamu, a vedl by k absurdnímu
výsledku, který by garantoval upuštění od osobního podání, avšak žádost by nemohla
být zpracována.
[19] Stěžovatelova argumentace založená na čl. 36 odst. 1 Listiny je zcela mimo prostor
platného práva, neboť na vydání zaměstnanecké karty neexistuje žádný právní nárok.
Při dovedení stěžovatelovy argumentace ad absurdum by zastupitelský úřad musel umožnit osobní
podání každému žadateli.
[20] Usnesení vlády bylo vydáno v souladu s ústavními předpisy a právem Evropské unie,
byly zohledněny poznatky různých oborů státní správy, zejména bezpečnostní rizika vyplývající
z rozhodnutí Bezpečnostní rady státu. Není namístě zabývat se v rámci přezkumu rozhodnutí
žalovaného důvody přijetí usnesení vlády. Žalovaný nicméně poznamenává, že vláda jako
vrcholný orgán výkonné moci podle čl. 76 odst. 1 Ústavy vydala usnesení jako nástroj regulace
přijímání žádostí o zaměstnaneckou kartu státních příslušníků třetích států. Stěžovatelův odkaz
na čl. 78 Ústavy týkající se vydávání nařízení vlády je v této souvislosti irelevantní. Nástroje
pro regulaci přijímání žádostí o pobyt z důvodu bezpečnostních rizik (individuální zamítnutí
žádosti z důvodu bezpečnostního rizika), na které odkazuje stěžovatel, jsou za situace, kdy zájem
České republiky je neumožnit z bezpečnostních důvodů ekonomickou migraci pro veškeré
žadatele z určitého státu, nevyhovující.
[21] Žalovaný nesouhlasí ani s námitkou, že usnesení je v rozporu se směrnicí a že nelze
zaměňovat pojmy „objem vstupů přijímaných státních příslušníků“ a „objem přijatých žádostí“.
Článek 8 odst. 3 směrnice jasně odkazuje na procesní oprávnění členského státu vůbec se žádostí
nezabývat (tj. v případě zákona o pobytu cizinců žádost vůbec nepřijmout). Nadto směrnice
stanoví, jaké oblasti pravomoci členských států se nedotýká a jaké konkrétní důsledky může
mít tato skutečnost na posuzování žádosti. Použití obecného výrazu „zpracována“ v čl. 8 odst. 3
směrnice nijak neomezuje členský stát ve stanovení okamžiku, ve kterém se odmítne žádostí
zabývat.
[22] Žalovaný zdůrazňuje, že pro správné posouzení věci je nutné vycházet ze skutečnosti,
že stěžovateli nesvědčí subjektivní hmotné právo na vydání zaměstnanecké karty; nemůže tedy
dojít k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatele tím, že se nemůže vůbec domoci
vydání zaměstnanecké karty z důvodu zmíněného rozhodnutí vlády o pozastavení přijímání. Bylo
by v rozporu s právem na spravedlivý proces, pokud by bylo zahajováno a vedeno řízení ve věci,
ve kterém žadatel vůbec nemůže mít v meritu úspěch.
[23] Žalovaný navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[24] Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného uvádí, že informace o účelu usnesení vlády
jsou pro něj nové. Stěžovatel v době podání žaloby vycházel ze zprávy o pozastavení příjmu
žádostí zveřejněné na webových stránkách zastupitelského úřadu, podle které byl zastaven příjem
žádostí pro občany Vietnamu. Z vyjádření žalovaného je však zjevné, že příjem žádostí
byl pozastaven pouze na zastupitelském úřadu v Hanoji pro všechny žadatele bez ohledu
na jejich státní příslušnost. Stěžovatel proto usuzuje, že nespecifikovaná bezpečnostní rizika,
která byla důvodem pro pozastavení příjmu žádostí, nesouvisí s vietnamskou státní příslušností
žadatelů, ale se zastupitelským úřadem v Hanoji jako takovým. Je tedy zřejmé, že krajský soud
vycházel z nesprávně zjištěného skutkového stavu, pokud svoje závěry postavil na zjištění,
že důvody pozastavení příjmu žádostí jsou založeny na vietnamské státní příslušnosti žadatelů.
[25] Stěžovatel nesouhlasí s argumentací žalovaného, podle které by muselo Ministerstvo
vnitra jeho žádost (pokud by byla přijata) zamítnout. Ministerstvo vnitra je orgánem veřejné
moci vázaným zákonem. Pokud by žádost zamítlo (otevřeně či skrytě) z důvodu vietnamské
státní příslušnosti nebo z důvodu podání na zastupitelském úřadu v Hanoji, jednalo
by se o nezákonné rozhodnutí. Pokud by ji hodlalo zamítnout kvůli bezpečnostní hrozbě,
muselo by u stěžovatele prokázat, že on konkrétně představuje bezpečnostní riziko. Stěžovatel
nesouhlasí ani s názorem žalovaného, že pravomoc vlády k pozastavení příjmu žádostí
lze dovodit z čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky (dále
jen „zákon o bezpečnosti ČR“). Vláda sice má pravomoc omezit práva stanovená ve zvláštním
zákoně, to však za předpokladu, že byl vyhlášen nouzový stav, což se v posuzované věci nestalo.
[26] Žalovaný v duplice konstatuje, že ze zprávy zveřejněné zastupitelským úřadem je zřejmé,
že usnesení vlády se týká těch žadatelů vietnamské státní příslušnosti, pro které je zastupitelský
úřad v Hanoji místně příslušný. Ministerstvo vnitra je usnesením vlády vázáno stejně jako
žalovaný. Pokud Česká republika v rámci efektivní kontroly migračních toků neumožňuje vstup
celých skupin žadatelů z migračně rizikových oblastí (např. Sýrie, Afghánistán apod.), je zcela
irelevantní zkoumání bezpečnostního rizika u konkrétního žadatele.
IV. Posouzení kasační stížnosti
[27] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[28] Kasační stížnost je důvodná.
IV.a) Právní úprava a relevantní skutkové okolnosti
[29] Podle §169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen žádost o udělení
dlouhodobého víza, s výjimkou diplomatického nebo zvláštního víza, žádost o prodloužení
platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území a žádost o vydání
povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu podat osobně. Podle odstavce 2
téhož ustanovení se osobním podáním rozumí úkon žadatele, při kterém se žadatel osobně dostaví
ke správnímu orgánu, u kterého má být žádost podána, a osobě přímo se podílející na výkonu pravomoci
správního orgánu určené k přijetí žádosti podá žádost v době určené pro jednotlivé druhy a účely pobytových
oprávnění a ve formě a způsobem, který stanoví tento zákon.
[30] Podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců může zastupitelský úřad v odůvodněných
případech od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti cizinec doloží
důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem,
kdy žádost došla zastupitelskému úřadu. Neupustí-li zastupitelský úřad v případě podle věty první od povinnosti
osobního podání žádosti, řízení o žádosti usnesením zastaví. Zastupitelský úřad může od povinnosti osobního
podání žádosti upustit také bez uvedení důvodů cizincem, jsou-li mu důvody pro toto upuštění známy z jeho
úřední činnosti, nebo může učinit na své úřední desce prohlášení, že od povinnosti osobního podání žádosti upouští
pro určitý druh žádostí o pobytová oprávnění podaných v budoucnu, a to zejména v případech, pokud je cizinec
nebo jeho zaměstnavatel účastníkem vládou schváleného programu.
[31] Stěžovatel dne 8. 8. 2018 podal u zastupitelského úřadu žádost o upuštění od povinnosti
osobního podání žádosti. Tu odůvodnil jednak tím, že se opakovaně neúspěšně dne 7. 6. 2018
snažil postupem zveřejněným na úřední desce a webových stránkách zastupitelského úřadu
telefonicky sjednat termín k osobnímu podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. Pokusy
o telefonické objednání doložil výpisem telefonních hovorů. Jako zásadní důvod pro podání této
žádosti označil skutečnost, že s platností od 18. 7. 2018 zastupitelský úřad zveřejnil informaci
o pozastavení příjmu žádostí o zaměstnanecké karty pro občany Vietnamu. Je proto zřejmé,
že žadatelé vůbec nemají možnost osobního podání žádosti.
[32] Zastupitelský úřad žádost zamítl a řízení zastavil. V odůvodnění rozhodnutí uvedl,
že žádosti nemohl vyhovět, neboť přidělování termínů k osobnímu podání žádosti
je pro požadované pobytové oprávnění dočasně pozastaveno na základě usnesení vlády.
[33] Žalovaný konstatoval, že pozastavení objednávání termínů pro osobní podání žádosti
o zaměstnaneckou kartu na základě usnesení vlády nemůže představovat důvod pro upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti.
IV.b) Usnesení vlády č. 474 ze dne 18. 7. 2018
[34] Soud připomíná, že v nyní souzené věci nejde o meritorní posouzení stěžovatelovy
žádosti o zaměstnaneckou kartu. Soud tedy ponechává stranou argumentaci vztahující
se k otázce, zda stěžovatel mohl či nemohl být se svou žádostí v případě jejího přijetí
zastupitelským úřadem (a po následném posouzení Ministerstvem vnitra) úspěšný.
[35] Na druhou stranu však soud ihned v úvodu konstatuje, že jak žalovaný, tak krajský soud
obě otázky (meritorní posouzení žádosti a posouzení žádosti o upouštění od povinnosti
osobního podání) při svém rozhodování do jisté míry neodlišují, resp. z odpovědi na jednu
z nich dovozují relevantní závěry i pro druhou. Tento přístup v rozsudku krajský soud vyjádřil
tak, že se nelze „domáhat sklizně ovoce z neexistujícího stromu“, či „kde nic není, ani smrt
nebere“. Tedy přístupem vycházejícím z předpokladu, že apriorní a zcela zjevná neúspěšnost
žádosti znamená, že je zcela zbytečné (a v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny) o takové žádosti
zahajovat a vést řízení, a potažmo rozhodovat o způsobu jejího podání (srov. bod 27 rozsudku
krajského soudu). Takové východisko není správné a nešetří jádro práva chráněného čl. 36
odst. 1 Listiny, podle kterého se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva
u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
[36] Jak již soud vysvětlil dříve (rozsudek ze dne 30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011 – 62,
č. 2756/2013 Sb. NSS), „[i] žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České republiky,
má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě
zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání
a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem
(…).“ Tyto závěry pak potvrdil rozšířený senát v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, č. j.
10 Azs 153/2016 – 52, č. 3601/2017 Sb. NSS.
[37] Byť tedy soud nijak nezpochybňuje základní argument žalovaného a krajského soudu,
že na vydání určitých typů pobytových oprávnění neexistuje právní nárok, neznamená
to, že žadatelé o pobytové oprávnění z tohoto důvodu ztrácejí právo na spravedlivý proces
při vyřizování své žádosti. Jinak řečeno, skutečnost, že cizinec žádá o nenárokový pobytový titul,
nevede k závěru, že nemá vůbec nárok na podání žádosti. Toto právo vyplývající z čl. 36 odst. 1
Listiny nelze pouhým poukazem na nenárokovost pobytového oprávnění derogovat.
[38] Otázkou tedy zůstává, zda správní orgány správně zamítly stěžovatelovu žádost
o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu.
[39] Pro posouzení této otázky je nutno zabývat se usnesením vlády, o nějž své závěry
argumentačně opírají nejen správní orgány, ale i krajský soud.
[40] Z informačního systému Oběhu dokumentů mezi ústředními orgány státní správy
(dostupný na www.odok.cz) vyplývá, že vláda České republiky na své schůzi dne 18. 7. 2018
schválila usnesení č. 474 „k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace
a bezpečnostních rizik“.
[41] Obsahem usnesení vlády jsou dva body, podle kterých vláda
„I. bere na vědomí informace obsažené v části III. materiálu čj. V202/2018 – Imigrace do České republiky
z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik;
II. ukládá 1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra ve spolupráci s ministrem zahraničních věcí omezit,
s účinností ode dne schválení tohoto usnesení, na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji náběr žádostí
o dlouhodobá pobytová oprávnění pouze na žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny,
studia a vědeckého výzkumu vyplývající z evropských směrnic a dále na žádosti podávané na základě migračních
projektů schválených vládou České republiky nebo Koordinačním orgánem pro řízení ochrany státních hranic
a migraci. Přijímání ostatních žádostí o dlouhodobá pobytová oprávnění se s přijetím uvedeného opatření dočasně
pozastavuje.“
[42] Z obsahu usnesení vlády, jak byl shora citován, plyne, že jeho cílem bylo uložit ministru
vnitra současně pověřenému vedením ministerstva zahraničních věcí, aby omezil
na zastupitelském úřadu v Hanoji „náběr žádostí“ pouze na žádosti o nároková dlouhodobá
pobytová oprávnění. Současně toto usnesení přímo stanoví, že se přijímání ostatních
(nenárokových) žádostí dočasně pozastavuje (od okamžiku přijetí opatření). Soud se musí
nejprve vypořádat s otázkou, zda bylo možno pouhým usnesením vlády, zcela omezit právo
dle čl. 36 odst. 1 Listiny spočívající v právu podat žádost zákonem předvídaným způsobem.
[43] Jednací řád vlády (čl. I odst. 3) stanoví, že usnesení vlády zavazují všechny členy vlády,
ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, ostatní správní úřady a další subjekty, pokud
tak stanoví zvláštní zákon. Vázanost ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
usneseními vlády vyplývá z §21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, podle nějž se ministerstva ve veškeré své činnosti řídí
ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády.
[44] K povaze usnesení vlády se vyjádřil Ústavní soud v usnesení ze dne 30. 4. 1998, sp. zn.
I. ÚS 482/97, ve kterém konstatoval, že jde o interní rozhodnutí, které nemá povahu obecné
právní normy a v důsledku toho ani právní závaznost vůči třetím osobám, neboť se jedná
o stanovisko ukládající úkoly pouze členům vlády. Jde o běžný ústavně konformní prostředek,
kterým vláda sjednocuje svou činnost a vyjadřuje svou politickou vůli v rámci přípravných prací,
jež jsou samy o sobě teprve předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí
příslušným ústavním orgánem.
[45] Usnesení vlády tedy nepředstavuje právní předpis, ale toliko interní akt zavazující
omezený okruh adresátů uvnitř veřejné správy. V tomto ohledu proto nelze dotčenému usnesení
vlády nic vytknout, pokud uložilo určitý přesně vymezený úkol ministru vnitra. Jinak je tomu
ovšem ve vztahu k omezení práva na podání žádosti, které usnesení výslovně zavádí.
[46] Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje skutečnost, že Česká republika
je svrchovaným (suverénním) státem a že jedním z projevů svrchovanosti státu může
být i regulace migrace na jeho vlastní území. Za žádné situace však nelze odhlížet od toho,
že Česká republika je demokratickým právním státem, tedy státem založeným (mimo jiné)
na principech vázanosti moci zákonodárné ústavou a moci výkonné a soudní ústavou a zákony,
uplatňování státní moci jen v případech, mezích a způsobem stanoveným zákonem a dělby moci
spojené se systémem brzd a protivah fungujících mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní
a na zákazu libovůle zásahů veřejné moci (srov. zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2
Listiny).
[47] V demokratickém právním státu jsou orgány veřejné moci vázány obecně vymezeným
ústavním limitem činnosti těchto orgánů, jímž je v principu především postulát, dle něhož
mohou a současně jsou povinny činit to, co stanoví zákon. Vláda je vrcholným orgánem moci
výkonné, je jí svěřena obecná působnost v oblasti výkonné moci. Z hlediska základního principu
dělby moci si proto nemůže osobovat působnost zákonodárné moci a svou faktickou činností
nahrazovat činnost, která v demokratickém právním státu náleží moci jiné (zákonodárné). Vláda
sice je nadána pravomocí k vydávání podzákonných právních předpisů (nařízení vlády podle
čl. 78 Ústavy), může tak činit pouze k provedení zákona a v jeho mezích.
[48] Hodlá-li vláda (na základě svého politického rozhodnutí) zavést určitý typ regulace, která
má fakticky povahu normativního právního aktu vztahujícího se na neurčitý počet adresátů
a mající obecnou povahu, nemůže tak činit prostřednictvím aktu interní povahy. To platí
tím spíše, jedná-li se o opatření v důsledku omezující právo jednotlivce na přístup ke správnímu
orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny za situace, kdy je tento přístup upraven na úrovni
zákona. Dotčené usnesení vlády proto nanejvýš mohlo vyjádřit politickou vůli vlády, která
by byla toliko předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným
ústavním orgánem (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 482/97).
[49] Nejvyšší správní soud současně doplňuje, že i kdyby snad vláda k 18. 7. 2018 přijímání
určitého typu žádostí pozastavila nikoli na základě usnesení, ale prostřednictvím právního
předpisu (nařízení vlády ve smyslu čl. 78 Ústavy), nebylo by možno takový podzákonný předpis
aplikovat, neboť by nebyl vydán k provedení zákona a v jeho mezích.
[50] Je pravda, že vláda podle čl. 78 Ústavy, na rozdíl od ministerstev, nepotřebuje
k provedení zákona výslovné zmocnění v zákoně. I tak se ale nařízení musí pohybovat intra
a nikoliv praeter legem. Jak uvedl Ústavní soud například v nálezu ze dne 12. 12. 2017, sp. zn.
Pl. ÚS 26/16 (bod 106) „[p]odle zmiňovaného čl. 78 Ústavy platí, že vláda je oprávněna k provedení zákona
a v jeho mezích vydávat nařízení. Judikatura Ústavního soudu a následně též tuto judikaturu reprodukující
komentářová literatura [srov. např. Jäger, P. Čl. 78 (Nařízení vlády). In: Rychetský, Pavel a kol. Ústava České
republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2015,
s. 720 a násl.] jsou zajedno v tom, že nařízení musí být vydáno oprávněným orgánem [kterým je vláda jako celek
– k pojmu vláda a její normotvorné činnosti srov. v podrobnostech nález ze dne 9. 2. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 6/07
(N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.)]. Nařízení nesmí stanovit primární práva a povinnosti [nález ze dne
14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) tento aspekt schematicky,
ale výstižně, vysvětluje tak, že má-li být podle zákona X, přísluší vládě stanovit, že má být X1, X2, X3
až X(n), ale nikoliv že má být Y]. K vydání nařízení vláda – jak plyne ze samotného čl. 78 Ústavy –
nepotřebuje výslovné zákonné zmocnění, na druhou stranu zákon musí dávat zjevný prostor pro regulaci formou
nařízení.“
[51] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že zákon o pobytu cizinců v rozhodném znění
neobsahoval žádný zjevný a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce k vydání
konkretizujících podzákonných předpisů ve vztahu k regulaci příjmu žádostí o určité typy
pobytových titulů na zastupitelských úřadech. Pokud zákon umožňuje podat žádost o určitý typ
pobytového oprávnění a zavádí přesná procesní pravidla pro podání takové žádosti, pak vláda
nemůže nařízením toto právo na přístup ke správnímu řízení sama o sobě omezit, neboť
se nepohybuje v mezích zákona. Mohla by tak učinit pouze tehdy, pokud by k tomu byla
zmocněna, tj. zákona by pro určité případy omezení přístupu umožnil a zmocnil k takové
regulaci vládu.
[52] Nesprávný je proto názor krajského soudu, že je „čistě politickou věcí“, zda stát
rozhodne o úplném pozastavení přijímání žádostí. Regulace ekonomické migrace samozřejmě
představuje výsledek určitého politického rozhodnutí (v rámci provádění migrační politiky),
nicméně nelze ztotožňovat „politické rozhodnutí“ a výkon státní moci. Aby bylo možno
ono politické rozhodnutí aplikovat vůči jednotlivcům (tedy na základě tohoto rozhodnutí
uplatňovat vůči jednotlivci veřejnou moc), je třeba je ústavně předpokládaným způsobem vtělit
do právního řádu. To je v demokratickém právním státu úkolem moci zákonodárné, případně
moci výkonné za podmínek vymezených Ústavou (viz výše). Přístup, který zastává krajský soud
a žalovaný, by zcela popřel systém dělby moci ve státu a jejich vztahy založené na systému
vzájemných brzd a vyvažování. Je nepředstavitelné, aby byla politická vůle (zde spočívající
v omezení práva na podání žádosti) bez dalšího realizována mocí výkonnou, bez aktivity
zákonodárce. Takový postup by ve svém důsledku vedl k naprosté libovůli a nepředvídatelnosti
při uplatňování státní moci.
[53] Postup vlády nelze legitimizovat ani odkazy na čl. 8 odst. 3 směrnice či čl. 79 odst. 5
SFEU, jak to činí krajský soud a žalovaný.
[54] Článek 79 SFEU upravuje společnou přistěhovaleckou politiku a ve svém odstavci 5
stanovuje, že se nedotýká práva členských států stanovit objem vstupů státních příslušníků
třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci jako
zaměstnanci nebo osoby samostatně výdělečně činné. O přímé účinnosti tohoto článku nelze
uvažovat. Jeho obsahem je pouze obecná deklarace možnosti členských států stanovit objemová
omezení vstupu státních příslušníků cizích zemí, neobsahuje dostatečně jasné, přesné
a bezpodmínečné povinnosti, kterých by bylo možno se dovolávat (srov. rozsudek SDEU
z 5. 2. 1963, 26/62, Van Gend en Loos, ECLI:EU:C:1963:1). Toto ustanovení zakládá v souladu
se zásadou vázanosti zákonem oprávnění zákonodárce k vlastní vnitrostátní úpravě. Tedy,
neukládá moci výkonné žádná konkrétní, jednoznačná a dostatečně určitá oprávnění
k rozhodování o veřejných subjektivních právech jednotlivců.
[55] Na toto ustanovení navazuje čl. 8 odst. 3 směrnice, podle kterého může být žádost
považována za nepřípustnou z důvodu stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí
přicházejících za účelem výkonu zaměstnání, a nemusí být z tohoto důvodu zpracována. V prvé řadě soud
konstatuje, že citované ustanovení směrnice nebylo doposud transponováno do českého
právního řádu. Nevyužil-li český zákonodárce evropským právem předpokládanou možnost
zakotvit v zákoně o pobytu cizinců oprávnění stanovit objemy vstupů dle čl. 8 odst. 3 směrnice,
nemůže být (s ohledem na principy demokratického právního státu, které soud zdůraznil již výše)
neaktivita zákonodárce nahrazena činností moci výkonné. Současně soud zdůrazňuje, že stát není
oprávněn domáhat se aplikace netransponované směrnice vůči jednotlivci; obrácený přímý
účinek směrnice není možný (srov. např. rozsudek SDEU ze dne 26. 9. 1996, C-168/95, Arcaro).
Ve vztahu k čl. 8 odst. 3 směrnice nelze v neposlední řadě odhlédnout ani od toho, že se týká
meritorního posuzování žádosti (vyhodnocení žádosti jako nepřípustné), zatímco nyní souzená
věc, jak již soud zdůraznil, spadá do fáze „předprocesní“ a týká se pouze otázky způsobu podání
žádosti, nikoli její přípustnosti.
[56] Soud si je vědom skutečnosti, že v současnosti probíhá legislativní proces (sněmovní tisk
203/0, dostupný z http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=135830) směřující k novelizaci
zákona o pobytu cizinců spočívající mimo jiné v přijetí nového §181b zákona o pobytu cizinců,
který by v návaznosti na čl. 79 odst. 5 SFEU umožnil vládě nařízením stanovit maximální počet
žádostí, které lze podat v rámci určitého časového období na příslušném zastupitelském úřadu.
Jedná se však o právní úpravu, která nebyla v době přijetí usnesení vlády účinná, nemohla tedy
založit oprávnění vlády nařízením regulovat shora popsaným způsobem ekonomickou migraci
z Vietnamu.
[57] Za zcela nepřípadný pak soud považuje argument žalovaného, že pravomoc vlády
k omezení práva zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny na základě usnesení lze dovodit z ústavního
zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Podle čl. 6 odst. 1 citovaného zákona
musí vláda současně s vyhlášením nouzového stavu vymezit, která práva stanovená ve zvláštním
zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které
povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Je nepochybné, že usnesení vlády nebylo vydáno
současně s vyhlášením nouzového stavu (první podmínka pro možnost omezení základních práv
a svobod). O zdůvodnění postupu vlády na základě tohoto zákona tak tedy nelze vůbec
uvažovat.
IV.c) Posouzení žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání
[58] Shora uvedené principy, na nichž je založen demokratický právní stát, nalézají
své promítnutí v základní procesním předpisu regulujícím činnost veřejné správy, tedy
ve správním řádu. Podle §2 odst. 1 správního řádu správní orgán postupuje v souladu se zákony
a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního
řádu.
[59] Postup zastupitelského úřadu při posuzování žádosti o upuštění od povinnosti osobního
podání stanoví §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Zastupitelský úřad se měl při posuzování
žádosti zabývat tím, zda stěžovatelem doložené důvody odůvodňují vyhovění žádosti, či nikoli,
případně zohlednit důvody pro upuštění, které jsou mu známy z jeho úřední činnosti.
[60] Zastupitelský úřad (i žalovaný) však základ své argumentace plně založili na usnesení
vlády. Uzavřeli, že žádosti nemohli vyhovět, neboť přidělování termínů k osobnímu podání
žádosti bylo na základě usnesení vlády pozastaveno.
[61] Takové odůvodnění neobstojí. Jak soud zdůraznil výše, usnesení vlády jako interní
akt nemohlo z hlediska principu dělby moci nahradit právní předpis. Správní orgány, které jsou
vázány zákonem a ostatními právními předpisy, měly tedy v řízení o stěžovatelově žádosti
postupovat tak, jako by žádné usnesení vlády neexistovalo a dle zákona o pobytu cizinců
posoudit, zda jsou naplněny zákonem předvídané důvody pro upuštění od povinnosti osobního
podání žádosti, a to s ohledem na všechny důvody uvedené ve stěžovatelově žádosti a případně
též na důvody zastupitelskému úřadu známé z úřední činnosti.
[62] Právní názor krajského soudu, který postup správních orgánů na základě usnesení vlády,
aproboval, proto se shora uvedených důvodů nemůže obstát. Ze stejného důvodu neobstojí
v části týkající se stěžovatele (účastník řízení č. 3) ani rozhodnutí žalovaného.
V. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[63] Soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek krajského soudu
zrušil. Vzhledem k tomu že vytýkané vady nejsou odstranitelné v řízení před krajským soudem,
ale lze je odstranit toliko v řízení před správním orgánem, zrušil soud v části týkající
se stěžovatele současně i rozhodnutí žalovaného, který je vázán v dalším řízení právním názorem
vysloveným výše.
[64] Za této situace je soud povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3
věta druhá s. ř. s.). Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží.
Stěžovatel měl ve věci plný úspěch, proto mu soud přiznal dle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. náhradu nákladů řízení proti žalovanému. Tyto náklady řízení jsou tvořeny částkou
8.000 Kč za soudní poplatky (soudní poplatek za žalobu ve výši 3.000 Kč a soudní poplatek
za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč) a dále náklady na zastoupení.
[65] Stěžovatel byl v řízení zastoupen advokátem, pro určení výše nákladů na zastoupení
se užije vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif). Stěžovatelův zástupce učinil celkem tři úkony právní služby,
kterými jsou podání žaloby, kasační stížnosti a replika k vyjádření žalovaného [§11 písm. d)
advokátního tarifu]. Za každý úkon právní služby náleží zástupci mimosmluvní odměna ve výši
3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu]. Soud tedy přiznal
stěžovatelově zástupci odměnu za tři úkony právní služby ve výši 3 x 3.100 Kč a paušální
náhradu hotových výdajů ve výši 3 x 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 10.200 Kč,
zvýšených o částku 2.142 Kč připadající na DPH ve výši 21 %. Náklady řízení celkem činí
20.342 Kč. Uvedenou částku je žalovaný povinen zaplatit stěžovateli k rukám jeho zástupce
Mgr. Marka Sedláka, advokáta ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. dubna 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu