ECLI:CZ:NSS:2019:1.AZS.310.2019:25
sp. zn. 1 Azs 310/2019 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Ivo Pospíšila a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobkyně: L. G., zastoupena
JUDr. Karlem Vodičkou, advokátem se sídlem Kyjevská 1228/77, Plzeň, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 29. 3. 2019, č. j. MV-34458-4/SO-2019, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 7. 2019,
č. j. 57 A 107/2019 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne p ř i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 29. 3. 2019, č. j. MV-34458-4/SO-2019, žalovaná zamítla odvolání
žalobkyně proti usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále
jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 14. 1. 2019, č. j. OAM-38371-16/ZM-2018, a usnesení
potvrdila. Tímto usnesením přerušil správní orgán I. stupně řízení o žádosti žalobkyně o vydání
zaměstnanecké karty podle §64 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
jen „správní řád“), do doby doručení pravomocného rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce,
Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský a Karlovarský kraj. Správní orgán I. stupně totiž
považoval rozhodnutí v tomto probíhajícím přestupkovém řízení vedeném s budoucím
zaměstnavatelem žalobkyně za předběžnou otázku podle §57 odst. 1 písm. c) správního řádu,
na níž závisí vydání rozhodnutí o žádosti žalobkyně a o které si správní orgán I. stupně sám
nemůže učinit úsudek.
[2] Proti rozhodnutí žalované brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Plzni (dále
jen „krajský soud“). V žalobě kromě věcných námitek proti samotnému přerušení řízení uvedla,
že si je vědoma, že přerušení řízení je jako úkon, kterým se upravuje vedení řízení, ze soudního
přezkumu vyloučeno. V jejím případě se však nejedná o běžné usnesení o přerušení řízení.
S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2008, č. j. 8 As 40/2007 - 61,
argumentovala, že podle čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny základních práv a svobod (dále
jen „Listina“) z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Svým postupem přitom správní orgány
zasáhly do jejího práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny. Tento zásah spatřovala
v přerušení řízení na velmi neurčitě vymezenou dobu, kterou nemá možnost ovlivnit. Fakticky
jí tak byla odepřena spravedlnost. Žalobkyně dále podotkla, že proti postupu správních orgánů
nemůže brojit žalobou proti nečinnosti podle §79 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“), ani zásahovou žalobou podle §82 a násl. s. ř. s.
[3] Krajský soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl pro její nepřípustnost
[§68 písm. e) s. ř. s.]. Žalobkyně se totiž domáhala přezkumu úkonu správního orgánu,
jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, a který je tedy podle §70 písm. c) s. ř. s.
z přezkoumávání soudem vyloučen. Soud citoval judikaturu Nejvyššího správního soudu a jiných
krajských soudů, která tento závěr potvrzuje. Dále odkázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne
14. 1. 2014, č. j. 9 A 95/2016, dle kterého skutečnost, že rozhodnutí správního orgánu
o přerušení řízení je vyloučeno z přezkoumání soudem v řízení o žalobách proti rozhodnutím
[§65 a §70 písm. c) s. ř. s.], nesouvisí s povinností soudu v řízení na ochranu proti nečinnosti
(§79 a násl. s. ř. s.) zabývat se k žalobní námitce otázkou, zda řízení je přerušeno důvodně.
Krajský soud dodal, že žalobkyní zmíněné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 4. 2008, č. j. 8 As 40/2007-61, s citovanými judikatorními závěry není v rozporu. Soud dodal,
že v případě nepřípustnosti žaloby je meritorní přezkum vyloučen, a proto se již nezabýval
otázkou tvrzené nezákonnosti přerušení správního řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla usnesení krajského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[5] Krajský soud podle stěžovatelky pochybil, neboť se nevypořádal s její argumentací
o nemožnosti výluky ze soudního přezkumu z důvodu zasažení do jejího ústavně
zaručeného práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny. Jak stěžovatelka uvedla již v žalobě,
nejedná se o prosté rozhodnutí, kterým se upravuje vedení řízení, ale o účelovou snahu správních
orgánů být legálně zcela nečinné. Krajský soud pochybil, pokud pouze mechanicky odkázal
na judikaturu potvrzující výluku ze soudního přezkumu v případě usnesení o přerušení řízení
a nereagoval na argumenty stěžovatelky o důvodech přerušení řízení. Stěžovatelka dodala,
že správní orgány zasáhly i do jejího legitimního očekávání.
[6] Stěžovatelka poté uvedla důvody, pro které není zřejmé, na jakou dobu se řízení
přerušuje, a pro které je proto zasaženo do jejího práva na spravedlivý proces. Správní orgán
I. stupně předně ve výroku usnesení nespecifikoval konkrétní správní řízení, v němž je řešena
předběžná otázka. Toto řízení navíc trvá velmi dlouhou dobu. Nadto správní orgány chybně
identifikovaly správní orgán, který má rozhodnout o předběžné otázce. Konečně stěžovatelka
nerozumí, proč správní orgán I. stupně řízení přerušil do doby doručení rozhodnutí správního
orgánu posuzujícího předběžnou otázku, když ten není povinen toto rozhodnutí doručovat
správnímu orgánu I. stupně.
[7] Stěžovatelka závěrem brojila proti samotnému přerušení řízení. Správní orgány si podle
ní vytvořily předběžnou otázku zcela uměle, neboť se podle §178f zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), neměly vůbec zabývat tím, zda někdy v budoucnu bude budoucímu
zaměstnavateli žalobkyně uložena pokuta za umožnění nelegálního zaměstnávání cizinců. Měly
posoudit pouze to, zda budoucímu zaměstnavateli žalobkyně byla v období čtyř měsíců
předcházejících podání žádosti taková pokuta uložena.
[8] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázala na obsah napadeného rozsudku,
s nímž se ztotožňuje.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[10] Důvodnost kasační stížnosti poté posoudil v mezích uplatněných námitek a zkoumal
přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[11] V projednávané věci byl stěžovatelkou uplatněn důvod kasační stížnosti podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti i samotné povahy napadeného soudního
rozhodnutí je nicméně zřejmé, že stěžovatelkou může být tvrzen pouze kasační důvod uvedený
v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný dopadá právě na tvrzenou nezákonnost usnesení
o odmítnutí žaloby. Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož
ustanovení důvodem speciálním, neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí návrhu (žaloby)
nebo o zastavení řízení v každém případě i tehdy, byla-li v něm soudem nesprávně posouzena
právní otázka ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s, bylo-li řízení u krajského soudu zmatečné
ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nebo je-li rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 8. 2012, č. j. 4 As 57/2012 - 13).
[12] Kasační soud je při přezkumu usnesení o odmítnutí žaloby „oprávněn zkoumat pouze
to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho
úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba stěžovatele důvodná nebo zda rozhodnutí žalovaného
bylo zákonné či nikoliv“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013,
č. j. 9 As 124/2013 - 39). Úkolem Nejvyššího správního soudu tak v právě posuzované věci
bylo přezkoumat skutkové a právní podmínky odmítnutí žaloby z důvodu její nepřípustnosti
podle §68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. c) téhož zákona. Naopak se nemohl zabývat
stěžovatelčinými námitkami týkajícími se toho, zda byla žalovaná oprávněna řízení o žádosti
o vydání zaměstnanecké karty podle §57 odst. 1 písm. c) s. ř. ve spojení s §64 odst. 1 písm. c)
téhož zákona přerušit či nikoli.
[13] Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů
veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto o veřejných subjektivních právech a povinnostech
fyzických a právnických osob, ve smyslu generální klauzule obsažené v §2 s. ř. s., která
je odrazem ústavního pravidla obsaženého v čl. 36 odst. 2 Listiny. Uvedené ustanovení Listiny
však připouští možnost, aby na základě výjimek zákonem výslovně stanovených byla některá
rozhodnutí z přezkoumání vyloučena. Tyto tzv. kompetenční výluky obsahuje §70 s. ř. s.
Dle tohoto ustanovení jsou ze soudního přezkumu vyloučeny mimo jiné úkony správního
orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§70 písm. c) s. ř. s.]. Žaloba
napadající rozhodnutí, které spadá pod kompetenční výluku, je nepřípustná dle §68 písm. e)
s. ř. s. a soud ji odmítne dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[14] Rozhodnutí o přerušení řízení, ať už vydané z jakéhokoliv důvodu, ustálená judikatura
správních soudů považuje právě za takový úkon správního orgánu, jímž se upravuje
vedení správního řízení (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008,
3 As 64/2007 - 62, ze dne 30. 1. 2009, 4 As 48/2008 - 32, ze dne 16. 7. 2009, č. j.
1 As 48/2009 - 54, ze dne 26. 8. 2010, č. j. 1 As 52/2010 - 61, ze dne 17. 5. 2018, č. j.
4 Ads 115/2018 - 35, ze dne 8. 11. 2017, č. j. 1 As 202/2017 - 76, či ze dne 28. 2. 2019, č. j.
1 As 321/2018 - 45). Na část z těchto rozhodnutí odkázal i krajský soud. Tuto skutečnost ostatně
nerozporovala ani stěžovatelka, jak také zdůraznila v kasační stížnosti.
[15] Skutečnost, že usnesení o přerušení řízení je ze soudního přezkumu vyloučeno, potvrdil
rozšířený senát v usnesení ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 - 46. V dané věci se sice zabýval
povinností soudu posoudit v řízení o žalobě proti nečinnosti podle §79 a násl. s. ř. s. věcnou
důvodnost a zákonnost důvodů přerušení řízení, stanovil však také, že kompetenční výluka podle
§70 písm. c) s. ř. s. nedovoluje přezkum rozhodnutí o přerušení řízení soudem v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. Dodal, že v řízení o žalobách proti
rozhodnutím skutečně nemá valný smysl připustit je i proti takovým procesním rozhodnutím,
jimiž se toliko upravuje vedení řízení.
[16] Podle čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny platí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Stěžovatelka
přitom namítá, že právě s ohledem na ústavní příkaz obsažený v tomto ustanovení nemůže
napadené usnesení obstát, neboť by tím bylo zasaženo do jejího práva na spravedlivý proces
podle čl. 36 Listiny. Tento zásah spatřuje v přerušení řízení na velmi neurčitě vymezenou dobu,
kterou nemá možnost ovlivnit.
[17] Platí, že právo na spravedlivý proces je rozptýleno do několika článků Listiny a povahu
záruk tohoto práva mají i některé články Ústavy České republiky. Stěžovatelka v kasační stížnosti
nespecifikovala, do které komponenty práva na spravedlivý proces bylo zasaženo. Nejvyšší
správní soud však z jejího tvrzení dovodil, že v jednání krajského soudu a správních orgánů
spatřuje zásah do svého základního práva zakotveného v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.
[18] Dle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého
a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Nejvyšší správní soud již dříve vysvětlil,
že toto ustanovení v sobě zahrnuje i právo na přístup ke správnímu orgánu (viz usnesení
rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 - 52, rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 8. 2012, č. j. 8 As 90/2011 - 62, ze dne 25. 4. 2019, č. j. 1 Azs 2/2019 - 54,
či ze dne 16. 5. 2019, č. j. 9 Azs 74/2019 – 31). Podle čl. 38 odst. 2 Listiny má každý právo, aby jeho
věc byla projednána (…) bez zbytečných průtahů. Toto ustanovení je podle výkladu Ústavního soudu
plně použitelné též na správní řízení (viz např. nálezy sp. zn. IV. ÚS 55/94, II. ÚS 71/99,
I. ÚS 663/01, III. ÚS 696/02). Pokud tedy správní orgán nedůvodně přerušil řízení na blíže
neodhadnutelnou dobu, jak tvrdí stěžovatelka, mohl jí takovým jednáním znemožnit přístup
ke správnímu orgánu, a porušit tak čl. 36 odst. 1 Listiny. Takové jednání by také mohlo
odporovat ústavnímu příkazu na projednání věci bez zbytečných průtahů zakotvenému v čl. 38
odst. 2 Listiny.
[19] V této souvislosti je však třeba připomenout, že judikatura Nejvyššího správního soudu
dovodila povinnost správních soudů poskytnout ochranu a přezkoumat rozhodnutí,
kterými se pouze upravuje vedení řízení, pouze v těch případech, kdy zásah do základního práva
již nelze zhojit v dalších fázích řízení na základě jiných prostředků ochrany. K takovému
závěru došel soud i ve věci citované stěžovatelkou, v rozsudku ze dne 23. 4. 2008, č. j.
8 As 40/2007 - 61. V uvedené věci totiž Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského
soudu, který žalobu ve věci rozhodnutí o strpění ohledání věci na místě odmítl pro nepřijatelnost,
neboť žalobkyně nebyla účastnicí správního řízení. Vydaným rozhodnutím o strpění ohledání
na místě tak v daném případě mohlo dojít ke zkrácení práva žalobkyně na ochranu obydlí,
aniž by žalobkyně měla jakoukoli jinou možnost se proti takovému zásahu do jejích práv bránit.
[20] To však neplatí v projednávaném případě. Pokud jde o právo stěžovatelky na přístup
ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny, nebylo rozhodnutím o přerušení
správního řízení vůbec dotčeno. Právo na přístup k řízení o vydání zaměstnanecké karty bylo
stěžovatelce zachováno, rozhodnutím o přerušení řízení byl pouze výsledek řízení časově
odsunut na dobu pozdější. Pokud jde o ústavně zaručené právo na to, aby správní orgán věc
rozhodl v přiměřené době a bez zbytečných průtahů, pak dle ustálené judikatury je toto právo
plnohodnotně chráněno nikoliv žalobou proti rozhodnutí o přerušení správního řízení,
ale žalobou na nečinnost. Rozšířený senát v již citovaném usnesení ze dne 14. 1. 2014, č. j.
7 Ans 10/2012 - 46, stanovil, že soud v řízení o žalobě proti nečinnosti posoudí, zda k přerušení
řízení došlo věcně důvodně a po rozumu zákona a správní orgán tedy nečinný není,
anebo zda přerušení řízení je nedůvodné nebo účelové a správní orgán se jím pouze snaží zastřít
porušování povinnosti vyřizovat věci bez zbytečných průtahů. Rozšířený senát uvedl, že v tomto
soudním řízení je skutečnost, že řízení bylo přerušeno, skutkovou okolností, k žalobní námitce
plně podléhající kognici správního soudu jako součást zjišťovaného skutkového stavu.
[21] V daném případě tedy neplatí, že by stěžovatelka neměla mimo žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. jakoukoli jinou možnost se proti případnému zásahu
do jejích práv bránit. Právě žaloba proti nečinnosti správního orgánu podle §79 s. ř. s.
je prostředkem právní obrany dostupným žadatelům v situaci stěžovatelky. Krajský soud proto
postupoval správně, pokud stěžovatelku odkázal na tento způsob ochrany práv, včetně práva
na spravedlivý proces. Takový názor je zároveň v souladu s požadavkem rozšířeného senátu
na výklad věcného rozsahu tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. takovým způsobem,
aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry
jeho práv nebo povinností byl podroben účinné soudní kontrole (viz usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98).
[22] Nejvyšší správní soud připouští, že se krajský soud s tvrzenými argumenty stěžovatelky
o nutnosti meritorního přezkumu z důvodu zasažení do jeho práva na spravedlivý proces
nevypořádal zcela precizně. Odkázal však na relevantní judikaturu správních soudů. Z ní plyne,
že vyloučení soudního přezkumu usnesení o přerušení správního řízení je zákonné
a nepředstavuje ani porušení ústavně zaručeného práva na přístup k správnímu soudu podle čl. 36
odst. 2 Listiny. Dále krajský soud citoval rozhodnutí správních soudů, dle nichž důvody přerušení
řízení posoudí soud v rámci projednání nečinnostní žaloby, což vylučuje možnost zasažení
do tohoto základního práva. Podle Nejvyššího správního soudu tak krajský soud stěžovatelčinu
žalobu vypořádal dostatečně. Krajský soud proto správně shledal, že žaloba je nepřípustná podle
§68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. c) téhož zákona, a z toho důvodu mu již nepříslušelo
vypořádat se s věcnými námitkami směřujícími proti nezákonnosti přerušení řízení.
Ani stěžovatelčina námitka, že krajský soud pochybil, když nereagoval na její argumenty
o důvodech nezákonnosti přerušení řízení, tedy není důvodná.
[23] Nejvyšší správní soud nad rozsah uvedeného vážil, zda za dané situace nebylo
pochybením krajského soudu, pokud před odmítnutím žaloby stěžovatelku neupozornil
na to, že má na přípustnost žaloby jiný právní názor, a neumožnil jí provést změnu žaloby.
Recentní judikatura Nejvyššího správního soudu totiž vyžaduje, aby za určitých okolností
správní soud upozornil žalobce na nutnost úpravy žaloby a umožnil mu úpravu
provést (srov. rozsudky ze dne 28. 2. 2018, č. j. 6 As 357/2017 - 26, ze dne 6. 4. 2018, č. j.
4 As 57/2018 - 78, ze dne 16. 5. 2018, č. j. 5 As 48/2018 - 25), a tato povinnost plyne
i z judikatury Ústavního soudu (nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn.
III. ÚS 2634/18, a ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18). V daném případě však dospěl
soud k závěru, že posouzení přípustnosti žaloby směřující proti usnesení správního orgánu
o přerušení řízení je předmětem výše rekapitulované dlouholeté a zcela ustálené judikatury,
a nejednalo se proto o jakkoliv nejasnou či spornou právní otázku, o níž by musela být
stěžovatelka, nota bene zastoupená advokátem, specificky poučována. Navíc je třeba přihlédnout
i k tomu, že zástupce stěžovatelky si byl této judikatury velmi dobře vědom, neboť
s ní již v žalobě polemizoval a snažil se krajský soud přesvědčit o tom, že jí navzdory je žaloba
proti usnesení o přerušení správního řízení přípustná. Za takové situace by podle Nejvyššího
správního soudu poučení stěžovatelky bylo nadbytečné a zřejmě by ani nevedlo k účelu, který
judikatura týkající se povinnosti krajského soudu poučovat žalobce o žalobních typech sleduje.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[24] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky nejsou důvodné. Kasační stížnost tak podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl
jako nedůvodnou.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se jí náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. listopadu 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu