ECLI:CZ:NSS:2019:1.AZS.305.2019:25
sp. zn. 1 Azs 305/2019 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: C. G., zastoupen
JUDr. Karlem Vodičkou, advokátem se sídlem Kyjevská 1228/77, Plzeň, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě
proti rozhodnutí žalované ze dne 29. 3. 2019, č. j. MV-34455-4/SO-2019, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 7. 2019, č. j. 57 A 108/2019 -
26,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobce ne má práv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 29. 3. 2019, č. j. MV-34455-4/SO-2019, žalovaná zamítla odvolání
žalobce proti usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní
orgán I. stupně“) ze dne 15. 1. 2019, č. j. OAM-38387-17/ZM-2018, a usnesení potvrdila. Tímto
usnesením přerušil správní orgán I. stupně řízení o žádosti žalobce o vydání zaměstnanecké karty
podle §64 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), do doby
doručení pravomocného rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce, Oblastního inspektorátu
práce pro Plzeňský a Karlovarský kraj. Správní orgán I. stupně totiž považoval rozhodnutí
v tomto probíhajícím přestupkovém řízení vedeném s budoucím zaměstnavatelem žalobce
za předběžnou otázku podle §57 odst. 1 písm. c) správního řádu, na níž závisí vydání rozhodnutí
o žádosti žalobce a o které si správní orgán I. stupně sám nemůže učinit úsudek.
[2] Proti rozhodnutí žalované brojil žalobce žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále
jen „krajský soud“). V žalobě kromě věcných námitek proti samotnému přerušení řízení uvedl,
že si je vědom, že přerušení řízení je jako úkon, kterým se upravuje vedení řízení, ze soudního
přezkumu vyloučeno. V jeho případě se však nejedná o běžné usnesení o přerušení řízení.
S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2008, č. j. 8 As 40/2007 – 61,
argumentoval, že podle čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny základních práv a svobod (dále
jen „Listina“) z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod podle Listiny. Svým postupem přitom správní orgány zasáhly
do jeho práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny. Tento zásah spatřoval v přerušení řízení
na velmi neurčitě vymezenou dobu, kterou nemá možnost ovlivnit. Fakticky mu tak byla
odepřena spravedlnost. Žalobce dále podotkl, že proti postupu správních orgánů nemůže brojit
žalobou proti nečinnosti podle §79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“), ani zásahovou žalobou podle §82 a násl. s. ř. s.
[3] Krajský soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl pro její nepřípustnost [§68
písm. e) s. ř. s.]. Žalobce se totiž domáhal přezkumu úkonu správního orgánu, jímž se upravuje
vedení řízení před správním orgánem, a který je tedy podle §70 písm. c) s. ř. s. z přezkoumávání
soudem vyloučen. Soud citoval judikaturu Nejvyššího správního soudu a jiných krajských soudů,
která tento závěr potvrzuje. Dále odkázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, č. j.
9 A 95/2016, dle kterého skutečnost, že rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení
je vyloučeno z přezkoumání soudem v řízení o žalobách proti rozhodnutím [§65 a §70 písm. c)
s. ř. s.], nesouvisí s povinností soudu v řízení na ochranu proti nečinnosti (§79 a násl. s. ř. s.)
zabývat se k žalobní námitce otázkou, zda řízení je přerušeno důvodně. Krajský soud dodal,
že žalobcem zmíněné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2008, č. j.
8 As 40/2007 - 61, s citovanými judikatorními závěry není v rozporu. Soud dodal, že v případě
nepřípustnosti žaloby je meritorní přezkum vyloučen, a proto se již nezabýval otázkou tvrzené
nezákonnosti přerušení správního řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[5] Krajský soud podle stěžovatele pochybil, neboť se nevypořádal s jeho argumentací
o nemožnosti výluky ze soudního přezkumu z důvodu zasažení do jeho ústavně zaručeného
práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny. Jak stěžovatel uvedl již v žalobě, nejedná
se o prosté rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení, ale o účelovou snahu správních orgánů
být legálně zcela nečinné. Krajský soud pochybil, pokud pouze mechanicky odkázal na judikaturu
potvrzující výluku ze soudního přezkumu v případě usnesení o přerušení řízení a nereagoval
na argumenty stěžovatele o důvodech přerušení řízení. Stěžovatel dodal, že správní orgány
zasáhly i do jeho legitimního očekávání.
[6] Stěžovatel poté uvedl důvody, pro které není zřejmé, na jakou dobu se řízení přerušuje,
a pro které je proto zasaženo do jeho práva na spravedlivý proces. Správní orgán I. stupně předně
ve výroku usnesení nespecifikoval konkrétní správní řízení, v němž je řešena předběžná otázka.
Toto řízení navíc trvá velmi dlouhou dobu. Nadto správní orgány chybně identifikovaly správní
orgán, který má rozhodnout o předběžné otázce. Konečně stěžovatel nerozumí, proč správní
orgán I. stupně řízení přerušil do doby doručení rozhodnutí správního orgánu posuzujícího
předběžnou otázku, když ten není povinen toto rozhodnutí doručovat správnímu orgánu
I. stupně.
[7] Stěžovatel závěrem brojil proti samotnému přerušení řízení. Správní orgány si podle
něj vytvořily předběžnou otázku zcela uměle, neboť se podle §178f zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), neměly vůbec zabývat tím, zda někdy v budoucnu bude budoucímu
zaměstnavateli žalobce uložena pokuta za umožnění nelegálního zaměstnávání cizinců. Měly
posoudit pouze to, zda budoucímu zaměstnavateli žalobce byla v období čtyř měsíců
předcházejících podání žádosti taková pokuta uložena.
[8] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázala na obsah napadeného rozsudku,
s nímž se ztotožňuje.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[10] Důvodnost kasační stížnosti poté posoudil v mezích uplatněných námitek a zkoumal
přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[11] V projednávané věci byl stěžovatelem uplatněn důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti i samotné povahy napadeného soudního
rozhodnutí je nicméně zřejmé, že stěžovatelem může být tvrzen pouze kasační důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný dopadá právě na tvrzenou nezákonnost usnesení
o odmítnutí žaloby. Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož
ustanovení důvodem speciálním, neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby)
nebo o zastavení řízení v každém případě i tehdy, byla-li v něm soudem nesprávně posouzena
právní otázka ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení u krajského soudu zmatečné
ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nebo je-li rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 8. 2012, č. j. 4 As 57/2012 – 13).
[12] Kasační soud je při přezkumu usnesení o odmítnutí žaloby „oprávněn zkoumat pouze
to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho
úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba stěžovatele důvodná nebo zda rozhodnutí žalovaného
bylo zákonné či nikoliv“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013,
č. j. 9 As 124/2013 - 39). Úkolem Nejvyššího správního soudu tak v právě posuzované věci
bylo přezkoumat skutkové a právní podmínky odmítnutí žaloby z důvodu její nepřípustnosti
podle §68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. c) téhož zákona. Naopak se nemohl zabývat
stěžovatelovými námitkami týkajícími se toho, zda byla žalovaná oprávněna řízení o žádosti
o vydání zaměstnanecké karty podle §57 odst. 1 písm. c) s. ř. ve spojení s §64 odst. 1 písm. c)
téhož zákona přerušit či nikoli.
[13] Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné
správy, jimiž bylo rozhodnuto o veřejných subjektivních právech a povinnostech fyzických
a právnických osob, ve smyslu generální klauzule obsažené v §2 s. ř. s., která je odrazem
ústavního pravidla obsaženého v čl. 36 odst. 2 Listiny. Uvedené ustanovení Listiny však připouští
možnost, aby na základě výjimek zákonem výslovně stanovených byla některá rozhodnutí
z přezkoumání vyloučena. Tyto tzv. kompetenční výluky obsahuje §70 s. ř. s. Dle tohoto
ustanovení jsou ze soudního přezkumu vyloučeny mimo jiné úkony správního orgánu, jimiž
se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§70 písm. c) s. ř. s.]. Žaloba napadající
rozhodnutí, které spadá pod kompetenční výluku, je nepřípustná dle §68 písm. e) s. ř. s. a soud
ji odmítne dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[14] Rozhodnutí o přerušení řízení, ať už vydané z jakéhokoliv důvodu, ustálená judikatura
správních soudů považuje právě za takový úkon správního orgánu, jímž se upravuje
vedení správního řízení (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008,
3 As 64/2007 – 62, ze dne 30. 1. 2009, 4 As 48/2008 – 32, ze dne 16. 7. 2009, č. j.
1 As 48/2009 – 54, ze dne 26. 8. 2010, č. j. 1 As 52/2010 – 61, ze dne 17. 5. 2018, č. j.
4 Ads 115/2018 – 35, ze dne 8. 11. 2017, č. j. 1 As 202/2017 – 76, či ze dne 28. 2. 2019, č. j.
1 As 321/2018 – 45). Na část z těchto rozhodnutí odkázal i krajský soud. Tuto skutečnost
ostatně nerozporoval ani stěžovatel, jak také zdůraznil v kasační stížnosti.
[15] Skutečnost, že usnesení o přerušení řízení je ze soudního přezkumu vyloučeno, potvrdil
rozšířený senát v usnesení ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 – 46. V dané věci se sice
zabýval povinností soudu posoudit v řízení o žalobě proti nečinnosti podle §79 a násl. s. ř. s.
věcnou důvodnost a zákonnost důvodů přerušení řízení, stanovil však také, že kompetenční
výluka podle §70 písm. c) s. ř. s. nedovoluje přezkum rozhodnutí o přerušení řízení soudem
v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. Dodal, že v řízení
o žalobách proti rozhodnutím skutečně nemá valný smysl připustit je i proti takovým procesním
rozhodnutím, jimiž se toliko upravuje vedení řízení.
[16] Podle čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny platí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Stěžovatel
přitom namítá, že právě s ohledem na ústavní příkaz obsažený v tomto ustanovení nemůže
napadené usnesení obstát, neboť by tím bylo zasaženo do jeho práva na spravedlivý proces podle
čl. 36 Listiny. Tento zásah spatřuje v přerušení řízení na velmi neurčitě vymezenou dobu, kterou
nemá možnost ovlivnit.
[17] Platí, že právo na spravedlivý proces je rozptýleno do několika článků Listiny a povahu
záruk tohoto práva mají i některé články Ústavy České republiky. Stěžovatel v kasační stížnosti
nespecifikoval, do které komponenty práva na spravedlivý proces bylo zasaženo. Nejvyšší správní
soud však z jeho tvrzení dovodil, že v jednání krajského soudu a správních orgánů spatřuje zásah
do svého základního práva zakotveného v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.
[18] Dle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého
a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Nejvyšší správní soud již dříve vysvětlil,
že toto ustanovení v sobě zahrnuje i právo na přístup ke správnímu orgánu (viz usnesení
rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 – 52, rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011 – 62, ze dne 25. 4. 2019, č. j.
1 Azs 2/2019 – 54, či ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 Azs 74/2019 – 31). Podle čl. 38 odst. 2 Listiny
má každý právo, aby jeho věc byla projednána (…) bez zbytečných průtahů. Toto ustanovení je podle
výkladu Ústavního soudu plně použitelné též na správní řízení (viz např. nálezy sp. zn.
IV. ÚS 55/94, II. ÚS 71/99, I. ÚS 663/01, III. ÚS 696/02). Pokud tedy správní orgán
nedůvodně přerušil řízení na blíže neodhadnutelnou dobu, jak tvrdí stěžovatel, mohl mu takovým
jednáním znemožnit přístup ke správnímu orgánu, a porušit tak čl. 36 odst. 1 Listiny. Takové
jednání by také mohlo odporovat ústavnímu příkazu na projednání věci bez zbytečných průtahů
zakotvenému v čl. 38 odst. 2 Listiny.
[19] V této souvislosti je však třeba připomenout, že judikatura Nejvyššího správního soudu
dovodila povinnost správních soudů poskytnout ochranu a přezkoumat rozhodnutí, kterými
se pouze upravuje vedení řízení, pouze v těch případech, kdy zásah do základního práva již nelze
zhojit v dalších fázích řízení na základě jiných prostředků ochrany. K takovému závěru došel
soud i ve věci citované stěžovatelem, v rozsudku ze dne 23. 4. 2008, č. j. 8 As 40/2007 - 61.
V uvedené věci totiž Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu, který žalobu
ve věci rozhodnutí o strpění ohledání věci na místě odmítl pro nepřijatelnost, neboť žalobkyně
nebyla účastnicí správního řízení. Vydaným rozhodnutím o strpění ohledání na místě tak v daném
případě mohlo dojít ke zkrácení práva žalobkyně na ochranu obydlí, aniž by žalobkyně měla
jakoukoli jinou možnost se proti takovému zásahu do jejích práv bránit.
[20] To však neplatí v projednávaném případě. Pokud jde o právo stěžovatele na přístup
ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny, nebylo rozhodnutím o přerušení
správního řízení vůbec dotčeno. Právo na přístup k řízení o vydání zaměstnanecké karty bylo
stěžovateli zachováno, rozhodnutím o přerušení řízení byl pouze výsledek řízení časově odsunut
na dobu pozdější. Pokud jde o ústavně zaručené právo na to, aby správní orgán věc rozhodl
v přiměřené době a bez zbytečných průtahů, pak dle ustálené judikatury je toto právo
plnohodnotně chráněno nikoliv žalobou proti rozhodnutí o přerušení správního řízení,
ale žalobou na nečinnost. Rozšířený senát v již citovaném usnesení ze dne 14. 1. 2014, č. j.
7 Ans 10/2012 – 46, stanovil, že soud v řízení o žalobě proti nečinnosti posoudí, zda k přerušení
řízení došlo věcně důvodně a po rozumu zákona a správní orgán tedy nečinný není, anebo
zda přerušení řízení je nedůvodné nebo účelové a správní orgán se jím pouze snaží zastřít
porušování povinnosti vyřizovat věci bez zbytečných průtahů. Rozšířený senát uvedl, že v tomto
soudním řízení je skutečnost, že řízení bylo přerušeno, skutkovou okolností, k žalobní námitce
plně podléhající kognici správního soudu jako součást zjišťovaného skutkového stavu.
[21] V daném případě tedy neplatí, že by stěžovatel neměl mimo žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. jakoukoli jinou možnost se proti případnému zásahu
do jeho práv bránit. Právě žaloba proti nečinnosti správního orgánu podle §79 s. ř. s.
je prostředkem právní obrany dostupným žadatelům v situaci stěžovatele. Krajský soud proto
postupoval správně, pokud stěžovatele odkázal na tento způsob ochrany práv, včetně práva
na spravedlivý proces. Takový názor je zároveň v souladu s požadavkem rozšířeného senátu
na výklad věcného rozsahu tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. takovým způsobem,
aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho
práv nebo povinností byl podroben účinné soudní kontrole (viz usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98).
[22] Nejvyšší správní soud připouští, že se krajský soud s tvrzenými argumenty stěžovatele
o nutnosti meritorního přezkumu z důvodu zasažení do jeho práva na spravedlivý proces
nevypořádal zcela precizně. Odkázal však na relevantní judikaturu správních soudů. Z ní plyne,
že vyloučení soudního přezkumu usnesení o přerušení správního řízení je zákonné
a nepředstavuje ani porušení ústavně zaručeného práva na přístup k správnímu soudu podle čl. 36
odst. 2 Listiny. Dále krajský soud citoval rozhodnutí správních soudů, dle nichž důvody přerušení
řízení posoudí soud v rámci projednání nečinnostní žaloby, což vylučuje možnost zasažení
do tohoto základního práva. Podle Nejvyššího správního soudu tak krajský soud stěžovatelovu
žalobu vypořádal dostatečně. Krajský soud proto správně shledal, že žaloba je nepřípustná podle
§68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. c) téhož zákona, a z toho důvodu mu již nepříslušelo
vypořádat se s věcnými námitkami směřujícími proti nezákonnosti přerušení řízení.
Ani stěžovatelova námitka, že krajský soud pochybil, když nereagoval na jeho argumenty
o důvodech nezákonnosti přerušení řízení, tedy není důvodná.
[23] Nejvyšší správní soud nad rozsah uvedeného vážil, zda za dané situace nebylo
pochybením krajského soudu, pokud před odmítnutím žaloby stěžovatele neupozornil
na to, že má na přípustnost žaloby jiný právní názor, a neumožnil mu provést změnu žaloby.
Recentní judikatura Nejvyššího správního soudu totiž vyžaduje, aby za určitých okolností správní
soud upozornil žalobce na nutnost úpravy žaloby a umožnil mu úpravu provést (srov. rozsudky
ze dne 28. 2. 2018, č. j. 6 As 357/2017 - 26, ze dne 6. 4. 2018, č. j. 4 As 57/2018 - 78, ze dne
16. 5. 2018, č. j. 5 As 48/2018 - 25), a tato povinnost plyne i z judikatury Ústavního soudu (nález
Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, a ze dne 14. 8. 2019, sp. zn.
II. ÚS 2398/18). V daném případě však dospěl soud k závěru, že posouzení přípustnosti žaloby
směřující proti usnesení správního orgánu o přerušení řízení je předmětem výše rekapitulované
dlouholeté a zcela ustálené judikatury, a nejednalo se proto o jakkoliv nejasnou či spornou právní
otázku, o níž by musel být stěžovatel, nota bene zastoupený advokátem, specificky poučován.
Navíc je třeba přihlédnout i k tomu, že zástupce stěžovatele si byl této judikatury velmi dobře
vědom, neboť s ní již v žalobě polemizoval a snažil se krajský soud přesvědčit
o tom, že jí navzdory je žaloba proti usnesení o přerušení správního řízení přípustná. Za takové
situace by podle Nejvyššího správního soudu poučení stěžovatele bylo nadbytečné a zřejmě
by ani nevedlo k účelu, který judikatura týkající se povinnosti krajského soudu poučovat žalobce
o žalobních typech sleduje.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[24] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky nejsou důvodné. Kasační stížnost tak podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl jako
nedůvodnou.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se jí náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. listopadu 2019
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu