ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.129.2019:42
sp. zn. 10 As 129/2019 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: J. U., zast. Mgr. Václavem
Voříškem, advokátem se sídlem Ledčická 649/15, Praha 8, proti žalovanému: Městský úřad
Uničov, se sídlem Masarykovo nám. 1, Uničov, ve věci ochrany proti nečinnosti žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 3. 2019,
čj. 64 A 44/2018-18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Příkazem ze dne 12. 6. 2017 žalovaný uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku
podle §125c odst. 1 písm. f) bodu 3 ve spojení s §18 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu). Přestupku se žalobce dopustil tím,
že dne 29. 5. 2017 v 9:25 hod. v obci Uničov překročil nejvyšší povolenou rychlost o 21 km/h.
Za uvedené jednání žalovaný uložil žalobci pokutu ve výši 2 700 Kč. Proti příkazu podal žalobce
dne 27. 6. 2017 odpor, a to prostřednictvím zmocněnce - Asociace pro poskytování právní
ochrany z. s. (dále též jen „Asociace“). Zmocnění Asociace k zastupování žalobce v daném
správním řízení prokazovala plná moc, přiložená k podanému odporu. Za Asociaci konkrétně
jednala její předsedkyně Š. Š. Rozhodnutím ze dne 25. 9. 2017 žalovaný shledal žalobce vinným
ze spáchání stejného skutku jako v příkazu a vedle pokuty ve výši 2 700 Kč uložil žalobci též
povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce odvolal. Krajský úřad Olomouckého kraje
rozhodnutím ze dne 16. 5. 2018 zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 9. 2017 a odvolací řízení
zastavil. Dospěl k závěru, že řízení o odporu trpělo podstatnými nedostatky. Odpor totiž
dle krajského úřadu nebyl přípustný, jelikož žalobce nebyl platně zastoupen. Krajský úřad zjistil,
že Asociace v době, kdy bylo vedeno řízení o odporu, neexistovala. Podotkl, že vznik právnické
osoby je vázán na zápis do veřejného rejstříku. Asociace byla ve spolkovém rejstříku zapsána
téměř půl roku poté, co žalovaný o odporu rozhodl. Dodal, že Š. Š., která za Asociaci jednala,
nebyla zmocněna k zastupování žalobce samostatně jako fyzická osoba. Krajský úřad uzavřel, že
odpor žalobce byl nepřípustný a nemohl vyvolat zákonem předvídané důsledky - zrušení příkazu.
Příkaz ze dne 12. 6. 2017 tedy podle krajského úřadu nabyl právní moci ve lhůtě 15 dnů od jeho
doručení žalobci, tj. dne 30. 6. 2017. Postup žalovaného po vydání příkazu byl v rozporu s
principem ne bis in idem, v procesním právu vyjádřeném jako překážka věci rozhodnuté (§48 odst.
1 správního řádu). Překážka věci rozhodnuté byla podle krajského úřadu důvodem pro zrušení
rozhodnutí žalovaného a zastavení odvolacího řízení (podle §90 odst. 4 ve spojení s §66 odst. 2
správního řádu).
[3] Usnesením ze dne 9. 8. 2018 pak krajský úřad nevyhověl žádosti žalobce o uplatnění
opatření proti nečinnosti žalovaného. Žalobce byl přesvědčen, že měl žalovaný v zákonné lhůtě
rozhodnout o podaném odporu. Podle krajského úřadu nebyla žádost opodstatněná. Znovu
vysvětlil, že odpor podala neoprávněná osoba.
[4] Dne 20. 12. 2018 zaslal žalobce krajskému soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu, ve které se domáhal, aby soud přikázal žalovanému rozhodnout o odporu
proti příkazu ze dne 12. 6. 2017, a to do 30 dnů od právní moci rozsudku. V žalobě napadl závěr
krajského úřadu, že za žalobce podala odpor neoprávněná osoba. Závěr krajského úřadu o právní
moci příkazu je dle žalobce minimálně předčasný, neboť nejprve měl dát žalovaný žalobci šanci
domnělý nedostatek oprávnění paní Š. Š. k podání odporu odstranit. Pokud žalovaný tuto
domnělou vadu nerozpoznal, nemůže to jít k tíži žalobce. Žalobce je přesvědčen, že paní Š. Š.
byla k podání odporu oprávněna. Jelikož jednala za Asociaci v době, kdy ještě tento spolek
nevznikl, takové jednání v souladu s občanským zákoníkem opravňovalo a zavazovalo pouze ji.
Smlouva o zastoupení tak byla ve skutečnosti uzavřena mezi žalobcem a paní Š. Š..
[5] Krajský soud se s argumentací žalobce neztotožnil. Jelikož Asociace nebyla zapsána
ve veřejném rejstříku, neměla právní osobnost, a proto ani způsobilost být obecným
zmocněncem. Odmítl také tvrzení žalobce, že odpor měl být posouzen jako úkon učiněný paní Š.
Š. Z plné moci přiložené k odporu plyne, že úmyslem žalobce bylo udělit plnou moc jen a pouze
Asociaci. Není úkolem správních orgánů ani soudů, aby dovozovaly za účastníka řízení jiný obsah
plné moci, než je zřejmý z jejího písemného textu. Podle krajského soudu byl tedy odpor
nepřípustný a nemohl vyvolat žádné právní účinky. Příkaz se proto stal pravomocným
a vykonatelným. Žalovaný podle krajského soudu nemohl být nečinný.
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu včasnou
kasační stížnost. Je přesvědčen, že odpor měly správní orgány posoudit jako podání paní Š. Š. O
tom svědčí také fakt, že správní orgány rozhodly o identicky koncipovaném odvolání. Rozsudek
krajského soudu je v tomto ohledu nepřezkoumatelný. Paní Š. byla zmocněna k podání odporu
v souladu s §17 odst. 2 občanského zákoníku. Krajský soud byl proto povinen žalovanému
přikázat, aby pokračoval v řízení a vydal rozhodnutí ve věci. Ve zbytku kasační stížnosti
stěžovatel obšírně rozvádí nesouhlas s vyvěšením osobních údajů jeho advokáta na webovou
adresu NSS.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] NSS při projednávání věci zjistil, že se stěžovatel brání proti nečinnosti správních orgánů,
které však v nynější věci o odporu stěžovatele již pravomocně rozhodly, a to s konečnou
platností. Stěžovatel sporné rozhodnutí správního orgánu nenapadl žalobou dle §65 s. ř. s.,
přestože mu v tom nic nebránilo (srov. argumentaci předestřenou níže). Nečinnostní žalobu
lze však úspěšně uplatnit jen tehdy, nelze-li se ochrany subjektivních práv domáhat v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [srov. k tomu též nález sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ze dne
7. 11. 2017 (N 202/87 SbNU 311), Rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování profesorem, bod 22].
[10] Stěžovatel podal ke krajskému soudu bezvadnou žalobu, ze které je jednoznačně patrný
záměr brojit proti nečinnosti žalovaného. V petitu žaloby se stěžovatel domáhá, aby soud přikázal
žalovanému rozhodnout o podaném odporu proti příkazu žalovaného ze dne 12. 6. 2017 ve lhůtě
30 dnů od právní moci rozsudku.
[11] NSS se v minulosti zabýval případy, ve kterých správní orgán prvního stupně vůbec
o podaném odporu nerozhodl, neboť byl přesvědčen o tom, že odpor nevyvolává zákonem
předvídané důsledky - zrušení příkazu (např. z toho důvodu, že odpor byl podán
opožděně či neoprávněnou osobou). Na rozdíl od opožděného nebo nepřípustného odvolání,
které je odvolací orgán povinen rozhodnutím zamítnout (§92 odst. 1 správního řádu), v případě
opožděného či nepřípustného odporu zákon nestanoví povinnost vydat o tom správní
rozhodnutí. Pokud je obviněný z přestupku na rozdíl od správního orgánu přesvědčen, že podaný
odpor vyvolal zákonem předvídané důsledky a způsobil zrušení příkazu, může se domáhat
soudního přezkumu prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti (viz např. rozsudky
ze dne 31. 10. 2016, čj. 3 As 81/2016-27, či ze dne 29. 1. 2015, čj. 10 As 266/2014-32).
[12] Procesní situace v nynější kauze se však liší. Správní orgán v prvním stupni (žalovaný)
o podaném odporu meritorně rozhodl. Krajský úřad poté v rozhodnutí ze dne 16. 5. 2018 dospěl
k názoru, že odpor přezkoumávaný žalovaným byl nepřípustný, neboť ho podala neoprávněná
osoba. Odpor proto nemohl podle krajského úřadu vyvolat zákonem předvídané důsledky
- tj. zrušit dříve vydaný příkaz ze dne 12. 6. 2017. Jelikož bylo o přestupku již rozhodnuto
pravomocným příkazem, následné rozhodnutí žalovaného bylo v rozporu se zásadou zákazu
dvojího potrestání (ne bis in idem). Krajský úřad proto podle §90 odst. 4 ve spojení s §66 odst. 2
správního řádu rozhodnutí žalovaného o odporu zrušil a odvolací řízení zastavil.
[13] Právě závěry krajského úřadu v rozhodnutí ze dne 16. 5. 2018 jsou terčem argumentace
stěžovatele v žalobě a kasační stížnosti. S těmito závěry obsáhle polemizuje. Stěžovateli v nynější
kauze nic nebránilo v tom, aby právní hodnocení krajského úřadu napadl žalobou
proti rozhodnutí. Nutno podotknout, že žaloba proti rozhodnutí hraje ústřední roli v systému
žalob podle soudního řádu správního. Žaloba na ochranu proti nečinnosti je ve vztahu k žalobě
proti rozhodnutí jen subsidiárním prostředkem ochrany. Tento žalobní typ hraje roli pomocného
prostředku a doplňku tam, kam ochrana prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí nedosáhne
(viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb.
NSS, body 17 a 18, shodně cit. nález Pl. ÚS 12/17, bod 22). Účastník řízení si tudíž nemůže
zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije (srov. např. rozsudek
ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).
[14] NSS podotýká, že ochrany proti nečinnosti správního orgánu se lze u soudu domáhat
pouze v rámci probíhajícího správního řízení. V nynější kauze však o odporu již bylo
pravomocně rozhodnuto a správní řízení bylo v této části zastaveno. NSS již dříve v obdobné
procesní situaci dovodil, že
„[p]okud bylo správní řízení pravomocně zastaveno, nelze se domáhat toho, aby soud uložil
správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé v rámci řízení o ochraně proti
nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. soudního řádu správního. Přípustným
prostředkem soudní ochrany je toliko řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 a násl. téhož zákona“
(rozsudek ze dne 16. 5. 2007, čj. 2 Ans 5/2006-96, č. 1293/2007 Sb. NSS).
[15] Lze uzavřít, že v posuzované kauze nebylo možné postup správních orgánů úspěšně
napadnout žalobou na ochranu proti nečinnosti, neboť odvolací správní orgán rozhodnutí vydal.
To byl také správný důvod, pro který měl krajský soud žalobu zamítnout. Protože tento důvod
sám postačil k zamítnutí žaloby, bylo by již zcela nadbytečné, pokud by NSS hodnotil další
argumenty stěžovatele uplatněné v kasační stížnosti.
[16] NSS postupoval v řízení o kasační stížnosti tak, aby předešel překvapivosti
svého rozhodnutí (srov. k tomu nález ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18).
Proto v dostatečném předstihu před vydáním tohoto konečného rozhodnutí (přípisem ze dne
10. 9. 2019) seznámil stěžovatele a žalovaného s výše předestřeným právním názorem
a poskytl jim příležitost s tímto závěrem polemizovat, či eventuálně soud přesvědčit o tom,
že se v této situaci stěžovatel mohl úspěšně bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti.
[17] Stěžovatel ve vyjádření ze dne 20. 9. 2019 konstatoval, že proti zrušujícímu výroku
v rozhodnutí krajského úřadu nemohl nikterak brojit. Zrušující výrok prý nebyl způsobilý
stěžovatele jakkoliv zkrátit na jeho právech, neboť právě takového výroku se sám domáhal.
Teprve v odůvodnění rozhodnutí krajského úřadu byl podle stěžovatele obsažen názor, že příkaz
ze dne 12. 6. 2017 nabyl právní moci. Právní předpisy nepřipouští napadat žalobou rozhodnutí
jen proto, že se žalobce neztotožňuje s právním názorem v odůvodnění rozhodnutí.
[18] NSS tvrzením stěžovatele nepřisvědčil. Krajský úřad podle §90 odst. 4 ve spojení
s §66 odst. 2 správního řádu zrušil rozhodnutí žalovaného a správní řízení v patřičné části
zastavil. Právě tento výrok rozhodnutí krajského úřadu byl proto pro stěžovatele nepříznivý.
Krajský úřad tímto výrokem docílil toho, že o důvodnosti odporu nebude pravomocně
rozhodnuto. Důvody pro tento postup krajský úřad vysvětlil v odůvodnění rozhodnutí. Krajský
úřad uzavřel, že odpor stěžovatele byl nepřípustný (podaný neoprávněnou osobou). Současně
konstatoval, že příkaz ze dne 12. 6. 2017 má účinky pravomocného rozhodnutí (NSS zdůrazňuje,
že správnost těchto závěrů nijak nehodnotí a za situace, kdy toto rozhodnutí nebylo napadeno
žalobou, ani hodnotit nemůže). NSS dodává, že skutečnost, že nepřípustný odpor nemůže
vyvolat zákonem předvídané důsledky a zrušit dříve vydaný příkaz, vyplývá přímo ze zákona
a nebylo třeba ji deklarovat v samostatném výroku rozhodnutí (srov. §87 odst. 5 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění do 30. 6. 2017). Stěžovatel se mohl nepochybně
proti (nepříznivému) výroku rozhodnutí krajského úřadu o zastavení řízení bránit, a to podáním
žaloby proti rozhodnutí. NSS opakuje, že v žalobě i kasační stížnosti stěžovatel s argumenty
uvedenými v rozhodnutí krajského úřadu ze dne 16. 5. 2018 polemizuje (viz bod [13] shora).
[19] Argumentace stěžovatele ve vyjádření ze dne 20. 9. 2019 proto nemohla na hodnocení
NSS nic změnit.
[20] NSS dále zvažoval, zda je třeba stěžovateli poskytnout prostor pro překvalifikování
žaloby na správný žalobní typ. Rozšířený senát v nedávném usnesení ze dne 17. 9. 2019,
čj. 1 As 436/2017-43, uvedl, že
„žalobce nemůže mít újmu z toho, že omylem zvolil nesprávný žalobní typ, nehledě na to,
zda judikatura ohledně této otázky doznala změn, byla jednotná, nejednotná
či byla již sjednocena, popř. ohledně povahy toho kterého úkonu dosud judikováno nebylo.
V takovém případě musí být žalobce poučen o tom, že soud odlišně hodnotí povahu úkonu
či nečinnosti správního orgánu, které mají být soudem přezkoumány, a vyzván,
aby tomu přizpůsobil obsah žaloby“ (bod 35).
Z tohoto pravidla však rozšířený senát vytvořil výjimky:
„[V]yzývat žalobce k úpravě žaloby z povahy věci není nutno, pokud je z okolností jasné,
že žalobce zvolil nesprávný žalobní typ úmyslně, popř. pokud odmítnutí „nesprávné“
žaloby nemůže způsobit žalobci újmu (např. pro projednání „správného“ žalobního
typu nejsou splněny procesní podmínky, nebo žalobce zároveň podal „správnou“
žalobu, která bude věcně projednána)“ (bod 35, zvýraznění doplněno).
[21] Optikou citovaného usnesení NSS dospěl k závěru, že v nynější věci není prostor
pro překvalifikování žaloby, neboť žaloba proti rozhodnutí krajského úřadu ze dne 16. 5. 2018
by nemohla být včasná. Podle §72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí
bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení. Rozhodnutí žalovaného nabylo právní moci dne
18. 5. 2018. Žaloba podaná až dne 20. 12. 2018 tak byla zjevně opožděná.
[22] Lze dodat, že nenapadl-li stěžovatel žalobou včas rozhodnutí krajského úřadu, jistě nelze
jednou ztracenou lhůtu k podání žaloby proti rozhodnutí „dohnat“ tím, že stěžovatel podá
žalobu proti domnělé nečinnosti.
[23] Jelikož v nynější věci není možné žalobu na ochranu proti nečinnosti překvalifikovat
na žalobu proti rozhodnutí, respektive takto „překvalifikovanou“ žalobu by beztak musel soud
jako opožděnou odmítnout, bylo by již nadbytečné dávat prostor stěžovateli pro případnou
záměnu žalobního typu.
[24] NSS shrnuje, že krajský soud měl správně nečinnostní žalobu zamítnout proto,
že správní rozhodnutí bylo v daném řízení vydáno (takto např. rozsudek ze dne 25. 6. 2008,
čj. 1 Ans 4/2008-62; dále srov. např. rozsudek NSS ze dne 2. 3. 2017, čj. 7 As 242/2016-43,
bod 21, a na něj navazující již cit. nález Pl. ÚS 12/17, Rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování
profesorem, body 24 a 25, kde byly tyto úvahy aplikovány dokonce na tzv. rozhodnutí v materiálním
slova smyslu).
[25] NSS proto postupoval podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. a kasační stížnosti zamítl
jako nedůvodnou. Argumentaci, na jejímž základě zamítl krajský soud žalobu stěžovatele,
nahrazuje NSS vlastní úvahou, která vede rovněž k zamítnutí žaloby. Lze dodat, že pokud krajský
soud žalobu správně zamítl, byť tak učinil z nesprávných důvodů, nemusí NSS ke kasační
stížnosti žalobce rozsudek zrušit, pokud řízení před krajským soudem netrpělo žádnou procesní
vadou, jež mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí o věci samé, a současně může NSS
postavit najisto, že výrok rozsudku krajského soudu je v souladu se zákonem, aniž by přitom
překročil rámec věci, jak byla definována nejen řízením o kasační stížnosti, ale i předcházejícím
řízením žalobním a řízením před správními orgány (srov. takto rozsudek ze dne 14. 12. 2009,
čj. 5 Afs 104/2008-66, který také vysvětluje, že závěry usnesení rozšířeného senátu
ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS,
1
se uplatní právě jen na zrušující
rozsudky krajských soudů). Klíčové je při tomto postupu vždy to, aby NSS předešel překvapivosti
rozsudku, o což NSS usiloval i v této věci (srov. k tomu již cit. nález II. ÚS 2398/18).
1
Zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech,
NSS v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Obstojí-
li však důvody v podstatné míře, NSS kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán
je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem NSS.
[26] O náhradě nákladů řízení NSS rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; žalovanému žádné náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. listopadu 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu